國土空間規(guī)劃背景下國家公園規(guī)劃管理機制思考

作者簡介：王展（1977-），女，漢族，河南鄭州人，本科，研究方向：園林。

摘 要：隨著我國國土空間規(guī)劃體系的確立，自然保護區(qū)規(guī)劃與管理制度進一步完善，國家公園作為自然保護地中生態(tài)價值最高的一類，在國土規(guī)劃中占有重要地位。當(dāng)前我國國家公園體系建設(shè)仍處于試點階段，其管理機制存在諸多問題，需要相關(guān)部門的不斷探索與設(shè)計。本文立足國土空間規(guī)劃的大背景，對國家公園規(guī)劃管理機制進行研究，首先對介紹了國土空間規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，以及國家公園規(guī)劃管理相關(guān)理論;其次分析了當(dāng)前國土空間規(guī)劃背景下國家公園規(guī)劃管理在實施過程中面臨的具體問題;然后對完善國家公園規(guī)劃管理機制的對策進行探討。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;國家公園規(guī)劃;管理機制

中圖分類號：TB 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.09.088

0 引言

國土空間規(guī)劃是指國家對一定區(qū)域內(nèi)的國土空間在時間和空間上做出的開發(fā)安排和保護規(guī)劃。國土空間規(guī)劃工作主要包括三個層面：一是由各級政府相關(guān)部門編制國土空間的總體規(guī)劃;二是各地區(qū)結(jié)合自身實際情況編制詳細(xì)規(guī)劃;三是在特定區(qū)域、領(lǐng)域，為保護特定功能與環(huán)境而對空間規(guī)劃作出特定安排，進行相關(guān)專項規(guī)劃。長期以來，我國國土空間規(guī)劃存在內(nèi)容重疊沖突、規(guī)劃類型繁雜、地方規(guī)劃缺乏科學(xué)性等問題，嚴(yán)重影響了國土空間規(guī)劃整體工作的效率與效果，尤其在國家公園規(guī)劃方面，由于管理機制的不完善，甚至影響了我國生態(tài)文明建設(shè)的進程。2019年5月黨中央、國務(wù)院針對國土空間規(guī)劃的體系建設(shè)與監(jiān)督實施出臺《若干意見》，全面部署我國國土空間規(guī)劃的編制與實施工作，希望通過強化國土空間規(guī)劃在土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等方面的指導(dǎo)和約束，建立起責(zé)權(quán)清晰、上下統(tǒng)一、科學(xué)高效的規(guī)劃體系，切實實現(xiàn)城鄉(xiāng)間生產(chǎn)、生活空間的科學(xué)分布，加快現(xiàn)代化城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)。

1 國家公園規(guī)劃管理機制理論概述

1.1 國家公園規(guī)劃管理體系

國家公園的概念最早由美國提出，強調(diào)國家公園的“公共財產(chǎn)屬性”。2013年世界自然保護聯(lián)盟將國家公園定義為具備文化、娛樂、科普等功能大范圍的生態(tài)系統(tǒng)。我國國家公園管理與保護工作起步較晚，直到2008年黑龍江湯旺河國家公園才作為我國第一個國家公園試點單位獲批建設(shè)，學(xué)術(shù)界才開始對相關(guān)概念進行探討，從國家公園的內(nèi)涵、建設(shè)目標(biāo)等方面，將國家公園劃歸生態(tài)開發(fā)與保護范疇，并將其與經(jīng)濟、文化建設(shè)相區(qū)別。2019年6月黨中央聯(lián)合國務(wù)院針對我國以國家公園為主體的自然保護地體系出臺《指導(dǎo)意見》，對其管理體系做出指導(dǎo)，提出要合理調(diào)整保護地范圍，推進確權(quán)等級，實行差別化管控，實現(xiàn)統(tǒng)一、分級管理。

1.2 國家公園規(guī)劃管理機制的作用

國家公園規(guī)劃管理并不僅包括對自然資源和空間規(guī)劃要素的管理與規(guī)劃，而是要從國土空間規(guī)劃的視角出發(fā)，將其納入國家建設(shè)與社會發(fā)展的整體規(guī)劃體系之中。首先，國家公園規(guī)劃管理機制是對國家公園各項工作的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，通過明確規(guī)劃目標(biāo)，設(shè)計管理方案，規(guī)范各項管理活動，提高國家公園規(guī)劃管理的有效性;其次，國家公園規(guī)劃管理機制與國土空間規(guī)劃相聯(lián)系，保證國土空間規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)性與一致性;另外，國家公園規(guī)劃管理機制的完善還能夠有效提高國家公園的生態(tài)功能，切實保障和提升當(dāng)?shù)睾腿w國民的生活水平。

2 國土空間規(guī)劃背景下國家公園規(guī)劃管理實施中存在的問題

當(dāng)前國家公園項目正處于試點階段，在《指導(dǎo)意見》和《若干意見》的指導(dǎo)下，各地區(qū)試點紛紛開展國家公園相應(yīng)的總體規(guī)劃編制工作，并根據(jù)地區(qū)自然特點進行差異化探索，但總結(jié)各地區(qū)國家公園建設(shè)情況，在管理規(guī)劃實施過程中仍存在一些共性問題。

2.1 規(guī)劃目標(biāo)不夠清晰

國家公園在國內(nèi)仍屬于新興事物，國家公園的規(guī)劃管理需要從其他地區(qū)或國外吸取經(jīng)驗，同時還應(yīng)根據(jù)國家公園保護理念和自身自然條件進行有效調(diào)整。但在當(dāng)前國家公園的規(guī)劃管理實施過程中，由于缺乏相關(guān)工作經(jīng)驗和有效的指導(dǎo)措施，國家公園規(guī)劃管理的目標(biāo)往往不夠明確，各項管理制度的編制也存在嚴(yán)重的滯后性。例如，在國家公園總體規(guī)劃中將自然資源評價作為規(guī)劃管理的主要內(nèi)容，但在具體落實時可能會出現(xiàn)保護目標(biāo)與利用目標(biāo)重疊沖突的情況?，F(xiàn)存的管理模式相對僵化，很難與形態(tài)各異、特點不同的國家公園保護項目有效聯(lián)結(jié)，導(dǎo)致國家公園規(guī)劃工作難以適應(yīng)當(dāng)今時代的要求，需要不斷突破固有的思維定式，通過識別國家公園的保護價值，制定科學(xué)的中、長期規(guī)劃任務(wù)，并通過對周圍單位和其他地區(qū)積極經(jīng)驗的吸取，不斷調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)和具體管理方案，完善國家公園管理機制。

2.2 規(guī)劃管理制度有待完善

我國國家公園管理制度尚不完善，主要體現(xiàn)在三個方面：首先，國家公園項目正在初建階段，國家針對自然保護區(qū)建設(shè)與國家公園項目出臺一系列指導(dǎo)文件，對國家公園試點實施方向和規(guī)劃方案進行指導(dǎo)，但在具體實施內(nèi)容、規(guī)劃成果等強制性要求內(nèi)容并未形成固定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國家規(guī)范，當(dāng)前階段各地區(qū)、單位對國家公園規(guī)劃管理制度的編制仍在不斷探索階段;其次，國家公園管理機構(gòu)的責(zé)權(quán)范圍仍需相關(guān)單位予以確認(rèn)，國家公園管理機構(gòu)在規(guī)劃管理工作方面與地方政府部門存在事權(quán)重疊問題，需要雙方共同探索更科學(xué)有效的協(xié)調(diào)機制與工作方法。另外，國家公園規(guī)劃管理工作缺乏有效的公眾監(jiān)督渠道，國家公園規(guī)劃管理工作也并未開通公眾參與機制，社會力量在國家公園管理機制建設(shè)方面難以發(fā)揮應(yīng)有效果。

3 完善國家公園規(guī)劃管理機制的對策

3.1 樹立國土空間規(guī)劃管理理念

國家公園規(guī)劃管理作為國土空間規(guī)劃的重要組成部分，在其管理機制完善過程中必須要樹立國土空間規(guī)劃管理的理念。首先，國家公園規(guī)劃管理要符合國土空間總體規(guī)劃要求，完成其自然資源保護與有效利用的總體任務(wù)，這需要規(guī)劃管理部門隨時關(guān)注國家的政策導(dǎo)向，深入研究相關(guān)指導(dǎo)意見，明確國家公園的規(guī)劃目標(biāo);其次，國家公園規(guī)劃管理需要符合當(dāng)?shù)刈匀惶攸c與經(jīng)濟、文化建設(shè)的實際情況，結(jié)合地區(qū)實際和國家公園具體情況編制具有可行性的詳細(xì)規(guī)劃;另外，針對與地區(qū)政府其他建設(shè)部門相沖突的規(guī)劃內(nèi)容，規(guī)劃管理機構(gòu)應(yīng)積極與相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通，科學(xué)論證，探尋有效的解決方案。樹立國土空間規(guī)劃管理理念，就是要通過深入理解國土空間總體規(guī)范，分析國家公園未來發(fā)展方向，從管理體系、規(guī)劃目標(biāo)、具體措施等多個方面構(gòu)建起責(zé)權(quán)清晰、上下統(tǒng)一、科學(xué)高效的國家公園規(guī)劃體系，從而推動我國國家公園與國土空間規(guī)劃相關(guān)工作的進一步完善。

3.2 健全國土空間規(guī)劃背景下的國家公園規(guī)劃管理法治保障機制

當(dāng)前我國國家公園建設(shè)仍處于初級階段，規(guī)劃管理工作只能以國務(wù)院與黨中央出臺的《若干意見》作為指導(dǎo)文件，缺乏相應(yīng)的法律保障機制。在國土空間規(guī)劃背景下，要健全國家公園規(guī)劃管理的法治保障機制，首先要系統(tǒng)樹立國家公園規(guī)劃管理的各項工作，對其中必須執(zhí)行的工作以法律法規(guī)的形式規(guī)定下來;其次要進一步明確國家公園規(guī)劃管理機構(gòu)的責(zé)權(quán)范圍，將其與國土空間規(guī)劃、城市建設(shè)與政府部門的職責(zé)進行分離，保證相關(guān)部門的責(zé)權(quán)一致性;同時，充分借鑒國內(nèi)其他先行地區(qū)和國外的先進經(jīng)驗，結(jié)合我國國家公園建設(shè)的實際情況，制定更詳細(xì)的法律法規(guī)，并在具體實施過程中不斷調(diào)整;另外面向公眾征集相關(guān)意見，進一步完善國家公園規(guī)劃管理工作內(nèi)容。

3.3 完善規(guī)劃公眾參與機制

公眾參與機制是我國民主政治的重要體現(xiàn)，是展現(xiàn)國家公園公益性質(zhì)的重要方式，同時也是吸收公眾意見、完善國家公園功能性的重要途徑。在法律規(guī)定范圍內(nèi)，國家公園規(guī)劃管理部門通過與相關(guān)利益者、周邊輻射范圍內(nèi)居民的對話溝通，能夠有效提升規(guī)劃管理制度和效果的公眾認(rèn)可度，提高公眾對國家公園項目的理解和關(guān)注。從具體工作方面，國家公園規(guī)劃管理部門可以從以下三個方面對公眾參與機制進行調(diào)整：首先是細(xì)化規(guī)劃管理意見的征求方式，國家公園規(guī)劃管理需要極強的專業(yè)性，內(nèi)容涉及多個專業(yè)和研究領(lǐng)域，從事不同工作的公眾很難形成系統(tǒng)、完成的規(guī)劃意見，但不同領(lǐng)域的公眾卻能通過對國家公園建設(shè)的各個方面進行觀察和分析，因此在規(guī)劃管理制度的編制過程中，對規(guī)劃內(nèi)容進一步拆解，再通過對公眾關(guān)注點的分析，設(shè)計調(diào)查問卷，征集公眾意見，從而確保公眾參與的有效性;其次是豐富公眾參與的途徑，無論是國家公園規(guī)劃管理的各項信息公示，還是公眾參與方式、調(diào)查問卷的發(fā)放與回收方式，都可以采用多種方式進行，比如針對年輕公眾，可以采用多媒體、電子問卷方式實施公眾信息征集工作，針對年紀(jì)較大的公眾，可通過現(xiàn)場發(fā)放問卷、個人訪談等方式征集公眾意見;同時，重視對公眾參與效果的反饋與公示，通過系統(tǒng)整理和科學(xué)分析過程，吸納公眾意見中的有益因素，并對采納情況進行公示，對未采納意見說明未采納原因，對公眾意見予以反饋，用于激發(fā)公眾參與國家公園規(guī)劃管理的積極性。另外，國家公園規(guī)劃管理機構(gòu)還應(yīng)重視社會組織的力量，進一步擴大信息征集范圍，吸引社會各界對國家公園項目的關(guān)注，并對非機密信息進行公示，與相關(guān)專業(yè)的社會組織建立聯(lián)系，對國家公園規(guī)劃管理中非機密建設(shè)現(xiàn)狀、相關(guān)內(nèi)容進行可視化展示和動態(tài)更新，便于專業(yè)人士做出更精準(zhǔn)判斷，提出更具專業(yè)性的意見建議。

4 結(jié)論

國家公園體制建設(shè)是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措和有效途徑。對國家公園規(guī)劃管理機制進行研究，不僅是推動我國國家公園項目建設(shè)的關(guān)鍵，而且對國土空間規(guī)劃具有重要意義，同時也是對我國自然資源保護和利用模式的積極探索。建立規(guī)范統(tǒng)一、責(zé)權(quán)一致的國家公園規(guī)劃管理體制能夠有效推動我國國家公園項目建設(shè)，同時提高國家公園及自然保護地管理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。盡管最近幾年來國家對國土空間規(guī)劃、自然保護地建設(shè)、國家公園項目建設(shè)的關(guān)注與支持持續(xù)加大，但就目前我國國家公園的規(guī)劃管理而言，依舊處于不斷探索的初級階段，規(guī)劃管理制度不完善、相關(guān)法律法規(guī)不健全、規(guī)劃目標(biāo)不明確、社會監(jiān)督作用得不到有效發(fā)揮等問題嚴(yán)重影響了我國國家公園規(guī)劃管理工作的進行。雖然當(dāng)前階段國家公園規(guī)劃管理工作已經(jīng)成為相關(guān)部門與專業(yè)學(xué)者的研究熱點，但在短時間內(nèi)，由于實踐經(jīng)驗和核心管理技術(shù)的欠缺，國家公園規(guī)劃管理工作仍將面臨各種問題，相關(guān)部門與管理機構(gòu)應(yīng)立足當(dāng)前實際，充分調(diào)動周圍資源，針對現(xiàn)存問題積極探討應(yīng)對措施，不斷完善管理體系。

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