全球生物安全治理與中國的治理策略

闕天舒 商宏磊

近年來，全球治理正處于十字路口，任何風吹草動都會引起世界范圍的波動。2021年1月19日，世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的《2021年全球風險報告》顯示了最新的全球風險認知調(diào)查 (GRPS) 結果：在未來十年的最高影響風險中，傳染病位居榜首。1The Global Risks Report 2021，(https://www.mmc.com/content/dam/mmc-web/insights/publications/2021/january/global-risks-report/The-Global-Risks-Report-2021--small--FINAL.pdf/.)事實上，全球災難性生物風險 (GCBR) 作為傳染病突發(fā)事件的子集，是任何生存風險的總括，其具有廣泛的生物性質。如今，世界正面臨著大流行病爆發(fā)、全球生物多樣性喪失、生物實驗室事故頻發(fā)等問題，各國雖在積極制定戰(zhàn)略應對生物威脅，但日益突出的安全問題對生物安全全球治理機制提出了更高的挑戰(zhàn)。鑒于此，本文以生物安全問題的出現(xiàn)為切入點，力圖對生物安全全球治理的緣由、主要架構及核心領域進行深入剖析，并就中國如何在世界舞臺上全方位地參與全球生物安全治理提出一些思考。

一、問題緣起：生物安全問題的出現(xiàn)及其表現(xiàn)

自2020年以來，COVID-19大流行疾病已經(jīng)感染了數(shù)百萬人，全球經(jīng)濟受到嚴峻挑戰(zhàn)，暴露出各國政府和國際組織在應對災難性生物事件方面準備不足的問題，預示著世界正在經(jīng)歷著廣泛影響和癱瘓效應。在這樣一個快速變化的世界中，生物安全處于醫(yī)療、生物、生態(tài)、社會經(jīng)濟和政治系統(tǒng)的每個領域的交叉點。

（一）生物安全的界定

生物安全是一個難以概念化的模糊術語。通常，生物安全(biosafety)和生物安保(biosecurity)被合并為一個定義，即“廣義上的生物安全和生物安?！侵敢粋€國家有效應對生物威脅和相關因素的能力”1Dongsheng Zhou，Hongbin Song and Jianwei Wanget al.，"Biosafety and biosecurity"，Journal of Biosafety and Biosecurity，Vol.1，No.1，2019，pp.15-18.。本文在現(xiàn)有文獻的基礎上，考察了“生物安全”的界定，具體如下：

一是農(nóng)業(yè)和環(huán)境團體最早使用“生物安全”一詞。生物安全最初用于描述一種旨在預防或減少作物和牲畜中自然發(fā)生的傳染病和害蟲傳播的方法。2003年聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織將生物安全進一步界定為：一種戰(zhàn)略性綜合方法，包括政策和監(jiān)管框架，用于分析和管理食品安全、動物生命和健康以及植物生命和健康領域的風險，包括相關的環(huán)境風險……生物安全是一個與農(nóng)業(yè)可持續(xù)性、食品安全和環(huán)境保護（包括生物多樣性）直接相關的整體概念。2Biosecurity in Food and Agriculture，(http://www.fao.org/3/Y8453E/Y8453E.htm.)這一定義擴大了對生物安全的認識，從預防自然生物災害到保護人類生命健康的安全，其討論的相關性和適用性更加廣泛。

二是應對生物恐怖主義威脅下的“生物安全”。美國衛(wèi)生與公共服務部疾病控制與預防中心和國立衛(wèi)生研究院將其定義為“保護微生物制劑免受損失、盜竊、轉移或故意濫用”3Department of Health and Human Services (HHS)，Biosafety in Microbiological and Biomedicai Laboratories，(BMBL)，5th ed.，Washington: Government Printing Office，2009，p.6.。在第二次世界大戰(zhàn)后，140余個國家簽署了《關于禁止發(fā)展、生產(chǎn)和儲存細菌及毒素武器和銷毀此種武器的公約》，又稱《1972年生物武器公約》。4Robert P.Kadlec，Allan P.Zelicoff and Ann M.Vrtis，"Biological Weapons Control Prospects and Implications for the Future"，JAMA，Vol.278，No.5，1997，pp.351-356.這份公約將生物安全的實施集中于確保指定的危險病原體清單的物理安全，其相關領域又從農(nóng)業(yè)安全擴大到國家安全。

三是圍繞著對雙重用途研究監(jiān)督視閾下的“生物安全”。2004年，美國國家生物安全科學咨詢委員會（NSABB）就兩用研究的生物安全監(jiān)督提出建議和指導，兩用研究被定義為具有合法科學目的的生物研究，可能被濫用而對公共健康和國家安全構成生物威脅。5Charter of the National Science Advisory Board for Biosecurity，(https://www.videocast.nih.gov/watch=4872/.)這一定義將生物安全的概念擴展到了先前所關注的病原生物之外，包括了可用于創(chuàng)造生物活性化合物的技術、系統(tǒng)生物學、基因治療和RNA干擾等新興領域，以及對基因組學、神經(jīng)生物學和免疫學的更深入理解，正在為先進生物武器的設計創(chuàng)造新的機會。6Institute of Medicine and National Research Council，Globalization，Biosecurity，and The Future of The Life Sciences，Washington，DC: The National Academic Press，2006，p.15，p.32.此次界定更加擴大了生物安全的范圍，同時科學技術的兩面性也告誡科學家要正確利用生物技術維護國家安全。

四是對“生物安全”相對全面的闡述。美國國家科學院將生物安全定義為“防止無意、不適當或故意或惡意使用具有潛在危險的生物制劑或生物技術的安全，包括生物武器的開發(fā)、生產(chǎn)、儲存或使用以及新出現(xiàn)的流行病的爆發(fā)”7Institute of Medicine and National Research Council，Globalization，Biosecurity，and The Future of The Life Sciences，Washington，DC: The National Academic Press，2006，p.15，p.32.。該定義涵蓋了疾病爆發(fā)的自然來源，病原體和生物技術構成的威脅，以及人類、植物和動物面臨生物威脅下的脆弱性等方面。該概念全面性和綜合性更強，與衛(wèi)生安全領域有許多共同點。

綜上所述，我們可以從以上的界定得出生物安全與農(nóng)業(yè)、醫(yī)學、國防和人類健康密切聯(lián)系，其不僅具有傳統(tǒng)安全特征，更帶有威脅傳播的跨國性、高難度防擴散性、影響的潛伏性和連帶性以及內(nèi)容的交叉性等非傳統(tǒng)安全特征。8余瀟楓：《論生物安全與國家治理現(xiàn)代化》，載于《人民論壇·學術前沿》2020年第20期。由此，筆者將生物安全進一步界定為：通過預防自然發(fā)生或故意釋放病原微生物帶來的風險，以及阻止生物實驗室操作中產(chǎn)生的一系列危害動植物和人類安全等行為的戰(zhàn)略和綜合方法。

（二）各國深度介入生物安全的原因

近年來，世界各國對于生物安全的研究逐漸加深，其原因在于：

1.生物威脅事件的出現(xiàn)，促使各國對生物安全的科學認知持續(xù)加深

多數(shù)人認為，沒有比大自然本身更能制造強有力的生物威脅。但實際上，人為環(huán)境會產(chǎn)生新的更具有毀滅性影響的生物威脅。生物學家布倫達·威爾遜將生物威脅來源分為自然和人為威脅（如表1所示）。這些生物威脅影響著人類的生命安全，也加快了人們對生物安全的科學認識。在人為威脅中，2001年“9·11”事件、炭疽信襲擊以及生命科學的進步可能導致被濫用的高概率生物實驗等事件不斷發(fā)生。這些事件促使世界衛(wèi)生組織制定了《實驗室生物安全手冊》《生物風險管理：實驗室生物安保指南》和《傳染性物質運輸條例指南》等相關準則，國際社會開始認識到生物安全的重要性。在自然威脅中，2003年SARS病毒和H5N1禽流感等自然發(fā)生的傳染性疾病的威脅卷土重來。此后，艾滋病、大流行性流感以及埃博拉病毒等不斷爆發(fā)，再次引發(fā)了國際社會的高度關注，提供了重新考慮健康與安全之間的治理關系。隨著生物威脅持續(xù)加劇，其不僅在傳統(tǒng)領域造成危害，在一些新興發(fā)展領域如生物技術安全、網(wǎng)絡生物安全、生物經(jīng)濟安全等都產(chǎn)生了影響。因此，生物安全還面臨著許多問題，國際社會需要從綜合性、多層次的視野出發(fā)維護人們的健康安全。

表1 生物威脅的不同來源1 Brenda A.Wilson，"Global biosecurity in a complex, dynamic world"，Special Issue:Security and Complexity，Vol.14，No.1，2008，pp.71-88.

2.全球化及大國沖突性質的變化，導致生物安全作為非傳統(tǒng)安全受到各國重視

在人的安全普遍受到重視的今天，核安全、生物安全、太空安全、海洋安全等越來越具有了非傳統(tǒng)安全的內(nèi)容。2余瀟楓：《以非傳統(tǒng)安全視角認識人類與微生物的復雜關系》, 載于《人民論壇》2021年第22期。從傳統(tǒng)安全到非傳統(tǒng)安全，各國逐漸將生物安全作為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。其原因有：一方面，全球化促進了世界貿(mào)易的傳播，但也增加了生物安全的風險。隨著制藥工業(yè)和生物技術工業(yè)的全球化以及生命科學信息的分散化，開發(fā)生物武器所需的原材料、生物技術及專業(yè)知識等更易獲取，進而加快了生物恐怖主義的傳播。不僅如此，貿(mào)易壁壘和運輸成本的降低促成了全球農(nóng)業(yè)供應鏈的建立，為病原體跨境和引起食源性疾病提供了更多途徑，致使傳染病生物安全風險日益增大。另一方面，國際沖突性質的變化，導致各國陷入了生物安全困境。蘇聯(lián)解體后，人們認為國際緊張局勢的根源已得到解決。但冷戰(zhàn)結束后，國際形式發(fā)生了重大變化。美國將戰(zhàn)略競爭對手由蘇聯(lián)，調(diào)整為擁有大規(guī)模殺傷性武器的敵對國家，如伊朗、伊拉克、朝鮮和俄羅斯等。3劉長敏、宋明晶：《美國應對蓄意生物威脅戰(zhàn)略探究——基于安全化理論分析視角》，載于《國際政治研究》2021年第4期。另外，美國投入大量資金加強生物軍事設備建設，阻止建立《禁止生物武器公約》框架下的核查機制，并在世界各地開展“軍事生物學活動”，這都將引起各國對本國國家安全的擔憂。因此，無論是全球化的發(fā)展還是國家沖突性質的變化，都促使生物安全作為一種非傳統(tǒng)安全不斷受到各國的重視。

3.生物技術的飛躍發(fā)展，推動人們進一步探索生物安全問題

隨著生物技術和生命科學創(chuàng)新的步伐不斷加快，生物安全問題進入新的探索階段。比如，合成生物學的發(fā)展，提供了新的生物治療方法。如美國研究人員在將脊髓灰質炎病毒從短DNA片段（寡核苷酸）拼接在一起，以強調(diào)預防脊髓灰質炎病毒的持續(xù)需要。4J.Cello，A.V.Paul and E.Wimmer，"Chemical Synthesis of Poliovirus CDNA: Generation of Infectious Virus in the Absence of Natural Template，"Science，Vol.297，No.5583，2002，pp.1016-1018.這項研究的發(fā)表，產(chǎn)生了新的治療手段，但也引起了安全專家對其他更致命病毒合成的擔憂。另外，集群的規(guī)則間隔短回文重復序列(CRISPR)技術的出現(xiàn)，推動了基因驅動系統(tǒng)的發(fā)展。如今，CRISPR技術發(fā)展成為一種比現(xiàn)有的基因工程更容易用來修飾細胞的工具，它可以修飾更復雜生物體的細胞，如真菌、植物、動物和人類。但這項技術也引起了一些擔憂，專家擔心這些技術可能會被利用產(chǎn)生自然界中不存在的病原體或毒素，危險化學品的微生物中的有害病原體等，危害人類安全。因此，隨著生物技術的發(fā)展，研究者要從正向的視野出發(fā)，警惕生物技術的潛在風險，推動全球生物安全治理穩(wěn)步發(fā)展。

二、生物安全問題的全球治理

近年來，生物安全的新形勢需要我們從全球治理的視野出發(fā)，審視生物安全治理的發(fā)展。正如牛津大學全球治理高級研究員納耶夫·羅丹等人談到：“在21世紀，生物安全已成為全球決策議程的中心部分。隨著納米和生物技術的飛速發(fā)展，科學界和政策制定者面臨某些挑戰(zhàn)。由于存在生物武器擴散和生物恐怖主義的潛在威脅，因此迫切需要建立一個堅實的全球治理體系，以解決與生物安全有關的主題的復雜性?！?Nayef Al-Rodhan，LyubovNazaruk，Marc Finaud and Jenifer Mackby，Global Biosecurity:Towards A New Governance Paradigm，Geneva: éditions Slatkine，2008，pp.5-6.

（一）生物安全全球治理的總體架構

1972年，140余個國家簽署了《生物武器公約》（BWC）（以下簡稱《公約》），旨在阻止生物制劑作為武器的擴散，并在國際上銷毀現(xiàn)有儲存。但是一個有效的生物安全制度需要的不僅僅是《公約》，為了有效減少生物恐怖主義災難性行為的威脅，所有國家都必須從研究階段開始，遵守防止生物武器發(fā)展的國際條約，維持國際社會的整體安全?，F(xiàn)階段，全球生物安全治理已初步形成了國際組織與主權國家共同參與的總體架構。

1.國際組織層面：核威脅倡議組織是生物安全治理的重要機構

國際組織一直是推動生物安全治理的積極力量。其中，一直致力于生物安全治理的核威脅倡議組織（以下簡稱NTI）在全球生物安全治理中發(fā)揮了很大的作用。NTI在2018年發(fā)起了全球生物安全對話（以下簡稱GBD）旨在引出和跟蹤可采取行動的承諾，以推進國際生物安全。自成立以來，GBD已經(jīng)作為一個完整的集體召開了兩次會議——2018年6月在英國倫敦，2019年5月在埃塞俄比亞的斯亞貝巴。兩次會議的“工作流程”如表2所示。2Sabrina Brizeeet al.，"Accelerating Action in Global Health Security:Global Biosecurity Dialogue as a Model for Advancing the Global Health Security Agenda"，Health Security，Vol.17，No.6，2019，pp.495-503.如今，GBD已成為加快生物安全治理的催化劑，其正在與國際社會積極合作，確定和形成一套切實可行的解決方案，以應對生物安全的挑戰(zhàn)，并實現(xiàn)一套共同的可衡量目標。

表2 全球生物安全對話（GBD）兩次會議“工作流程”

2.主權國家層面：世界各國愈加重視生物安全問題的全球治理

國家始終是進行生物安全治理最主要的行為體，無論是遵守各項條約，還是進行一系列生物安全治理，國家作為全球治理的參與者，一直在積極履行職責。在如今生物安全治理的形勢下，國家的具體行動如下：

美國在“9·11”事件后，陸續(xù)出臺了《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義防備反應法案》《生物防護法案》等一系列法律法規(guī)。實際上，美國生物安全治理起步于小布什政府時期。2004年4月28日，小布什簽署《21世紀的生物防御》總統(tǒng)行政命令，為美國生物防御政策的構建提供了框架，這是其政策的正式構建時期。2009年11月23日，奧巴馬簽署了《應對生物威脅的國家戰(zhàn)略》報告，這是政策的發(fā)展和調(diào)整時期。2018年9月18日，特朗普政府發(fā)布了《國家生物防御戰(zhàn)略》報告，正式將“生物安全”置于國家總體發(fā)展的戰(zhàn)略之下，這是政策的完善時期。1劉長敏、宋明晶：《美國生物防御政策與國家安全》，載于《國際安全研究》2020年第3期。2021年9月，拜登政府公布了一項全面的新生物安全計劃，旨在COVID-19之后重建國家的大流行防范基礎設施，2The White House wants $65 billion for an ‘Apollo’-style pandemic preparedness program，(https://www.statnews.com/2021/09/03/biden-wants-65-billion-for-apollo-style-pandemic-preparedness-program/.)這也意味著拜登政府將生物安全放在國家安全的重要地位之中。

自2005年以來，俄羅斯總統(tǒng)普京一直試圖通過戰(zhàn)略文件、專項資金和幾個聯(lián)邦項目來推動俄羅斯生物技術領域的投資和進步。2012年啟動的“生物2020”戰(zhàn)略計劃，涵蓋包括生物制藥和生物醫(yī)學在內(nèi)的八項主要重點活動，將生物技術確定為對俄羅斯未來非常重要的領域。2020年12月30日，普京正式簽署了《俄羅斯生物安全法》，為俄羅斯生物安全奠定了法律基礎。3《俄羅斯聯(lián)邦生物安全法》，俄羅斯法律信息政府官方網(wǎng)站（http://publication.pravo.gov.ru/Docu ment/View/0001202012300021.)目前，俄羅斯在生物技術和生命科學領域還不算是頂尖國家，加之美國和俄羅斯之間的國際緊張局勢將對涉及生物技術和生物安全的雙邊和多邊接觸構成挑戰(zhàn)，這就需要俄羅斯盡快將生物安全作為國家的優(yōu)先事項提上議程。4Gigi Kwik Gronvall and Brittany Bland，"Brittany Bland.Life-science research and biosecurity concerns in the Russian Federation"，The Nonproliferation Review，Vol.27，No.4-6，2020，pp.415-423.

英國于2018年發(fā)布了《英國生物安全戰(zhàn)略》，其政府管理生物安全威脅的方法發(fā)生了變化。2019年7月，英國政府宣布，議會國家安全戰(zhàn)略聯(lián)合委員會將對政府應對傳染病和生物武器的方法進行調(diào)查。其目的是審查政府當前的戰(zhàn)略，并協(xié)調(diào)應對生物安全威脅。這項調(diào)查是在英國生物安全戰(zhàn)略發(fā)表一年后進行的，這是第一份概述英國理解、預防、檢測和應對生物風險的跨政府政策文件。5UK Government’s approach to emerging infectious diseases and bioweapons，(http://data.parliament.uk/writtenevidence/committeeevidence.svc/evidencedocument/national-security-strategy-committee/biosecurityand-human-health-preparing-for-emerging-infectious-diseases-and-bioweapons/written/105052.html.)2020年5月，英國政府成立了聯(lián)合生物安全中心（JBC），提供基于證據(jù)的客觀分析，以響應COVID-19暴發(fā)，為地方和國家決策提供依據(jù)。

此外，還有許多國家早已將生物安全治理提上議程，如2008年荷蘭制定了《生物安全行為守則》，旨在“防止生命科學研究或其應用直接或間接地促進生物武器的開發(fā)，生產(chǎn)或儲存”6Petra C.C.Sijneseaelet al.，"Novel dutch self-assessment biosecurity toolkit to identify biorisk gaps and to enhance biorisk awareness"，F(xiàn)rontiers in Public Health，Vol.2，No.197，2014，pp.1-5.。2015年5月14日，澳大利亞通過了《2015生物安全法案》，該法將單個生物安全風險列出，分成不同的章節(jié)來加以描述，分別對人類健康、貨物、飛機和船只等交通工具以及壓載水和沉積物的生物風險進行了風險管理。7李雪楓、姜卉：《美英澳生物安全的發(fā)展路徑及對中國的啟示》，載于《科技管理研究》2021年第2期。德國現(xiàn)行的生物安全法規(guī)包括《遺傳工程法》（1933年）《工作健康與安全法》（1996年）《感染保護法》（2000年）《動物傳染病法》（2001年）等，這些法規(guī)都具有基本的穩(wěn)定性和延續(xù)性，至今仍為有效。8傅聰：《生物安全議題的演變與美歐國家治理比較》，載于《德國研究》2020年第4期。

（二）生物安全全球治理的主要領域

生物安全問題的全球治理主要集中于以下幾個領域：

1.對生物試劑和生化武器的治理

在第一次世界大戰(zhàn)期間，生物試劑初次運用在生物武器上，破壞了部隊的供應和機動性。1925年國際社會簽署《禁止在戰(zhàn)爭中使用窒息性、毒性或其他氣體和細菌作戰(zhàn)方法議定書》，是第一個擴大禁止化學和生物制劑的多邊協(xié)定。二戰(zhàn)后，《生物武器公約》成為了制約生物試劑、武器的主要約束力。但在實際條約的履行中，一些締約國尚未采取措施來履行某些義務。所以，在2019年，聯(lián)合國大會鼓勵“有能力的國家應請求提供技術援助和能力建設，支持聯(lián)合國會員國在國家一級執(zhí)行軍備控制、裁軍和不擴散條約和協(xié)定”9Calling for Greater Disarmament Cooperation to Reduce Arms Flows，Eliminate Banned Weapons，General Assembly Adopts 60 First Committee Texts，(https://www.un.org/press/en/2019/ga12227.doc.htm/.)。各國應采取和執(zhí)行有效措施，建立國內(nèi)管制，防止生物武器及其運載工具的擴散，加強對相關材料的系統(tǒng)管制。

2.對全球化生物多樣性的治理

聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程概述了全球面臨的巨大挑戰(zhàn)，其中生物多樣性的喪失是最緊迫的問題之一。當前，國際社會對生物多樣性的治理主要體現(xiàn)在條約機制、治理機構和專業(yè)技術三個層面。在條約機制上，自1992年《生物多樣性公約》生效后，又通過了2010年《名古屋議定書》、《愛知目標》等協(xié)議，為全球生物多樣性保護提供了行動指南。此外，2021年10月12日，《生物多樣性公約》締約方第十五次會議在中國昆明成功舉辦并發(fā)布了《昆明宣言》，為全球生物多樣性保護制定了新目標。在治理機構上，一些政府間和非政府間機構也有助于生物多樣性治理。如生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務政府間科學政策平臺(IPBES)會對外來入侵物種及其控制進行評估，并審查各種應對方案的有效性。在專業(yè)技術上，基因驅動可能能夠消除外來入侵物種，以及保護一些瀕危物種，并幫助本地物種適應氣候變化。數(shù)字技術為生態(tài)學領域提供了許多新方法。

3.對現(xiàn)代生物技術安全的治理

現(xiàn)代生物技術已經(jīng)從科學研究和實驗轉移到了農(nóng)業(yè)、食品生產(chǎn)、化學品和藥品等許多行業(yè)。隨著生物科學的進步，國際上對生物技術安全的治理有了新的領域。一是對合成生物安全的治理。國際社會將“生物”改造成具有修飾的遺傳密碼，使得它們只有在有營養(yǎng)的生物實驗室條件下才能生存。二是對生物數(shù)據(jù)安全的治理。目前，對生物數(shù)據(jù)安全的治理包括通過機器學習實現(xiàn)數(shù)據(jù)篩選、跟蹤基因設計中的數(shù)字“簽名”、在設計工具中插入內(nèi)置約束以及維護數(shù)字注冊等，為確?，F(xiàn)有和未來生物數(shù)據(jù)的安全，國際社會還應依據(jù)不同類型數(shù)據(jù)進行可變保護級別的分析，維護生物數(shù)據(jù)系統(tǒng)的整體安全。

4.對傳染病生物安全的治理

地球作為一個完整的生命單元具有相互關聯(lián)性，傳染病無國界，自然暴發(fā)的疾病可能對全球安全構成重大挑戰(zhàn)。在國際議程上，《全球健康安全議程》（GHSA）強調(diào)世界作為一個完整單元是相互聯(lián)系的，需要所有公共健康利益相關者的全球參與，以預防、保護和應對生物威脅。1Ambassador Bonnie Jenkins，"The global health security agenda and biosafety associations"，Applied Biosafety，Vol.20，No.4，2015，pp.172-174.在實際應對上，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）旨在鼓勵對生物安全措施采取共同的做法，在這種做法中，各國將從目前的排他性做法轉變?yōu)榻y(tǒng)一的合作，以綜合性的準備來應對可能影響未來人口的傳染性病原體和環(huán)境的挑戰(zhàn)。由此可見，全球生物安全治理需要國際社會的共同努力，各國應制定一致的國際準則，不斷重新評估標準，提前進行預防。

三、生物安全全球治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

對于全球治理而言，新冠肺炎疫情以極端的方式鏡鑒了人類社會所面臨“黑天鵝”與“灰犀?！笔录膶盈B交錯，也凸顯了當前全球治理體系中的諸多缺陷。2闕天舒、張紀騰：《后疫情時代下全球治理體系變革面臨的挑戰(zhàn)及中國選擇——基于實驗主義治理視角的分析》，載于《國際觀察》2021年第4期。如今，在新冠肺炎疫情大暴發(fā)的視閾下，全球生物安全治理是一個新的課題和難題，面臨著多重的挑戰(zhàn)，對全人類的安全構成了潛在的威脅。

（一）全球合作的挑戰(zhàn)：相關國家之間欠缺政治互信

目前，生物科學研究和發(fā)展的主要國際透明機制是《生物武器公約》下的信任措施制度，但制度的具體實施也受到不同因素的挑戰(zhàn)。一是一些主權國家執(zhí)行《公約》力度有限，缺乏法律層面的政治信任。2016年聯(lián)合國安全理事會在會議審查中指出，只有97個國家在其法律框架中記錄了禁止非國家行為者運輸生物武器的規(guī)定，而只有116個國家在其法律框架中通過了禁止非國家行為者擁有生物武器的規(guī)定。3Report of the Committee Established Pursuant to Security Council Resolution 1540 (2004)，S/AC.44/2016/OC.79,December 9，2016，p.69.這表明，一些國家未能在法律規(guī)范上形成約束，與生物武器有關的國家法律框架還有待進一步完善。二是一些成員國沒有遵守《公約》機制，違背了與各國利益攸關方之間的透明度信任。蘇聯(lián)在1992年前一直維持著一項生物武器計劃，而南非的一項名為“海岸目標計劃”的項目則以反對種族隔離政權的人士以及鄰國納米比亞的軍隊為目標。1Glenn Cross and Lynn Klotz，"Twenty-first century perspectives on the Biological Weapon Convention:Continued relevance or toothless paper tiger"，Bulletin of the Atomic Scientists，Vol.76，No.4，2020，pp.185-191.這都違背了條款內(nèi)容，可能會加劇全球的恐慌情緒，進一步阻礙國際社會建立信任體系。

（二）全球執(zhí)行的挑戰(zhàn)：生物安全治理機制仍不完善

隨著生物科學和技術的加速發(fā)展，全球生物安全治理也存在故意濫用的相關風險。一方面，基因驅動技術可能會帶來環(huán)境風險。基因驅動技術的戶外使用可能會影響目標生物在其他位置的基因組、目標生物以外物種的原位種群，或通過水平基因轉移影響非目標物種。此外，預期的變化可能對當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生意想不到的影響。2Jesse L.Reynolds，"Governing New Biotechnologies for Biodiversity Conservation: Gene Drives，International Law，and Emerging Politics"，Global Environmental Politics，Vol.20，No.3，2020，pp.28-48.另一方面，生物實驗室安全面臨惡意的研發(fā)風險。哈佛大學流行病學家馬克·利普西奇曾發(fā)現(xiàn)，美國生物安全實驗室的政府數(shù)據(jù)顯示，在處理特定病原體的實驗室中，每年估計有100到275次潛在釋放病原體事故的發(fā)生。3Laboratory leaks: Know the documented incidents of 'escape' of dangerous pathogens，(https://gulfnews.com/special-reports/laboratory-leaks-know-the-documented-incidents-of-escape-of-dangerouspathogens-1.1623749030824.)即使現(xiàn)有的法律框架為應對故意濫用生物科學提供了明確的指導，但實際的研究在國際規(guī)范和治理機制上仍存在差距，這種差距可能導致意外釋放，造成潛在的災難性全球后果。

（三）全球應對的挑戰(zhàn)：國際社會有效反應能力不足

世界正在目睹新出現(xiàn)的外來生物威脅在全球范圍內(nèi)不斷增加，但對哪些物種構成大流行威脅仍知之甚少。這反映出國際社會的環(huán)境監(jiān)管和生物風險評估能力還有待提高。其一，國際監(jiān)管能力的脫節(jié)對全球生物安全治理提出了挑戰(zhàn)。正是由于生物監(jiān)管能力的不足，外來入侵物種數(shù)量在全球范圍內(nèi)增加，并對全世界的生物安全干預措施構成了重大挑戰(zhàn)。其二，COVID-19大流行凸顯了許多國家在應對如此大規(guī)模的生物危機方面缺乏準備，面對突發(fā)性生物事件，其風險評估能力尚有不足。目前國際社會沒有一個集中的時間節(jié)點來對未知生物事件的來源進行有效的國際反應和快速調(diào)查，這致使全球生物安全治理面臨重大挑戰(zhàn)。

四、推進生物安全全球治理的中國策略

近年來，中國高度重視生物安全治理工作。在立法上，中國出臺了一系列法律法規(guī)，如《基因工程安全管理辦法》《生物技術研究開發(fā)安全管理辦法》《中華人民共和國生物安全法》等。法律制度的不斷完善反映了中國日益加強生物安全的立法需求。在生物技術上，中國對生物實驗室安全管理、生物技術應用出臺了規(guī)定，同時中國通過科學技術部建設了81家生物安全三級（P3）實驗室，2家正式運行的生物安全四級（P4）實驗室，生物實驗室的建立也證明了中國在生物科研方面正在積極展開研究。在國際合作中，中國與法國在2004年就重大傳染性疾病的致病機制等關鍵科學問題展開合作，還共同建立了上海巴斯德研究所。4《攜手40載 中法科技合作正芳華》，海外網(wǎng)（https://baijiahao.baidu.com/s?id=1615787156663796947&wfr=spider&for=pc.）然而，盡管中國在生物安全治理中采取了一定的措施，但在全球生物安全治理現(xiàn)狀下，依然面臨生物立法體系尚不完善、生物技術研發(fā)及管理能力相對不足、國際交流合作仍不充分等問題。因此，如何在準確把握國際生物安全問題趨勢的基礎上，進一步夯實參與全球生物安全治理的實力基礎，對于中國的意義重大。

（一）以國內(nèi)《生物安全法》為基礎，完善生物安全全球治理的戰(zhàn)略規(guī)劃

在法律條文的基礎上，中國應繼續(xù)完善生物安全領域的基礎建設。其一，進一步加強對生物安全問題的深度感知。在《生物安全法》框架下，各個部門要協(xié)調(diào)合作，深入分析生物安全的發(fā)展脈絡，定期召開生物安全相關會議，及時向國家安全委員會匯報具體情況。其二，明確生物安全相關法律細則，規(guī)范研究者的使用目的。中國必須要規(guī)范關于雙重用途生物科學研究者的行為，并為制定國家、學術和私營部門的生命科學研究和發(fā)展以及相關商業(yè)應用的治理政策提供指導。其三，增強國家戰(zhàn)略規(guī)劃，積極應對生物安全出現(xiàn)的新態(tài)勢。要明確中國在生物安全領域的具體目標，對可能出現(xiàn)的生物安全問題作好提前的準備和應對手段，加強生物安全戰(zhàn)略的智庫建設，實時掌握國內(nèi)外發(fā)生的生物安全事件，制定本國的生物安全相關戰(zhàn)略規(guī)劃。

（二）以生物安全的治理機制為基石，提升生物安全全球治理的科研水平

在生物安全治理日益凸顯的背景下，中國為了更好地參與全球生物安全治理，要全方位加強在生物安全領域的能力建設。一方面，不斷推進生物安全領域的治理機制構建。中國在與國際社會接壤的同時，也要統(tǒng)籌推進國內(nèi)的生物安全治理機制建設，有必要在國家安全委員會下設立全方位的生物安全治理協(xié)調(diào)機構，實現(xiàn)多主體協(xié)商，共同制定生物安全治理戰(zhàn)略。另一方面，繼續(xù)提升生物安全領域的科技研發(fā)能力。21世紀，中國與美國、德國、英國等一起為國際人類基因組計劃做出了貢獻，中國已經(jīng)是轉基因生物研究和商業(yè)化的領先國家之一。然而，中國也面臨著生命科學與生物技術間平衡的挑戰(zhàn)。如2018年，中國南方科技大學賀建奎主導的國際團隊宣布，經(jīng) CRISPR 基因編輯，具有抵抗艾滋病能力的一對嬰兒已誕生，引發(fā)國內(nèi)外嘩然和強烈反對。1劉沖、鄧門佳：《新興生物技術發(fā)展對大國競爭與全球治理的影響》，載于《現(xiàn)代國際關系》2020年第6期。因此，中國在大力研發(fā)生物技術的同時，也要關注其潛在風險，開發(fā)生物風險管理系統(tǒng)，推進生物技術風險評估機制建設，實現(xiàn)生物安全治理效能的最大化，增強中國生物技術的整體實力。

（三）以人類命運共同體為基點，打造生物安全全球治理的國際合作平臺

由于新冠肺炎疫情大流行，世界正在密切關注全球生物安全問題，這將在建立全球治理共識方面發(fā)揮重要作用。首先，要推動國際組織在生物安全治理中繼續(xù)發(fā)揮作用。隨著生物安全問題的不斷涌現(xiàn)，中國既要加強衛(wèi)生安全、生態(tài)安全等領域的國際合作，也要就生物安全范疇內(nèi)的生物武器安全、生物技術安全等議題開展學術探討，構建多元化的全球生物安全治理合作機制。其次，要建立國家行為體之間的信任。中國和美國作為世界大國，要在雙邊關系的推動下，進行生物安全戰(zhàn)略的互利合作，發(fā)掘進行全球生物安全治理的契機。再次，需要進一步加強多方利益攸關方參與決策。國際上要制定生物安全治理準則，讓各利益攸關方參與其中，所有利益攸關方應就生物安保達成共識，以確保人員和信息安全，并確保做出協(xié)調(diào)一致的反應?？傊?，雖然各國在應對新出現(xiàn)的生物安全威脅方面面臨著共同的挑戰(zhàn)，但更大的挑戰(zhàn)在于，新出現(xiàn)的生物安全威脅引起的治理問題往往是跨國的，需要所有主權國家之間的合作。