關(guān)于行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的探討

范淑平

摘要：在經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟增速放緩，其發(fā)展質(zhì)量被予以了更多關(guān)注?；诖?，國家對行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理工作提出了更高要求，并促使其參與到廉潔政府的創(chuàng)建工作當(dāng)中，同時在行政事業(yè)單位全面深化改革的過程中，建立與時俱進、積極創(chuàng)新的財務(wù)思維，實施全面預(yù)算管理、預(yù)算績效管理等現(xiàn)代化財政制度成為其改革的總目標。在這樣的背景下，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)國家政策與改革要求，重新正確認識全面預(yù)算管理理念及其意義，并針對全面預(yù)算管理工作中的漏洞加以及時彌補修正，從而提升單位內(nèi)部管理水平，優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境，進而在不斷推進改革的同時，配合廉潔政府的創(chuàng)建工作。為此，本文主要從思維意識、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評價以及信息化建設(shè)這五個方面，就行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中存在的問題開展了深入分析，并嘗試提出了相應(yīng)的優(yōu)化措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;全面預(yù)算管理;探討

近年來，關(guān)于全面預(yù)算管理的落實，國家相關(guān)部門先后出臺了多項政策，這標志著我國預(yù)算制度改革逐漸邁入了新的階段，而行政事業(yè)單位作為提供社會服務(wù)的主體，其預(yù)算管理工作應(yīng)當(dāng)積極按照新模式、以及新《預(yù)算法》予以展開。但是由于缺乏相應(yīng)的理論指導(dǎo)，部分行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的有效性并不明顯，其規(guī)范性也有待進一步提升。為了探索出更加適用于我國行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的實施路徑，各單位領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)專業(yè)人士，對其展開了討論，并將其列入現(xiàn)階段主要的研究課題當(dāng)中。

一、全面預(yù)算管理相關(guān)概念闡述

與傳統(tǒng)預(yù)算管理模式相比，全面預(yù)算管理要求單位全體職工都要具備一定的預(yù)算意識，并積極參與到預(yù)算管理工作當(dāng)中，同時預(yù)算管理的范圍包含單位所有的資金來源，從而形成完整規(guī)范的全面預(yù)算控制局面。全面預(yù)算管理作為一項系統(tǒng)性工作，需要嚴格遵循統(tǒng)籌兼顧、收支平衡、合法合規(guī)以及過程控制等原則，確保預(yù)算編制的科學(xué)性與預(yù)算執(zhí)行的有效性，做好預(yù)算績效考核工作，并充分應(yīng)用績效考核結(jié)果[1]。

二、行政事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理的重要性

行政事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理，一方面可以充分掌握單位內(nèi)部各部門的資金使用情況，并對其進行分析，然后通過預(yù)算管理對資金進行合理的分配，從而達到規(guī)范財政資金使用的目的，提升財政資金使用率;另一方面可以有效控制單位在運營過程中的成本支出，從而在一定程度上降低單位的運營成本，避免了資金不必要的浪費[2]。

三、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

（一）全面預(yù)算管理意識薄弱，全員參與度低

現(xiàn)階段，各行政事業(yè)單位雖然已經(jīng)貫徹落實了全面預(yù)算管理這一理念，并且在各項政策的推動下，對其建立了足夠的重視，但是仍有部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)及管理層還未真正理解全面預(yù)算管理內(nèi)涵及重要性，觀念上還存在一定的偏差。比如說，認為預(yù)算管理只是由財務(wù)部門負責(zé)，與其他部門無關(guān)，或者在配合的過程中，態(tài)度不端正，信息溝通不及時，數(shù)據(jù)收集較為隨意;認為預(yù)算管理只是年初制定計劃，年末或者月末進行總結(jié)，忽視了對整個過程的管理與控制等等。此外，全面預(yù)算管理意識薄弱還體現(xiàn)在了制度不完善、組織架構(gòu)不健全等方面。這些共同影響著員工對該項工作參與的積極性，影響著全面預(yù)算管理工作的順利開展。

（二）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

現(xiàn)階段，大多數(shù)行政事業(yè)單位的預(yù)算編制工作主要由財務(wù)部門負責(zé)，但是由于時間精力有限、專業(yè)性受限等原因，財務(wù)部門無法進行充分且詳細的調(diào)查取證，從而導(dǎo)致其對預(yù)算編制缺乏多維度、全面且系統(tǒng)的綜合考慮，進而使得實際執(zhí)行與預(yù)算相差甚遠。與此同時，預(yù)算編制方法單一、預(yù)算編制流程不完善等問題，導(dǎo)致其受主觀因素干擾程度較大，而且存在資金用途被更改、資金被挪用等現(xiàn)象，從而嚴重影響著預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性。為此，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)通過選用更合理的預(yù)算編制方法、優(yōu)化預(yù)算編制流程等措施，來進一步提升預(yù)算編制的科學(xué)性與可行性，進而對全面預(yù)算管理工作予以有效指導(dǎo)。

（三）預(yù)算執(zhí)行控制監(jiān)管不到位

預(yù)算執(zhí)行情況直接決定著全面預(yù)算管理的實施效果。在已經(jīng)落實全面預(yù)算管理的行政事業(yè)單位當(dāng)中，還有部分單位受傳統(tǒng)思維影響，將預(yù)算管理的重心工作放在了編制階段，形成了“重編制、輕管理”的普遍現(xiàn)象。由于對預(yù)算執(zhí)行階段未進行實時監(jiān)管與控制，導(dǎo)致無法及時發(fā)現(xiàn)問題，當(dāng)出現(xiàn)超預(yù)算支出的情況時，也只能采取再申請財政資金或者調(diào)整資金分配方案等最基本的事后補救措施，從而影響預(yù)算管理成效，導(dǎo)致財政資金不必要的浪費。而且由于各項審批流程不完善、不嚴謹，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行較為隨意，從而大大降低了財政資金的使用效率。

（四）績效評價有待進一步完善

績效評價在全面預(yù)算管理工作中發(fā)揮著極為重要的作用，但是就目前行政事業(yè)單位對該項工作的落實情況來看，還有部分單位的預(yù)算績效評價存在一定缺陷與不足，這主要體現(xiàn)如下幾個方面：一是績效評價機制的缺失或者不健全，導(dǎo)致評價工作無法有序開展，也沒有具體的參考標準;二是績效評價指標體系不完善，比如說很多單位的評價指標都是以財務(wù)指標為主，缺乏其他指標的綜合考量，導(dǎo)致無法對全面預(yù)算管理工作開展更為客觀、更為全面的評價，最終的評價結(jié)果也因此不具有一定參考性與指向性;三是對評價結(jié)果未做充分應(yīng)用，比如說未將評價結(jié)果與獎懲機制、任用選拔機制相對接，導(dǎo)致其監(jiān)督激勵作用不明顯。

（五）信息化建設(shè)無法支撐全面預(yù)算管理的需求

在信息技術(shù)快速發(fā)展，人們對信息技術(shù)依賴度越來越高的形勢下，以及全面預(yù)算管理工作對信息數(shù)據(jù)要求越來越高的情況下，將信息技術(shù)應(yīng)用到行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作中，已成為必然趨勢，通過信息化手段快速有效地完成大量復(fù)雜數(shù)據(jù)的計算統(tǒng)計工作，從而促進預(yù)算管理手段的優(yōu)化更新。然而部分行政事業(yè)單位的信息化建設(shè)程度還有待進一步提升，其預(yù)算管理大都通過簡單的財務(wù)軟件、財務(wù)管理系統(tǒng)來完成，而且系統(tǒng)中的預(yù)算管理模塊并不完善，根本無法支撐現(xiàn)階段全面預(yù)算管理工作需求。此外，由于未搭建相應(yīng)的共享平臺，導(dǎo)致信息流通不暢，最終也對全面預(yù)算管理工作效率產(chǎn)生了一定影響。BC396D72-A7F5-45F8-B3CC-14A3BD50A73E

四、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的優(yōu)化措施

（一）強化預(yù)算管理意識，促使全員參與預(yù)算管理工作

預(yù)算管理意識是推動全員參與預(yù)算管理工作，推動全面預(yù)算管理工作有效落實的重要基礎(chǔ)。為此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)盡可能轉(zhuǎn)變預(yù)算管理理念，將預(yù)算管理提升至單位的綜合管理層面，從而建立完善有效的預(yù)算管理制度，以保障預(yù)算管理工作在單位內(nèi)部順利開展。具體可從這兩方面入手：一方面，單位負責(zé)人應(yīng)當(dāng)從思維意識上正確認識預(yù)算管理重要性，明確全面預(yù)算管理是需要單位上上下下共同參與的一項系統(tǒng)性工作，并對該項工作予以足夠重視，充分發(fā)揮自身的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，統(tǒng)籌全局，協(xié)調(diào)各部門力量，在單位內(nèi)部樹立正確的全面預(yù)算管理理念，并通過對預(yù)算管理工作內(nèi)容及流程的廣泛宣傳，讓各部門職工真正認識到全面預(yù)算管理不只是財務(wù)部門應(yīng)負責(zé)的工作，而是每個部門、每位職工都必須參與配合的全員性工作;另一方面，加強單位內(nèi)部各部門之間的相互溝通與配合，確保資源在各部門之間的高效整合，并增強預(yù)算編制的合理性，以及預(yù)算的執(zhí)行力度，從而提升預(yù)算目標的完成度。而且及時高效的溝通與配合不僅能夠有效調(diào)動職工參與工作的積極性，而且能夠確保預(yù)算編制在有限時間內(nèi)的高質(zhì)量完成[3]。

此外，行政事業(yè)單位還可以通過優(yōu)化預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)，促使各部門主動配合參與全面預(yù)算管理工作。以甘肅省某市財政局為例，其預(yù)算管理機構(gòu)主要包含有預(yù)算管理委員會（負責(zé)預(yù)算管理制度審議、預(yù)算編制方針提出等）;綜合辦公室（負責(zé)預(yù)算指標的下達、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督等）;領(lǐng)導(dǎo)小組（負責(zé)動員會的召開、培訓(xùn)計劃的制定等）;財務(wù)部門（負責(zé)各類數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析、預(yù)算申請的初步審核等）;各預(yù)算執(zhí)行主體（負責(zé)預(yù)算的具體執(zhí)行并參與預(yù)算編制）。

（二）選擇合適的預(yù)算編制方法，規(guī)范預(yù)算編制流程

預(yù)算編制是全面預(yù)算管理工作的起點，也是其最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。因此，在預(yù)算編制的整個過程中，需要全員參與，并提前安排好各項工作，確定好具體流程。首先，預(yù)算編制需要切合單位的實際情況，參與編制的工作人員，應(yīng)當(dāng)對單位的開支定額、項目進展、上級下達的目標等相關(guān)信息，以及外部環(huán)境予以充分掌握，并對相關(guān)法律法規(guī)、國家政策予以充分了解。然后基于此開展相應(yīng)的預(yù)算編制工作，從而確保預(yù)算編制的指向性與可執(zhí)行性;其次，就編制方法而言，由于近年來國內(nèi)外的經(jīng)濟環(huán)境變化較大，且存在的不確定因素較多，單一且常規(guī)的編制方法已經(jīng)不再適用。為此，行政事業(yè)單位需要對預(yù)算編制方法進行合理應(yīng)用與改進，例如，采用滾動預(yù)算與彈性預(yù)算相結(jié)合的編制方法，為單位的預(yù)算管理提供更加科學(xué)合理的支持，其中滾動預(yù)算法能夠提升預(yù)算的精確度，確保預(yù)算方案的連續(xù)性，彈性預(yù)算法能夠提升預(yù)算方案的應(yīng)變能力[4];最后，就編制流程而言，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的預(yù)算編制流程加以規(guī)范，采取“自上而下，自下而上，上下結(jié)合，分級編制，逐級匯總”的編制流程，從而確保預(yù)算編制方案更嚴謹、更科學(xué)。

以陜西省某縣的財政局預(yù)算編制為例，該財政局堅持以“過緊日子”作為預(yù)算編制的基本方針，嚴格管控一般性支出（例如會議、培訓(xùn)支出等），并采用零基預(yù)算管理辦法，基于“統(tǒng)籌兼顧、收支平衡、量力而行、勤儉節(jié)約”的基本要求，完成年度預(yù)算的編制工作，同時堅持“無項目不預(yù)算”的原則，將項目作為預(yù)算編制的根本前提。

（三）建立動態(tài)化跟蹤機制，加強監(jiān)管力度

預(yù)算執(zhí)行是全面預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，所以加大預(yù)算執(zhí)行控制力度是提升全面預(yù)算管理的必然手段?；诖?，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立動態(tài)化的跟蹤機制，對預(yù)算執(zhí)行全過程展開實時監(jiān)控，在強化預(yù)算管理剛性約束力的同時，便于各環(huán)節(jié)問題的及時發(fā)現(xiàn)與更正，從而避免預(yù)算與實際偏差過大，影響全面預(yù)算管理有效性。在具體實施過程中，行政事業(yè)單位可以采取如下措施：其一，實行月度跟蹤機制，定期針對預(yù)算執(zhí)行的具體情況開展評估會議，會議中主要就其執(zhí)行效果予以總結(jié)，并針其中存在的問題，及時查找原因，制定具體解決方案，同時對于執(zhí)行進度低于預(yù)期的部門進行督促提示，從而確保預(yù)算目標的按期實現(xiàn);其二，基于信息技術(shù)，建立預(yù)警機制，當(dāng)實際執(zhí)行情況偏離預(yù)算既定范圍時，會自動觸發(fā)預(yù)警機制并發(fā)出預(yù)警信號，相關(guān)人員接收到預(yù)警信號時，第一時間通知相關(guān)負責(zé)人，然后及時采取相應(yīng)的措施，確保各類執(zhí)行數(shù)據(jù)維持在預(yù)期范圍內(nèi);其三，當(dāng)需要申請追加預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)先查明原因，然后嚴格按照程序進行逐級審批，審批通過之后方可予以執(zhí)行，在審批過程中相關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)行制度與實際情況，予以謹慎處理，避免預(yù)算隨意調(diào)整、開支過度等現(xiàn)象發(fā)生，從而確保財政資金的高效使用，防止財政資金不必要的浪費[5]。

（四）選擇合適的評價指標，建立健全績效評價機制

預(yù)算績效評價機制，能夠在一定程度上促進預(yù)算管理有效性的提升。為此，行政事業(yè)單位要對現(xiàn)有的評價指標體系予以進一步完善，對相關(guān)指標進行量化、細化，從而確保評價指標的科學(xué)合理性。指標在設(shè)計過程中，一方面需要真實反映、衡量單位預(yù)算目標的實現(xiàn)情況，既要確保全面系統(tǒng)，又要突出重點。例如，就產(chǎn)出指標而言，可以選用成本指標、時效指標;就效益指標而言，可以選用經(jīng)濟效益、社會效益指標;就滿意度而言，主要能夠反映服務(wù)對象的認可程度即可;另一方面，盡量將定量與定性指標、靜態(tài)與動態(tài)指標相結(jié)合，并為評價指標設(shè)置相應(yīng)標準級別，比如優(yōu)、中、差，從而便于形成最終的評價分析報告，供工作人員參考與運用。

除此之外，行政事業(yè)單位還要加強對評價結(jié)果的運用?；谠u價結(jié)果，對于保質(zhì)保量或者超額完成預(yù)算目標的項目，及時撥付財政資金，并予以表揚獎勵;對于未按照標準完成預(yù)算目標的項目，應(yīng)當(dāng)及時約談，就其原因加以分析指正，并加以通報進行提醒懲戒;情況嚴重的，財政資金應(yīng)當(dāng)暫緩撥付或者按照一定比例縮減預(yù)算;對于下一年度的預(yù)算編制工作進行優(yōu)化調(diào)整。例如，當(dāng)某項目出現(xiàn)超支的情況時，在下一年度編制預(yù)算之前，需要專門對與之類似的項目進行更為詳細的調(diào)查分析。與此同時，行政事業(yè)單位還要將績效評價結(jié)果，與選拔任用機制、職工績效工資相掛鉤，以此來確保對評價結(jié)果的充分應(yīng)用，實現(xiàn)全面預(yù)算管理的目的[6]。BC396D72-A7F5-45F8-B3CC-14A3BD50A73E

（五）構(gòu)建信息化全面預(yù)算管理系統(tǒng)

在信息技術(shù)已經(jīng)較為普及的信息化時代背景下，大多數(shù)行政事業(yè)單位已經(jīng)引入了信息化的辦公管理軟件，但是其仍無法滿足全面預(yù)算管理的實際工作需求。鑒于此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強信息化建設(shè)，積極引入互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及AI等先進技術(shù)，及時優(yōu)化全面預(yù)算管理方式。在構(gòu)建信息化全面預(yù)算管理系統(tǒng)的過程中，行政事業(yè)單位可以通過提高各個系統(tǒng)之間的兼容性、建立信息共享平臺等手段，提升單位內(nèi)部的信息共享水平。并通過建立全面預(yù)算管理系統(tǒng)、完善系統(tǒng)內(nèi)部的功能模塊等方法，提高單位的信息處理能力與監(jiān)管力度。

以某行政事業(yè)單位的信息化建設(shè)為例，該單位首先建立了數(shù)據(jù)資源庫，并基于數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)大量數(shù)據(jù)信息的匯總整合，同時實現(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析的自動化，從而為預(yù)算編制、預(yù)算指標分析等工作提供有力的數(shù)據(jù)支持;其次，該單位還將線下管控與線上審批相結(jié)合，通過線上通道提升單位各部門之間上傳下達的效率，確保數(shù)據(jù)信息的可追溯性，通過線下管控，確保數(shù)據(jù)信息的真實可靠性。此外，該單位基于當(dāng)前的工作流程，建立了與之相應(yīng)的全面預(yù)算管理系統(tǒng)，并對其功能模塊進行了逐步完善。基于此，該單位實現(xiàn)了預(yù)算系統(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)的相互對接，利用自動分析檢查功能，強化了對預(yù)算執(zhí)行的控制;同時，完成了較為繁瑣的計算工作，找出了更為細致的預(yù)算偏差問題并查明了具體原因;而且也進一步實現(xiàn)了預(yù)算審批流程的透明化，增強了對預(yù)算工作的監(jiān)管力度。

五、結(jié)束語

綜上所述，在廉潔政府創(chuàng)建工作不斷推進，行政事業(yè)單位改革不斷深化的背景下，各行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極配合政府工作，積極結(jié)合單位的實際情況，針對全面預(yù)算管理工作中存在的預(yù)算意識薄弱，全員參與度低;預(yù)算編制缺乏科學(xué)性;預(yù)算執(zhí)行控制監(jiān)管不到位;績效評價有待進一步完善;信息化建設(shè)無法支撐全面預(yù)算管理的需求等問題予以詳細且深入地分析，并采取完善全面預(yù)算管理制度，加強培訓(xùn)工作;選擇合適的預(yù)算編制方法，規(guī)范預(yù)算編制流程;建立動態(tài)化跟蹤機制，加強監(jiān)管力度;選擇合適的評價指標，建立健全績效評價機制;以及構(gòu)建信息化全面預(yù)算管理系統(tǒng)等相應(yīng)的措施，從而提升行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理水平，進而更好地提供社會服務(wù)。由于對相關(guān)文獻的研究不夠透徹，文章中提到的措施還有待進一步完善，后續(xù)會不斷學(xué)習(xí)，力求提出更加行之有效的措施，希望能對行政事業(yè)單位落實全面預(yù)算管理工作有所幫助。

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