日本防治耕地撂荒的現(xiàn)實困境與政策布局

胡 霞 周旭海

耕地撂荒通常指耕地因未得到有效耕種和管理而處于閑置或荒蕪的狀態(tài)。從生產(chǎn)者角度出發(fā)，可將耕地撂荒視為生產(chǎn)者應(yīng)對耕地收益邊際化做出的一種理性選擇（李升發(fā)和李秀彬，2016）。狹義上的耕地收益邊際化是指耕地利用的凈收益下降至小于或等于零的狀態(tài)；廣義上的耕地收益邊際化還包括了耕地利用的凈收益大于零但低于其他可考慮用途的情形（劉成武和李秀彬，2005）。就理論而言，應(yīng)對耕地收益邊際化現(xiàn)象，生產(chǎn)者可做出流轉(zhuǎn)、托管和改種等多種決策選擇，然而，在現(xiàn)實中上述決策的前提條件不成立時，撂荒便成為最直接和簡便的處置方式。在人多地少的東亞小農(nóng)國家和地區(qū)，逐漸增多的耕地撂荒現(xiàn)象尤其應(yīng)當引起高度重視（王文龍，2015）。日本是亞洲最早實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的國家，為有效確保糧食安全和推動鄉(xiāng)村振興，防治耕地撂荒現(xiàn)象，其在持續(xù)開展撂荒地追蹤調(diào)查的同時構(gòu)建了一套系統(tǒng)的撂荒防治體系。

一、日本耕地撂荒的現(xiàn)實困境

（一）撂荒問題漸趨嚴重

日本官方對于撂荒地的界定包括荒廢耕地和棄耕地兩類。其將荒廢耕地定義為“當前未被用于耕種而荒廢，且客觀上無法種植農(nóng)作物的耕地”，反映的是地塊層面的撂荒情況，數(shù)據(jù)來源于市町村及農(nóng)業(yè)委員會1年1次的實地調(diào)查。按照荒廢程度，進一步細分為可再生利用的荒廢耕地和再生利用困難的荒廢耕地。近年來，日本荒廢耕地的總面積基本穩(wěn)定在27萬～29萬公頃，但具體構(gòu)成出現(xiàn)了明顯變化（圖1）。2010—2020年，日本荒廢耕地中可再生利用的比例由5成下降到3成，再生利用困難的比例則由5成上升到7成，撂荒防治任務(wù)艱巨。

圖1 日本不同類型荒廢耕地的面積變化

日本將棄耕地定義為“以前曾被用于耕種，但在過去超過1年的時間里未種植農(nóng)作物，且將來數(shù)年內(nèi)亦無被考慮用于耕種的耕地”，反映的是耕地所有者層面的撂荒情況，數(shù)據(jù)來源于5年1次的農(nóng)林業(yè)普查。1985—2015年，日本棄耕地面積由13.1萬公頃上升到了42.3萬公頃，棄耕率也由2.9%上升到了12.2%①，反映出耕地所有者的棄耕意愿加強。2000年以后，產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶的撂荒現(xiàn)象得到一定遏制，自給農(nóng)戶和非農(nóng)戶的撂荒現(xiàn)象則日益突出，尤其在2005年，非農(nóng)戶超過產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶成為最主要的撂荒主體（圖2）。

圖2 日本不同耕地所有者的棄耕面積變化

近年，耕地撂荒已超過耕地轉(zhuǎn)用成為日本耕地面積減少的首要原因。為提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；潭群统杀靖偁巸?yōu)勢，2013年，日本政府提出要在10年的時間里將農(nóng)業(yè)核心經(jīng)營者（包括認定農(nóng)業(yè)者、村落營農(nóng)、農(nóng)業(yè)法人和認定新務(wù)農(nóng)者）手中集聚的耕地比例由5成提高到8成，然而，耕地撂荒明顯阻礙了這一目標的如期達成。截至2021年3月，農(nóng)業(yè)核心經(jīng)營者手中集聚的耕地比例僅有58%②。在食物自給率持續(xù)下降的背景下③，撂荒對保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的不利影響引發(fā)了日本社會各界的擔憂。由此，日本政府將防治撂荒作為維護糧食安全和推動鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，其2020年發(fā)布的第五次《食品·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》從戰(zhàn)略高度強調(diào)要充分運用多種政策工具開展撂荒防治工作。

（二）撂荒成因錯綜復(fù)雜

根據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省農(nóng)村振興局對全國1708個市町村的問卷調(diào)查，各類農(nóng)業(yè)地區(qū)耕地撂荒的成因大體相似，但同一成因在不同農(nóng)業(yè)地區(qū)的重要性排序存在一定的差異（表1）。

表1 日本各類農(nóng)業(yè)地區(qū)耕地撂荒的成因統(tǒng)計 單位：%

1.老齡化、勞動力不足、后繼無人

對于日本不同農(nóng)業(yè)地區(qū)而言，首要的撂荒原因均為“老齡化、勞動力不足、后繼無人”。1990—2020年，日本骨干農(nóng)業(yè)從事者數(shù)量由292.7萬人下降到了136.3萬人，在全體勞動力中的占比也由4.6%下降到了2.0%（表2）。2020年，日本骨干農(nóng)業(yè)從事者的老齡化率已達69.6%，遠高于13.4%的勞動力總體老齡化率。農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量方面的不足和結(jié)構(gòu)方面的失衡，嚴重阻礙了日本耕地利用效率的提升。

表2 日本骨干農(nóng)業(yè)從事者與全體勞動力的情況對比 單位：萬人，%

日本農(nóng)業(yè)資源稟賦的一大重要特征是耕地細碎化，且通常農(nóng)戶擁有的數(shù)塊耕地并非同質(zhì)。由于理性農(nóng)戶會依照不同地塊的質(zhì)量設(shè)定勞動投入的優(yōu)先順序，在家中農(nóng)業(yè)勞動力不足的情況下，那些不具備經(jīng)濟價值的劣等地塊將首先被撂荒（定光平等，2009）。與此同時，老年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對于新技術(shù)和新模式的接受程度大多較低，難以靈活應(yīng)對市場需求的不斷變化，當市場價格和補貼政策的不確定性提高時，風險厭惡的生產(chǎn)者會選擇減少耕種面積。部分產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶甚至會因此轉(zhuǎn)變?yōu)樽越o農(nóng)戶，即僅將滿足家庭成員的食品需求作為耕種的出發(fā)點。1990—2020年，日本產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶數(shù)量下降了65.4%，自給農(nóng)戶數(shù)量則只下降了16.8%，2020年，日本產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶數(shù)量僅為自給農(nóng)戶數(shù)量的1.4倍④。

2.持有土地的非農(nóng)戶增加、不在村或離農(nóng)

在影響不同農(nóng)業(yè)地區(qū)耕地撂荒的因素中，“持有土地的非農(nóng)戶數(shù)量增加、不在村或離農(nóng)”的重要性均排前列。近年來，日本產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶和持有土地的非農(nóng)戶數(shù)量出現(xiàn)了較大變化，自給農(nóng)戶數(shù)量則基本保持穩(wěn)定（表3）。1985—2015年，日本產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶數(shù)量由331.5萬戶減少到了133.0萬戶，持有耕地的非農(nóng)戶數(shù)量卻由44.3萬戶增加到了141.4萬戶，2015年持有耕地的非農(nóng)戶數(shù)量已經(jīng)超過了產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶數(shù)量。與此同時，持有耕地的非農(nóng)戶的戶均撂荒面積明顯高于產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶和自給農(nóng)戶。2015年，產(chǎn)品銷售型農(nóng)戶和自給農(nóng)戶的戶均撂荒面積分別為0.10公頃和0.11公頃，持有耕地的非農(nóng)戶的戶均撂荒面積則達到了0.15公頃。

表3 日本農(nóng)戶和持有耕地的非農(nóng)戶的數(shù)量及撂荒情況 單位：萬戶，公頃

事實上，那些撂荒面積較大的非農(nóng)戶通常是已經(jīng)完全實現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移的不在村土地所有者，他們平時與村莊內(nèi)的住戶接觸不多，缺少獲取各類信息的渠道，進而難以通過流轉(zhuǎn)和托管等途徑提高耕地的利用效率。即使能找到熟人或村落內(nèi)的其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行代耕，整備閑置耕地的成本和回村調(diào)整耕地利用方式的交通費開支也不得不考慮，因此，其有更大概率選擇將部分乃至全部耕地撂荒（久保雄生和系原羲人，2012）。此外，不在村土地所有者的后代和實際耕作者的外部繼任者可能并不了解耕地的分布和管理情況，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重視程度也較低，從而耕地利用效率還會進一步下降（久保雄生和系原羲人，2013）。

相較而言，這類因素在城市近郊和平原地區(qū)的影響比山區(qū)半山區(qū)更為顯著。這主要是由于山區(qū)半山區(qū)距離地方中心城市較遠，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也相對滯后，居民難以獲得各種非農(nóng)就業(yè)和增加收入的機會（胡霞，2007）。同時，20世紀80年代后，日本勞動密集型產(chǎn)業(yè)不斷向海外轉(zhuǎn)移，山區(qū)半山區(qū)周邊的勞動市場出現(xiàn)了明顯萎縮，農(nóng)業(yè)經(jīng)營機會成本較低的那些農(nóng)民選擇繼續(xù)在村落從事一些簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，從而在一定程度上延緩了耕地撂荒的進程。

3.農(nóng)產(chǎn)品價格低迷、缺少高回報作物

對于城市近郊和平原地區(qū)而言，“農(nóng)產(chǎn)品價格低迷、缺少高回報作物”是導(dǎo)致耕地撂荒的第三大重要因素。這些地區(qū)的農(nóng)戶雖有耕種條件較好和耕地細碎化程度較低的天然優(yōu)勢，但同時靠近主要消費市場，不得不面對全國各地優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品乃至海外低價農(nóng)產(chǎn)品的激烈競爭，并不一定具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較優(yōu)勢。如果不能在質(zhì)量和價格中的任一方面取得突破，便可能加劇農(nóng)產(chǎn)品的滯銷風險。此時，農(nóng)業(yè)經(jīng)營機會成本較高的農(nóng)民傾向于從事一些收益確定性更高的非農(nóng)工作，耕地撂荒成為農(nóng)戶的理性選擇。另一方面，山區(qū)半山區(qū)的消費市場本身就相對封閉，且地方政府多年以來一直鼓勵農(nóng)民積極投身到“地產(chǎn)地消”的各類活動中，本地農(nóng)產(chǎn)品占據(jù)了較大的市場份額，被撂荒的可能是那些耕作不便的地塊。

不可回避的是，農(nóng)產(chǎn)品價格低迷及缺少高回報作物仍是日本多數(shù)農(nóng)戶面臨的共同難題。為改變國內(nèi)大米生產(chǎn)過剩和農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡的局面，20世紀90年代以來，日本政府就推行大米市場化改革付出了很大努力，然而，老齡化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者結(jié)構(gòu)和來自農(nóng)協(xié)方面的阻力還是使得“水稻養(yǎng)老”模式難以得到明顯改變（胡霞等，2021）。當前，日本國內(nèi)還有1/3的耕地被用于種植水稻，且近年來水稻種植面積趨于穩(wěn)定，自給率偏低的小麥和大豆等作物的種植面積則沒有明顯的增加趨勢⑤。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人工成本不斷上漲的同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物資費用也在持續(xù)上升。1990—2020年，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物資費用上漲了29.4%，但同期水稻和小麥這兩大主食的價格卻分別下降了25.4%和55.1%⑥。

4.耕地質(zhì)量較低、鳥獸危害嚴重

對于山區(qū)和半山區(qū)而言，“耕地質(zhì)量較低、鳥獸危害嚴重”分別是導(dǎo)致耕地撂荒的第2和第3大重要因素。與平原地區(qū)和城市近郊相比，山區(qū)半山區(qū)的農(nóng)戶通常會面臨坡度大、土壤貧瘠、耕地細碎化程度高和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化等問題，農(nóng)業(yè)規(guī)?；蜋C械化進程受阻，在同等經(jīng)營規(guī)模下需要投入更多的勞動（李升發(fā)和李秀彬，2016）。又由于交通條件不便，通勤距離過遠的農(nóng)戶可能會優(yōu)先關(guān)注毗鄰住宅的那些地塊，其余地塊則長期疏于管理。更糟糕的是，在過疏化和老齡化現(xiàn)象極為突出的村莊，人類活動正持續(xù)減少，大量農(nóng)田由于成為野生動物棲息和覓食的場所而不得不被荒廢。2019年，日本鳥獸危害造成的農(nóng)作物損失金額達到158億日元，受害面積為4.8萬公頃⑦。鳥獸危害頻發(fā)嚴重挫傷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，由此形成“耕地利用效率下降→鳥獸危害加劇→耕地再生利用困難”的惡性循環(huán)。考慮到山區(qū)半山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件的影響如此之大，也就不難想象其成為日本耕地撂荒最嚴重的地區(qū)。農(nóng)林水產(chǎn)省數(shù)據(jù)顯示，日本山區(qū)和半山區(qū)的耕地撂荒率分別是平原地區(qū)的2.6倍和2.4倍⑧。

5.沒有進行土地改良

日本的土地改良事業(yè)主要指國家、都道府縣、市町村和土地改良區(qū)在農(nóng)協(xié)和農(nóng)地中間管理機構(gòu)的配合下，通過推動農(nóng)地平整化和集中連片，以及完善排水灌溉和田間道路等工程，最終達到農(nóng)地集約利用和農(nóng)產(chǎn)品附加值提升的目的。其能在一定程度上改變部分地區(qū)地塊零碎分散、基礎(chǔ)設(shè)施落后的困局，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)要素的整合與優(yōu)化，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，進而有效減少耕地撂荒現(xiàn)象。農(nóng)林水產(chǎn)省2019年調(diào)查顯示，實施了土地改良事業(yè)的地區(qū)耕地荒廢率僅為0.2%，遠低于6.0%的全國平均水平⑨。從結(jié)果來看，沒有進行土地改良對于耕地撂荒的影響在山區(qū)更為顯著。但不可忽略的是，土地改良與耕地撂荒之間可能存在雙向因果關(guān)系，即越是粗放利用和耕作困難的地塊，實施土地改良事業(yè)的難度就越大。

6.資產(chǎn)保有意識強、不愿意流轉(zhuǎn)

當農(nóng)戶缺乏耕作意愿或能力時，可以選擇將耕地流轉(zhuǎn)出去，然而，較強的資產(chǎn)保有意識可能會降低農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿，進而提高耕地撂荒的概率。二戰(zhàn)后經(jīng)濟高速增長時期，日本非農(nóng)建設(shè)用地需求大幅上升，農(nóng)戶對于農(nóng)地轉(zhuǎn)用價格抱有較高期待，而不愿輕易出售耕地。又由于城市近郊地價上漲預(yù)期通常更高，不難解釋為何資產(chǎn)保有意識對耕地撂荒的影響在城市近郊更為顯著。20世紀90年代日本泡沫經(jīng)濟崩潰后，地價趨于穩(wěn)定，但有學者發(fā)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用預(yù)期對于所有權(quán)流轉(zhuǎn)的阻礙作用仍然存在（川喜田太郎等，2017）。農(nóng)戶不愿出租耕地這一現(xiàn)象則可用稟賦效應(yīng)來解釋，即耕地對于農(nóng)戶而言是一種難以替代的人格化財產(chǎn)，農(nóng)戶通常會給予其更高的價值評價（Radin，1982）。耕地出租意味著將耕地的實際經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給了他人，而經(jīng)營權(quán)收回時耕地的質(zhì)量和用途可能發(fā)生改變，如果農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)形成事前預(yù)期，且這種預(yù)期不在農(nóng)戶的可接受范圍內(nèi)，勢必會導(dǎo)致稟賦效應(yīng)增強，進而抑制耕地流轉(zhuǎn)（羅必良，2014）。

綜上可知，當前日本遏制耕地撂荒和推動耕地資源集約利用需要重點考慮三方面問題：一是既存撂荒地和利用效率低下的耕地該交由誰耕種；二是能否合理改造不便于耕種和管理的地塊；三是如何創(chuàng)新耕地資源的利用方式和提高耕地利用的比較收益。

二、日本防治耕地撂荒的政策布局

面對撂荒問題漸趨嚴重和撂荒成因錯綜復(fù)雜的現(xiàn)實困境，近年來日本探索出了一套防治耕地撂荒的完整政策體系?？傮w而言，其包含三個層面的內(nèi)容：一是通過農(nóng)業(yè)直接補貼政策和農(nóng)地中間管理事業(yè)，加大對于耕種的支持力度和撂荒的監(jiān)管力度，解決“誰來種地”的問題；二是通過土地改良事業(yè)和鳥獸害防治工作，推進耕地質(zhì)量保護和耕地地力提升，解決“地可否種”的問題；三是通過農(nóng)業(yè)高附加值化策略和農(nóng)福聯(lián)合政策，拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)增收渠道，解決“地怎樣種”的問題。

（一）解決“誰來種地”的問題

1.農(nóng)業(yè)直接補貼政策

日本與確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)直接補貼政策主要有“山區(qū)半山區(qū)農(nóng)業(yè)補貼政策”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村多功能補貼政策”“最佳土地利用政策”三類。山區(qū)半山區(qū)農(nóng)業(yè)補貼政策是日本2000年出臺的基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)直接補貼政策，其補助對象為生產(chǎn)條件較差的地區(qū)以村落或個體的名義簽署補助協(xié)議，約定在5年的協(xié)議期內(nèi)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)合作組織。當前，山區(qū)半山區(qū)農(nóng)業(yè)補貼政策已進入第5個五年計劃期。據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省推算，第2至第4個五年計劃期，分別防范了3.3萬、3.7萬和3.9萬公頃的耕地演化為棄耕地⑩。對于村落內(nèi)現(xiàn)存的荒廢耕地，如果生產(chǎn)者保證在協(xié)議期滿前恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也能取得與一般耕地同等數(shù)額的補貼，否則需返還已發(fā)放的補貼。更為關(guān)鍵的是，為確保耕地利用效率和村落共同體機能不會因協(xié)議到期而顯著下降，第5期政策提出了“村落戰(zhàn)略規(guī)劃”的概念。協(xié)議參加者不但要對村落內(nèi)不同年齡段勞動力的務(wù)農(nóng)情況和農(nóng)業(yè)繼任者的確保情況擁有清晰的認知，還要明確待修繕基礎(chǔ)設(shè)施、可再生荒廢耕地、聯(lián)耕聯(lián)種和委托耕種等事項的具體范圍，在此基礎(chǔ)上向市町村提交他們共同商定的村落戰(zhàn)略規(guī)劃。未能提交村落戰(zhàn)略規(guī)劃而單純以“繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”為條件申請補助的生產(chǎn)者，僅能獲得80%的補貼。

日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村多功能補貼政策是2014年正式形成的綜合性補貼政策，其主要由土地維護補助和資源提升補助兩方面構(gòu)成，補助對象是以村落或地域共同體為設(shè)立基礎(chǔ)的各類活動組織。除被用于農(nóng)用道路和農(nóng)業(yè)設(shè)施的日常維護和改造工作外，上述兩類補助也被用于開展村落或地域內(nèi)的交流與合作。例如，農(nóng)地利用利益相關(guān)者會議的舉辦和不在村土地所有者的調(diào)查聯(lián)絡(luò)工作都能得到土地維護補助的支持，資源提升補助在擴大組織規(guī)模和推動組織實行非營利法人化改造等方面發(fā)揮著十分重要的作用。為此，活動組織需要制定時長為5年的事業(yè)規(guī)劃，隨后向市町村提出補貼申請，獲批后還要及時匯報工作內(nèi)容和開支情況。另外，都府縣和北海道的補助標準存在著一定的差異。由于北海道地形以平原為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件較好，農(nóng)業(yè)勞動力也相對充裕，其補貼水平通常低于以山區(qū)半山區(qū)為主的都府縣（樸英愛和付蘭珺，2021）。

最佳土地利用補貼政策是2021年日本政府為應(yīng)對耕地撂荒問題專門出臺的農(nóng)業(yè)補貼政策，其補助對象為負責實施“農(nóng)地活用事業(yè)”和“低成本土地利用事業(yè)”的市町村、農(nóng)協(xié)、土地改良區(qū)和地域協(xié)會等主體。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)地所有者和地區(qū)居民等利益相關(guān)者集體協(xié)商的基礎(chǔ)上，由事業(yè)實施主體向都道府縣和國家提交時長為2～5年的實施計劃，申請通過后還要進一步制定更為詳細的“最佳土地利用計劃”“整備計劃”和“食物增產(chǎn)計劃”。具體而言，農(nóng)地活用事業(yè)的實施目標是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件、推動地區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展和提高地區(qū)資源附加值，事業(yè)內(nèi)容包括邀請專家參與制定最佳土地利用計劃、以調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向進行初步的土地改良和改造農(nóng)村人居環(huán)境等方面；低成本農(nóng)地利用事業(yè)的實施目標則是以盡可能低的成本維護和管理包括土地在內(nèi)的寶貴地域資源，其補助一方面被用于支持具有環(huán)境保護功能的蜜源植物、綠肥作物的種植，另一方面還被用于開展土地生產(chǎn)潛力的評估工作。

綜上可知，在農(nóng)戶自家勞動力不足的背景下，日本政府將農(nóng)業(yè)繼任者的搜尋范圍擴大到村落共同體乃至整個地域共同體，能否獲得較高水平的農(nóng)業(yè)補貼有賴于民間智慧和集體力量的充分發(fā)揮。消除撂荒不再只是各家各戶的責任，還是村落和地域內(nèi)所有民眾共同的責任。與此同時，日本政府近年來還通過“農(nóng)業(yè)次世代人才投資事業(yè)”來培養(yǎng)一批有熱情和有能力從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的青壯年職業(yè)農(nóng)民，不斷擴充農(nóng)業(yè)核心經(jīng)營者的后備軍，進而防范耕地撂荒現(xiàn)象的繼續(xù)蔓延。農(nóng)業(yè)次世代人才投資事業(yè)的資助對象是年齡未滿50周歲的新務(wù)農(nóng)人員，針對事業(yè)起步者的最長資助期限為5年，其中第1～3年每年資助150萬日元，第4～5年每年資助120萬日元，申請者需要事先向市町村提交時長為5年的務(wù)農(nóng)計劃?。

2.農(nóng)地中間管理事業(yè)

為全面提升耕地資源的配置效率，日本政府于2013年12月頒布《關(guān)于推進農(nóng)地中間管理事業(yè)的法律》，在全國各地設(shè)立了兼具土地流轉(zhuǎn)中介和土地托管服務(wù)平臺功能的農(nóng)地中間管理機構(gòu)，其性質(zhì)為地方政府監(jiān)管下的非營利法人。農(nóng)地中間管理事業(yè)鼓勵沒有耕種意愿或耕種能力的農(nóng)地所有者將分散和棄耕的地塊轉(zhuǎn)出給機構(gòu)，在開展土地改良和制定土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，由機構(gòu)匹配條件合適的土地受讓方或進行暫時性的代耕代種。由于機構(gòu)匹配的土地受讓方多為有持續(xù)耕種意愿和較強經(jīng)營能力的農(nóng)業(yè)核心經(jīng)營者，且土地轉(zhuǎn)出期限基本規(guī)定為10年以上，轉(zhuǎn)出土地的利用效率得以顯著上升。對于缺少農(nóng)業(yè)繼任者和猶豫是否要將土地交由他人耕種的土地所有者而言，其無須自行搜尋土地受讓方和承擔無法收回土地的風險即可獲得穩(wěn)定的租金收入，從而降低了撂荒的概率。

值得注意的是，日本政府還在農(nóng)地中間管理事業(yè)的基礎(chǔ)上初步建立了撂荒追責機制。2013年12月修訂后的《農(nóng)地法》規(guī)定，市町村的農(nóng)業(yè)委員會要對閑置耕地所有者開展土地利用意向調(diào)查，引導(dǎo)其將閑置耕地流轉(zhuǎn)給農(nóng)地中間管理機構(gòu)。閑置耕地所有者若未按意向調(diào)查的回答情況處置土地，且經(jīng)農(nóng)業(yè)委員會和農(nóng)地中間管理機構(gòu)勸告后，仍不愿把閑置地塊出讓給機構(gòu)或重新開始耕種，則將面臨更高數(shù)額的固定資產(chǎn)稅。根據(jù)日本2016年頒布的《稅制改革大綱》，上述土地所有者每年需繳納約1.8倍的固定資產(chǎn)稅，平均每公頃增加近1萬日元的稅額（石田一喜，2016）。經(jīng)由都道府縣知事裁定，農(nóng)地中間管理機構(gòu)甚至能取得這些地塊的使用權(quán)。此外，對于所有者不明的土地以及半數(shù)以上份額歸屬不明的共有土地，經(jīng)過正式的公告程序后，農(nóng)地中間管理機構(gòu)也可以取得使用權(quán)。

截至2021年3月，農(nóng)地中間管理機構(gòu)累計轉(zhuǎn)入耕地30萬公頃，累計轉(zhuǎn)出耕地29.5萬公頃，并有0.5萬公頃的耕地現(xiàn)處于機構(gòu)托管狀態(tài)?。由此可知，當前農(nóng)地中間管理機構(gòu)所發(fā)揮的土地流轉(zhuǎn)中介功能要明顯強于土地托管服務(wù)平臺功能，而遏制耕地撂荒有賴于土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的齊頭并進，這也正是農(nóng)地中間管理事業(yè)未來應(yīng)當努力的方向。

（二）解決“地可否種”的問題

1.土地改良事業(yè)

東亞小農(nóng)經(jīng)營模式的一大典型特征在于，零碎交錯的低等級地塊給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的進一步提高帶來了較大難度，經(jīng)由土地改良讓農(nóng)田變得更適宜耕種的重要性不言而喻。日本的土地改良事業(yè)具備公共性和公益性兩大屬性。根據(jù)日本2017年修訂后的《土地改良法》，無論事業(yè)實施主體是誰，開展土地改良均需征得地域內(nèi)2/3以上受益農(nóng)民的同意。進一步細分，國家和都道府縣在考察地域是否適合開展土地改良的基礎(chǔ)上制定事業(yè)規(guī)劃后，還需15名以上的受益農(nóng)民共同制定事業(yè)規(guī)劃，原則上半數(shù)至2/3的事業(yè)實施費用由國家補助?。

作為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的長期政策工具，土地改良事業(yè)曾對日本二戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅速實現(xiàn)做出了突出貢獻。在當前鄉(xiāng)村振興的時代背景下，土地改良事業(yè)更是被賦予了多重使命，防范耕地撂荒和推動撂荒地復(fù)耕復(fù)種便是其中一項重要目標。政策重心主要有三點：一是通過降低農(nóng)地耕種成本提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；二是通過水田改造擴大作物種植的選擇范圍；三是通過農(nóng)地互換歸并實現(xiàn)農(nóng)地利用的大區(qū)劃化。據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省統(tǒng)計，實施土地改良事業(yè)能縮短約5成的水稻生產(chǎn)時間和節(jié)省約1/3的水稻生產(chǎn)費用，經(jīng)過改良的農(nóng)地被用于種植麥類和大豆的比例平均提高9個百分點，改良后農(nóng)業(yè)核心經(jīng)營者的經(jīng)營規(guī)模平均提高1.1倍?。由此可知，土地改良事業(yè)極大地提升了耕地利用的效率和空間，在撂荒防治方面發(fā)揮著極為關(guān)鍵的作用。

2.鳥獸害防治工作

根據(jù)日本2007年頒布的《鳥獸害防治特別措施法》，鳥獸害防治采取屬地管轄的原則。首先，由距離受害地最近的市町村負責制定損害防治計劃，隨后各級政府對鳥獸害防治工作提供必要的支援。當前，針對鳥獸害防治的財政補貼主要包括三方面：一是驅(qū)除鳥獸的經(jīng)費，主要用于購買防護柵欄、設(shè)置緩沖帶和《鳥獸保護法》允許范圍內(nèi)的鳥獸捕獲；二是宣傳經(jīng)費，主要用于指導(dǎo)農(nóng)戶防范可能出現(xiàn)的鳥獸危害并提醒他們及時為鳥獸準備其他餌食；三是研究經(jīng)費，主要用于勘測鳥獸的生存狀況和評估防治措施的成效。

2021年修訂后的《鳥獸害防治特別措施法》突出強調(diào)了防治工作中吸納多樣化人才的重要性，市町村的對策實施隊不僅包含行政人員，還引入?yún)⑴c意愿強烈和具備專業(yè)知識的民間隊員。截至2020年4月，日本已有86.3%的市町村制定了損害防治計劃，70%的市町村成立了對策實施隊。從工作成效來看，2010—2019年，日本鳥獸危害造成的農(nóng)作物損失金額由239億日元下降到了158億日元，降幅十分明顯?。

（三）解決“地怎樣種”的問題

1.農(nóng)業(yè)高附加值化策略

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的基石，改變作物種植結(jié)構(gòu)單一和農(nóng)業(yè)經(jīng)營回報低的現(xiàn)狀也是撂荒防治必須要面對的課題。在近年來推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的過程中，日本將農(nóng)業(yè)高附加值化作為基本策略，聚焦“農(nóng)工商合作”和“產(chǎn)學政合作”兩條主線，進而在一定程度上減少了農(nóng)業(yè)回報不佳所引發(fā)的撂荒現(xiàn)象。

農(nóng)工商合作指的是農(nóng)業(yè)與加工業(yè)、流通業(yè)和觀光業(yè)等行業(yè)的從業(yè)者聯(lián)合起來開展地產(chǎn)地消、六次產(chǎn)業(yè)化等提高農(nóng)業(yè)附加值的活動?；?008年《農(nóng)工商合作促進法》和2010年《六次產(chǎn)業(yè)化·地產(chǎn)地消法》的合作框架，日本農(nóng)戶主要通過共同設(shè)立團體、法人和與中小企業(yè)合作的方式，向中央提交農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的資質(zhì)認定申請。獲得認定的經(jīng)營者可以得到產(chǎn)品研發(fā)推廣、直銷和加工設(shè)施建設(shè)以及專業(yè)意見咨詢等方面的政策支持，認定能否通過取決于申請者近5年經(jīng)營的關(guān)聯(lián)產(chǎn)品和關(guān)聯(lián)事業(yè)的營收情況。在此背景下，農(nóng)戶生產(chǎn)的品種范圍逐步由供應(yīng)過剩的水稻擴大至供應(yīng)不足的經(jīng)濟作物和其他糧食作物，并形成了農(nóng)產(chǎn)品加工型、加工直銷一體型和加工直銷出口一體型等多種經(jīng)營類型。由此可見，農(nóng)工商合作有效扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村生產(chǎn)要素配置效率低下的局面。農(nóng)戶改善經(jīng)營的熱情和智慧得到充分調(diào)動，其對于耕地集約利用的重視程度自然會隨之提高。

伴隨著2013年農(nóng)業(yè)新政的出臺，農(nóng)業(yè)科研成果如何有效銜接市場需求受到了日本政府的高度關(guān)注。2015年，產(chǎn)學政合作協(xié)會的成立，標志著日本開啟以產(chǎn)學政合作探索實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高附加值化的升級戰(zhàn)略。2016年后，日本在全國范圍內(nèi)建立起以“產(chǎn)學政合作協(xié)會+研發(fā)平臺+研究協(xié)議組織+外部評價機制”為基本架構(gòu)的開放型創(chuàng)新聯(lián)合體，將其命名為“知識聚集和活用的場所”（李娜，2020）。這一舉措旨在發(fā)揮農(nóng)戶、民營企業(yè)、院校、科研機構(gòu)、金融機構(gòu)、地方政府和社會組織等多方力量，向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域引入其他行業(yè)的先進技術(shù)和理念，努力推動科研成果商品化和產(chǎn)業(yè)化，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)價值鏈的提升。截至2021年11月，創(chuàng)新聯(lián)合體已吸納4047個來自不同領(lǐng)域的會員，并搭建了175個研發(fā)平臺??？蒲谐晒捻樌D(zhuǎn)化對提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和復(fù)雜度做出了重要貢獻，進一步鍛造了日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營的核心競爭力，各類合作主體提高耕地利用效率的積極性也得以充分調(diào)動。

2.農(nóng)福聯(lián)合政策

日本近年來大力推行的農(nóng)福聯(lián)合政策，其主要出發(fā)點在于引導(dǎo)地域內(nèi)的殘障人士、高齡人士和貧困戶參與農(nóng)業(yè)勞動和鄉(xiāng)村建設(shè)。這不僅能夠起到維持地力和減少撂荒的作用，還能提高參與者的生活水平、身體素質(zhì)和自我認同感，即實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和福利的互促共進。由于各類人士之間的耕作意愿和耕作能力可能存在較大差異，就業(yè)服務(wù)機構(gòu)會在科學分工的基礎(chǔ)上，委派專門的職業(yè)指導(dǎo)員進行產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)、加工包裝方法和銷售手段等不同方面的指導(dǎo)。

當前，農(nóng)福聯(lián)合活動的開展主體主要包括家庭農(nóng)場、民營企業(yè)、農(nóng)協(xié)和各類非營利團體。2019年，日本正式頒布《農(nóng)福聯(lián)合推進計劃》，要求進一步提升農(nóng)福聯(lián)合政策的認知度、提高農(nóng)福聯(lián)合活動的組織化程度和擴大農(nóng)福聯(lián)合組織的規(guī)模，并計劃在2024年前新增3000個致力于農(nóng)福聯(lián)合事業(yè)的活動主體??？梢灶A(yù)計，以挖掘農(nóng)業(yè)多元價值為追求的農(nóng)福聯(lián)合政策，未來將會對提升耕地利用效率和推動鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)升級做出更大貢獻。

（四）政策總體實施成效

可以從閑置耕地面積的變化得知日本撂荒防治政策的實施成效。閑置耕地數(shù)據(jù)同樣來源于農(nóng)業(yè)委員會每年一次的實地調(diào)查，但其與荒廢耕地的統(tǒng)計存在一定的差別。具體將閑置耕地分為1號和2號閑置耕地：1號閑置耕地即可再生利用的荒廢耕地；2號閑置耕地指的是在同一地區(qū)內(nèi)利用程度偏低的耕地，其并不屬于荒廢耕地范疇，但未來有較大可能演變?yōu)榛膹U耕地。由圖3可知，近年日本閑置耕地面積呈連年下降趨勢，且2014年農(nóng)地中間管理事業(yè)開展后的最初幾年閑置耕地面積下降尤為明顯，說明日本撂荒防治政策取得了較好成效。與此同時，2號閑置耕地面積的下降幅度要大于1號閑置耕地面積的下降幅度，說明政策在防范耕地撂荒方面取得了更為明顯的成效，在推動撂荒地復(fù)耕復(fù)種方面則還有進一步提升空間。又由于2017年以后，閑置耕地面積整體的下降幅度有所收窄，日本政府未來對于撂荒防治工作的支持力度還需進一步加大。

圖3 日本閑置耕地面積的變化

三、對中國的啟示

著眼于維護糧食安全和推動鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實需要，日本政府將防范耕地撂荒和恢復(fù)撂荒地生產(chǎn)上升到了戰(zhàn)略高度，并從“誰來種地”“地可否種”“地怎樣種”三個維度構(gòu)建了防治撂荒的綜合政策體系，其實踐可以為中國當前探索遏制耕地撂荒問題的有效機制提供有益啟示。

（一）建立撂荒動態(tài)監(jiān)測機制

在國際形勢不確定性加大和極端氣候頻發(fā)的背景下，為全力保障國家糧食安全和重要農(nóng)副產(chǎn)品的有效供給，必須高度重視消除耕地撂荒的戰(zhàn)略性意義，將應(yīng)對耕地撂荒問題作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的一項重要任務(wù)來落實。鑒于中國尚未建立起統(tǒng)一的撂荒動態(tài)監(jiān)測機制，可以借鑒日本棄耕地和荒廢耕地的統(tǒng)計方法，分別從主觀和客觀兩個維度出發(fā)，做到逐戶摸查、逐塊核實。同時，應(yīng)有效銜接土地按常規(guī)統(tǒng)計調(diào)查和普查工作，明確地塊持有者、地塊面積、地塊方位和撂荒原因等重要信息，為撂荒防治工作的開展奠定基礎(chǔ)。

（二）完善農(nóng)業(yè)補貼政策

中國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策，在很大程度上仍是面向小農(nóng)戶的普惠性支持。如何通過完善農(nóng)業(yè)補貼政策，構(gòu)建起農(nóng)業(yè)經(jīng)營貢獻和農(nóng)業(yè)經(jīng)營回報相匹配的激勵相容機制，是遏制耕地撂荒必須面對的課題?？梢詤⒄杖毡巨r(nóng)業(yè)補貼政策的精心設(shè)計，鼓勵村落和地域內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以集體申報的形式獲取事業(yè)補助，提高民眾的地域共同體意識，不斷壯大新型職業(yè)農(nóng)民隊伍。對于主動要求利用撂荒地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個人和集體，應(yīng)從資金和項目安排上給予傾斜。對于具備生產(chǎn)或流轉(zhuǎn)條件但經(jīng)勸告后仍選擇撂荒的承包農(nóng)戶，應(yīng)及時停發(fā)和追回相關(guān)的農(nóng)業(yè)補貼，并要求其承擔一定的違約責任。

（三）引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)和托管

為缺乏耕作意愿或耕作能力的農(nóng)戶創(chuàng)造流轉(zhuǎn)和托管的條件，也是減少撂荒的重要途徑?？梢越梃b日本農(nóng)地中間管理事業(yè)的運作經(jīng)驗，通過有效引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)和托管，鼓勵開展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。為此，一方面要充分依托各地現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)，建立一批規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)中介組織，強化其提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的功能；另一方面也要尊重農(nóng)戶自身的處置意愿，改進土地流轉(zhuǎn)和托管的宣傳與引導(dǎo)工作。針對常年撂荒且無法聯(lián)系到承包經(jīng)營戶的地塊，應(yīng)當允許新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體進行暫時性的代耕代種，并在切實保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，積極匹配有志于開展適度規(guī)模經(jīng)營的生產(chǎn)者。

（四）加快高標準農(nóng)田建設(shè)

在山地丘陵地區(qū)，耕作條件較差通常是引發(fā)耕地撂荒的一大主要因素，因此，要優(yōu)先支持這類地區(qū)開展高標準農(nóng)田建設(shè)工作。參照日本土地改良事業(yè)的實踐經(jīng)驗，應(yīng)當將推進農(nóng)地平整化、集中連片和完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施作為高標準農(nóng)田建設(shè)的重要任務(wù)，有效降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，積極落實“藏糧于地”戰(zhàn)略。又由于中國幅員遼闊，在推進高標準農(nóng)田建設(shè)的過程中，也需要根據(jù)不同地區(qū)的要素稟賦條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，將土地整治規(guī)劃落實到具體項目和地塊上，堅持分類指導(dǎo)的原則，充分挖掘保供潛力。

（五）拓寬農(nóng)業(yè)發(fā)展空間

在城市近郊和平原地區(qū)，農(nóng)業(yè)比較收益不高通常是引發(fā)耕地撂荒的一大主要因素，然而這類地區(qū)其實具備生產(chǎn)要素優(yōu)化重組的潛力，因此，要不斷拓寬農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，激活農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的各類要素。日本農(nóng)業(yè)高附加值化策略格外重視推動不同領(lǐng)域主體之間的密切合作，力求運用先進的技術(shù)和理念來提高農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和復(fù)雜化程度。中國應(yīng)充分擴大農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的合作規(guī)模，借助特色資源打造農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌，調(diào)動農(nóng)戶改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營的熱情和智慧。與此同時，還可借鑒日本農(nóng)福聯(lián)合政策的推行經(jīng)驗，通過挖掘農(nóng)業(yè)在康養(yǎng)、互助和教育等方面的多元價值，讓防治耕地撂荒成為全社會的共同行動。

注釋：

①棄耕率=棄耕地面積/(棄耕地面積+經(jīng)營耕地面積)。需要說明的是，經(jīng)營耕地面積和耕地面積是兩種不同的統(tǒng)計口徑：前者統(tǒng)計經(jīng)營者用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的耕地，包括租入耕地，不包括租出耕地和棄耕地，每五年調(diào)查一次；后者數(shù)據(jù)來源于統(tǒng)計調(diào)查員等人每年對樣本單位區(qū)進行的實測調(diào)查。

②參見：農(nóng)林水産省「農(nóng)地中間管理機構(gòu)の実績等に関する資料」，2021。

③1965—2020年，日本按生產(chǎn)額計算的食物自給率由86%下降到了67%，按熱量計算的食物自給率由73%下降到了37%，且近年來食物自給率的下滑態(tài)勢仍未得到完全遏制。

④參見：農(nóng)林水産省「農(nóng)林業(yè)センサス」，2021。

⑤參見：農(nóng)林水産省「面積調(diào)査」，2021。

⑥參見：農(nóng)林水産省「農(nóng)業(yè)物価統(tǒng)計調(diào)査」，2021。

⑦參見：農(nóng)林水産省「全國の野生鳥獣による農(nóng)作物被害狀況について」，2020。

⑧參見：農(nóng)林水産省「平成24年度食料·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村白書」，2013。

⑨參見：農(nóng)林水産省「荒廃農(nóng)地の現(xiàn)狀と対策」，2021。

⑩參見：農(nóng)林水産省「中山間地域等直接支払制度の最終評価」，2021。

?參見：農(nóng)林水産省「農(nóng)業(yè)次世代人材投資資金の交付要件や実施體制について」，2021。

?參見：農(nóng)林水産省「農(nóng)地中間管理機構(gòu)の実績等について」，2021。

?參見：農(nóng)林水産省「土地改良法等の一部を改正する法律案の概要」，2017。

?參見：農(nóng)村振興局「ほ場整備の効果と農(nóng)家の負擔について」，2009。

?參見：農(nóng)林水産省「鳥獣被害の現(xiàn)狀と対策」，2021。

?參見：農(nóng)林水産省「産學官連攜協(xié)議會のホームページ」，2021。

?參見：農(nóng)林水産省九州農(nóng)政局「農(nóng)福連攜の推進について」，2019。