鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計四維審計模式構(gòu)建
——以公共政策評估標準為視角

李曉冬 馬元駒

內(nèi)容提要：鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計是國家審計發(fā)揮監(jiān)督保障治理效應(yīng)、服務(wù)鄉(xiāng)村振興重要而有效的監(jiān)督方式，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要組成部分。但政策落實跟蹤審計在實踐中未能做到對鄉(xiāng)村振興審計監(jiān)督的完全覆蓋。針對這一局限，本文首先對借鑒公共政策評估標準構(gòu)建鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計四維審計模式的可行性進行分析，然后以公共政策評估標準的形式、事實和價值維度為基礎(chǔ)并加以拓展，構(gòu)建基于公共政策評估標準的鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的形式(事前)、事實(事中)、價值和受眾(事后)四維審計模式，提出一種涵蓋鄉(xiāng)村振興政策落實事前、事中和事后全流程的全覆蓋跟蹤審計觀，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計全覆蓋，最大限度地促進和保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)然目標的生成與顯現(xiàn)。研究旨在為審計機關(guān)大力推進鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計全覆蓋提供理論基礎(chǔ)、實踐啟示與參考借鑒。

一、問題提出

中國共產(chǎn)黨十九大報告首次提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興是新時代優(yōu)化鄉(xiāng)村公共資源配置、提高鄉(xiāng)村發(fā)展質(zhì)量、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是積極開拓農(nóng)村市場、挖掘鄉(xiāng)村消費潛力、擴大鄉(xiāng)村消費需求、暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)、加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的重要支撐。自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，國家開始對鄉(xiāng)村振興進行全方位頂層設(shè)計并投入大量的公共資源，2021年中央財政預(yù)算安排1 561億元銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金用于各省鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序開展，國家對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興所需的公共資源、公共資金和公共政策的投入力度將會逐年加大，但現(xiàn)實中由于信息不對稱、有限理性、環(huán)境不確定性和既得利益偏好等原因[1]，使得鄉(xiāng)村振興政策在貫徹執(zhí)行中可能會被曲解、濫用而無法達到預(yù)期的政策目標，公共資金和公共資源分配中的精英俘獲、權(quán)力尋租和治理異化等腐敗問題的發(fā)生也在所難免。因此，鄉(xiāng)村振興政策的全面實施客觀上產(chǎn)生了對外部監(jiān)督治理機制的需求，鄉(xiāng)村振興政策的貫徹落實情況亟需一種權(quán)威而獨立的制度安排加以約束、監(jiān)督和評價。

監(jiān)督是治理的基礎(chǔ)，國家審計作為一種重要的外部監(jiān)督制度安排，是應(yīng)對法律機制和市場機制失靈的重要補充[2]，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是國家治理不可或缺的一項“制度性基礎(chǔ)設(shè)施”[3]，因而是國家治理的基石和重要保障?；趪抑卫硐到y(tǒng)觀可知，國家審計是內(nèi)生于國家治理這個大系統(tǒng)中的一個具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)，因其法定授權(quán)而具有其他經(jīng)濟監(jiān)督形式所或缺的權(quán)威性、獨立性、強制性、穩(wěn)定性和綜合性的特質(zhì)[4]，因而能對國家治理發(fā)揮監(jiān)督保障效應(yīng)。諸多文獻證明，國家審計不僅具有微觀層面的公司外部監(jiān)督治理功能，而且具有宏觀層面的監(jiān)督治理效應(yīng)，能夠在維護經(jīng)濟安全[5]、促進經(jīng)濟發(fā)展[6]、督促精準扶貧政策有效落實[7-9]和提高國家治理能力[10]等方面發(fā)揮監(jiān)督、約束和評價的治理功能。鄉(xiāng)村振興作為提高鄉(xiāng)村治理水平、實現(xiàn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的一項重大公共政策，國家審計同樣能在鄉(xiāng)村振興政策的貫徹落實中積極、主動發(fā)揮預(yù)防、揭示、抵御、鑒證、評價和問責(zé)的監(jiān)督治理效應(yīng)，確保鄉(xiāng)村振興政策能夠嚴格按照政策制定者的初衷來執(zhí)行。

公共政策的動態(tài)性和多層次性特征決定了公共政策審計的動態(tài)性，也就是說，由公共政策的動態(tài)性引發(fā)的審計反饋的滯后效應(yīng)必須用政策落實跟蹤審計的方式來解決。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是現(xiàn)階段中國在三農(nóng)領(lǐng)域的又一項重要的公共政策，其施策重點會隨著發(fā)展階段的變化而有所不同。鄉(xiāng)村振興政策的這種動態(tài)性決定了國家審計必須采用政策落實跟蹤審計的形式來解決鄉(xiāng)村振興政策在不同發(fā)展階段所暴露出來的體制、機制缺陷和政策漏洞。2021年10月23日修訂通過的《中華人民共和國審計法》第二十六條規(guī)定，審計機關(guān)可以根據(jù)經(jīng)批準的審計項目計劃安排對被審計單位貫徹落實國家重大經(jīng)濟社會政策措施情況進行審計監(jiān)督，該規(guī)定為審計機關(guān)依法開展重大政策落實跟蹤審計、完善審計監(jiān)督職責(zé)、強化審計在重大政策貫徹落實中的監(jiān)督保障作用提供了堅實的法律依據(jù)和法治保障。政策落實跟蹤審計是國家審計服務(wù)國家治理重要而有效的方式[11]，加強鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計是國家審計服務(wù)鄉(xiāng)村治理、促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效落實的現(xiàn)實需要，是完善鄉(xiāng)村治理體系、更好地發(fā)揮國家審計監(jiān)督作用的內(nèi)在要求。從理論上看，通過開展鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計，能夠及時揭示和糾正鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行偏差，發(fā)現(xiàn)和抵御鄉(xiāng)村振興公共資金使用中的各種風(fēng)險隱患，預(yù)防和懲治鄉(xiāng)村振興中存在的優(yōu)親厚友、挪用截留、精英俘獲和公權(quán)力腐敗等各種違法違紀行為，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中國家審計對公共政策、公共資金、公共項目和公共權(quán)力監(jiān)督的全面覆蓋，確保國家各項支農(nóng)惠農(nóng)政策有效落地和鄉(xiāng)村振興政策的貫徹落實不變形、不走樣。從實踐上看，自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，審計機關(guān)始終堅持和圍繞黨和國家重大決策部署的貫徹落實情況展開審計監(jiān)督，從2019年1月—2021年4月中華人民共和國審計署(簡稱審計署)對外發(fā)布3類共計8份與鄉(xiāng)村振興有關(guān)的審計結(jié)果公告，具體情況如表1所示。

表1 鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果公告數(shù)在各年份的分布情況

由表1可知，2019年1月—2021年4月，審計署發(fā)布的當年涉及鄉(xiāng)村振興審計的公告數(shù)量占當年審計結(jié)果公告數(shù)量的比重分別為40%、60%和50%，平均占比為47%。由此可見，自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，審計署一直對其貫徹落實情況予以持續(xù)關(guān)注，開展鄉(xiāng)村振興政策落跟蹤審計已成為審計機關(guān)一項重要而常態(tài)化的年度任務(wù)安排，跟蹤審計不間斷是鄉(xiāng)村振興審計的一個重要特點[12]。對這8份鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果公告揭示和披露的有關(guān)問題進行梳理和分析后發(fā)現(xiàn)，由于實踐中鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的監(jiān)督功能發(fā)揮不充分、審計頻率不高、審計評價標準缺失等原因，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興實施在政策、資金和項目等方面存在的政策貫徹落實不精準和不到位、資金分配、管理與使用不合規(guī)、項目建設(shè)進展緩慢和運營效率低下等問題屢審屢犯、屢犯屢審，一直未能得到較好的解決。目前，鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計存在重事后結(jié)果評價、輕事前預(yù)防和事中監(jiān)控；重鄉(xiāng)村振興資金財政財務(wù)收支的真實性、合法性和合規(guī)性審計、輕資金和政策績效的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性審計等缺陷。除此以外，現(xiàn)有審計較少涉及對鄉(xiāng)村振興政策本身的評價，使得政策執(zhí)行偏差、體制機制層面的問題等難以得到有效的揭示和改進，因而鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計在實踐中未能做到對鄉(xiāng)村振興政策、資金和項目審計的完全覆蓋，進而難以有效發(fā)揮國家審計的免疫系統(tǒng)功能。因此，審計機關(guān)亟需轉(zhuǎn)變審計監(jiān)督思路、創(chuàng)新審計方式方法以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計全覆蓋。

基于上述研究背景，本文首先回顧?quán)l(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的制度背景與相關(guān)文獻，并對其作簡要評述。在此基礎(chǔ)上，對借鑒公共政策評估標準構(gòu)建鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計四維審計模式進行可行性分析，然后結(jié)合淄博市審計局課題組(2016)[13]關(guān)于三維視角下農(nóng)村飲水安全政策落實跟蹤審計的已有研究成果，以公共政策評估標準的形式、事實和價值維度為基礎(chǔ)并加以拓展，構(gòu)建基于公共政策評估標準的鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的形式、事實、價值和受眾四維審計模式，旨在為審計機關(guān)在審計實踐中大力推進鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計全覆蓋提供理論依據(jù)、實踐啟示與參考借鑒。

本文可能的邊際理論貢獻在于：第一，將公共政策評估的形式、事實和價值三維評價標準引入政策落實跟蹤審計領(lǐng)域，并結(jié)合鄉(xiāng)村振興政策對其內(nèi)涵進行補充和引申，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的形式、事實、價值和受眾評價標準的四維審計模式，豐富鄉(xiāng)村振興審計監(jiān)督理論體系，拓展國家審計宏觀后果層面的研究。第二，提出一種覆蓋鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計事前(形式維度)、事中(事實維度)和事后(價值和受眾維度)的全流程跟蹤審計觀，以最大限度地實現(xiàn)對鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計監(jiān)督的完全覆蓋，為審計機關(guān)等相關(guān)部門進一步開展和加強鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計提供理論指導(dǎo)與實踐遵循。

二、制度背景與文獻回顧

(一)制度背景

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大首次提出的旨在促進鄉(xiāng)村實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的又一重大決策部署。為全面落實十九大報告關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，2018年1月，國務(wù)院印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(以下簡稱《意見》)，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略十二個方面的問題作了頂層設(shè)計與謀劃。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，《規(guī)劃》是對2020年和2022年這兩個時間節(jié)點內(nèi)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的階段性謀劃。2020年10月，十九屆五中全會進一步提出，要堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2020年12月，習(xí)近平總書記在召開的中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興，全面推進鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅取得勝利后“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移，必須加強頂層設(shè)計。2021年2月和3月，中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》正式對外發(fā)布，對全面推進鄉(xiāng)村振興和加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作了具體規(guī)定和謀劃。2021年4月，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(簡稱《鄉(xiāng)村振興法》)頒布，為全面實施鄉(xiāng)村振興提供了法治保障。至此，中國在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度和政策層面的頂層設(shè)計架構(gòu)已基本成型，成為指導(dǎo)各部門和各地區(qū)分類、有序推進鄉(xiāng)村振興的重要依據(jù)。

其中，《規(guī)劃》在“開展評估考核”一節(jié)中明確指出，要“加強鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃實施考核監(jiān)督和激勵約束?！⒁?guī)劃實施督促檢查機制，適時開展規(guī)劃中期和總結(jié)評估”。2021年中央一號文件也指出，“強化鄉(xiāng)村振興督查，創(chuàng)新完善督查方式，及時發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題，推動政策舉措落實落地”?？梢?，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施離不開國家監(jiān)控系統(tǒng)的大力支持和配合。國家審計作為國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的一個具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)，加強對鄉(xiāng)村振興政策措施貫徹落實情況的審計監(jiān)督是審計機關(guān)貫徹落實黨和國家重大決策部署的重要職責(zé)和政治任務(wù)?！多l(xiāng)村振興促進法》第七十二條規(guī)定，“縣級以上人民政府發(fā)展改革、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、審計等部門按照各自職責(zé)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入優(yōu)先保障機制落實情況、鄉(xiāng)村振興資金使用情況和績效等實施監(jiān)督”。這使得國家審計促進鄉(xiāng)村振興實施具有了明確的法律依據(jù)和法治保障。習(xí)近平總書記在2018年5月主持召開中央審計委員會第一次會議時提出，審計機關(guān)要加強對國家重大政策措施落實情況的跟蹤審計力度，加大對重點資金和民生項目的審計力度。鄉(xiāng)村振興作為新發(fā)展階段解決“三農(nóng)”問題的一項重大政策已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略高度，實施并加強鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計是國家審計服務(wù)國家治理的應(yīng)有之義。為此，審計署于2018年8月印發(fā)《審計署關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中加強審計監(jiān)督的意見》(簡稱《審計監(jiān)督意見》)，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中加強審計監(jiān)督的總體要求、監(jiān)督重點和工作要求三方面的問題作了具體安排和部署，是各級審計機關(guān)開展鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的指導(dǎo)性文件。此外，從實踐情況來看，審計署從2019年起開始陸續(xù)開展鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計并對外公開披露審計結(jié)果，截至2021年4月已發(fā)布了8份審計公告。由此可見，跟蹤審計不間斷是國家審計服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效落實的重要特點，開展鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計是一項具有中國制度背景的審計監(jiān)督方式與審計實踐形式[12]。

(二)文獻綜述

結(jié)合本文主題，在中國知網(wǎng)(CNKI)以鄉(xiāng)村振興和政策落實跟蹤審計為主題詞進行檢索，截至撰文時幾乎沒有發(fā)現(xiàn)研究鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的相關(guān)文獻，本文推斷，這可能是由于鄉(xiāng)村振興政策的提出時間較短，距今只有三年多的時間，故從審計視角尤其是基于政策落實跟蹤審計視角的相關(guān)研究文獻并不豐富。又以鄉(xiāng)村振興和審計為主題詞作了檢索，發(fā)現(xiàn)當前有關(guān)鄉(xiāng)村振興審計的研究主要集中在兩個方面：一是國家審計服務(wù)鄉(xiāng)村振興的作用與機制，二是鄉(xiāng)村振興審計的實施路徑?；诖?，本文對包括鄉(xiāng)村振興審計在內(nèi)的代表性文獻進行了回顧與評述。

1.國家審計服務(wù)鄉(xiāng)村振興的作用與機制

鄉(xiāng)村振興由于覆蓋面廣、資金體量大、投資項目散和受益群眾多等特點而成為一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。加強審計監(jiān)督服務(wù)鄉(xiāng)村振興是審計機關(guān)承擔(dān)的一項長期政治任務(wù)，有利于充分發(fā)揮審計在促進鄉(xiāng)村振興中的監(jiān)督保障、跟蹤問效、規(guī)范運行和廉政凈化作用[14]。國家審計在促進鄉(xiāng)村振興實施中具有糾偏修正、免疫預(yù)警和監(jiān)督問責(zé)功能[15]，因而國家審計服務(wù)鄉(xiāng)村振興具有重要作用，不僅能夠監(jiān)督政府有效執(zhí)行鄉(xiāng)村振興各項政策措施，加強農(nóng)村環(huán)境資源保護，而且有助于提高政府鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)供給質(zhì)量，促進鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)風(fēng)文明工作的有效開展[16]。借鑒審計體檢論，南京審計大學(xué)課題組(2020)認為，國家審計主要通過威懾、揭示、預(yù)防和激勵創(chuàng)新機制來規(guī)范權(quán)力并揭示風(fēng)險，從而促進實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興[17]。上述文獻主要探討了鄉(xiāng)村振審計的作用及其機制，但與已有研究不同，黃越和李嬌(2020)基于審計環(huán)境影響審計要素的邏輯框架，將鄉(xiāng)村振興視為鄉(xiāng)村審計環(huán)境的重大變化，具體分析了鄉(xiāng)村振興實施對鄉(xiāng)村審計各要素即鄉(xiāng)村審計模式、主體、客體、內(nèi)容、技術(shù)方法和結(jié)果落實等方面的作用機理[18]，進一步豐富了鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村審計間關(guān)系的理論研究。

2.鄉(xiāng)村振興審計的實施路徑

審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，服務(wù)鄉(xiāng)村振興是國家審計的重要職責(zé)。圍繞鄉(xiāng)村振興審計的實施路徑，理論界和實務(wù)工作者分別從不同角度進行了有益探索。王蕙娜(2018)認為在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用應(yīng)從四方面入手，即全面開展村級財務(wù)審計、加強村居干部經(jīng)濟責(zé)任審計、強化涉農(nóng)資金專項審計和開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計[19]。胡章勝(2018)認為積極發(fā)揮審計監(jiān)督服務(wù)鄉(xiāng)村振興實施的作用，就是要高度關(guān)注涉農(nóng)政策貫徹落實，著力促進政策落地生效；加強涉農(nóng)資金和項目審計力度，著力維護人民根本利益；聚焦鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護，著力推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)；不斷優(yōu)化審計組織模式，著力提升審計服務(wù)鄉(xiāng)村振興效率；充分發(fā)揮審計建設(shè)性功能，著力深化涉農(nóng)體制改革[20]。尹樹偉(2019)認為應(yīng)分別圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理、資金安全以及“三農(nóng)”工作經(jīng)濟績效，跟蹤審計鄉(xiāng)村振興各項政策和任務(wù)的精準落實情況以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施效果[16]。李曉冬和馬元駒(2022)認為，鄉(xiāng)村振興審計的實施路徑對更好發(fā)揮國家審計的監(jiān)督作用極為關(guān)鍵，為此提出了應(yīng)從根本路徑、基本路徑和輔助路徑三個層面來構(gòu)建國家審計促進鄉(xiāng)村振興實施的具體路徑[12]。當前，由于鄉(xiāng)村振興政策涉及面較廣，鄉(xiāng)村振興審計面臨著審計任務(wù)繁重與審計資源匱乏的矛盾。為此，審計機關(guān)必須統(tǒng)籌審計組織形式、規(guī)范審計行為、加強審計協(xié)同和推進科技強審[21]，同時必須加強村級審計監(jiān)督全覆蓋，防范村干部“微權(quán)力腐敗”，完善鄉(xiāng)村審計結(jié)果公告制度，培養(yǎng)鄉(xiāng)村審計人才隊伍，構(gòu)建“三位一體”審計支持模式[15]，以不斷提高國家審計促進鄉(xiāng)村振興實施的針對性、實效性和精準性，不斷發(fā)揮審計保障鄉(xiāng)村振興政策有效落實的監(jiān)督作用。

3.文獻述評

綜上可知，自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，理論界和實務(wù)界分別對國家審計服務(wù)鄉(xiāng)村振興的作用與機制和鄉(xiāng)村振興審計的實施路徑兩方面的問題進行了有益探索，取得了較為豐碩的研究成果，為加強與完善鄉(xiāng)村振興審計的理論研究與實踐應(yīng)用提供了一定的理論與方法指導(dǎo)，對進一步探索鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計提供了參考。但總體而言，當前對鄉(xiāng)村振興審計的研究還缺乏較為系統(tǒng)的理論框架，對鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的研究更是少之又少。盡管審計署早已從2019年起就連續(xù)每年開展鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計實踐，但鮮有學(xué)者就鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的有關(guān)問題進行探討，理論研究嚴重滯后于實踐發(fā)展，難以有效發(fā)揮理論之于實踐的指導(dǎo)作用。基于此，本文在已有研究成果的基礎(chǔ)上，借鑒公共政策評估標準，試圖構(gòu)建鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的四維審計模式，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計監(jiān)督全覆蓋，同時也為審計機關(guān)開展鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計實踐提供參考借鑒與方法啟示。

三、鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計：實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化內(nèi)生的重要組成部分

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國致力于實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化而制定的一項重要公共政策。公共政策作為政府公共治理的重要手段，具有引導(dǎo)、調(diào)節(jié)、分配和調(diào)控社會公共利益的功能[22]，本質(zhì)是對社會公共利益進行的權(quán)威性分配[23]，因而在執(zhí)行過程中極易出現(xiàn)權(quán)力異化、治理尋租與政策扭曲。公共政策與公共權(quán)力相伴相生，公共政策的有效執(zhí)行實質(zhì)上是公權(quán)力的合理、合法運用，如果一項公共政策出現(xiàn)異化，其背后一定是公權(quán)力的濫用。在國家治理的動態(tài)管理系統(tǒng)中，如果沒有對公權(quán)力運用的監(jiān)督約束機制，權(quán)力尋租和治理異化就在所難免，政策的結(jié)果往往就淪為“少數(shù)人獲取額外利益的竊喜或者是利益被剝奪者的憤怒與絕望”[23]。因此，一個良好的公共政策本身必然帶有監(jiān)督和糾偏工具。

國家審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是國家治理的基石和重要保障，是審計署代表國家實施的一種所有權(quán)監(jiān)督，具有監(jiān)督、鑒證、評價和問責(zé)的治理功能，能夠確保政府公權(quán)力的運行符合既定的目標安排，尤其是中央審計委員會的成立及各級地方黨委審計委員會的相繼組建，為進一步提高國家審計服務(wù)國家治理的獨立性和權(quán)威性提供了必不可少的政治與組織保障。政策落實跟蹤審計作為國家審計的重要業(yè)務(wù)類型，天然地具有國家審計的上述地位、職能與特質(zhì)。審計機關(guān)作為政府行政部門之一，積極開展鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計本身就是參與鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。通過開展鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計并依法按時對外發(fā)布審計結(jié)果公告，不僅能夠提高鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的公開性和透明度，而且能夠?qū)徲嫲l(fā)現(xiàn)的問題及時傳遞給各利益相關(guān)方，從而能夠有效降低委托人和受托人之間的信息不對稱，抑制代理人在執(zhí)行鄉(xiāng)村振興政策中的道德風(fēng)險和逆向選擇行為，及時揭示和減少鄉(xiāng)村振興在政策制定、執(zhí)行和終結(jié)等環(huán)節(jié)的政策漏洞和風(fēng)險隱患，從而促進鄉(xiāng)村振興政策全流程的良性循環(huán)，提高鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行的效率性、效果性和精準性。因此，開展鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計、監(jiān)督鄉(xiāng)村振興政策有效執(zhí)行是政策落實跟蹤審計的重要內(nèi)容。政策落實跟蹤審計是確保公共政策有效執(zhí)行的一種政策糾偏和反饋機制[22]，是公共政策本身的一個重要組成部分，而公共政策又是國家治理的重要工具，因而政策落實跟蹤審計是國家治理內(nèi)生的重要組成部分。鄉(xiāng)村治理是構(gòu)成國家治理的微觀基礎(chǔ)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，因此，鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計是國家審計服務(wù)鄉(xiāng)村治理的重要路徑，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化內(nèi)生的重要組成部分。

四、借鑒公共政策評估標準構(gòu)建鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計四維審計模式的可行性

國家審計服務(wù)重大公共政策效果評估與績效監(jiān)督已成為世界通行做法。眾所周知，美國歷屆政府幾乎都會出臺政府績效評估法案，這主要歸因于20世紀50年代美國開始實行的政府績效預(yù)算。2011年美國政府頒布《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》，為審計機關(guān)參與公共政策效果評估奠定了法制基礎(chǔ)，美國審計署自此成為國家公共政策執(zhí)行效果的監(jiān)督主體之一。此外，南非審計長監(jiān)督與評估協(xié)會和法國審計法院等諸多國家的審計機關(guān)都是政策效果評估的重要參與者。中國國家審計機關(guān)雖未嚴格開展專門意義上的公共政策效果審計，但是近年來審計署組織開展的政策落實跟蹤審計一直高度關(guān)注公共政策的執(zhí)行效果情況。2019年11月，審計署辦公廳印發(fā)《國家重大政策措施落實情況跟蹤審計實施辦法(試行)》，其中將評價相關(guān)政策舉措的實際效果作為政策落實跟蹤審計評價政策貫徹落實總體情況的內(nèi)容之一。

具體到鄉(xiāng)村振興政策效果評估而言，由于公共政策評估與鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的評價對象都是鄉(xiāng)村振興政策制定、執(zhí)行及其實施效果的全過程，二者都能對鄉(xiāng)村振興政策的貫徹落實情況起到糾偏和反饋作用，在評價過程中，都涉及對鄉(xiāng)村振興政策落實的經(jīng)濟性、效率性和效果性等關(guān)鍵績效指標的評價，根本目的都是為了促進鄉(xiāng)村振興政策有效執(zhí)行、維護公共利益不受損害。同時，公共政策評估與鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計在實現(xiàn)手段上能夠做到優(yōu)勢互補。因此，借鑒公共政策評估標準構(gòu)建鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的四維審計模式具有一定的合理性與可行性。具體來說：

第一，從目的來看，公共政策評估與政策落實跟蹤審計都是為了促進和保障鄉(xiāng)村振興政策有效執(zhí)行、維護公共利益不受損害。公共政策作為一種利益分配手段，是政府利用公共資源、以解決社會公共問題、協(xié)調(diào)、平衡社會公共利益為目的的公共管理規(guī)范，因而具有合法性與權(quán)威性。公共政策的本質(zhì)屬性在于公共性[24]，支撐公共政策運行所需的資金來源于公共財政，因此，公共政策評估的根本目的是為了促進和保障鄉(xiāng)村振興政策的有效執(zhí)行，維護公共利益不受損害。而政策落實跟蹤審計是國家審計服務(wù)國家治理的有效方式，本質(zhì)是國家治理大系統(tǒng)中的一種監(jiān)督機制，通過發(fā)揮監(jiān)督治理功能能夠確保鄉(xiāng)村振興政策的有效運行，其根本目的也是為了促進鄉(xiāng)村振興政策的有效落實，維護公共利益。因此，從目的來看，二者具有高度一致性。

第二，從本質(zhì)來看，公共政策評估與政策落實跟蹤審計都是一種政策糾偏和反饋機制。公共政策評估是評估主體根據(jù)相應(yīng)的程序和標準，對鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行的科學(xué)性、可行性和效果性進行的綜合判斷、評價、鑒證和反饋，它是對鄉(xiāng)村振興決策和執(zhí)行效果的一種糾偏、反饋機制。國家審計作為國家治理的基石和重要保障，是內(nèi)生于國家治理這個大系統(tǒng)中的一個具有預(yù)防、揭示、抵御、鑒證、評價和問責(zé)的監(jiān)督子系統(tǒng)，同樣也能對鄉(xiāng)村振興政策的貫徹落實情況起到反饋和糾偏作用，特別是政策績效審計的作用和功能幾乎與公共政策評估相同[25]，它是對公共政策的評估和直接監(jiān)督，本質(zhì)上是公共政策評估[26]。而政策落實跟蹤審計是政策績效審計的新形式或新方式，本質(zhì)上是一種績效審計，因而政策落實跟蹤審計的本質(zhì)也是公共政策評估，從廣義來講，政策落實跟蹤審計本身就是一種相對更為獨立的公共政策評估過程，二者是包含與被包含的關(guān)系，即政策評估包括政策落實跟蹤審計[22]。因此，從本質(zhì)來看，二者也具有高度一致性。

第三，從評價對象來看，公共政策評估與政策落實跟蹤審計的評價對象都是公共政策制定、執(zhí)行及其實施效果的全過程。豪利特和拉梅什(Howlett & Ramesh,2003)提出的政策科學(xué)理論強調(diào)，公共政策評估的對象包括對政策內(nèi)容、政策執(zhí)行過程和政策實施效果的鑒定與評價[27]。由此可見，公共政策評估的對象涵蓋了從政策制定、執(zhí)行到終結(jié)的全流程和各方面。而政策落實跟蹤審計的對象不僅包括對政策執(zhí)行過程和政策實施效果兩個維度的監(jiān)督與評價，而且包括對公共政策本身制定的科學(xué)性、合法性、可行性和合理性的評價與判斷。事實上，美國審計署已經(jīng)把公共政策的制定階段納入審計監(jiān)督范疇。在評價公共政策時，“前瞻性”已經(jīng)作為國家審計的一項重要功能而發(fā)揮作用[24]。可見，政策落實跟蹤審計的對象同樣涵蓋了政策制定、執(zhí)行及其效果全過程。因此，從評價對象來看，二者同樣具有高度一致性。

第四，從評價指標來看，公共政策評估與政策落實跟蹤審計都涉及對公共政策經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價。公共政策評估與政策落實跟蹤審計都涉及對鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行的經(jīng)濟性(economy)、效率性(efficiency)與效果性(effectiveness)的評價。公共政策評估指標體系的“經(jīng)濟-效率-效益”3E評價標準最早源于績效審計。早在20世紀80年代，英國的效率小組就建議在財務(wù)管理新方案的改革中設(shè)立3E指標并將其納入績效審計的框架中，而政策落實跟蹤審計的本質(zhì)就是績效審計[28]，因此，從關(guān)鍵績效評價指標來看，二者依然具有高度的一致性。

第五，從實現(xiàn)手段來看，公共政策評估與政策落實跟蹤審計能夠做到優(yōu)勢互補。中國公共政策評估發(fā)展較晚，整體來看仍處于起步階段。由于缺乏專門的法律保障和完善的評估制度，導(dǎo)致公共政策評估的客觀性和獨立性不強[29]。目前公共政策評估的主體依然是政策決策方或?qū)嵤┓絒25]，其實質(zhì)是通過采取政府內(nèi)部自上而下的自評方式來進行。在這一過程中，政府既當“監(jiān)督員”，又當“運動員”，還當“裁判員”[30]，嚴重影響了公共政策評估主體的獨立性和績效評估結(jié)果的公信力。另外，公共政策評估中的第三方評估由于受評估主體權(quán)威性等的限制而致使其較難獲取信息或獲取的信息有限，嚴重影響了評估結(jié)果的客觀性和真實性。而鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計是審計署代表國家對鄉(xiāng)村振興政策貫徹落實情況進行的一種所有權(quán)監(jiān)督，獨立性和權(quán)威性較強，雖隸屬于政府部門內(nèi)部，但其并不直接參與政府其他部門的業(yè)務(wù)，沒有屬于自己的部門利益，與其他部門之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，且這種監(jiān)督權(quán)來自憲法和法律(《審計法》)授權(quán)，使其能夠不受政府部門利益和本位主義的影響，從而可以獨立、科學(xué)和客觀地評價鄉(xiāng)村振興政策的執(zhí)行情況和效果。也正是憑借這種優(yōu)勢，審計機關(guān)能夠獲取被監(jiān)督單位較為真實、完整和可靠的數(shù)據(jù)信息，進而作出較為客觀和科學(xué)的監(jiān)督與評價。因此，鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計憑借這種法定授權(quán)而具有權(quán)威性、強制性、獨立性、嚴肅性和穩(wěn)定性的特質(zhì)，能夠彌補公共政策評估獨立性較弱和難以獲取全面有效信息的缺陷。此外，公共政策評估在實踐和理論發(fā)展中逐漸形成了較為成熟的形式、事實和價值評估標準，而這三維標準基本上能夠覆蓋政策落實跟蹤審計監(jiān)督和評價的內(nèi)容，公共政策評估的理論發(fā)展和實踐探索為構(gòu)建鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的評價標準和審計模式提供了有益借鑒。因此，從實現(xiàn)手段來看，二者能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補。

五、形式、事實、價值和受眾：實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計監(jiān)督全覆蓋的四個維度

形式、事實和價值評價標準的概念源自公共政策評估，是實現(xiàn)政策評估科學(xué)性不可或缺的三個維度[23]。形式、事實和價值三維標準首先由王姝(2012)引入公共政策審計領(lǐng)域，她認為公共政策審計是審計機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，對公共政策主體、過程和結(jié)果從形式、事實和價值三個維度進行的監(jiān)督、評價、建議和咨詢等的審計活動[31]。該定義明確指出了公共政策審計應(yīng)該遵循的審計評價標準，具有一定的開創(chuàng)性。此后，有學(xué)者陸續(xù)將其引入政策落實跟蹤審計領(lǐng)域并做了拓展和延伸。政策落實跟蹤審計屬于公共政策審計的范疇，因此，可以將公共政策審計的評價標準應(yīng)用于政策落實跟蹤審計[13]。一個具有代表性的例子是淄博市審計局課題組(2016)以農(nóng)村飲水安全政策跟蹤審計為例，對該政策的貫徹落實情況從形式、事實和價值三個維度進行審查、監(jiān)督與評價，構(gòu)建了一套可推廣與復(fù)制的政策落實跟蹤審計的形式、事實和價值三維審計模式[13]。這是對有效監(jiān)督農(nóng)村飲水安全政策的貫徹部署與執(zhí)行情況、考核資金績效和評價政策實施效果的有益探索。

由于任何一項公共政策都涉及政策制定、政策執(zhí)行及其政策終結(jié)(即政策的實施效果)三個階段，故對公共政策的貫徹落實情況進行評價和監(jiān)督也應(yīng)從這三個方面展開。淄博市審計局課題組(2016)對農(nóng)村飲水安全政策從形式(監(jiān)督和評價農(nóng)村飲水安全政策的貫徹部署情況)、事實(監(jiān)督和評價農(nóng)村飲水安全項目的執(zhí)行進度、管理現(xiàn)狀和運營管護情況)和價值(監(jiān)督和評價農(nóng)村飲水安全政策的社會價值、政策目標的實現(xiàn)程度以及資金績效情況)三個維度進行跟蹤審計和評價[13]，基本涵蓋了政策制定、政策執(zhí)行和政策實施效果三個層面，有利于實現(xiàn)對農(nóng)村飲水安全政策落實跟蹤審計的完全覆蓋，具有一定的代表性和參考價值，對于開展其他公共政策落實跟蹤審計具有重要的借鑒意義。基于此，本文以公共政策評估標準為視角，借鑒形式、事實和價值三個維度，并在淄博市審計局課題組已有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村振興政策，將政策、資金和項目作為政策落實跟蹤審計的著力點，對形式、事實和價值標準的內(nèi)涵加以拓展和引申，構(gòu)建覆蓋鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計事前、事中和事后全流程的形式、事實、價值和受眾四維審計模式，以實現(xiàn)對鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的完全覆蓋。

鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計四維審計模式如圖1所示。

圖1 鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的四維審計模式

(一)形式維度：重點審計和評價鄉(xiāng)村振興政策的貫徹部署情況

鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的形式維度屬于事前審計，是對鄉(xiāng)村振興政策的貫徹部署情況、鄉(xiāng)村振興的資金分配和項目規(guī)劃立項情況進行的審查、監(jiān)督和評價。這是關(guān)系到鄉(xiāng)村振興政策由中央文件落實到地方和部門文件的問題。由于鄉(xiāng)村問題會因不同的自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展程度和歷史文化傳統(tǒng)而存在巨大差異，對鄉(xiāng)村振興政策落地情況的評價就顯得極為重要?！兑?guī)劃》是從中央層面對鄉(xiāng)村振興政策所做的頂層設(shè)計，但在政策落地時應(yīng)充分考慮各地的實際情況進行具體謀劃，那種試圖用統(tǒng)一或標準化的模式來推進全國不同地區(qū)鄉(xiāng)村實現(xiàn)全面振興的做法幾乎是不可能的。具體來說，對鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計形式維度的審查主要包括：

1.鄉(xiāng)村振興政策方面

首先，各級審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)中央和國務(wù)院出臺的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和指導(dǎo)意見，著力監(jiān)督檢查各部門、各地區(qū)落實鄉(xiāng)村振興政策的具體部署情況，跟蹤檢查有關(guān)部門和地區(qū)是否制定出臺了與國家鄉(xiāng)村振興總體要求相適應(yīng)的配套政策措施，是否及時修訂了與鄉(xiāng)村振興要求不相符的部門規(guī)章和地方法規(guī)，以促進及時建立健全與鄉(xiāng)村振興總體要求相適應(yīng)的新規(guī)則、新辦法；對制約鄉(xiāng)村發(fā)展、阻礙鄉(xiāng)村振興政策落實的規(guī)章和條例，要切實予以反映，提出廢止或修改建議，并推動及時清理完善。其次，審計機關(guān)應(yīng)堅持規(guī)劃導(dǎo)向、規(guī)劃優(yōu)先和規(guī)劃約束的原則，圍繞各地方黨委、政府制定的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與實施方案中的工作重點和目標要求展開審計，重點關(guān)注規(guī)劃方案是否違背中央《規(guī)劃》的原則和要求，方案編制是否具有科學(xué)性、可行性和合理性，著力揭示規(guī)劃方案任務(wù)不明確、規(guī)劃體系不完整以及未能切合本地實際精準聚焦階段性目標任務(wù)、分類有序推進鄉(xiāng)村振興等問題。最后，審計機關(guān)應(yīng)嚴格審查各地政府是否成立了鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組和專門的管理機構(gòu)，是否建立了規(guī)劃實施檢查督促與評估機制，是否制定了鄉(xiāng)村振興主體責(zé)任落實制度和績效考核制度，并將鄉(xiāng)村振興成效和質(zhì)量作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核和任用的重要依據(jù)等。

2.鄉(xiāng)村振興資金和項目方面

資金和項目作為鄉(xiāng)村振興政策落實的重要載體，是否有相應(yīng)的制度加以約束并嚴格管理是鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行的重要保障。

(1)在鄉(xiāng)村振興資金分配方面

審計機關(guān)應(yīng)著力跟蹤檢查各地是否制定并出臺了鄉(xiāng)村振興資金專項管理辦法、制定的鄉(xiāng)村振興資金管理制度是否合法合規(guī)；鄉(xiāng)村振興資金的預(yù)算編制是否科學(xué)、合理，資金的分配審批是否形式重于實質(zhì)以及資金分配中是否有厚此薄彼、挪用截留和變更用途等違法違規(guī)行為等。

(2)在鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)方面

審計機關(guān)應(yīng)著力跟蹤檢查各地是否出臺了鄉(xiāng)村振興項目專項管理辦法、是否制定了項目招投標制度、是否有上級批復(fù)、是否辦理了土地手續(xù)、是否執(zhí)行監(jiān)理和環(huán)評制度，項目前期立項審批和勘察設(shè)計環(huán)節(jié)是否具有科學(xué)性、合理性和可行性，項目是否符合市場需求和當?shù)貙嶋H，項目申報程序是否合法合規(guī)、是否存在多頭或重復(fù)申報問題，是否制定了項目公示公告制度以推動項目實現(xiàn)陽光化管理等。

綜上所述，鄉(xiāng)村振興政策的形式是其賴以存在的載體或外部表現(xiàn)形態(tài)，鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的形式維度是對鄉(xiāng)村振興政策貫徹部署、資金分配和項目規(guī)劃立項情況進行的跟蹤審計和評價。通過對鄉(xiāng)村振興政策落實形式維度內(nèi)容的審計，能夠促進鄉(xiāng)村振興各項政策和決策部署有效落實落地，提高鄉(xiāng)村振興資金分配和項目規(guī)劃立項的科學(xué)性、可行性和合理性，有利于充分發(fā)揮審計的預(yù)防性功能，促進鄉(xiāng)村振興政策事實、價值和受眾維度目標的實現(xiàn)。

(二)事實維度：重點審計和評價鄉(xiāng)村振興政策貫徹部署的執(zhí)行進程

鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的事實維度屬于事中審計，是對鄉(xiāng)村振興政策落實、鄉(xiāng)村振興資金管理使用和鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)、運營情況進行的監(jiān)督、鑒證和評價。這對鄉(xiāng)村振興政策能否有效執(zhí)行和發(fā)揮作用至為重要，是關(guān)系到鄉(xiāng)村振興政策從文本走向?qū)嵺`的問題。具體來說，對鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計事實維度的審查主要包括：

1.鄉(xiāng)村振興政策方面

審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)《規(guī)劃》中的鄉(xiāng)村振興目標任務(wù)，著力跟蹤檢查各地和相關(guān)政府部門貫徹部署鄉(xiāng)村振興政策的職責(zé)分工是否明確、各類規(guī)劃編制和政策措施是否有效執(zhí)行，其中要重點反映優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展布局和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間等政策要求未落實等問題。在此基礎(chǔ)上，對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、糧食安全、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、高標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革、農(nóng)村經(jīng)濟業(yè)態(tài)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治以及鞏固拓展脫貧攻堅成果等鄉(xiāng)村振興重點政策實施專項跟蹤審計，重點關(guān)注地方政府和各部門在鄉(xiāng)村振興政策貫徹落實中是否存在相互推諉、不執(zhí)行、扭曲執(zhí)行和變通執(zhí)行等問題。此外，對鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行中出現(xiàn)的政策措施不配套和不銜接等問題，審計機關(guān)要及時反映并提出整改建議，以促進增強鄉(xiāng)村振興政策貫徹落實的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

2.鄉(xiāng)村振興資金和項目方面

在事實維度，審計機關(guān)應(yīng)以鄉(xiāng)村振興的資金使用和項目建設(shè)、運營管理為抓手，跟蹤審計鄉(xiāng)村振興政策的貫徹落實情況。

(1)鄉(xiāng)村振興資金使用方面

審計機關(guān)應(yīng)通過查閱和核對與鄉(xiāng)村振興資金使用密切相關(guān)的各主體的原始憑證、記賬憑證和明細賬簿等會計賬務(wù)資料，審查鄉(xiāng)村振興財政財務(wù)收支資金使用的真實性、合法性和合理性，即審計機關(guān)應(yīng)著力跟蹤檢查鄉(xiāng)村振興專項資金的撥付是否及時、撥付程序是否合規(guī)，資金使用流程是否公開透明，資金流向或用途是否合理合法，以及資金使用監(jiān)管責(zé)任是否落實到位。

(2)在鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)、運營管理方面

審計機關(guān)應(yīng)以揭示和反映涉農(nóng)項目實施計劃銜接和項目運營管理的科學(xué)性、合規(guī)性與及時性為重點，著力跟蹤檢查鄉(xiāng)村振興項目是否按計劃如期推進，項目建設(shè)進度如何，是否進行風(fēng)險管控評估，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資等重點項目是否存在偷工減料、損失浪費、以次充好、虛列項目支出、長期應(yīng)開工未開工、應(yīng)完工未完工或虛報完工進度等情況，項目建設(shè)中是否存在以權(quán)謀私、串標圍標、違規(guī)招投標、編制虛假合同、違規(guī)分包轉(zhuǎn)包和貪污受賄等借機牟利的違法違紀問題，各地方政府是否存在假借鄉(xiāng)村振興之名行變相舉債之實、繼而大搞政績工程和形象工程等，以及項目投入運營后的管護主體是否明確，項目運營是否合法、合規(guī)。

綜上所述，鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的事實維度是對鄉(xiāng)村振興的政策貫徹落實、資金管理使用和項目建設(shè)運營情況進行的跟蹤審計和評價，通過對鄉(xiāng)村振興政策落實事實維度內(nèi)容的審計，能夠發(fā)現(xiàn)和揭示鄉(xiāng)村振興政策、資金和項目執(zhí)行進程中存在的問題，并通過分析原因提出下一步的改進建議，同時也能總結(jié)好的經(jīng)驗做法并加以推廣，充分發(fā)揮審計的建設(shè)性功能。

(三)價值維度：重點審計和評價鄉(xiāng)村振興政策的實施效果

鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的價值維度屬于事后審計，是對鄉(xiāng)村振興的政策效果、鄉(xiāng)村振興的資金使用績效和鄉(xiāng)村振興的項目運營績效進行的鑒證、監(jiān)督和評價。該維度強調(diào)對鄉(xiāng)村振興政策實施效果及執(zhí)行績效的審查。鄉(xiāng)村振興政策投入產(chǎn)生的各類效果都是價值維度的審計評價內(nèi)容。具體來說，對鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計價值維度的審查主要包括：

1.鄉(xiāng)村振興政策方面

審計機關(guān)應(yīng)著力審計和評價鄉(xiāng)村振興的政策實施效果。所謂政策效果是指鄉(xiāng)村振興政策的投入產(chǎn)出比如何、是否實現(xiàn)了政策預(yù)期目標及其實現(xiàn)程度等。實踐中往往通過比較政策的預(yù)期結(jié)果與實際執(zhí)行結(jié)果來判斷和評價政策目標是否實現(xiàn)及其實現(xiàn)程度。對鄉(xiāng)村振興政策效果進行審計時，應(yīng)始終堅持經(jīng)濟價值、生態(tài)價值和社會價值相統(tǒng)一的原則，不僅要審計和評價鄉(xiāng)村振興政策產(chǎn)出的經(jīng)濟效果，更要審計和評價鄉(xiāng)村振興政策生態(tài)效果和社會效果的實現(xiàn)程度，這是新時代全面貫徹新發(fā)展理念、堅持“兩山”理論的根本要求。由于資金和項目是政策實施的載體，而對政策效果本身的評價不易量化，故對鄉(xiāng)村振興政策實施效果的審計往往轉(zhuǎn)化為對鄉(xiāng)村振興資金使用和項目運營績效的評價。

2.鄉(xiāng)村振興資金和項目方面

鄉(xiāng)村振興的政策實施效果主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興的資金使用和項目運營效果上，對其進行審計評價主要包括鄉(xiāng)村振興資金使用和項目運營的效率和效益兩個方面，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計不僅關(guān)注鄉(xiāng)村振興資金使用的合法性、合規(guī)性和真實性，而且注重資金使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性。

(1)鄉(xiāng)村振興資金使用和項目運營效率方面

第一，在鄉(xiāng)村振興資金使用效率方面，審計機關(guān)應(yīng)從鄉(xiāng)村振興資金的投放精準度和鄉(xiāng)村振興資金的使用效率兩方面來設(shè)置審計評價指標，同時兼顧存量資金以考核相關(guān)單位是否存在懶政和怠政行為。在資金投放精準度層面，可以考慮設(shè)置鄉(xiāng)村振興資金覆蓋率和鄉(xiāng)村振興資金到村比等指標來加以考核評價；在資金使用效率層面，可以考慮設(shè)置鄉(xiāng)村振興資金到賬率和虛報率、違規(guī)資金使用率、鄉(xiāng)村振興資金利用率、未使用存量資金占比等指標進行評價。對鄉(xiāng)村振興資金使用效率進行跟蹤審計和評價，目的是要發(fā)現(xiàn)和揭示鄉(xiāng)村振興資金在使用和管理中存在的虛報冒領(lǐng)、跑冒滴漏、騙取套取、閑置沉淀、低質(zhì)無效、挪用截留、優(yōu)親厚友、貪污侵占和損失浪費等問題，進而提高鄉(xiāng)村振興資金的使用效率。第二，在鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)運營效率方面，審計機關(guān)應(yīng)從鄉(xiāng)村振興的項目立項、建設(shè)運營以及項目監(jiān)管制度的執(zhí)行三方面來設(shè)置審計評價指標。在項目立項層面，可以考慮設(shè)置立項項目覆蓋率和項目增長率等指標進行評價；在項目建設(shè)運營層面，可以考慮設(shè)置立項項目資金撥付率、立項項目完工率、立項項目完工百分比、逾期項目未完工率、項目運營效率和項目廢棄閑置率等指標來加以評價；在項目監(jiān)管制度執(zhí)行情況層面，可以考慮設(shè)置項目公示公告率、項目質(zhì)量達標率和項目違法違規(guī)率等指標進行考核評價。對鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)運營效率進行跟蹤審計和評價，目的是要發(fā)現(xiàn)和揭示鄉(xiāng)村振興項目在建設(shè)和運營中存在的建設(shè)進展緩慢、質(zhì)量不達標、建成后閑置甚至損失浪費等問題，進而提高鄉(xiāng)村振興項目的建設(shè)運營效率。

(2)鄉(xiāng)村振興資金使用和項目運營效益方面

在新發(fā)展理念和“兩山”理論的指導(dǎo)下，國家審計機關(guān)應(yīng)從經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益三個層面統(tǒng)籌考慮，設(shè)置相應(yīng)的審計評價指標來對鄉(xiāng)村振興資金使用和項目建設(shè)運營效益進行審計和評價。第一，在經(jīng)濟效益方面，鄉(xiāng)村振興的目的是要解決農(nóng)村發(fā)展不平衡、不充分的問題，幫助廣大農(nóng)民群眾進一步提高收入水平和改善生活質(zhì)量，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村財富積累，讓廣大農(nóng)民過上更加美好的生活，因此，對鄉(xiāng)村振興資金使用和項目運營效益進行跟蹤審計首先要關(guān)注其經(jīng)濟效益，為此，審計機關(guān)應(yīng)從收入增長和財富積累等維度設(shè)置鄉(xiāng)村人均純收入增長率、人均GDP增長率、鄉(xiāng)村基尼系數(shù)、戶均存款增長率、戶均存款占收入的比重、鄉(xiāng)村恩格爾系數(shù)等指標來對鄉(xiāng)村振興資金使用和項目運營的經(jīng)濟效益進行跟蹤審計和評價。第二，在生態(tài)效益方面，切實提高農(nóng)村人居環(huán)境整治水平、推進生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的總體要求之一，也是貫徹新發(fā)展理念的必然要求，那種以犧牲鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境為代價來片面換取鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的舊模式已經(jīng)難以為繼，堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念已經(jīng)成為新時代推進鄉(xiāng)村實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的新模式。因此，對鄉(xiāng)村振興資金使用和項目運營效益進行跟蹤審計要關(guān)注其生態(tài)效益的實現(xiàn)程度，關(guān)注鄉(xiāng)村振興項目是否對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成破壞，是否符合環(huán)境保護的要求，是否在實現(xiàn)經(jīng)濟效益的同時兼顧生態(tài)效益的提高。為此，審計機關(guān)應(yīng)從鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境改善和綠色生活方式等維度設(shè)置鄉(xiāng)村綠化覆蓋率、退耕還林還草率、耕地違規(guī)占用率、自然災(zāi)害發(fā)生率、太陽能入戶率、沼氣池入戶率等指標來對鄉(xiāng)村振興資金使用和項目運營的生態(tài)效益進行跟蹤審計和評價。第三，在社會效益方面，鄉(xiāng)村振興資金使用和項目運營的社會效益主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育水平、醫(yī)療保障、社會保障和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面。為此，審計機關(guān)應(yīng)從上述幾個維度考慮設(shè)置鄉(xiāng)村公路覆蓋率、通電/公路/自來水村增長率、旱廁改造率、鄉(xiāng)村農(nóng)田水利項目立項增長率、娛樂場館/設(shè)施增長率、學(xué)齡前兒童在校率、貧困學(xué)生資助率、貧困兒童入學(xué)率、貧困人口技術(shù)培訓(xùn)率、青壯年職業(yè)教育培訓(xùn)率、鄉(xiāng)村教師增長率、參保新農(nóng)合保險率、參保鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險率、鄉(xiāng)村低保/五保戶增長率、社保醫(yī)療覆蓋率、鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)收入增長率、旅游產(chǎn)業(yè)收入增長率、扶貧產(chǎn)業(yè)收入增長率等指標來對鄉(xiāng)村振興資金使用和項目運營的社會效益進行跟蹤審計和評價。

綜上所述，鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的價值維度是對鄉(xiāng)村振興的政策實施效果、資金管理使用和項目建設(shè)運營效率和效益情況進行的跟蹤審計和評價。通過對鄉(xiāng)村振興政策落實價值維度內(nèi)容的審計，能夠發(fā)現(xiàn)和揭示影響鄉(xiāng)村振興政策實施效率和效益的因素，并及時采取措施加以修正和防范，進而提高鄉(xiāng)村振興資金使用和項目建設(shè)運營的效率和效益，有利于充分發(fā)揮審計的揭示性和抵御性功能。

(四)受眾維度：重點審計和評價政策直接受益群體對鄉(xiāng)村振興實施成效的認可度和滿意度

鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的受眾維度屬于事后審計，是將政策直接受益群體對鄉(xiāng)村振興政策實施成效的認可度和滿意度納入審計評價范疇并對其進行的監(jiān)督、鑒證和評價。2021年1月22日，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀委五次全會上的講話中指出，“要充分發(fā)揮監(jiān)督在基層治理中的作用，推動監(jiān)督落地，讓群眾參與到監(jiān)督中來?！笨梢姡鼙娛青l(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計監(jiān)督的重要評價維度之一，維護最廣大人民群眾的根本利益是黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，同時也是審計機關(guān)開展鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的終極目的。鄉(xiāng)村振興政策的實施效果只有讓人民群眾認可和滿意，才能夠真正經(jīng)得起歷史的檢驗。人民群眾的滿意度和認可度不僅是鄉(xiāng)村振興的歷史責(zé)任導(dǎo)向，也是鄉(xiāng)村振興政策進一步優(yōu)化調(diào)整的實踐導(dǎo)向。

從當前中國的公共政策評估實踐看，由于評估主體單一化、缺乏多元評估主體參與、政策受益群體被直接或間接地排除在評估范疇之外等問題的存在，評估結(jié)果的客觀性、真實性與公平性受到嚴重的影響。事實上，鄉(xiāng)村振興政策直接面向廣大農(nóng)民群眾，他們作為政策的直接受益群體，最清楚、最能感知鄉(xiāng)村振興政策貫徹落實中存在的各種問題，是鄉(xiāng)村振興政策實施成效的最終評判者，恰恰是這些受益群體的獲得感、幸福感和安全感，才是檢驗鄉(xiāng)村振興政策的試金石。但現(xiàn)有的公共政策評估機制未將受眾納入評估范疇，而且鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計也幾乎沒有將政策受益群體的認可度和滿意度評價納入審計監(jiān)督范疇，因而也就不能從受眾這一角度直接、真實地反映鄉(xiāng)村振興政策的實施效果，進而也就不能真實地反映鄉(xiāng)村振興政策預(yù)期目標的實現(xiàn)程度。因此，亟需將政策受益群體納入政策落實跟蹤審計的評價范疇。

具體來說，鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的受眾維度主要是對受眾參與鄉(xiāng)村振興政策實施的程度、受眾對鄉(xiāng)村振興政策實施的滿意度和認可度進行評價，包括以下三個方面：(1)受眾對鄉(xiāng)村振興政策的了解度，這是對鄉(xiāng)村振興政策宣傳力度的考察，能夠反映出廣大農(nóng)民群眾是否知曉當前的鄉(xiāng)村振興政策及其政策優(yōu)惠、是否能夠享受到相應(yīng)的政策紅利；(2)受眾對鄉(xiāng)村振興政策實施效果的滿意度和認可度，這是對鄉(xiāng)村振興政策實施效果的考察，能夠反映出鄉(xiāng)村振興政策是否契合鄉(xiāng)村發(fā)展實際、是否能夠滿足鄉(xiāng)村群眾的實際需要；(3)受眾對鄉(xiāng)村振興政策實施的參與度，即在鄉(xiāng)村振興政策的實施過程中，受眾是否積極參與鄉(xiāng)村振興，這是對鄉(xiāng)村振興政策受群眾支持程度的考察，能夠反映出受眾對鄉(xiāng)村振興政策的認同感與參與感。將政策受益群體納入鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的評價范疇，不僅有利于降低審計成本，而且有利于增強審計結(jié)果信息含量的真實性。

對鄉(xiāng)村振興政策的受眾維度進行跟蹤審計和評價，主要是由審計人員深入基層群眾采用問卷調(diào)查法來獲取相關(guān)信息。為此，在開展鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計時，審計機關(guān)要發(fā)動和依靠群眾，深入鄉(xiāng)村振興一線開展審計工作、查找問題線索、傾聽群眾呼聲，通過對受眾個人進行審計調(diào)查和取證，以確保審計查實查深查透，發(fā)現(xiàn)問題及時精準。此外，將受眾納入鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計有助于提高審計透明度和審計質(zhì)量。其一是能夠擴大群眾參與，加強鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計中審計機關(guān)與社會和受眾之間的互動，了解受眾對鄉(xiāng)村振興政策及其配套政策措施貫徹落實、資金使用和項目建設(shè)運營中存在的問題及其改進的意見和建議，確保審計結(jié)論和報告客觀公正。其二是鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計以審計結(jié)果公告的形式接受社會和受眾的評議和再監(jiān)督，能夠促進審計機關(guān)進一步完善鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果公告內(nèi)容。

六、研究結(jié)論

鄉(xiāng)村振興是十九大報告提出的旨在全面推動鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的又一重大戰(zhàn)略。當前，中國精準扶貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)取得決定性勝利，鄉(xiāng)村振興正在全面推進，基于國家治理系統(tǒng)觀可知，這一戰(zhàn)略的有效落實離不開國家監(jiān)控系統(tǒng)的積極支持與配合，鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計是國家審計服務(wù)鄉(xiāng)村振興重要而有效的方式，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化內(nèi)生的重要監(jiān)督制度安排。當前，鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計在監(jiān)督鄉(xiāng)村振興政策貫徹落實、資金管理使用和項目建設(shè)運營方面雖取得了一定的成效，但仍未能實現(xiàn)對鄉(xiāng)村振興政策、資金和項目審計監(jiān)督的完全覆蓋?；诖?，本文在已有研究成果的基礎(chǔ)上，借鑒公共政策評估標準的形式、事實和價值維度并加以拓展和引申，構(gòu)建了鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的形式、事實、價值和受眾四維審計模式，即形式維度(事前審計，審計和評價鄉(xiāng)村振興政策的貫徹部署情況)、事實維度(事中審計，審計和評價鄉(xiāng)村振興政策貫徹部署的執(zhí)行進程)、價值維度(事后審計，審計和評價鄉(xiāng)村振興政策的實施效果)、受眾維度(事后審計，審計和評價政策直接受益群體的認可度和滿意度)。只有堅持鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計形式-事實-價值-受眾四維度一體化評價、有效形成事前—事中—事后審計監(jiān)督循環(huán)，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計全覆蓋，促進和保障鄉(xiāng)村振興政策落實落地，切實發(fā)揮政策落實跟蹤審計“督察員”作用。

本文構(gòu)建的鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計形式、事實、價值和受眾四維審計模式，將鄉(xiāng)村振興政策、資金與項目的審計相結(jié)合，將鄉(xiāng)村振興政策、資金和項目的事前預(yù)防、事中監(jiān)控與事后評價相結(jié)合，將鄉(xiāng)村振興資金和項目的財政財務(wù)收支審計(真實性、合法性、合規(guī)性審計)與績效審計(經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性審計)相結(jié)合，始終關(guān)注鄉(xiāng)村振興政策落實、資金管理使用和項目建設(shè)運營情況，有效覆蓋了鄉(xiāng)村振興政策落實事前、事中與事后審計的全流程和各方面，較好地彌補了現(xiàn)有實踐中政策落實跟蹤審計未能實現(xiàn)對鄉(xiāng)村振興政策審計全覆蓋的缺陷，有利于確保鄉(xiāng)村振興政策落實精準、資金使用安全和項目建設(shè)運營高效，不僅能夠增強鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的針對性，更好把握各維度的審計評價重點，而且有利于增強鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計評價的層次性，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計全覆蓋，最大限度地促進和保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)然目標的生成與顯現(xiàn)。