預(yù)算和績(jī)效管理一體化的實(shí)踐探索與改革方向

馬蔡琛 趙 笛

內(nèi)容提要：預(yù)算和績(jī)效管理一體化是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要改革目標(biāo)，也是績(jī)效預(yù)算得以成功的關(guān)鍵所在。預(yù)算和績(jī)效管理一體化與績(jī)效預(yù)算在理論上存在著復(fù)雜交織的關(guān)系，在實(shí)踐中也相輔相成、相互促進(jìn)。隨著中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的不斷推進(jìn)，預(yù)算管理和績(jī)效管理從事后一體化逐漸過(guò)渡到全過(guò)程一體化，但仍存在制度建設(shè)、績(jī)效信息先導(dǎo)性作用以及跨部門協(xié)調(diào)等方面的問(wèn)題。在高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代背景下，預(yù)算和績(jī)效管理一體化的改革方向，可以從相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、各主體職責(zé)確定、既有預(yù)算流程再造以及一體化技術(shù)手段改革等方面加以謀劃。

2018年9月頒布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》首次提出“預(yù)算和績(jī)效管理一體化”的改革目標(biāo)。2021年3月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》也將“推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化”作為今后預(yù)算改革的重要目標(biāo)。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理已然成為進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容，成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量。

在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體績(jī)效預(yù)算的發(fā)展過(guò)程中，預(yù)算和績(jī)效管理的一體化成為績(jī)效預(yù)算得以成功的關(guān)鍵一招，逐步形成了“事前事后-全過(guò)程-前瞻性”的一體化發(fā)展脈絡(luò)。自中國(guó)“預(yù)算和績(jī)效管理一體化”的改革目標(biāo)提出以來(lái)，以績(jī)效目標(biāo)為核心的全過(guò)程預(yù)算和績(jī)效一體化體系構(gòu)建已經(jīng)取得了一定成效。進(jìn)一步推動(dòng)兼具過(guò)程性和前瞻性的預(yù)算和績(jī)效管理一體化進(jìn)程，形成制度化、全過(guò)程、多主體、技術(shù)化的一體化體系，成為預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展的重中之重。

一、“預(yù)算和績(jī)效管理一體化”與“績(jī)效預(yù)算”的比較分析

預(yù)算和績(jī)效管理一體化是中國(guó)預(yù)算改革的重要目標(biāo)，而績(jī)效預(yù)算則是較多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體實(shí)行的預(yù)算形式。這二者雖然在詞語(yǔ)構(gòu)成上均是“預(yù)算”和“績(jī)效”的組合，卻是兩個(gè)不盡相同的概念。二者既有理念和體系設(shè)置上的共通之處，也存在側(cè)重點(diǎn)和定義上的內(nèi)在區(qū)別。厘清預(yù)算和績(jī)效管理一體化與績(jī)效預(yù)算之間的異同和聯(lián)系，校準(zhǔn)中國(guó)預(yù)算和績(jī)效管理一體化改革的具體定位，是進(jìn)一步深化這一改革的重要基礎(chǔ)。

(一)預(yù)算和績(jī)效管理一體化側(cè)重于“過(guò)程”管理

預(yù)算和績(jī)效管理一體化源自預(yù)算績(jī)效管理改革的不斷推進(jìn)，通過(guò)對(duì)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》中涉及“預(yù)算和績(jī)效管理一體化”的語(yǔ)句進(jìn)行分析，可以看出，預(yù)算和績(jī)效管理一體化是“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”預(yù)算績(jī)效管理體系的重要建設(shè)目標(biāo)。其概念主要從“績(jī)效”和“預(yù)算”的全過(guò)程整合出發(fā)，是一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效跟蹤監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用共同構(gòu)成的綜合性閉環(huán)系統(tǒng)[1]。

在相關(guān)研究中，部分學(xué)者將其定義為，預(yù)算和績(jī)效管理一體化是將預(yù)算管理和績(jī)效管理兩個(gè)系統(tǒng)整合為一個(gè)有機(jī)整體的過(guò)程，通過(guò)將績(jī)效結(jié)果導(dǎo)向融入預(yù)算的整個(gè)生命周期，從全過(guò)程的角度出發(fā)深度融合二者的各項(xiàng)工作內(nèi)容，提升財(cái)政資金的使用效率[2-4]。在實(shí)踐中，各地以績(jī)效目標(biāo)為抓手，不斷推動(dòng)預(yù)算和績(jī)效管理的主體融合、過(guò)程融合和信息平臺(tái)建設(shè)，以期逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化?？梢?，“績(jī)效”與“預(yù)算”的過(guò)程性同步是當(dāng)前預(yù)算和績(jī)效管理一體化理論與實(shí)踐的重點(diǎn)。

(二)績(jī)效預(yù)算側(cè)重于“前瞻”分析

績(jī)效預(yù)算的概念源自各國(guó)多年來(lái)的預(yù)算制度變遷，在經(jīng)歷了從傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算走向新績(jī)效預(yù)算之后，部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體逐漸建立起以“結(jié)果”為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算體系。績(jī)效預(yù)算在各國(guó)的推廣盡管是過(guò)去數(shù)十年間的一個(gè)共同趨勢(shì)，但其定義尚未明確。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)將績(jī)效預(yù)算定義為，系統(tǒng)地使用績(jī)效來(lái)為預(yù)算決策提供信息，使績(jī)效成為預(yù)算決策的直接因素或背景因素[5]。世界銀行(World Bank)認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算試圖將有關(guān)政府活動(dòng)的效率信息整合到預(yù)算過(guò)程中，以便在預(yù)算過(guò)程中可以更多考慮政府“做了什么”和“花費(fèi)多少”之間的關(guān)系[6]。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)則認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算通過(guò)將公共部門資金與其交付結(jié)果聯(lián)系起來(lái)，從而系統(tǒng)地使用績(jī)效信息來(lái)提高公共支出的效率和有效性[7]。不同機(jī)構(gòu)從自身立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)績(jī)效預(yù)算的定義不盡相同，但均體現(xiàn)了績(jī)效信息與預(yù)算資金分配相結(jié)合的特征。

對(duì)于績(jī)效預(yù)算而言，因其側(cè)重于績(jī)效信息對(duì)資金分配決策的影響，故而體現(xiàn)了績(jī)效對(duì)于預(yù)算的先導(dǎo)性作用，呈現(xiàn)出績(jī)效“先于”預(yù)算的特征。但即使概念上如此，在半個(gè)多世紀(jì)的全球績(jī)效預(yù)算改革實(shí)踐中，前瞻性的預(yù)算和績(jī)效管理一體化模式仍然是較難實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

(三)預(yù)算和績(jī)效管理一體化與績(jī)效預(yù)算共通的理念及系統(tǒng)設(shè)置

預(yù)算和績(jī)效管理一體化較之績(jī)效預(yù)算雖然在概念上或許有不同的側(cè)重，但二者在理念和系統(tǒng)設(shè)置上仍存在共通之處。

一方面，二者都體現(xiàn)了以績(jī)效為導(dǎo)向的指導(dǎo)思想，也具有共同的目標(biāo)，即提高財(cái)政資金的使用效益?？?jī)效預(yù)算的一個(gè)英文表述為“performance-based budget”，這便較為直接地體現(xiàn)了績(jī)效預(yù)算中“基于績(jī)效”的基本特征和要求。而《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》中也明確提出，預(yù)算績(jī)效管理要“將績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程”，因此績(jī)效理念是兩者的共同核心要義。

另一方面，預(yù)算和績(jī)效管理一體化以及績(jī)效預(yù)算的實(shí)施均需要一套復(fù)雜的支持系統(tǒng)。在主體層面，二者均需要各支出部門、財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、立法機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾等多方面的協(xié)調(diào)配合。在流程層面，二者的實(shí)施均包括績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)設(shè)置、績(jī)效監(jiān)督與評(píng)價(jià)以及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等多步驟的協(xié)同，從而構(gòu)成預(yù)算績(jī)效一體化的閉環(huán)系統(tǒng)。在方法層面，無(wú)論是預(yù)算和績(jī)效管理一體化還是績(jī)效預(yù)算，在績(jī)效監(jiān)督和評(píng)價(jià)過(guò)程中，成本-效益分析法、平衡計(jì)分卡以及邏輯模型等均是兩者需要使用并不斷完善的技術(shù)手段?？梢哉J(rèn)為，預(yù)算和績(jī)效管理一體化以及績(jī)效預(yù)算，都是一個(gè)需要多對(duì)象、多體系、多方法、多部門協(xié)調(diào)合作的復(fù)雜系統(tǒng)，二者在具體操作上有著較強(qiáng)的共通性。

(四)預(yù)算和績(jī)效管理一體化同績(jī)效預(yù)算的復(fù)雜關(guān)系

基于前述分析可知，雖然預(yù)算和績(jī)效管理一體化與績(jī)效預(yù)算具有不同的側(cè)重要求，但二者是不可完全分割的兩套制度體系。

一方面，預(yù)算和績(jī)效管理一體化是預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)，是在預(yù)算法治化、規(guī)范化尚處于早期的背景下，引入績(jī)效管理的理念和方法，逐步建立貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。而績(jī)效預(yù)算作為一種預(yù)算制度，是在預(yù)算管理更加規(guī)范的條件下，賦予資金使用者更多的自由裁量權(quán)。從這個(gè)意義上講，績(jī)效預(yù)算可以看作是預(yù)算績(jī)效管理的高階版本，預(yù)算和績(jī)效管理一體化是實(shí)施績(jī)效預(yù)算的階段性路標(biāo)[8]。

另一方面，績(jī)效預(yù)算以資金分配為落腳點(diǎn)，側(cè)重于績(jī)效信息在預(yù)算編制和決策中的應(yīng)用。而預(yù)算和績(jī)效管理一體化涵蓋了績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)以及結(jié)果應(yīng)用的全過(guò)程，也包括了績(jī)效預(yù)算的實(shí)施重點(diǎn)。因此，預(yù)算和績(jī)效管理一體化與績(jī)效預(yù)算并不是完全分割的兩個(gè)概念，也不可以斷然認(rèn)定預(yù)算和績(jī)效管理一體化的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)“績(jī)效預(yù)算”。

二、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的預(yù)算和績(jī)效管理一體化實(shí)踐演進(jìn)

(一)預(yù)算和績(jī)效相分離的傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算時(shí)期

1912年，美國(guó)紐約州里士滿縣(史坦頓島)開始了以績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的成本數(shù)據(jù)預(yù)算(cost data budgeting)實(shí)踐，而“績(jī)效預(yù)算(performance budget)”這一術(shù)語(yǔ)的第一次正式出現(xiàn)則是在1949年。此后，績(jī)效預(yù)算的叫法逐漸取代了成本數(shù)據(jù)預(yù)算[9]。到20世紀(jì)50年代末，績(jī)效預(yù)算的早期實(shí)踐逐漸結(jié)束，這段時(shí)期的改革被后來(lái)的研究者統(tǒng)稱為“傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算”。在曇花一現(xiàn)的傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算探索中，預(yù)算當(dāng)局將關(guān)注點(diǎn)從控制轉(zhuǎn)向管理，制定了一系列考評(píng)辦法和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。這一時(shí)期的改革體現(xiàn)了公眾對(duì)提高財(cái)政透明度的要求，預(yù)算的投入、成本、產(chǎn)出和效益受到了更多的關(guān)注。

在傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算的實(shí)踐中，預(yù)算和績(jī)效往往體現(xiàn)為相互分離的兩個(gè)單元，預(yù)算和績(jī)效管理一體化更是無(wú)從談起。在傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算中，缺少明確的目標(biāo)設(shè)定，預(yù)算數(shù)據(jù)的累積甚至達(dá)到了只有專家級(jí)人士才能理解的程度，在這種小圈子內(nèi)很容易“玩弄預(yù)算游戲(play budget games)”。大量的文本工作使得預(yù)算系統(tǒng)的管理效率黯然失色，這些數(shù)據(jù)對(duì)政策制定者“繪制未來(lái)路線圖”而言如同雞肋[10]。許多地方政府致力于在預(yù)算編制領(lǐng)域顯示其開展了績(jī)效預(yù)算，然而預(yù)算決策在實(shí)質(zhì)上并未受到績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效評(píng)估的更多影響。這種“新瓶裝舊酒”式的“績(jī)效裝飾預(yù)算”，也是傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算在后來(lái)的實(shí)踐中被放棄或修改的原因所在[11]。

(二)關(guān)注事前事后的預(yù)算和績(jī)效管理一體化時(shí)期

沉寂了將近二十年后，績(jī)效預(yù)算在20世紀(jì)80年代開始復(fù)蘇。20世紀(jì)80年代初，一方面由于各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體面臨著各種經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)危機(jī)，另一方面由于私營(yíng)企業(yè)率先進(jìn)行的管理創(chuàng)新取得了巨大成效，號(hào)稱政府再造的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”興起?？?jī)效管理逐漸成為政府再造的有效工具，新一輪績(jī)效預(yù)算改革開始萌生。20世紀(jì)90年代，一些發(fā)達(dá)國(guó)家開始了以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算改革。相比傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算，新績(jī)效預(yù)算更加注重“結(jié)果”而不是“產(chǎn)出”，同時(shí)配套了立法體系、評(píng)價(jià)體系以及政府會(huì)計(jì)體系等多方面的系統(tǒng)支持。在這一階段，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的編制，成為預(yù)算與績(jī)效管理在事前和事后融合的主要方式，二者的一體化程度進(jìn)一步加深。

這一時(shí)期的改革體現(xiàn)了“以目標(biāo)為導(dǎo)向”的預(yù)算編制方式。績(jī)效目標(biāo)的確定是編制部門預(yù)算的前提和依據(jù)，部分國(guó)家以多年期的戰(zhàn)略目標(biāo)作為指導(dǎo)來(lái)編制年度績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)而指導(dǎo)年度預(yù)算編制和執(zhí)行。例如，美國(guó)1993年《政府績(jī)效與結(jié)果法案》要求各部門制定年度績(jī)效計(jì)劃，以說(shuō)明自己的活動(dòng)如何有助于年度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[12]。部分國(guó)家則引入合同管理的方法，進(jìn)一步確定部門的績(jī)效目標(biāo)。例如，英國(guó)的公共服務(wù)協(xié)議以及丹麥以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效協(xié)議，均通過(guò)這種績(jī)效合同的方式來(lái)確定部門的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)。除了戰(zhàn)略規(guī)劃和績(jī)效目標(biāo)之外，年度績(jī)效報(bào)告也是這一時(shí)期績(jī)效預(yù)算改革的重點(diǎn)內(nèi)容。英國(guó)、丹麥的績(jī)效協(xié)議中要求提交年度績(jī)效報(bào)告，以考核合同中目標(biāo)的完成情況。澳大利亞要求所有部門必須公布績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，并由財(cái)政部進(jìn)行匯總和公開。由此可見，關(guān)注事前的績(jī)效目標(biāo)設(shè)置以及事后的績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效報(bào)告編制，是這一階段預(yù)算和績(jī)效管理一體化改革的重點(diǎn)。

(三)追求全過(guò)程與前瞻性的預(yù)算和績(jī)效管理一體化時(shí)期

在事前績(jī)效目標(biāo)和事后績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，21世紀(jì)以來(lái)，績(jī)效預(yù)算改革更加注重預(yù)算和績(jī)效在全過(guò)程上的整合，并注重績(jī)效對(duì)預(yù)算決策的先導(dǎo)性作用。2001年8月，美國(guó)宣布了一項(xiàng)改革政府管理和提高聯(lián)邦項(xiàng)目績(jī)效的議案，稱為“總統(tǒng)管理議程”，其目的在于解決一些長(zhǎng)期問(wèn)題并提高政府績(jī)效，包括5項(xiàng)改革動(dòng)議，其中之一便是“預(yù)算與績(jī)效一體化動(dòng)議”。該動(dòng)議將績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)同預(yù)算過(guò)程聯(lián)系了起來(lái)，要求在各部門協(xié)調(diào)配合的基礎(chǔ)上，通過(guò)績(jī)效計(jì)劃和目標(biāo)設(shè)定、產(chǎn)出和成本核算以及績(jī)效評(píng)價(jià)等多過(guò)程操作，提高項(xiàng)目績(jī)效，改善財(cái)政資源配置格局[13]。在預(yù)算與績(jī)效一體化動(dòng)議的指導(dǎo)下，聯(lián)邦政府可以通過(guò)績(jī)效指標(biāo)來(lái)衡量計(jì)劃和支出取得的成果。社會(huì)保障局等具體業(yè)務(wù)部門也在動(dòng)議的基礎(chǔ)上改進(jìn)技術(shù)和業(yè)務(wù)流程，提高了生產(chǎn)力。此外，其他一些國(guó)家也在不斷探索績(jī)效跟蹤的階段性報(bào)告，以期盡可能縮短績(jī)效監(jiān)督和報(bào)告的時(shí)間間隔。英國(guó)自2002年起將以往每年春季(第二季度)一次的績(jī)效報(bào)告調(diào)整為每年兩次，增加秋季(第四季度)績(jī)效報(bào)告[14]。在新西蘭，可以在結(jié)果、中間結(jié)果(或影響)、產(chǎn)出三個(gè)層級(jí)對(duì)每個(gè)部門的績(jī)效進(jìn)行測(cè)算和評(píng)估，進(jìn)而對(duì)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行全時(shí)段監(jiān)控[15]。代表美國(guó)和加拿大財(cái)政官員的政府財(cái)政官員協(xié)會(huì)在對(duì)績(jī)效監(jiān)督的建議中，推薦使用管理信息系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和分析，使預(yù)算績(jī)效監(jiān)控不再依賴靜態(tài)的、孤立的報(bào)告[16]。

在績(jī)效預(yù)算的發(fā)展過(guò)程中，將績(jī)效信息運(yùn)用到預(yù)算決策，即預(yù)算和績(jī)效管理一體化的前瞻性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于各國(guó)而言仍舊是一件非常困難的事。2007年，OECD根據(jù)績(jī)效信息在預(yù)算決策中的應(yīng)用情況，將績(jī)效預(yù)算區(qū)分為展示型績(jī)效預(yù)算(presentational performance budgeting)、告知型績(jī)效預(yù)算(performance-informed budgeting)和直接型績(jī)效預(yù)算(direct performance budgeting)。展示型績(jī)效預(yù)算將績(jī)效信息與資金分配一起呈現(xiàn)，但不一定將績(jī)效信息應(yīng)用于預(yù)算決策；在告知型績(jī)效預(yù)算中，績(jī)效信息能夠明確影響資金分配，但仍然受到其他因素的影響；而在直接型績(jī)效預(yù)算中，資金分配與產(chǎn)出和成果嚴(yán)格相關(guān)[17]。2018 年，OECD在關(guān)于績(jī)效預(yù)算的調(diào)查中增加了“管理型績(jī)效預(yù)算(managerial performance budgeting)”這一新的類型，預(yù)算和績(jī)效信息的使用對(duì)組織行為和組織管理產(chǎn)生的影響開始成為績(jī)效預(yù)算的關(guān)注重點(diǎn)[18]。

一項(xiàng)調(diào)查顯示，澳大利亞、意大利、波蘭等10個(gè)OECD成員國(guó)實(shí)行展示型績(jī)效預(yù)算；法國(guó)、日本、韓國(guó)等12個(gè)OECD成員國(guó)采用告知型績(jī)效預(yù)算，挪威、加拿大等8個(gè)成員國(guó)則實(shí)行管理型績(jī)效預(yù)算[19]。由此可見，績(jī)效信息在何種程度上應(yīng)用于預(yù)算決策決定了績(jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)程度。但從目前來(lái)看，真正意義上的直接型績(jī)效預(yù)算還是難以實(shí)現(xiàn)的，在預(yù)算決策中“參考”績(jī)效信息是大多數(shù)國(guó)家的理性選擇。特別是，仍有不少國(guó)家的績(jī)效信息與預(yù)算文件是相互分離的，在預(yù)算決策中很少甚至并不參考績(jī)效信息。因此，即使績(jī)效預(yù)算的改革經(jīng)歷了漫長(zhǎng)又復(fù)雜的過(guò)程，現(xiàn)階段也不能完全判斷在某些國(guó)家中是否真正實(shí)現(xiàn)了預(yù)算和績(jī)效管理的一體化。

三、中國(guó)預(yù)算和績(jī)效管理一體化改革的實(shí)踐探索

(一)預(yù)算和績(jī)效管理一體化的發(fā)展路徑

中國(guó)預(yù)算和績(jī)效管理一體化的發(fā)展進(jìn)程，其實(shí)可以追溯到預(yù)算績(jī)效管理的早期嘗試。在“預(yù)算和績(jī)效管理一體化”這一名詞出現(xiàn)之前，將績(jī)效融入預(yù)算過(guò)程的實(shí)踐從未停止過(guò)。在這一概念提出之后，一體化進(jìn)程逐步覆蓋預(yù)算績(jī)效管理的全過(guò)程，各地也不斷探索多系統(tǒng)、多平臺(tái)的管理技術(shù)整合。預(yù)算和績(jī)效管理一體化沿著“事后—事前事后—全過(guò)程”的脈絡(luò)展開，呈現(xiàn)方興未艾之勢(shì)。

1.績(jī)效融入預(yù)算管理的初步探索

2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，由此拉開了預(yù)算績(jī)效管理改革的序幕。將“績(jī)效”的理念融入預(yù)算過(guò)程，也逐漸成為預(yù)算管理改革的重要內(nèi)容。在改革之初，績(jī)效與預(yù)算管理的融合主要體現(xiàn)在績(jī)效評(píng)價(jià)階段，特別是事后評(píng)價(jià)階段，具有事后一體化的特征。在實(shí)踐中，各地不斷探索對(duì)預(yù)算項(xiàng)目和資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)，頒布省級(jí)或市級(jí)《項(xiàng)目支出預(yù)算管理暫行辦法》《部門預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)管理辦法》《關(guān)于開展財(cái)政性資金項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的意見》等文件，對(duì)評(píng)價(jià)的內(nèi)容、方法、指標(biāo)、組織和結(jié)果應(yīng)用提出了要求，并著手對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)。

在預(yù)算和績(jī)效管理事后一體化的基礎(chǔ)上，對(duì)于績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置和審批逐漸成為預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)，一體化進(jìn)程向事前階段推進(jìn)。2015年5月，財(cái)政部印發(fā)《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》，對(duì)各類績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、審核、批復(fù)、調(diào)整和應(yīng)用做出了規(guī)范，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制和審批作為改革的重要內(nèi)容成為指引各地預(yù)算績(jī)效監(jiān)督、評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。由此可見，預(yù)算和績(jī)效管理一體化逐漸從單純的事后向著事前事后并重拓展。

2.預(yù)算和績(jī)效管理一體化向全過(guò)程縱深推進(jìn)

隨著2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》提出“預(yù)算和績(jī)效管理一體化”的改革要求，預(yù)算和績(jī)效管理的全過(guò)程一體化模式日漸清晰。將績(jī)效融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程，從而形成包括事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程一體化運(yùn)行機(jī)制(1)對(duì)于“評(píng)估”和“評(píng)價(jià)”，在中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐中多使用“事前績(jī)效評(píng)估”和“事后績(jī)效評(píng)價(jià)”的術(shù)語(yǔ)區(qū)分，這其實(shí)是頗為牽強(qiáng)的。在漢語(yǔ)語(yǔ)境下，“評(píng)估”和“評(píng)價(jià)”本來(lái)就是相近的概念，并沒(méi)有嚴(yán)格意義上的“前后”之分，甚至在國(guó)際實(shí)踐中還存在“評(píng)價(jià)”側(cè)重于事前、“評(píng)估”側(cè)重于事后的相反情況。例如，在OECD發(fā)展援助委員會(huì)發(fā)布的《評(píng)估和面向結(jié)果管理的關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)》中，便將“評(píng)價(jià)(appraisal)”定義為在投資決策之前，對(duì)一項(xiàng)活動(dòng)的目標(biāo)相關(guān)性、可行性和潛在的可持續(xù)性進(jìn)行的全面評(píng)價(jià)；而將“評(píng)估(evaluation)”定義為系統(tǒng)和客觀地評(píng)判一個(gè)正在實(shí)施的或已完成的項(xiàng)目、計(jì)劃或政策，包括其設(shè)計(jì)、實(shí)施和結(jié)果。，是最近一段時(shí)間改革的重點(diǎn)目標(biāo)。例如，上海市黃浦區(qū)圍繞全過(guò)程績(jī)效管理，從預(yù)算決策環(huán)節(jié)項(xiàng)目評(píng)估管理、預(yù)算編制環(huán)節(jié)績(jī)效目標(biāo)全覆蓋、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)績(jī)效監(jiān)控、決算環(huán)節(jié)多維評(píng)價(jià)以及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用多環(huán)節(jié)出發(fā)，深入推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化[20]。各地在實(shí)踐中，還探索以績(jī)效目標(biāo)全覆蓋為抓手，將績(jī)效目標(biāo)貫穿到預(yù)算管理全過(guò)程，輔之以項(xiàng)目事前評(píng)審、績(jī)效跟蹤監(jiān)控以及績(jī)效結(jié)果應(yīng)用的配套制度，以期解決預(yù)算與績(jī)效“兩張皮”的頑疾。

3.多體系、多平臺(tái)協(xié)同助力預(yù)算和績(jī)效管理一體化

在預(yù)算和績(jī)效管理一體化的制度體系建設(shè)上，各地系統(tǒng)貫徹《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》精神，結(jié)合本地實(shí)際，出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的通知》等指導(dǎo)性文件，并通過(guò)《預(yù)算事前績(jī)效評(píng)估管理暫行辦法》《部門績(jī)效管理考核辦法(試行)》等具體操作性規(guī)程，為本地推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化提供了依據(jù)。

同時(shí)，管理信息系統(tǒng)的建設(shè)也是各地推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化的著力重點(diǎn)。各地或?qū)⒇?cái)政管理信息平臺(tái)與預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)對(duì)接，或?qū)υ行畔⑵脚_(tái)(如預(yù)算管理一體化系統(tǒng))進(jìn)行基于績(jī)效的系統(tǒng)改造和升級(jí)，有效提升了績(jī)效管理效能。進(jìn)一步地，部分省市嘗試采用信息系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)控績(jī)效目標(biāo)完成和預(yù)算資金執(zhí)行情況，并構(gòu)建省市一級(jí)的財(cái)政綜合信息系統(tǒng)，憑借基礎(chǔ)平臺(tái)庫(kù)和歷史業(yè)務(wù)庫(kù)的存儲(chǔ)結(jié)構(gòu)，支撐財(cái)政數(shù)據(jù)的集中部署[21]。

(二)預(yù)算和績(jī)效管理一體化的主要挑戰(zhàn)

從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的改革進(jìn)程來(lái)看，預(yù)算和績(jī)效的融合是績(jī)效預(yù)算得以成功的根本所在。隨著績(jī)效預(yù)算的不斷發(fā)展，預(yù)算和績(jī)效管理一體化也從關(guān)注事前事后一體化，走向關(guān)注全過(guò)程、注重前瞻性的當(dāng)代主流模式。中國(guó)預(yù)算和績(jī)效管理的一體化也將呈現(xiàn)大體上類似的變化過(guò)程。面向高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，預(yù)算和績(jī)效管理一體化在制度基礎(chǔ)、前瞻性、部門協(xié)調(diào)等方面面臨著一些新的挑戰(zhàn)。

1.法律制度基礎(chǔ)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)

法治化是制度有效運(yùn)行的基本前提。當(dāng)前，中國(guó)預(yù)算和績(jī)效管理一體化改革舉措，主要體現(xiàn)在《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》等綱領(lǐng)性文件中。上述宏觀指導(dǎo)性規(guī)范并沒(méi)有對(duì)預(yù)算和績(jī)效管理一體化的具體定義和目標(biāo)加以細(xì)化界定?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》作為引領(lǐng)預(yù)算決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整的基本法律，也未能從法律的高度對(duì)預(yù)算和績(jī)效管理一體化的具體目標(biāo)、要求、原則以及方法等做出具體規(guī)定。部分省市雖已宣稱實(shí)現(xiàn)了預(yù)算和績(jī)效管理一體化，但一體化的客觀判別標(biāo)準(zhǔn)仍舊付之闕如。

綜觀一些國(guó)家績(jī)效預(yù)算的實(shí)施過(guò)程，預(yù)算和績(jī)效管理一體化大多具備強(qiáng)有力的法律支撐。澳大利亞的《預(yù)算誠(chéng)實(shí)憲章》和《財(cái)政管理及問(wèn)責(zé)法案》、新西蘭的《財(cái)政責(zé)任法案》，都對(duì)預(yù)算和績(jī)效管理的深度融合提出了具體要求。而美國(guó)的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》以及日本的《政策評(píng)價(jià)法案》，更是專門針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的法案。如何推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化在法律層面上的制度建設(shè)，無(wú)疑是重要一環(huán)也是基礎(chǔ)一環(huán)。

2.績(jī)效信息的先導(dǎo)性作用不強(qiáng)

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》要求“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測(cè)，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制”，這充分體現(xiàn)了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算編制中的參考性作用?？?jī)效和預(yù)算同步推進(jìn)是當(dāng)前預(yù)算管理改革的主要方向，但受到“績(jī)效噪聲”[22](2)“績(jī)效噪聲”是指一些主觀的利己主義因素，或者客觀的環(huán)境因素對(duì)績(jī)效結(jié)果的影響。以及政策剛性等影響，新一年度的預(yù)算資金安排未必能夠基于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果而適時(shí)調(diào)整[23]，往往難以實(shí)現(xiàn)績(jī)效對(duì)預(yù)算決策的先導(dǎo)性作用。

在已經(jīng)初步構(gòu)建預(yù)算績(jī)效結(jié)果應(yīng)用機(jī)制的地區(qū)，由于并未形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理辦法，結(jié)果應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一又成為重要問(wèn)題。以目前已形成績(jī)效結(jié)果應(yīng)用機(jī)制的三個(gè)國(guó)內(nèi)樣本城市為例，一方面，這三個(gè)城市對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的等級(jí)評(píng)定存在差異，另一方面，對(duì)于不同等級(jí)的預(yù)算項(xiàng)目，其下年預(yù)算的核減比例也頗為不同，這種雙重差異的疊加帶來(lái)了預(yù)算績(jī)效結(jié)果應(yīng)用的區(qū)域異質(zhì)性(詳見表1)。在后續(xù)改革中，應(yīng)在加強(qiáng)預(yù)算決策中績(jī)效信息使用的同時(shí)，盡可能統(tǒng)一評(píng)價(jià)等級(jí)設(shè)置及結(jié)果應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，提高績(jī)效信息使用的規(guī)范性。

表1 預(yù)算績(jī)效結(jié)果應(yīng)用的地區(qū)差異

資料來(lái)源：由筆者根據(jù)三市強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的相關(guān)政策整理而成。

3.部門間的協(xié)調(diào)還需進(jìn)一步加強(qiáng)

預(yù)算管理過(guò)程需要支出部門、財(cái)政部門、立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及審計(jì)機(jī)關(guān)的共同協(xié)作，故而將績(jī)效理念融入預(yù)算的過(guò)程中，也同樣需要多部門的協(xié)調(diào)。當(dāng)前人大和審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)通過(guò)聽取績(jī)效工作報(bào)告、開展預(yù)算績(jī)效聽證會(huì)和發(fā)布績(jī)效審計(jì)報(bào)告等形式參與到預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程中。但人大和審計(jì)機(jī)關(guān)作為外部績(jī)效監(jiān)督主體，與預(yù)算資金的直接聯(lián)系仍然較弱，審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，獨(dú)立于具體支出部門之外的績(jī)效審計(jì)，以及立法機(jī)構(gòu)的議會(huì)委員會(huì)(如韓國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室、尼日利亞國(guó)會(huì)預(yù)算與研究辦公室、烏干達(dá)議會(huì)預(yù)算辦公室等)對(duì)于外部績(jī)效審計(jì)報(bào)告的分析，已成為立法機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)關(guān)直接參與預(yù)算績(jī)效管理的重要形式。在中國(guó)預(yù)算和績(jī)效管理一體化發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步加大外部監(jiān)督主體的參與度，明確立法機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效監(jiān)督職責(zé)與監(jiān)督方式，進(jìn)一步形成內(nèi)外部主體協(xié)調(diào)統(tǒng)一的預(yù)算和績(jī)效管理一體化模式。

四、中國(guó)預(yù)算和績(jī)效管理一體化的改革方向

(一)預(yù)算和績(jī)效管理一體化的制度維度

預(yù)算和績(jī)效管理一體化建設(shè)需要法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的支撐，制度建設(shè)維度是其他維度的重要基礎(chǔ)和支柱。

一方面，在法律層面，可以考慮在《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》下設(shè)立專門的預(yù)算編制、執(zhí)行以及績(jī)效管理相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算法律制度體系的建設(shè)。當(dāng)前中國(guó)稅收法律體系包括企業(yè)所得稅法、資源稅法、環(huán)境保護(hù)稅法等多部實(shí)體法律，其立法進(jìn)程仍在加速推進(jìn)，而預(yù)算作為財(cái)政資金運(yùn)行和管理的總樞紐，更加需要一套系統(tǒng)性法律體系的支撐。在預(yù)算法律體系中，預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)法律法規(guī)是必需的一部分。將預(yù)算和績(jī)效管理一體化的主體職責(zé)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、流程以及技術(shù)方法等重要元素通過(guò)法律的形式加以相對(duì)固定，預(yù)算和績(jī)效管理一體化的推進(jìn)便有法可依、有據(jù)可循。

另一方面，預(yù)算和績(jī)效管理一體化的制度體系建設(shè)需要一套規(guī)范化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。可以制定與法律法規(guī)相配套的預(yù)算和績(jī)效管理一體化規(guī)范以及預(yù)算和績(jī)效管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，作為具體實(shí)施的規(guī)范和技術(shù)指導(dǎo)，從而明確其實(shí)施原則、總體目標(biāo)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等。這樣，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也會(huì)有統(tǒng)一的評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，各地可以在共性標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，在保證標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的同時(shí)，充分體現(xiàn)各地區(qū)的個(gè)性化特征。

(二)預(yù)算和績(jī)效管理一體化建設(shè)的主體維度

預(yù)算績(jī)效管理的主體包括具體支出部門、財(cái)政部門等內(nèi)部主體，以及人大和審計(jì)機(jī)關(guān)等外部主體。預(yù)算和績(jī)效管理一體化的主體維度建設(shè)，應(yīng)在明確各主體職責(zé)的基礎(chǔ)上，形成多元主體協(xié)同推進(jìn)的預(yù)算績(jī)效管理新模式。

首先，對(duì)于具體支出部門而言，各部門既是預(yù)算管理的第一責(zé)任主體，也是績(jī)效管理的第一責(zé)任主體[24]。在預(yù)算和績(jī)效管理一體化的實(shí)施過(guò)程中，支出部門承擔(dān)了運(yùn)用績(jī)效信息、開展績(jī)效監(jiān)控以及績(jī)效自評(píng)的重要職責(zé)，但也存在逃避監(jiān)督、夸大績(jī)效結(jié)果等趨利性傾向。因此，在保證支出部門在目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置、績(jī)效自評(píng)等方面的自主性的同時(shí)，應(yīng)通過(guò)獎(jiǎng)懲機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立，確保支出部門如實(shí)開展績(jī)效自評(píng)，充分運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

其次，人大、審計(jì)機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾作為預(yù)算績(jī)效管理的重要外部主體，需要進(jìn)一步強(qiáng)化自身的績(jī)效監(jiān)督技術(shù)水平。在聽取績(jī)效報(bào)告和委托第三方進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督的基礎(chǔ)上，開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和審計(jì)方法的系統(tǒng)培訓(xùn)，不斷完善預(yù)算監(jiān)督的技術(shù)方法，從而主動(dòng)參與到預(yù)算績(jī)效的考核當(dāng)中，增強(qiáng)外部監(jiān)督主體參與預(yù)算績(jī)效管理的直接性與權(quán)威性。

最后，財(cái)政部門作為連接各主體的樞紐，具有實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的較多經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)一步地，可以嘗試將新興信息技術(shù)手段融入預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程，通過(guò)大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)，改變以往對(duì)重大項(xiàng)目、政策進(jìn)行績(jī)效跟蹤和評(píng)估的抽樣性評(píng)價(jià)模式，實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政對(duì)本級(jí)項(xiàng)目、政策的全樣本績(jī)效管理。

(三)預(yù)算和績(jī)效管理一體化的流程再造

當(dāng)前中國(guó)實(shí)行“二上二下”的預(yù)算編制流程，其中“一上”是指各部門首先上報(bào)建議數(shù)。但各部門由于預(yù)判到上級(jí)主管部門會(huì)削減上報(bào)的預(yù)算建議數(shù)，難免會(huì)盡可能地多報(bào)預(yù)算，導(dǎo)致上報(bào)建議數(shù)流于形式(也就是所謂的“頭戴三尺帽，攔腰砍一刀”)。而“一下”與“二上”之間的間隔時(shí)間過(guò)短，又容易出現(xiàn)各部門上報(bào)部門預(yù)算潦草了事的情況。因此，可以嘗試打破已然不適應(yīng)改革要求的“二上二下”預(yù)算流程，適時(shí)取消流于形式的“一上”階段，重視“一下”預(yù)算控制數(shù)的合理性與硬約束，并且拉長(zhǎng)“一下”與“二上”之間部門編制預(yù)算草案的間隔時(shí)間。此外，當(dāng)前在預(yù)算編制的過(guò)程中，人大的預(yù)算監(jiān)督工作主要在本級(jí)財(cái)政預(yù)算草案和部門預(yù)算編制大體完成之后才能實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)，并在這一階段進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)的審核。為進(jìn)一步提高績(jī)效目標(biāo)對(duì)預(yù)算的引導(dǎo)作用，可以在“二上”和“二下”之間的早期階段，加入人大對(duì)績(jī)效目標(biāo)的審查環(huán)節(jié)，使績(jī)效目標(biāo)真正成為預(yù)算安排的“前置條件”。

此外，在預(yù)算績(jī)效監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，也可以嘗試通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和方法進(jìn)步，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中開展實(shí)時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)，從而將績(jī)效評(píng)價(jià)的介入節(jié)點(diǎn)提前。一方面，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，可以根據(jù)實(shí)時(shí)性的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)縮短預(yù)算調(diào)整周期，及時(shí)對(duì)績(jī)效不佳的項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)預(yù)算優(yōu)化。另一方面，在下一期預(yù)算編制時(shí)，也可以應(yīng)用上一期的實(shí)時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，提高績(jī)效信息的可獲得性，以避免出現(xiàn)在預(yù)算決策時(shí)有參考績(jī)效信息“之心”，卻無(wú)績(jī)效信息“之材料”的情況。

(四)預(yù)算和績(jī)效管理一體化的技術(shù)支撐

無(wú)論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化還是政府治理領(lǐng)域，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)代替?zhèn)鹘y(tǒng)要素驅(qū)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)已逐步顯現(xiàn)[25]，技術(shù)維度也是預(yù)算和績(jī)效管理一體化的重要方面。預(yù)算和績(jī)效管理一體化建設(shè)，可以通過(guò)“數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)—數(shù)據(jù)庫(kù)共通—信息平臺(tái)建設(shè)”這樣一個(gè)發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理的技術(shù)一體化。

首先，在各部門內(nèi)部，建立績(jī)效數(shù)據(jù)和預(yù)算數(shù)據(jù)一體化數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)對(duì)二者的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)接口以及數(shù)據(jù)存儲(chǔ)等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)同步，形成預(yù)算數(shù)據(jù)和績(jī)效數(shù)據(jù)的同步上傳、同步分析、同步處理，做到“有一步預(yù)算，就有一步績(jī)效”。

其次，建立各支出部門、財(cái)政部門、人大、審計(jì)機(jī)關(guān)之間的數(shù)據(jù)共享共通平臺(tái)，為跨部門、跨層級(jí)、跨地區(qū)的數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通提供有效支撐[26]。

最后，進(jìn)一步將績(jī)效管理引入“賬戶資金運(yùn)行管理系統(tǒng)”“財(cái)政資金網(wǎng)上監(jiān)管系統(tǒng)”“預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)”，并做好不同系統(tǒng)之間的信息整合，通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的預(yù)算績(jī)效信息平臺(tái)建設(shè)，有效推動(dòng)對(duì)預(yù)算資金使用的實(shí)時(shí)績(jī)效跟蹤。

此外，預(yù)算和績(jī)效管理一體化與政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)、中期預(yù)算以及參與式預(yù)算等其他管理工具的結(jié)合，也有助于推動(dòng)預(yù)算和績(jī)效管理前瞻性一體化的實(shí)現(xiàn)。例如，通過(guò)推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)改革、完善會(huì)計(jì)信息監(jiān)控和政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)等方式，可以進(jìn)一步推進(jìn)績(jī)效信息的公開和披露[27]。將一體化的時(shí)間維度拓展至3～5年的中期，運(yùn)用中期財(cái)政規(guī)劃來(lái)引領(lǐng)中期績(jī)效目標(biāo)設(shè)置，并在中期績(jī)效目標(biāo)下對(duì)年度預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行引導(dǎo)，可以進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政的可持續(xù)性與擴(kuò)展財(cái)政政策空間。當(dāng)前，人大定期聽取預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)施以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的報(bào)告，已經(jīng)成為各地推進(jìn)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的主要形式[28]。進(jìn)一步地，可以將參與式預(yù)算的方法融入預(yù)算績(jī)效管理之中，將績(jī)效聽證會(huì)與預(yù)算聽證會(huì)有機(jī)整合。通過(guò)人大、社會(huì)公眾在預(yù)算編制和執(zhí)行階段，對(duì)績(jī)效管理工作進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督和獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)，進(jìn)一步拓寬預(yù)算和績(jī)效管理一體化的時(shí)空覆蓋范圍。