抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策執(zhí)行分析與啟示
——基于政策執(zhí)行過程模型的視角

林永澤，王歡歡,2

（1.福建警察學(xué)院 公安管理系，福建 福州 350007；2.中國(guó)人民公安大學(xué) 公安管理學(xué)院，北京 100038）

2020年初，新冠肺炎疫情的蔓延給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來沖擊，企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)對(duì)于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)活力具有重大意義。為解決人員流動(dòng)受限與跨區(qū)域物流受阻的問題，有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，交通運(yùn)輸部于2020年2月15日發(fā)布《關(guān)于新冠肺炎疫情防控期間免收收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)的通知》[1]，決定在新冠肺炎疫情防控期間，免收全國(guó)收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)。該項(xiàng)公共政策是如何平衡政策執(zhí)行過程中的社會(huì)效益與潛在風(fēng)險(xiǎn)之間的張力而執(zhí)行與落地的？由于至今新冠肺炎疫情的爆發(fā)仍具有突發(fā)性與不穩(wěn)定性，該項(xiàng)政策的執(zhí)行過程對(duì)于今后疫情防控常態(tài)化背景下的公共政策執(zhí)行具有哪些啟示？基于此，本文采用史密斯政策執(zhí)行過程模型的理論框架[2]，分析全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策是如何在緊張的社會(huì)環(huán)境中逐步落地執(zhí)行，并達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。由此，進(jìn)一步提出疫情防控期間相關(guān)公共政策的執(zhí)行建議，以期為今后疫情防控常態(tài)化背景下的公共政策的有效執(zhí)行提供些許參考。

一、史密斯政策執(zhí)行過程模型概述及研究動(dòng)態(tài)

（一）史密斯政策執(zhí)行過程模型的理論概述

從20世紀(jì)70年代開始，公共政策的研究學(xué)者開始關(guān)注政策執(zhí)行，并提出許多用來分析政策執(zhí)行過程的理論模型，如美國(guó)學(xué)者霍恩和米特提出的“米特－霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型”、美國(guó)學(xué)者麥克拉夫林提出的“互動(dòng)理論模型”等[3]。其中最具代表性且運(yùn)用最廣泛的是由美國(guó)學(xué)者史密斯所構(gòu)建的“史密斯政策執(zhí)行過程模型”[2]。該模型囊括了許多其他模型中的變量，形成以政策本身、目標(biāo)群體、執(zhí)行群體、政策環(huán)境四大因素為主體的系統(tǒng)分析框架，涵蓋了政策執(zhí)行過程中的主要變量，成為研究政策執(zhí)行過程較為理想的理論工具。

如圖1所示，該圖直觀地展示了史密斯政策執(zhí)行過程模型理論框架。其具體分析流程為：首先，在一個(gè)緊張的社會(huì)大背景之下，公共政策制定者緊急處理所遇到的問題，開始擬定相關(guān)政策；其次，將相關(guān)政策輸送到政策執(zhí)行過程模型中，經(jīng)過系統(tǒng)各要素的不斷互動(dòng)，得到相應(yīng)的政策執(zhí)行結(jié)果；再次，公共政策制定者需要針對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果，對(duì)原有政策所存在的問題進(jìn)行及時(shí)調(diào)整；最后，將調(diào)整后的新政策再次輸入到政策執(zhí)行過程模型中，通過一輪又一輪的政策執(zhí)行過程，最終尋得一個(gè)最佳的理想政策。

（二）關(guān)于利用史密斯政策執(zhí)行過程模型作為分析工具的研究綜述簡(jiǎn)評(píng)

縱觀國(guó)內(nèi)近幾年以史密斯政策執(zhí)行過程模型作為分析工具的相關(guān)研究，大多學(xué)者皆利用模型中影響政策執(zhí)行過程的4大因素對(duì)某項(xiàng)政策的政策本身、目標(biāo)群體、執(zhí)行群體、政策環(huán)境進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對(duì)策。其研究主題主要集中在2個(gè)方面：一是有關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策方面的研究。楚漢杰和葉興藝以史密斯政策執(zhí)行過程模型為基礎(chǔ)，從政策框架、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素4個(gè)方面對(duì)扶貧政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生形式主義困境的成因進(jìn)行分析，進(jìn)而對(duì)扶貧政策執(zhí)行的形式主義困境提出相應(yīng)破除策略[4]；黃建紅用史密斯政策執(zhí)行過程模型的4大因素對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行困境進(jìn)行了分析[5]。二是有關(guān)教育政策方面的研究。余雅風(fēng)和杜佳欣結(jié)合史密斯政策執(zhí)行的分析框架剖析了導(dǎo)致民辦中小學(xué)教師教育性效果偏差的原因[6]；皇甫林曉和代蕊華基于史密斯政策執(zhí)行的過程模型分析了教師績(jī)效工資的政策執(zhí)行過程[7]。

綜上，學(xué)界已將史密斯政策執(zhí)行過程模型運(yùn)用于部分政策的執(zhí)行分析，但迄今為止，尚未見有學(xué)者利用史密斯模型對(duì)疫情防控常態(tài)化背景下緊急出臺(tái)的系列政策進(jìn)行研究。本文選取疫情防控背景下全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策作為研究案例，進(jìn)一步拓寬史密斯政策執(zhí)行過程模型的應(yīng)用領(lǐng)域?；谑访芩拐邎?zhí)行過程模型，提出政策執(zhí)行過程中四大因素協(xié)同互動(dòng)的三階段，強(qiáng)調(diào)四大因素在政策執(zhí)行過程中的協(xié)同配合作用，與之前的研究相比，更加注重政策執(zhí)行過程各主體的協(xié)同性。

二、基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的高速公路免費(fèi)通行政策執(zhí)行分析框架

（一）史密斯政策執(zhí)行過程模型與本研究的契合性

使用史密斯政策執(zhí)行過程模型作為抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策執(zhí)行的分析框架，具有如下兩方面原因。一方面，對(duì)于史密斯政策執(zhí)行過程理論模型而言，該模型作為現(xiàn)階段研究公共政策執(zhí)行的代表性理論工具之一，有別于傳統(tǒng)的公共政策執(zhí)行分析理論[8]，不僅關(guān)注到政策本身的理想化程度，而且還關(guān)注到影響政策執(zhí)行的要素及其相互關(guān)系，能夠系統(tǒng)全面地分析政策執(zhí)行的全過程及其執(zhí)行效果；另一方面，對(duì)于抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策的本身而言，該政策的執(zhí)行涉及到多元利益相關(guān)者。例如各?。▍^(qū)、市）人民政府、各省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門、高速公路的經(jīng)營(yíng)企業(yè)、依法通行的所有車輛等。這些群體在政策執(zhí)行過程中會(huì)相互作用、相互影響，形成復(fù)雜關(guān)系。史密斯政策執(zhí)行過程模型將這些群體分別定位為“執(zhí)行機(jī)關(guān)”和“目標(biāo)群體”，有助于理順多元利益相關(guān)者之間的關(guān)系。與此同時(shí)，史密斯政策執(zhí)行過程模型將“執(zhí)行機(jī)關(guān)”和“目標(biāo)群體與“理想化的政策”和“政策執(zhí)行環(huán)境”進(jìn)一步聯(lián)系，清晰地理順各方主體之間的關(guān)系，有效解釋與處理政策執(zhí)行過程中遇到的困境。

（二）抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策執(zhí)行分析框架

史密斯政策執(zhí)行過程模型認(rèn)為政策執(zhí)行過程是否順暢，涉及到理想化的政策、政策執(zhí)行機(jī)關(guān)、政策目標(biāo)群體、政策執(zhí)行環(huán)境這4大因素[2]。結(jié)合新冠肺炎疫情防控背景下全國(guó)高速免費(fèi)通行政策的具體實(shí)踐情境，史密斯政策執(zhí)行過程模型的4大因素可具體化如下：

1.理想化的政策

理想化的政策指能夠有效推動(dòng)政策執(zhí)行的政策文本。在抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行的政策中，即能夠有效推動(dòng)抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行所出臺(tái)的一系列的政策文本。政策文本的有效性受到政策目標(biāo)群體、政策執(zhí)行機(jī)關(guān)、政策執(zhí)行環(huán)境三者的協(xié)同影響。當(dāng)其中的任意一方出現(xiàn)差錯(cuò)時(shí)，公共政策制定者需要盡快調(diào)整理想化的政策的執(zhí)行內(nèi)容，確保政策執(zhí)行系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

2.政策執(zhí)行機(jī)關(guān)

政策執(zhí)行機(jī)關(guān)是政策執(zhí)行主體，主要包括相關(guān)政府部門、企業(yè)組織等。根據(jù)本次抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行的政策內(nèi)容：“新冠肺炎疫情防控期間免收收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)的具體工作，由各?。▍^(qū)、市）人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織實(shí)施。省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門要在省級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，會(huì)同有關(guān)部門制定方案，落實(shí)責(zé)任，細(xì)化措施，加強(qiáng)協(xié)作，共同做好實(shí)施工作?！盵1]該項(xiàng)政策執(zhí)行機(jī)關(guān)即是各?。▍^(qū)、市）人民政府、各省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門以及高速公路的經(jīng)營(yíng)企業(yè)。需要特別關(guān)注的是，高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)在執(zhí)行該項(xiàng)政策過程中，為社會(huì)效益付出相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)成本。

3.政策目標(biāo)群體

政策目標(biāo)群體指的是政策作用對(duì)象。在抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行的政策中，該項(xiàng)政策的直接作用對(duì)象是依法通行全國(guó)高速公路的所有車輛。此外，可以推斷的是，該項(xiàng)政策的受益范圍廣，間接作用對(duì)象將涉及各地政府部門、相關(guān)復(fù)工復(fù)產(chǎn)企業(yè)、各地旅游景點(diǎn)單位、各地酒店賓館等。

4.環(huán)境因素

環(huán)境因素指的是政策執(zhí)行過程中的內(nèi)外部環(huán)境。外部環(huán)境包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等；內(nèi)部環(huán)境包括政策執(zhí)行相關(guān)組織間關(guān)系、執(zhí)行能力等。結(jié)合抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策，涉及的影響因素主要為政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

綜合以上四大因素，構(gòu)建抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行的政策分析框架，如圖2所示。

圖2 抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策執(zhí)行分析框架Fig.2 Analysis framework for the implementation of the national freeway policy during the anti-epidemic period

三、抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策的執(zhí)行及其效應(yīng)分析

史密斯政策執(zhí)行過程模型提出，政策執(zhí)行的整個(gè)過程主要是政策四個(gè)變量在緊張互動(dòng)后經(jīng)過公共政策制定者的一系列處理而達(dá)到協(xié)調(diào)緩和狀態(tài)的過程。公共政策制定者需要細(xì)致洞察公共政策執(zhí)行過程中四個(gè)要素之間的互動(dòng)關(guān)系，一旦出現(xiàn)失衡狀況，需要及時(shí)進(jìn)行反饋和調(diào)整。結(jié)合公共政策執(zhí)行規(guī)律，任何公共政策從制定到落地的過程都具有復(fù)雜的動(dòng)態(tài)性，主要表現(xiàn)為從政策文本發(fā)布初期的緊張過渡到政策執(zhí)行系統(tǒng)各要素之間關(guān)系的不斷協(xié)調(diào)，最終實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的平穩(wěn)運(yùn)行，例如我國(guó)早期的計(jì)劃生育政策。

在抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策執(zhí)行過程中，理想化的政策、政策執(zhí)行機(jī)關(guān)、政策目標(biāo)群體、政策執(zhí)行環(huán)境這四大因素相互協(xié)調(diào)配合，使該政策得以順利執(zhí)行與落地?；谇拔臉?gòu)建的抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策執(zhí)行分析框架，筆者梳理了全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策執(zhí)行的時(shí)間軸（見表1），將抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行的政策執(zhí)行過程分為三個(gè)階段，包括四大因素緊張互動(dòng)時(shí)期、協(xié)調(diào)時(shí)期、平穩(wěn)時(shí)期。通過分析每個(gè)階段四大因素的關(guān)系（緊張還是緩和）來剖析該政策的執(zhí)行落地過程。在此基礎(chǔ)上，以目標(biāo)群體的受益性程度作為政策是否執(zhí)行到位的評(píng)估依據(jù)，從而具體分析該項(xiàng)政策執(zhí)行效果。

表1 抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策執(zhí)行時(shí)間軸Tab.1 Time line of implementation of national expressway free access policy during the anti-epidemic period

（一）抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策執(zhí)行過程分析

1.第一階段：四大因素緊張互動(dòng)時(shí)期

在2020年年初嚴(yán)峻的疫情防控局勢(shì)下，公共政策制定者綜合考慮多方面因素，出臺(tái)了疫情防控期間高速公路免費(fèi)通行政策，決定在新冠肺炎疫情防控期間，免收全國(guó)收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)。政策頒布后，政策執(zhí)行系統(tǒng)開始運(yùn)轉(zhuǎn)，政策執(zhí)行機(jī)關(guān)開始接收政策文件，將政策內(nèi)容作用于目標(biāo)群體，政策環(huán)境也隨著整個(gè)系統(tǒng)要素之間的變化而不斷變化，四大影響因素處于緊張互動(dòng)階段。其具體表現(xiàn)為：四大因素中的任一要素都有可能與其他要素產(chǎn)生沖突，影響政策執(zhí)行進(jìn)程。例如理想化的政策可能會(huì)與環(huán)境因素、執(zhí)行機(jī)關(guān)以及目標(biāo)群體發(fā)生矛盾。因?yàn)檎哳C布后，人員流動(dòng)開始增強(qiáng)，在一定程度上會(huì)影響疫情防控態(tài)勢(shì)，進(jìn)而威脅到人民群眾的健康安全以及社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

2.第二階段：四大因素協(xié)調(diào)時(shí)期

經(jīng)過將近一個(gè)月的緊張互動(dòng)，政策執(zhí)行過程不斷向?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)邁進(jìn)。隨著抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策的不斷推進(jìn)，公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的營(yíng)收降低，收費(fèi)周期變短、企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力減弱以及政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)加大等不利影響不斷顯現(xiàn)，在一定程度上加大了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，在疫情防控期間，每天減免了將近15億元的通行費(fèi)用?？上攵咚俟愤\(yùn)營(yíng)公司面臨著巨大的資金壓力。代入模型，此時(shí)四大因素中的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題。政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)給政策環(huán)境帶來新的挑戰(zhàn)，而政策執(zhí)行環(huán)境又向理想化的政策發(fā)出信號(hào)。為了維穩(wěn)與協(xié)調(diào)四大因素之間的關(guān)系，促成政策目標(biāo)的達(dá)成，反饋機(jī)制便在這一時(shí)期出現(xiàn)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)向公共政策制定者反饋相關(guān)問題。公共政策制定者接收到問題反饋后，擬定相關(guān)配套政策，維護(hù)政策的運(yùn)作與執(zhí)行。聯(lián)系實(shí)際情況，抗疫期間為了達(dá)成有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策目標(biāo)，保持政策執(zhí)行過程中的四大因素的穩(wěn)定協(xié)調(diào)，2020年3月3日李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署完善“六穩(wěn)”工作協(xié)調(diào)機(jī)制。收費(fèi)公路免費(fèi)通行期間，對(duì)經(jīng)營(yíng)主體金融債務(wù)還本付息存在困難的，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)給予延緩付息、本金展期或續(xù)貸等支持。此外，國(guó)家還出臺(tái)一系列財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、金融支持等方面政策助力高速公路運(yùn)營(yíng)公司的發(fā)展。由此平衡與目標(biāo)群體、政策環(huán)境、理想化政策之間的關(guān)系，助推政策目標(biāo)的平穩(wěn)落地。

3.第三階段：四大因素平穩(wěn)時(shí)期

隨著政策執(zhí)行過程的不斷推進(jìn)，復(fù)工復(fù)產(chǎn)率得到不斷提升。同時(shí)由于新冠肺炎疫情防控態(tài)勢(shì)不斷向好，政策執(zhí)行環(huán)境趨于穩(wěn)定，多方主體的內(nèi)在矛盾得到持續(xù)消除。然而到此階段，對(duì)于政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的高速公路運(yùn)營(yíng)企業(yè)來說，即使國(guó)家已出臺(tái)一系列有關(guān)幫扶政策助力其發(fā)展，但仍然難以扭轉(zhuǎn)其虧損局面。由此，利益主體便再次通過反饋機(jī)制，反饋其所遇到的經(jīng)營(yíng)壓力。公共政策制定者接收到反饋消息后，及時(shí)作出相關(guān)調(diào)整。交通運(yùn)輸部在2020年4月28日發(fā)布出通知公告：“自2020年5月6日零時(shí)起，經(jīng)依法批準(zhǔn)的高速公路開始恢復(fù)收費(fèi)（含收費(fèi)橋梁和隧道）?！痹摴姘l(fā)布之后，執(zhí)行機(jī)構(gòu)與利益主體之間的矛盾得以緩和，目標(biāo)群體轉(zhuǎn)向正常運(yùn)作。其他影響因素各司其職，平衡彼此之間的關(guān)系，政策執(zhí)行系統(tǒng)逐步進(jìn)入趨于平穩(wěn)的發(fā)展時(shí)期，并借助“政策反饋體系”，政策執(zhí)行者不斷優(yōu)化政策執(zhí)行過程，使政策執(zhí)行效果逐步提升。影響政策執(zhí)行的四大因素之間的關(guān)系得以緩和，通過密切地相互配合，達(dá)到政策執(zhí)行系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的理想狀態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)公共政策制定主體的預(yù)期目標(biāo)。

（二）抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策執(zhí)行效果分析

基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的視角，我們可以發(fā)現(xiàn)，在全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策執(zhí)行過程中，影響政策執(zhí)行的四大因素之間的關(guān)系從緊張互動(dòng)到相互協(xié)調(diào)，最后過渡到密切配合的理想狀態(tài)。四大因素協(xié)同互動(dòng)的結(jié)果決定了政策執(zhí)行的成效。目標(biāo)群體的整體受惠程度是體現(xiàn)政策執(zhí)行成效的重要維度。由前文可知，本文將抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策中的目標(biāo)群體分為直接目標(biāo)群體和間接目標(biāo)群體，直接目標(biāo)群體為依法通行收費(fèi)公路的所有車輛，間接目標(biāo)群體覆蓋面廣，涉及到社會(huì)大眾和眾多企業(yè)和單位。由此，分別分析直接目標(biāo)群體和間接目標(biāo)群體的受惠程度，綜合來判斷該項(xiàng)政策的執(zhí)行效果。

對(duì)于直接目標(biāo)群體而言，高速公路免費(fèi)通行政策的頒布極大地降低了依法通行收費(fèi)公路的所有車輛的經(jīng)濟(jì)成本，由此推動(dòng)返城務(wù)工、各單位勞務(wù)、探親旅游等車輛的城際、省際流動(dòng)。因此，可以用車輛通行量來衡量政策執(zhí)行過程中直接目標(biāo)群體的受惠程度，進(jìn)而體現(xiàn)政策執(zhí)行的成效。以福建省數(shù)據(jù)為例，從圖3可以看出，在2月份政策頒布后的兩個(gè)月內(nèi)，客貨車流量急劇上升，斜率最大，說明政策執(zhí)行效果明顯，政策執(zhí)行進(jìn)程不斷向前推進(jìn)。從4月到5月的過程中，車流量開始慢慢回落，且呈現(xiàn)出相對(duì)平穩(wěn)的狀態(tài)，說明政策在此過程得到順利執(zhí)行，且存在政策執(zhí)行的長(zhǎng)尾效應(yīng)，政策執(zhí)行后期，車輛通行量均保持在相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)?？挂咂陂g全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策頒布后，全國(guó)各地高速出入口均不設(shè)收費(fèi)關(guān)卡，可以推斷全國(guó)各地情況與此大致相同。

圖3 2020年1-12月福建省高速客貨車出口流量情況Fig.3 January to December 2020 Fujian export flow of provincial high-speed passenger and freight vehicles

對(duì)于間接群體而言，由于該項(xiàng)政策的間接作用群體覆蓋面較廣，涉及到相關(guān)復(fù)工復(fù)產(chǎn)企業(yè)、各地旅游景點(diǎn)單位等。隨著該項(xiàng)政策的頒布與執(zhí)行，第一，對(duì)各大企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)起了積極的推進(jìn)作用。特別是在疫情防控期間，由于取消收費(fèi)環(huán)節(jié)，能夠提高抗疫物資運(yùn)輸效率，同時(shí)降低運(yùn)輸成本，為推動(dòng)企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供有力保障。第二，對(duì)探親旅游等活動(dòng)起到助推作用。由于免收過路費(fèi)，在疫情防控現(xiàn)狀和利益驅(qū)動(dòng)的平衡考量下，家庭逐漸恢復(fù)城際乃至省際自駕探親旅游活動(dòng)。由此，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的恢復(fù)。

以福建省數(shù)據(jù)為例，截至2020年4月2日，福建省國(guó)資委監(jiān)管的各級(jí)企業(yè)已復(fù)工1038家，復(fù)工率超過99%，其中生產(chǎn)型企業(yè)復(fù)工率為100%；復(fù)工人數(shù)超過20萬人，已超過疫情前在崗員工數(shù)[9]。從微觀角度來看，疫情防控期間高速公路免費(fèi)通行政策給國(guó)家財(cái)政以及高速公路運(yùn)營(yíng)企業(yè)帶來了較大的經(jīng)濟(jì)壓力，導(dǎo)致短期收益受限，但從宏觀角度而言，這項(xiàng)政策符合疫情防控發(fā)展階段的要求，有助于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，可帶來政策執(zhí)行的長(zhǎng)尾效應(yīng)。綜上所述，在政策執(zhí)行之初，影響政策執(zhí)行的四大因素的緊張互動(dòng)，政策執(zhí)行成效初現(xiàn)，隨著政策執(zhí)行過程的不斷推進(jìn)，四大因素協(xié)同互動(dòng)，政策執(zhí)行成效明顯，最后，四大因素之間的關(guān)系逐步趨于緩和，政策執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)入平穩(wěn)運(yùn)行狀態(tài)。四大因素之間良性的協(xié)調(diào)互動(dòng)，使得政策執(zhí)行效果呈現(xiàn)平穩(wěn)漸進(jìn)發(fā)展，不斷推進(jìn)政策執(zhí)行進(jìn)程，如圖4所示，最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

圖4 政策三大階段執(zhí)行漸進(jìn)過程Fig.4 Progressive process of implementation of the three phases of the policy

四、疫情防控常態(tài)化背景下相關(guān)公共政策執(zhí)行的啟示與建議

利用史密斯政策執(zhí)行過程模型分析框架剖析疫情防控期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策的執(zhí)行過程，該項(xiàng)政策的執(zhí)行過程經(jīng)歷緊張互動(dòng)、協(xié)調(diào)、平穩(wěn)三個(gè)階段，最終較好地達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。在疫情防控常態(tài)化背景下，相關(guān)公共政策的執(zhí)行與擴(kuò)散，同樣需要平衡社會(huì)效益與潛在風(fēng)險(xiǎn)以及環(huán)境不確定性的張力。參考抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策的執(zhí)行規(guī)律，有助于實(shí)現(xiàn)疫情防控常態(tài)化背景下相關(guān)政策執(zhí)行與擴(kuò)散過程中的張力平衡與有效協(xié)同。

（一）構(gòu)建基于政策目標(biāo)的要素協(xié)同系統(tǒng)是政策執(zhí)行的根本

史密斯的政策執(zhí)行過程模型將公共政策本身、公共政策的執(zhí)行主體、公共政策的受眾對(duì)象、公共政策的政策執(zhí)行環(huán)境這四大因素作為一個(gè)有機(jī)的整體，強(qiáng)調(diào)“四位一體”協(xié)同系統(tǒng)理念。結(jié)合本次抗疫期間全國(guó)高速免費(fèi)通行的政策執(zhí)行過程來看，各?。▍^(qū)、市）人民政府、各省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門以及高速公路的經(jīng)營(yíng)企業(yè)組成的政策執(zhí)行主體堅(jiān)決貫徹政策內(nèi)容，各個(gè)政策執(zhí)行機(jī)關(guān)密切協(xié)同與配合，在執(zhí)行過程中堅(jiān)定政策目標(biāo)，即“有序推進(jìn)企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)，保障人民群眾和國(guó)家的安全”。同時(shí)，做出“免費(fèi)不免服務(wù)”的承諾，避免政策執(zhí)行的差異化問題。由于目標(biāo)群體的利益得到維護(hù)，以此促成目標(biāo)群體與政策執(zhí)行機(jī)關(guān)的有效協(xié)同，不斷推進(jìn)政策執(zhí)行過程、不斷改善政策執(zhí)行環(huán)境。

此外，在本次政策執(zhí)行過程中，基于暢通的溝通與反饋機(jī)制，公共政策制定者能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行主要主體（高速公路的經(jīng)營(yíng)企業(yè)）所遇到的資金壓力問題，及時(shí)對(duì)政策作出調(diào)整，緩解政策執(zhí)行主體的壓力，繼而保證了政策執(zhí)行進(jìn)程的繼續(xù)。因此，在政策執(zhí)行的過程中，公共政策的受眾對(duì)象、公共政策的執(zhí)行主體、公共政策的執(zhí)行環(huán)境以及理想化的公共政策之間并非孤立的，而是基于政策目標(biāo)，以系統(tǒng)觀念相互協(xié)同、形成合力，保障政策執(zhí)行過程順利開展。在實(shí)際的政策執(zhí)行過程中，影響政策執(zhí)行的要素應(yīng)始終以政策目標(biāo)為中心，并在此基礎(chǔ)上暢通各要素之間的協(xié)同溝通渠道，打破各主體之間的“合作壁壘”，為政策的順利展開構(gòu)建基于政策目標(biāo)的要素協(xié)同系統(tǒng)。

（二）打造信息及時(shí)有效流轉(zhuǎn)的協(xié)同渠道是政策執(zhí)行的關(guān)鍵

政策的執(zhí)行過程具有很強(qiáng)的時(shí)效性，傳統(tǒng)科層制在信息的傳遞上存在一定困難[10]，加上信息反饋延遲與部分失真，導(dǎo)致層級(jí)間政策傳遞效率不理想，引起“政策協(xié)同失敗”問題。由于信息流轉(zhuǎn)的堵塞，容易導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中的某個(gè)因素或者多個(gè)因素超載負(fù)荷工作。在抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策執(zhí)行過程中，交通運(yùn)輸部建立全網(wǎng)、省廳、收費(fèi)站三級(jí)聯(lián)動(dòng)的技術(shù)保障機(jī)制、投訴處理機(jī)制、保通保暢機(jī)制。及時(shí)處理發(fā)現(xiàn)的問題和公眾反映的問題，努力確保系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定、交通網(wǎng)絡(luò)順暢，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。三級(jí)聯(lián)動(dòng)反饋機(jī)制的建立，不僅使中央了解地方的處境與困難，積極迅速地出臺(tái)配套優(yōu)惠政策，還能夠較好地從宏觀層面維穩(wěn)整個(gè)政策執(zhí)行系統(tǒng)的運(yùn)行。因此，對(duì)于相關(guān)公共政策的執(zhí)行，建立及時(shí)、快速的政策執(zhí)行協(xié)商與反饋機(jī)制十分必要。在公共政策執(zhí)行過程中存在上傳下達(dá)的中間媒介，如我國(guó)省級(jí)政府直接接收中央指令，并將該指令輻射省內(nèi)各區(qū)域。因此，在相關(guān)公共政策執(zhí)行的過程中，應(yīng)建立以某個(gè)行政區(qū)域?yàn)閱挝坏恼邎?zhí)行協(xié)調(diào)與反饋部門，主要負(fù)責(zé)保障信息的有效流轉(zhuǎn)并推動(dòng)系統(tǒng)要素之間的協(xié)同合作，打造信息及時(shí)有效流轉(zhuǎn)的協(xié)同渠道，消除公共政策執(zhí)行過程中的信息梗塞問題。

（三）培養(yǎng)目標(biāo)群體的協(xié)同意識(shí)是政策執(zhí)行的保障

公共政策的執(zhí)行需要擁有穩(wěn)定的政策執(zhí)行環(huán)境，在政策執(zhí)行環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定的情況下，目標(biāo)群體的協(xié)同意識(shí)對(duì)于保持政策執(zhí)行環(huán)境穩(wěn)定具有重要作用。一方面，培養(yǎng)目標(biāo)群體的協(xié)同意識(shí)需要維護(hù)目標(biāo)群體的利益。目標(biāo)群體即公共政策執(zhí)行的受眾對(duì)象，在政策執(zhí)行過程中追求的是自身效益的最大化[11]。為確保政策執(zhí)行的流暢性，需要在目標(biāo)群體的效益大小、參與程度以及行為設(shè)置上采取合理的措施和辦法。正如抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策中，直接目標(biāo)群體為依法通行收費(fèi)公路的所有車輛，間接目標(biāo)群體覆蓋面廣，但所有目標(biāo)群體的利益得到較好的維護(hù)。其原因在于，交通運(yùn)輸部明確提出“免費(fèi)不免服務(wù)”“免費(fèi)不免責(zé)”的承諾，并且做到堅(jiān)決貫徹政策內(nèi)容，助力企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，切實(shí)維護(hù)了目標(biāo)群體的利益，維持了政策執(zhí)行系統(tǒng)的正常運(yùn)行。另一方面，培養(yǎng)目標(biāo)群體的協(xié)同意識(shí)需要提升目標(biāo)群體的政策認(rèn)知。要借助新聞媒介與社會(huì)輿論的力量，幫助目標(biāo)群體形成對(duì)于該項(xiàng)政策的認(rèn)知，使其意識(shí)到在嚴(yán)峻的環(huán)境背景下，該項(xiàng)政策的執(zhí)行有利于保障自身利益，同時(shí)能夠保持社會(huì)秩序穩(wěn)定并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。避免群眾因?qū)舱哒J(rèn)知偏差而反抗，引起不必要的社會(huì)動(dòng)蕩，從而保持政策執(zhí)行環(huán)境的穩(wěn)定性。此外，“新冠肺炎疫苗”的接種、“全民核酸檢測(cè)”的推行，皆可通過短視頻、公眾號(hào)推文、入戶宣傳等多種方式來提升目標(biāo)群體對(duì)于目標(biāo)政策的認(rèn)知。因此，在公共政策的制定和執(zhí)行過程中，需要培養(yǎng)目標(biāo)群體的協(xié)同意識(shí)，保持政策環(huán)境的穩(wěn)定，一方面要維護(hù)目標(biāo)群體的利益，另一方面還要提升目標(biāo)群體的政策認(rèn)知。否則不僅容易妨礙政策的推行，還有可能因?yàn)槟繕?biāo)群體對(duì)政策認(rèn)識(shí)不到位而引起社會(huì)秩序局部失衡，例如廈門“PX事件”。

五、結(jié)語

基于史密斯政策執(zhí)行過程模型，搭建高速公路免費(fèi)通行政策執(zhí)行分析框架，對(duì)抗疫期間全國(guó)高速公路免費(fèi)通行政策中的理想化的公共政策、公共政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、公共政策執(zhí)行的目標(biāo)群體、公共政策執(zhí)行中的環(huán)境因素間的相互關(guān)系進(jìn)行階段性分析，闡釋了影響政策執(zhí)行的四大因素是如何在緊張的背景張力下進(jìn)行相互協(xié)調(diào)，最終實(shí)現(xiàn)公共政策制定者的預(yù)期目標(biāo)的過程。并以此為基礎(chǔ)，提出構(gòu)建基于政策目標(biāo)的要素協(xié)同系統(tǒng)是政策執(zhí)行的根本；打造信息及時(shí)有效流轉(zhuǎn)的協(xié)同渠道是政策執(zhí)行的關(guān)鍵；培養(yǎng)目標(biāo)群體的協(xié)同意識(shí)是政策執(zhí)行的保障。但是，也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到史密斯的政策執(zhí)行過程模型具有一定的局限性。在現(xiàn)實(shí)生活中，影響政策執(zhí)行的因素不僅僅局限其理論分析框架中的四個(gè)因素，該政策執(zhí)行過程分析模型并不能完全囊括政策執(zhí)行的各個(gè)方面，其理論模型分析框架還有待進(jìn)一步的深入研究與修正。