構建共建共治共享基層社區(qū)治理新格局的基本路徑
——以福州市基層社區(qū)治理為例

李秀錦

（福州工商學院 文法學院，福建 福州 350715）

黨的十九屆五中全會指出，“十四五”時期要提高基層治理水平，再次強調“向基層放權賦能，加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務體系建設”[1]?！笆奈濉币?guī)劃也提出要構建城鄉(xiāng)基層社會治理新格局[2]。近年來，福州市各基層社區(qū)圍繞習近平總書記的“三個如何”重要指示，開展了一系列的實踐活動，推動了社會治理新格局的步伐。因此，分析共建共治共享格局下福州市基層社區(qū)治理模式，以及治理模式存在的問題，提出構建共建共治共享基層社區(qū)治理新格局，以期為其他基層社區(qū)治理提供參考依據。

一、共建共治共享格局下福州市基層社區(qū)的治理模式

福州市基層社區(qū)主要以黨建引領，以人民為中心和人工智能技術為輔的治理模式展開。

首先，福州市努力貫徹執(zhí)行習近平總書記考察軍門社區(qū)時提出的“三個如何”重要指示。近年來，福州市軍門社區(qū)不斷提升和豐富“13335”工作法的內涵。其中，貫穿福州市市域社會治理的一條紅線，就是排在最前頭的“1”，也就是一切工作堅持黨建引領。在黨建引領下，許多社區(qū)已經建立了一個多維網絡系統(tǒng)，其中包括社區(qū)黨委委員會，居民社區(qū)黨支部和黨組織，在社區(qū)慈善、緊急工作和法律維護中發(fā)揮積極作用。

其次，福州市深入開展基層社區(qū)治理行動，聯(lián)動協(xié)調社會多方力量為百姓排憂解難，謀福利、謀幸福，撬動351家社會組織參與基層社區(qū)治理。晉安區(qū)新店鎮(zhèn)開展閩臺融合為主題的“孵化營”、研究中心和“智庫”，通過組織豐富多彩的“大講壇”、榕臺民間經驗分享會等活動，充分體現(xiàn)了以社區(qū)人民為中心的基層社區(qū)治理理念。

最后，福州市基層社區(qū)治理運用人臉識別、指紋門禁等人工智能技術創(chuàng)建“智慧社區(qū)”。首山路新都匯花園啟動全市首個智能安防小區(qū)管理系統(tǒng)試點項目，依托大數據技術構建“門禁卡+手機APP+人臉識別”多重門禁系統(tǒng)，打造智能化、便捷化的智慧小區(qū)。雙湖新城拆遷安置房小區(qū)等8個“智慧安防小區(qū)”，也先后推廣使用智慧安防小區(qū)管理系統(tǒng)。自此，越來越多的小區(qū)逐步實現(xiàn)了智慧升級——智能安防小區(qū)、智慧社區(qū)。人工智能技術帶來的智慧社區(qū)治理，讓基層社區(qū)的居民獲得感和幸福感得到提高。

二、當前福州市基層社區(qū)治理模式存在的問題

以黨建為引領，福州市各地一同探索“共建共治共享”的基層社區(qū)治理新模式，提供了許多關于基層社區(qū)治理與建設方面的經驗和啟示，但是這一模式處于起步階段，在治理方面還有不少薄弱環(huán)節(jié)，基層社區(qū)共建共治共享治理模式還存在不少問題。

（一）基層社區(qū)居民參與度不高，自治模式未成型

當前，在政府職能轉變的現(xiàn)狀下，基層社區(qū)的自主管理、自治模式還沒有形成完整的體系。以基層社區(qū)居委會為例，它具有較強的行政色彩，工作事務繁雜。不僅要完成基層社區(qū)的本職工作任務，還要協(xié)助并執(zhí)行其管轄范圍內的社區(qū)或上級政府分配的各項任務，很多工作事無巨細，較繁鎖。原則上每300戶左右配1名社區(qū)工作者，每個社區(qū)不少于5名社區(qū)工作者。但是，就目前調查的基層社區(qū)工作者人數來看，基層社區(qū)配備的社區(qū)工作者極度缺乏，社區(qū)居民與社區(qū)工作者未達到配備標準。這就使社區(qū)居委會疲于事務，對接收到的任務，缺乏統(tǒng)籌兼顧和工作計劃性，長此以往將導致自身功能逐漸趨于模糊和弱化，無法真正發(fā)揮作用。

就居民參與基層社區(qū)治理的程度而言，大部分居民雖然能夠積極主動參與社區(qū)治理，其數量正在逐漸增加，但總體上居民缺乏全局觀念、大局意識，社區(qū)意識和歸屬感并不強。在調查的五個社區(qū)中，受訪居民對社區(qū)綜合治理工作的支持度達到98.6%，其中表示會親自參與社區(qū)綜合治理的占6.7%；對參與社區(qū)活動積極性“一般”的受訪居民占80.2%，表現(xiàn)“積極性高”的居民只占11.7%；大多數社區(qū)居民參與社區(qū)事務的積極性不高，參與意識淡薄。而且大部分居民參與治理的活動層面較為淺顯，其深度和廣度是有限的，他們大多側重于某些特定方面，主要是社區(qū)文化娛樂占比75.4%，社區(qū)選舉占比12.8%，其它不確定的占比11.8%?？梢?，居民不太愿意參與社區(qū)的一些決策性事務，參與基層社區(qū)治理常常流行于表，并沒有發(fā)揮真正作用，使治理的實際意義基本喪失[3]。

（二）基層社區(qū)聯(lián)動單位間權責規(guī)范不明，治理主體發(fā)育不均

當前大多數基層社區(qū)治理由基層政府主導，這限制了其他治理主體、企業(yè)、社會組織的參與和發(fā)展，從而限制了社會治理的主體在基層社區(qū)治理中的發(fā)揮比重和水平。隨著新時代的到來，基層社區(qū)治理變得越來越復雜，政府管理也逐漸顯露出不足之處，略顯乏力。盡管基層社區(qū)治理開始重視多元主體共同治理，發(fā)揮共治之力，但在從社會管理向社會治理轉型的情況下，目前整體仍然處于探索“培育”階段，主要表現(xiàn)在兩方面。

1.政府與社會組織之間權限界限不清

政府在基層社區(qū)治理中往往扮演著主導者的角色，因而在參與基層社區(qū)治理的過程中未能明確自身職能和職責，常越位管理，習慣包攬一切，導致各治理主體的行政事務邊界模糊不清；基層社區(qū)社會組織目前還處于探索“培育”階段，社會組織自身治理能力和服務能力比較局限，不盡人意，實際參與基層社區(qū)治理的活動范圍也不廣，還未能發(fā)揮實質性作用。

2.居委會、業(yè)主委員會與物業(yè)管理部門之間的關系不明確

居委會、業(yè)主委員會與物業(yè)管理部門三者之間的關系，既互相獨立又相互聯(lián)系，常常導致三者權責不明確。

一是業(yè)主委員會與物業(yè)管理部門之間常常存在矛盾。按照合同或者法律，物業(yè)管理部門應為社區(qū)業(yè)主提供服務，但是在此次調研過程中，卻發(fā)現(xiàn)社區(qū)業(yè)主常常反映物業(yè)管理部門服務不到位。例如，業(yè)主反映環(huán)境差、廣場舞擾民、社區(qū)進小偷、管理亂、環(huán)境差等，物業(yè)管理部門時常承諾解決卻未兌現(xiàn)。此外，業(yè)主代表反映物業(yè)管理部門不重視業(yè)主委員會，未聽取業(yè)主委員會的建議，久而久之，業(yè)主、業(yè)主委員會的意見越來越大，對物業(yè)管理部門的不滿也與日俱增。物業(yè)管理部門反映業(yè)主不遵守社區(qū)管理秩序，經常亂停電動車、亂踩草坪、拒交物業(yè)費；業(yè)主委員會不僅經常干涉社區(qū)管理，而且是物業(yè)管理部門管理社區(qū)的嚴重阻礙。

二是居委會與業(yè)主委員會之間職能交叉重疊。由于業(yè)主委員會的成員來自基層社區(qū)居民，業(yè)主委員會與居委會容易出現(xiàn)職能交叉。要么關系過于密切，融合為一體，一些基層社區(qū)居委會直接兼任業(yè)主委員會，使得工作職責不明確；要么角色和職責不清，出現(xiàn)居委會管理，業(yè)主委員會不搭理甚至反對，而業(yè)主委員會反映的居民內部問題，居委會有時也出現(xiàn)置之不理。這就導致二者矛盾重重。

三是物業(yè)管理部門與居委員會之間存在多頭管理的現(xiàn)象?；鶎由鐓^(qū)居委會與物業(yè)管理部門的管理職能重疊，服務管理的事務內容大同小異，因此，經常出現(xiàn)矛盾。要么物業(yè)管理部門對居委會不予理睬，擅自做主，妨礙居委會的工作，影響基層社區(qū)的治理；要么居委會與物業(yè)管理部門對一些收費項目、創(chuàng)收措施等，爭相管理，出現(xiàn)多頭管理。而對一些社區(qū)治理難點，出現(xiàn)互相推諉，責任意識淡薄，從而導致二者之間出現(xiàn)矛盾沖突，影響社區(qū)管理，危害社區(qū)居民的利益。

（三）基層社區(qū)治理主體間缺乏聯(lián)動共治機制

基層社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理缺乏科學的運行機制，尚存在諸多不足。

1.基層社區(qū)資源的碎片化和低效率

當前，志愿者是大多數社會組織的主要來源，情況較復雜，大多非固定專業(yè)人員。社會組織多數面臨缺少專業(yè)人才的情況，人才隊伍更換頻繁，不穩(wěn)定，影響基層社區(qū)活動，其活動力度不強，范圍受限。其次基層社區(qū)服務的資金來源通常是不變的，主要來源于政府。而監(jiān)督的主體較匱乏，監(jiān)督渠道阻塞。社會組織的競爭方式有限，能否獲得有效資源基本憑借和政府親疏關系，在一定程度上形成了壟斷，參與基層社區(qū)治理的預期效果也有所降低。這種態(tài)勢導致基層社區(qū)治理資源無法得到充分利用，基層社區(qū)治理效能呈現(xiàn)低效率，最終導致當前快速推進的城市化進程，在愈發(fā)復雜的社區(qū)事務中更顯乏力狀態(tài)，其作用無法得到有效發(fā)揮。

2.治理主體之間缺乏靈活的聯(lián)動協(xié)調機制

當前，大部分“治理”嘗試還處于探索階段，雖然第三方物業(yè)公司管理、基層社區(qū)合作、基層社區(qū)自治組織等不少新的參與治理模式得到了初步開展，但由于共同治理的渠道及平臺建設還不夠完善，未完全到位，政府、居委會等基層社區(qū)治理主體在參與治理過程中處于“井水不犯河水”，互不干涉的狀態(tài)。盡管許多地方的基層社區(qū)非常重視調動多元主體參與基層社區(qū)治理，但會議聯(lián)席、服務聯(lián)建、應急聯(lián)動等協(xié)調聯(lián)動機制和體系亟待完善，基層社區(qū)共同治理的聯(lián)動力量尚未得到有效發(fā)揮。

（四）社區(qū)治理中的法律和專業(yè)人才保障有待提升

盡管福州市基層社區(qū)治理取得了一定成效，但在法律法規(guī)和專業(yè)人才隊伍方面的保障仍然相對薄弱，具體表現(xiàn)在兩方面。

1.與基層社區(qū)治理相關的地方法律法規(guī)有待完善

目前，基層社區(qū)治理的相關法律法規(guī)的建設不契合地方實際工作開展，較難實施，缺乏有效的保障。盡管福州市出臺了《福州市加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理三年行動方案》，用以加強基層社區(qū)治理，但相關法律和制度相對抽象，不符合基層社區(qū)治理的實際情況，導致不同區(qū)域之間的城市社區(qū)治理水平差異較大，相關政策和措施執(zhí)行效果不佳，收效甚微。

2.缺乏基層社區(qū)專業(yè)人才

當前基層社區(qū)治理的人才需求相對較大。大多數基層社區(qū)存在社區(qū)工作者不足、專業(yè)人才較少，專業(yè)社會工作者、社區(qū)人才和其他相關人才缺乏的普遍現(xiàn)象。盡管一些基層社區(qū)積極引進各類專業(yè)人才，但由于社區(qū)工作繁雜、瑣碎，時間長度不固定，薪酬低，晉升渠道有限，社區(qū)工作人員流動性增大，極難留住人才。此外，在某些基層社區(qū)片面追求人員精簡，社區(qū)居委會的工作負擔加大，導致其處理社會事務過程中不夠全面，無法有效確保社區(qū)服務質量[4]。

三、構建共建共治共享基層社區(qū)治理新格局的建議

（一）健全基層社區(qū)居民自治機制

基層社區(qū)自治水平與基層社區(qū)治理情況和成效息息相關，要健全基層社區(qū)居民自治機制，就得改善社區(qū)自治水平。

1.加強基層社區(qū)居委會的自治功能

加強社區(qū)居委會的自治功能，一是要加強社區(qū)居委會的制度建設。將社區(qū)居委會成員分工細化，完善與駐區(qū)單位的聯(lián)絡、入戶走訪、代理服務、錯時上下班、節(jié)假日輪休等相關制度建設；完善基層民主自治制度，制定各種惠民政策，培育各類規(guī)范化的城鄉(xiāng)基層社區(qū)組織，建立民主懇談會和民主聽證會等民主決策形式；完善基層社區(qū)活動前后的監(jiān)督制度。二是加強居委會在基層社區(qū)的治理能力。推行社區(qū)志愿服務，擴大志愿者隊伍，支持和發(fā)展各類服務機構和平臺，構建多層次，全方位的志愿服務體系，通過多方途徑充分激發(fā)基層社區(qū)治理活力。三是明確居委會與基層社區(qū)之間的職能權責，轉變政府部門包攬管理的方式，制定清單制度和準入制度，促進減輕基層社區(qū)負擔，提高效率，實現(xiàn)職能歸還。將基層社區(qū)的職務從行政職能中分離出來，明確各自職權，恢復基層社區(qū)居委會的自治職能，引導居民自治，共同提高基層社區(qū)服務和居委會的自治水平[5]。

2.加強居民參與基層社區(qū)治理的主體作用

其一，健全基層社區(qū)黨組織領導的居民自治機制，成立黨員志愿者服務組織，讓居民中黨員志愿者參與到基層社區(qū)的治理中，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，引導社區(qū)居民實行自我管理、自我服務、自我教育為主要目的的民主管理實踐和以居務公開、民主評議為主要內容的民主監(jiān)督實踐，積極幫忙基層社區(qū)解決問題，強化居民自治的主體意識。居委會需要根據居民實際情況，針對性開展居務對接，暢通居民參與社區(qū)治理的開放度與業(yè)務開展的透明度，引導社區(qū)居民實現(xiàn)自我管理、自我服務和自我監(jiān)督，全面推進基層居民自治制度的建設。

其二，創(chuàng)新社區(qū)事務參與方式，探索“網上論壇”“云平臺”和“樓棟自治”等新的自治方式，逐漸拓寬基層社區(qū)居民自治范圍和途徑。建立樓棟為主的居民微信群、志愿者服務隊伍等居民議事云平臺，選舉出樓棟代表或者志愿者代表，發(fā)揮微信群和志愿服務隊的作用，鼓勵、引導及協(xié)調居民依靠自己的力量解決問題，鼓勵社區(qū)居民以樓棟為主積極參與樓棟居民事務，樹立“社區(qū)的問題需要社區(qū)居民自身解決”的意識，實現(xiàn)樓棟居民代表或者志愿者代表和其他治理主體共同商討社區(qū)治理的相關事宜。以樓棟為主，派出代表，參與社區(qū)開展的“民主選舉”“民情懇談會”和“民主聽證會”等基層民主協(xié)商，明確協(xié)商內容，規(guī)范協(xié)商程序，推進基層民主協(xié)商制度化、常態(tài)化。完善基層社區(qū)民主選舉和民主協(xié)商機制，提升居民參與基層社區(qū)治理的能力。

（二）厘清治理主體權責邊界，優(yōu)化多元治理結構

在基層社區(qū)治理上，引導基層社區(qū)多元主體從基本社區(qū)事務到參與社區(qū)“共建共治”，完善相應的制度，進一步優(yōu)化主體參與基層社區(qū)治理的具體分工和權責邊界，促進基層社區(qū)治理的多元化共治，優(yōu)化多元治理結構。

1.明確基層政府和基層自治組織的權力和職責

明確基層政府與基層自治組織各自的權力和職責范圍,制定城市（地方）職能部門和社區(qū)自治中的權責清單制度；加強基層群眾自治組織規(guī)范化建設和基層自治機構的建設；完善村民參與基層社區(qū)治理的組織形式和制度化渠道[6]。

2.引導和培育社會組織參與基層社區(qū)治理

積極培育并支持發(fā)展符合居民多樣化需求的區(qū)域社會組織，降低社會組織參與社會治理的門檻；探索和創(chuàng)新社會組織參與社會治理的有效途徑，包括溝通與咨詢，合作共贏和授權服務，以激發(fā)基層社區(qū)公共事務的活力；培育和扶持與區(qū)域社會發(fā)展密切相關的創(chuàng)新區(qū)域性社會組織，志愿者團體、慈善幫扶、公共服務等?？傊喾揭龑Ш凸膭罡魃鐣M織參與基層社區(qū)治理，提升基層社區(qū)治理能力。

3.創(chuàng)新基層社區(qū)公共領域共建模式

一是在切實保障社區(qū)集體公益的前提下，積極引導各市場主體參與基層社區(qū)治理，探索基層社區(qū)“微運營”模式，促進基層社區(qū)的公共服務；推廣體驗“街道吹哨、部門登記、投訴即時處理”等基層管理機制，降低服務企業(yè)等主體的準入要求，提高基層社區(qū)治理主體的治理主動性。二是加強政府與社會之間的合作，將行政服務、網格化管理等職能移交給企業(yè)和第三方，融入市場化運作。尤其是加強物業(yè)服務監(jiān)管，提高物業(yè)服務質量和標準化水平，精益求精地滿足人民群眾需求，促進基層社區(qū)治理專業(yè)水平的提高；運用互聯(lián)網技術創(chuàng)新城市管理模式，改善管理理念和管理手段，不斷提升城鄉(xiāng)治理科學、精細和智能化的水平，創(chuàng)新基層社區(qū)公共領域共建模式。

（三）建立共治機制，強化基層社區(qū)治理的聯(lián)動協(xié)同

實現(xiàn)多元共治成效最大化的重要保障是實現(xiàn)聯(lián)動協(xié)同，建立多元主體之間合作共治的長效機制。

1.優(yōu)化基層社區(qū)治理資源

資源建設不僅要加大政府資金投入，還要引進外部資源支持基層社區(qū)服務和建設。同時，建立共同治理的網絡資源，提供多渠道區(qū)域服務和建設資源，構建基層社區(qū)治理資源平臺，吸引優(yōu)質社會資源，促進基層社區(qū)治理資源整合。例如，一些地方成立縣、街道、社區(qū)聯(lián)合黨建會議，整合資源，促進資源下沉；成立黨群工作委員會，在基層社區(qū)成立黨群工作站（室、點）；成立議事協(xié)調委員會，用于調解和解決居民矛盾糾紛。目前，在社區(qū)黨組織引領、政府主導、居民自治等協(xié)同聯(lián)動下，有效整合社區(qū)治理資源，社區(qū)中90%以上的問題基本實現(xiàn)了網格內排查和處置，有效地在各類城市管理、基層社區(qū)治理中發(fā)揮積極作用。

2.構建多元主體資源優(yōu)勢共享及無縫聯(lián)動的基層社區(qū)共治

首先，加強聯(lián)動互通、聯(lián)合討論、聯(lián)合管理和聯(lián)合調試等方式，形成共治合力。通過整合基層社區(qū)服務菜單，服務項目和服務流程，增強社會治理主體之間的協(xié)同作用，并形成聚集高效的工作隊伍。其次，通過聯(lián)合調解會議，將鄰里和民間組織調解與專業(yè)律師調解相結合，充分發(fā)揮基層社區(qū)所在轄區(qū)單位多、服務資源豐富的優(yōu)勢，補齊政務服務、專業(yè)人才隊伍、沖突與糾紛、應急響應等方面的短板，構建多元主體聯(lián)動協(xié)同共治機制。

（四）提升基層社區(qū)治理法治化、專業(yè)化

基層社區(qū)治理是一項長期的工作，離不開完備的法律法規(guī)和專業(yè)的人才隊伍。

1.完善基層社區(qū)治理體制

構建完善的法律體系，使參與基層社區(qū)治理的多個主體的權限、運營機構、評價機制得到法律的有效保障。首先，關于基層社區(qū)組織建設的問題存在行政、限制、監(jiān)督等的不完全性和不確定性，需要加快完善企業(yè)和第三方法制制度的構建，參與社會治理，構建寬松的系統(tǒng)，保障良好的內外環(huán)境。其次，必須賦予基層社區(qū)委員會更多的職能，履行委員會及其基層社區(qū)服務的職責，提高基層社區(qū)的服務管理能力。此外，需要構建參加基層社區(qū)治理多元主體的相互作用、監(jiān)督、解決糾紛的機制。

2.加強基層社區(qū)專業(yè)工作人員隊伍建設

首先，完善基層社區(qū)專業(yè)工作人員的招聘制度和激勵機制，拓寬人才選拔渠道，優(yōu)化基層社區(qū)干部晉升與薪酬機制；探索基層社區(qū)工作人員專職、兼職和志愿等多形式的補充方式，加強工作人員在崗培訓，培養(yǎng)專業(yè)的基層社區(qū)工作者隊伍。其次，通過校企合作，共建教學基地、實踐基地，簽訂協(xié)議吸引專家資源。在校大學生和大學生志愿者進入社區(qū)，合理開發(fā)和利用這些有利資源，積極開展工作，為基層社區(qū)社會組織孵化、基層社區(qū)治理提供專業(yè)咨詢。最后，通過政策激勵，鼓勵干部和退休人員等優(yōu)秀人才返聘到基層社區(qū)工作，吸納更多合適的基層社區(qū)專業(yè)工作人員到社區(qū)工作；開展社區(qū)工作人員的常態(tài)培訓，加大培植力度，鼓勵社會工作者參加國家職業(yè)資格證書和社會工作者職業(yè)水平證書的職業(yè)資格證考試，推進基層社區(qū)治理的規(guī)范化和專業(yè)化[7]。

四、結束語

構建社區(qū)共建共治共享社會治理新格局對于基層社區(qū)治理和發(fā)展有著極為重要的作用。在此過程中，福州市積極響應國家號召，全面貫徹中共十九屆五中全會的精神，著力彌補不足，各取其長，爭創(chuàng)一流，加快基層社區(qū)治理試點現(xiàn)代化建設，在黨員干部與人民群眾之間架起連心橋，激活基層社區(qū)治理共建共治共享一盤棋，促進基層社區(qū)治理的進一步發(fā)展，取得了較大的成效。在未來的發(fā)展過程中，仍然有必要進一步構建共建共治共享的社會治理新格局，著力打造有福之州、幸福之城，為我國的社會建設、基層社區(qū)發(fā)展提供堅實的基礎。