提質(zhì)增效背景下的工業(yè)用地規(guī)劃管控策略探析
——以XB產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為例

呂靜，趙明陽 （吉林建筑大學(xué)，吉林長春130000）

1 研究背景

自改革開放以來，工業(yè)長期求“量”的發(fā)展模式所帶來的相應(yīng)問題也愈加顯現(xiàn)，同時國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式也在不斷的發(fā)展過程之中發(fā)生轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)今國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的背景下，優(yōu)化工業(yè)用地的相關(guān)要素配置，并以此優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)與環(huán)境，提供高質(zhì)量的空間承載，將成為供給側(cè)改革的重要環(huán)節(jié)[1]。

河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)作為河南省產(chǎn)業(yè)的重要載體，現(xiàn)已成為推動河南省經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量。河南省緊抓這一重要的發(fā)展抓手，把握轉(zhuǎn)型提質(zhì)的時代機遇，借“二次創(chuàng)業(yè)”的契機，近些年提出了一系列的高質(zhì)量發(fā)展方案與意見，既奠定了“十四五”期間提質(zhì)增效的發(fā)展背景，也為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)今后的發(fā)展做出切實引導(dǎo)。

2 研究路徑與框架構(gòu)建

2.1 研究路徑

對于工業(yè)用地管控的研究，主要圍繞著工業(yè)用地供給、規(guī)劃管控的模式與方法展開，也是伴隨著我國工業(yè)發(fā)展逐步推進(jìn)的。鄔永宏通過分析工業(yè)用地市場化配置的特征與問題，為工業(yè)用地配置提供了相關(guān)建議，為后來的配置管理形式提供了一定的參考[2]。張利平和樓江對工業(yè)用地年租制模式進(jìn)行探討，為工業(yè)用地靈活供給提供了思路[3]。唐焱和高明媚通過對國外工業(yè)用地供給模式的研究和國內(nèi)供給實踐的問題分析，逐步引出對工業(yè)用地供給進(jìn)行績效評價的思路[4]。

在管理學(xué)領(lǐng)域，績效管理的理論研究及相關(guān)應(yīng)用已較為廣泛[5]。若將績效管理引入到現(xiàn)有的城市規(guī)劃體系中，規(guī)劃管控與城市空間績效的內(nèi)在機理，便可以理解為適宜的規(guī)劃管控，是提升城市發(fā)展質(zhì)量與空間效益的執(zhí)行力所在，同時發(fā)展質(zhì)量的好壞也在一定程度上體現(xiàn)出規(guī)劃管控的成效。

用地管控作為規(guī)劃管控的重要手段，管理部門和相關(guān)技術(shù)單位可以通過這一重要的規(guī)劃管控抓手，一同制定出適宜的用地管控模式，優(yōu)化土地供給及要素配置，從而推動產(chǎn)業(yè)及園區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

2.2 績效評價與研究方法

2.2.1 績效評價相關(guān)研究

績效評價這一概念最早應(yīng)用于管理學(xué)領(lǐng)域，意在提高工作與生產(chǎn)效率，且適當(dāng)降低成本。近些年相關(guān)學(xué)者逐步將這一概念引入對城市空間的分析與研究中。除了對于城市這一綜合性空間的考量，對于為城市帶來直接經(jīng)濟效益的工業(yè)空間也是相關(guān)研究的重點。對于園區(qū)或開發(fā)區(qū)層面的研究，圍繞著探究相對最優(yōu)的集約度與開發(fā)強度，以此實現(xiàn)優(yōu)化效益產(chǎn)出和可持續(xù)的發(fā)展[6～8]。對于該研究領(lǐng)域績效評價必需的指標(biāo)權(quán)重的確定，所采用的方法有客觀賦值與主觀賦值兩種。主觀賦值雖較客觀賦值缺少客觀性，但客觀賦值通常需要較大的樣本量，相較之下主觀賦值的方法更具有可操作性[9]，并且國家所制定的《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》（TDT 1029-2010）所采用的方法就是主觀賦值的方法。

2.2.2 研究方法選取

由于此次研究缺少用于客觀賦值所需的樣本量，采用客觀賦值會產(chǎn)生一定的偏差，因此出于對研究對象實際發(fā)展情況與可操作性的考慮，采用層次分析法對本次研究對象進(jìn)行一定的評價，并提出相應(yīng)的策略。

層次分析法（AHP）是由著名的美國運籌學(xué)家T.L.Saaty教授于上世紀(jì)七十年代初所提出的，對定性問題進(jìn)行定量分析評價的一種實用的決策方法。此方法是將與決策有關(guān)的要素分解成目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、決策層等層次，在此基礎(chǔ)上建立評價矩陣，進(jìn)而計算得出對應(yīng)層次不同的指標(biāo)權(quán)重，并做出相應(yīng)決策[10]。

2.3 結(jié)構(gòu)模型構(gòu)建

本研究借助層次分析法軟件yaahp10.3，將“提質(zhì)增效”作為目標(biāo)層，將不同層級的評價要素作為中間層（即準(zhǔn)則層），將不同的規(guī)劃管控手段置為方案層（即決策層）。由于規(guī)劃管控手段的應(yīng)用不是單一存在的，所以本研究的目的不在于選出最優(yōu)方案，而是將原有的決策思路轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌桨福瑢υu價要素影響程度的對比，進(jìn)而在未來的發(fā)展中使決策者了解到不同策略對于提升不同方面要素的優(yōu)先級與重要度，便于決策者做出對應(yīng)優(yōu)化的綜合性管控手段，以應(yīng)對發(fā)展中所存在的問題。

參考相關(guān)學(xué)者以往研究[8～10]與相關(guān)規(guī)程，并在咨詢相關(guān)專家之后，對集聚區(qū)用地在狀況、效益與管理方面進(jìn)行評價。相對土地集約利用評價，增加了對空間布局、社會效益與環(huán)境效益方面的考量，以此建立出層次結(jié)構(gòu)模型（如圖1）。

圖1 XB產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)評價結(jié)構(gòu)模型圖

對應(yīng)管控措施解釋說明如下。

①用地彈性供給：應(yīng)對不同行業(yè)類型或不同投資模式，實行出讓年限彈性化與先租用后出讓的用地彈性供給模式，同時為企業(yè)未來發(fā)展預(yù)留彈性用地。

②用地退出機制：對有發(fā)生重大事故、生產(chǎn)淘汰產(chǎn)品、停產(chǎn)達(dá)一定期限等不良行為的企業(yè)責(zé)令限時整改，未達(dá)到整改要求的企業(yè)予以關(guān)停，對其退出后的土地進(jìn)行存量流轉(zhuǎn)。

③綜合規(guī)劃條件：通過預(yù)評估，對用地提出原有控制性指標(biāo)外的綜合性規(guī)劃條件，如：產(chǎn)業(yè)類型、效益指標(biāo)、排放指標(biāo)、能耗指標(biāo)等項目建設(shè)開發(fā)，應(yīng)滿足相關(guān)指標(biāo)要求。

④批后動態(tài)管理：對已批準(zhǔn)建設(shè)土地在后期的建設(shè)開發(fā)、生產(chǎn)與效益狀況進(jìn)行定期的監(jiān)控，對不符合要求的企業(yè)進(jìn)行責(zé)令整改并輔以一定的懲處措施。

⑤簡化審批程序：整合優(yōu)化建設(shè)審批程序，對不涉及強制性問題的建設(shè)項目，采取聯(lián)合審批流程，提高審批管理效率，縮短項目建設(shè)審批周期。

2.4 評價體系構(gòu)建

根據(jù)所建立的評價結(jié)構(gòu)模型，結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲取性，設(shè)定對應(yīng)的評價指標(biāo)，形成了以下評價體系（見表1）。具體指標(biāo)體系及相關(guān)計算方式如下。

XB產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)評價指標(biāo)表 表1

3 實證研究

3.1 研究范圍

以XB產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)（以下簡稱集聚區(qū)）作為實際研究對象的代稱，研究主要涉及的范圍是已通過審核批復(fù)的《XB產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)空間發(fā)展規(guī)劃（2013-2020）》中的規(guī)劃范圍。

3.2 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)主要來源于編制《XB產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》過程中，由其產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會所提供的相關(guān)資料。其他相關(guān)數(shù)據(jù)與材料來自河南省統(tǒng)計局官網(wǎng)（http://www.ha.stats.gov.cn/）、河南省發(fā)改委官網(wǎng)（http://fgw.henan.gov.cn/）及涉及相關(guān)信息的政府網(wǎng)站。

3.3 績效評價

3.3.1 權(quán)重值確定

研究采用訪談與問卷的形式，專家根據(jù)所建立的結(jié)構(gòu)模型，對各指標(biāo)之間的重要程度、方案層對于各指標(biāo)的影響程度進(jìn)行判斷，采用九標(biāo)度法，構(gòu)建判斷矩陣。判斷矩陣計算采用冪法，專家數(shù)據(jù)的集合方法采用各專家排序向量加權(quán)算術(shù)平均方式進(jìn)行群決策計算，并對判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗，方法如下.

②查表得對應(yīng)的平均隨機一致性指標(biāo)RI。

④對CR＞0.1的判斷矩陣進(jìn)行適當(dāng)修正。

3.3.2 指標(biāo)數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)化

本研究依據(jù)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃指定的發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合XB產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)自身狀況、相關(guān)規(guī)劃與區(qū)域的發(fā)展態(tài)勢，在咨詢專家后制定出各項指標(biāo)的理想值。通過所確定的理想值計算指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)值，計算方式如下：

3.3.3 分值計算

綜合各項指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化分值與對應(yīng)權(quán)重值，計算各層目標(biāo)的對應(yīng)分值，得出評價分值結(jié)果（見表2），具體計算過程在此省略。

XB產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)評價結(jié)果表 表2

3.3.4 評價分析

由評價結(jié)果可以明顯看出，土地開發(fā)率、商服用地率、地均稅收、綜合能耗的評價分值較低，反映出集聚區(qū)在土地開發(fā)、設(shè)施配給、用地效益方面存在明顯的短板。分析其原因在于：

①土地開發(fā)方面：涉及規(guī)劃范圍內(nèi)原有村莊征遷安置的問題，雖在上版土地利用規(guī)劃中，原有村莊所在位置的土地性質(zhì)已經(jīng)調(diào)整為可開發(fā)建設(shè)的用地，但由于對已拆遷的村莊所處用地并未進(jìn)行土地整備，因此不具備土地開發(fā)供給的條件：

②設(shè)施配給方面：由于集聚區(qū)現(xiàn)在仍處于發(fā)展階段，其發(fā)展前期偏重于工業(yè)增長的發(fā)展模式，使得工業(yè)用地不斷增加，但未引導(dǎo)與之相適應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施配置和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)項目入駐。同時也間接反映出集聚區(qū)暫未形成對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)具有吸引力的產(chǎn)業(yè)集群[12]。

③用地效益方面：化工類產(chǎn)業(yè)作為集聚區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，其工業(yè)產(chǎn)值占其總產(chǎn)值的近60%。近些年我國的化工產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程之中存在著產(chǎn)能降低、虧損企業(yè)增加、專利轉(zhuǎn)化率低、事故頻發(fā)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏低端等方面的問題[13]。結(jié)合集聚區(qū)自身分析，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在著一定高耗低產(chǎn)及產(chǎn)品附加值低的問題，需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

4 應(yīng)對策略分析

4.1 管控措施影響程度分析

根據(jù)管控措施對于集聚區(qū)各評價要素影響程度的對比，分析得出各措施對于提質(zhì)增效總目標(biāo)及三個分目標(biāo)的影響程度指數(shù)如下（見表3）。

XB產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)評價結(jié)果表 表3

結(jié)合集聚區(qū)現(xiàn)存短板分析，綜合規(guī)劃條件與批后動態(tài)管理的影響程度指數(shù)較高。由此可以看出，綜合規(guī)劃條件對于提高集聚區(qū)發(fā)展起著相對重要的作用，同時也對整個集聚區(qū)的發(fā)展起到一定前置性的引導(dǎo)。并且通過項目落地后的監(jiān)督管理，對其發(fā)展動態(tài)進(jìn)行及時把控，也是規(guī)劃管控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以此保證集聚區(qū)的效益產(chǎn)出與可持續(xù)發(fā)展。綜合看來，并不存在具有絕對優(yōu)勢的規(guī)劃措施，相應(yīng)的規(guī)劃管控措施也不是“一蹴而就”與“一勞永逸”的，只有將各項措施有機整合，結(jié)合集聚區(qū)實際的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，進(jìn)行及時的應(yīng)對調(diào)整，才能形成與之相適應(yīng)的管控策略。

4.2 應(yīng)對策略

4.2.1 推進(jìn)綜合性規(guī)劃引導(dǎo)

對正處于發(fā)展期的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)而言，引導(dǎo)是未來發(fā)展的關(guān)鍵。在增效提質(zhì)背景下，政府與規(guī)劃部門應(yīng)明確自己的職能，不僅要服務(wù)于項目落地，也需主動參與到項目的引導(dǎo)。結(jié)合未來發(fā)展方向與發(fā)展目標(biāo)，提出切實可行的產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)，并將引導(dǎo)實施落地。

明確入駐產(chǎn)業(yè)類型及相關(guān)投資效益指標(biāo)，同時對鼓勵產(chǎn)業(yè)提供一定的優(yōu)惠條件以帶動其發(fā)展。充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈條間的協(xié)同效益，推動鏈條向前向后延展，逐步構(gòu)建起高質(zhì)量的現(xiàn)代化工和裝備制造產(chǎn)業(yè)集群，提升對外競爭力與吸引力的同時，優(yōu)化和完善內(nèi)部產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，提升發(fā)展質(zhì)量與效益。

統(tǒng)籌環(huán)境容量與土地承載相關(guān)區(qū)域性評估，對范圍內(nèi)企業(yè)與建設(shè)項目提出限制要求，規(guī)范未入駐項目的建設(shè)與發(fā)展，同時督促現(xiàn)有企業(yè)逐步優(yōu)化與調(diào)整，以滿足未來的可持續(xù)發(fā)展。

以上策略在實施過程中可以采用簽訂“發(fā)展協(xié)議”的形式，適當(dāng)降低入駐門檻，同時監(jiān)督其在未來的發(fā)展動態(tài)，逐步完成相應(yīng)指標(biāo)。

4.2.2 實現(xiàn)全生命周期管理

實現(xiàn)集聚區(qū)全生命周期管理的首要前置條件就是要形成全程的監(jiān)管體系。依據(jù)監(jiān)控與分析，根據(jù)不同的發(fā)展階段對集聚區(qū)采取適宜的管控與引導(dǎo)，而不是在出現(xiàn)明顯問題時再謀出路。除此之外，全生命周期的管理范疇還應(yīng)囊括企業(yè)及項目的管理，在全局把控下實現(xiàn)對企業(yè)不同發(fā)展周期的判斷以及采取相應(yīng)的措施。對于未入駐或處于生長期的企業(yè)與項目，可參照先進(jìn)的實踐探索經(jīng)驗，采取協(xié)議出讓、先租后讓、彈性年限等彈性用地供給[14]。這樣既提高了對新興產(chǎn)業(yè)項目或小體量企業(yè)的吸引程度，也優(yōu)化了土地流轉(zhuǎn)。在企業(yè)發(fā)展的中期，著重于對企業(yè)發(fā)展過程中的成效及容量限定進(jìn)行考量，并設(shè)置一定的獎懲機制來督促企業(yè)，推動其高質(zhì)量發(fā)展。在企業(yè)發(fā)展的末期，通過及時的土地整備與流轉(zhuǎn)，為集聚區(qū)的發(fā)展減負(fù)，為未來提供新機遇。

4.2.3 建設(shè)綜合化信息平臺

實現(xiàn)集聚區(qū)全方位、全周期的精準(zhǔn)管理離不開多方、多部門的配合與決策?！岸嘁?guī)合一”的多方配合、制定容量指標(biāo)的預(yù)評估、集聚區(qū)及相關(guān)企業(yè)的發(fā)展動態(tài)分析、土地供應(yīng)與流轉(zhuǎn)情況，都需要一個具有時效性與長效性的信息共享平臺。該平臺應(yīng)涵蓋集聚區(qū)內(nèi)企業(yè)的用地狀況、效益產(chǎn)出、排放與能耗等實時動態(tài)信息，便于各部門間協(xié)作，以形成具有針對性的分析評價，提高決策與相關(guān)審批的效率，進(jìn)而做出及時的應(yīng)對。另外，這樣的共享平臺還能為意向入駐的企業(yè)或項目提供更為明晰的用地供給、相關(guān)規(guī)劃條件及發(fā)展環(huán)境等信息，便于企業(yè)了解集聚區(qū)發(fā)展?fàn)顩r，選擇適合自身的發(fā)展模式與定位。