突發(fā)公共衛(wèi)生事件下城市空間規(guī)劃應(yīng)對策略

雷文韜 （湖南城市學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，湖南 益陽 413000）

1 引言

新型冠狀肺炎疫情屬于一種突發(fā)公共衛(wèi)生事件，該疫情的突然爆發(fā)和巨大的破壞性，對我國公共衛(wèi)生治理體系帶來了較大的挑戰(zhàn)。疫情爆發(fā)后，各城市發(fā)熱門診、定點救治站點、救治醫(yī)院等都面臨著龐大的就診人群，也導(dǎo)致危重患者救治出現(xiàn)了問題。為了更好地解決病患群體激增和醫(yī)療衛(wèi)生資源不足、設(shè)施不全面的問題，需要相關(guān)部門加強城市空間規(guī)劃工作，以此滿足應(yīng)急隔離救治空間的建設(shè)需求。對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我國需要積極面對，立足于國家疫情防控救治體系標(biāo)準(zhǔn)和需求，做好空間規(guī)劃，進(jìn)一步研究國土空間規(guī)劃和醫(yī)療資源預(yù)留空間的關(guān)系，以此更好地保證疫情防控救治工作的有序開展。

2 區(qū)域空間層面規(guī)劃策略

2.1 城市與城市之間要留有足夠的生態(tài)空間

當(dāng)前，城市區(qū)域空間存在尺度大、密度高的現(xiàn)狀，這些現(xiàn)狀會導(dǎo)致城市未來面對更多的生態(tài)環(huán)境問題，雖然城市區(qū)域化發(fā)展具有一定的可持續(xù)性，但是城市發(fā)展需要立足于未來，具備應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的意識，要為子孫后代生存發(fā)展預(yù)留空間，以此促進(jìn)人和自然和諧共處。

2.2 城市國土空間利用應(yīng)具有彈性

彈性城市思想可以引導(dǎo)城市規(guī)劃思路：脆弱性、國家管轄、預(yù)防策略、導(dǎo)向規(guī)劃適應(yīng)性，以此作為城市區(qū)域空間層面規(guī)劃基本框架。其中，各思路是相互影響、相互促進(jìn)的，對此，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下，城市空間規(guī)劃應(yīng)對策略的分析、評價、優(yōu)化等都需要以脆弱性和導(dǎo)向規(guī)劃適應(yīng)性為主要內(nèi)容。城市和城市區(qū)域空間之間面臨外來威脅時，需要具備一定的應(yīng)對能力，因此在國土空間規(guī)劃工作中，需要確保城市與城市之間要留有足夠的生態(tài)空間。還需要根據(jù)城市土地用途制定彈性策略，制定戰(zhàn)略預(yù)留用地，更好地挖掘和利用城市土地功能，最終促使城市更好地規(guī)劃建設(shè)緊急避險設(shè)施。比如，武漢疫情爆發(fā)時，因為醫(yī)療設(shè)施的不足，建立了雷神山和火神山醫(yī)療機(jī)構(gòu)，非典時期北京建立的小湯山醫(yī)院，都顯著增強了突發(fā)公共衛(wèi)生事件下城市的應(yīng)對能力。另外，疫情爆發(fā)后，利用體育館、文化館等大型公共建筑改造成為病房，救治確診或輕癥患者，降低基層地區(qū)疫情的傳染風(fēng)險，控制疫情進(jìn)一步擴(kuò)散。以上舉措都顯示出了在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下城市空間規(guī)劃的重要性[1]。

3 城市空間層面規(guī)劃策略

3.1 完善城市綠色開放空間

城市開放空間主要是指城市綠化用地及城市各類公園等，城市綠色開放空間早期在國外提出，后被納入到城市發(fā)展規(guī)劃中，由此可見建立整體性的綠色開放空間體系可以有效改善城市環(huán)境，提高城市應(yīng)對自然災(zāi)害的能力。北京城市總體規(guī)劃將生態(tài)良好、環(huán)境宜居納入綠色生態(tài)空間體系建設(shè)要求，并作為主要建設(shè)目標(biāo)提出，還相應(yīng)制定了相關(guān)增強城市體驗的綜合發(fā)展策略。由此可見，城市綠色開發(fā)空間不僅可以美化城市環(huán)境，增強市民及游客的城市體驗感受，同時為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對措施提供了體系性的支撐。

3.2 建設(shè)城市通風(fēng)廊道

當(dāng)前城市氣候變化加劇，建設(shè)城市通風(fēng)廊道，可以促進(jìn)城市空氣流通、改善區(qū)域環(huán)境、調(diào)節(jié)氣候、增強居住舒適度。城市通風(fēng)廊道主要由小面積空曠地段連接而成，匯集于城市的密集空間結(jié)構(gòu)中，最后聯(lián)接城市綠化帶、線性綠地結(jié)構(gòu)空間。城市通風(fēng)廊道一般需要順應(yīng)主導(dǎo)風(fēng)向鋪設(shè)，利用自然風(fēng)帶動城市內(nèi)部的匯集氣流流動，緩解城市空氣污染現(xiàn)象，促使空氣中的有害物質(zhì)得以稀釋，以此阻斷疫情快速蔓延的空氣傳播通道。例如早期非典疫情爆發(fā)后，香港地區(qū)就開始了城市氣候恢復(fù)策略探索，針對城區(qū)局部擁堵、人流量密集的城市氣候環(huán)境，開展空氣流通評估調(diào)查研究，最終建立了空氣流通評估體系相關(guān)技術(shù)方法。此后，我國其他地方陸續(xù)開展了相關(guān)城市通風(fēng)廊道實踐研究，例如我國北京地區(qū)，規(guī)劃了不同等級的通風(fēng)廊道，形成了網(wǎng)格化的通風(fēng)廊道系統(tǒng)。成都利用不同方向的城市主導(dǎo)風(fēng)向，建設(shè)了城市通風(fēng)廊道，有效緩解了城市中心地區(qū)的熱島效應(yīng)和城市的空氣污染濃度，最終成為了城市新的排風(fēng)系統(tǒng)[2]。

3.3 設(shè)置城市分區(qū)防疫、衛(wèi)生等設(shè)施,制定交通和物資應(yīng)急預(yù)案

在開展城市空間規(guī)劃工作時，首先需要在城市國土空間總體規(guī)劃布局的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市醫(yī)療衛(wèi)生健康標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理地配置資源，以此詳細(xì)安排醫(yī)療衛(wèi)生專項規(guī)劃工作，最終建立“層次清晰、分級診療”的醫(yī)療服務(wù)體系。在此基礎(chǔ)上，細(xì)致安排疾控中心、傳染病醫(yī)院和衛(wèi)生監(jiān)督等專項公共疾控體系，以及中醫(yī)藥行業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療保健服務(wù)等相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施。其次，設(shè)置城市分區(qū)防疫、衛(wèi)生設(shè)施。在規(guī)劃城市空間時，需要考慮到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的可能性和破壞性，確保醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以在疫情發(fā)生后能有效發(fā)揮作用。通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、局部管轄，增強城市社區(qū)醫(yī)院的接收和診治能力，避免因為設(shè)施不足而導(dǎo)致病情耽誤、疫情擴(kuò)散現(xiàn)象的發(fā)生。另外，還需要增強社區(qū)韌性，通過分區(qū)防疫、科學(xué)規(guī)劃衛(wèi)生服務(wù)中心、緊急避難所、生命通道，最終確保突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)生時，社區(qū)防疫可以第一時間將醫(yī)療物資運送現(xiàn)場，第一時間開展救治工作，進(jìn)一步控制疫情、恢復(fù)生產(chǎn)，確保社會穩(wěn)定。最后，制定交通和物資應(yīng)急預(yù)案。對于重大傳染病，在城市空間規(guī)劃時，需要全局部署、綜合布局，發(fā)揮交通組織和城市環(huán)境的作用，在基層社區(qū)內(nèi)，需要將健康防疫理念融入居民的生活中，在居民日常生活圈范圍內(nèi)，做好日常防疫和疫情應(yīng)急處理，最終完善應(yīng)急交通組織和物資應(yīng)急輸送，發(fā)揮社區(qū)作為城市基本單元的作用[3]。

4 社區(qū)空間層面規(guī)劃策略

4.1 建立社區(qū)應(yīng)急管理模式

我國城市治理，主要采取“城市—區(qū)—街道—社區(qū)”的治理模式，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，社區(qū)的作用十分重要，因此，社區(qū)治理體制及組織管理體系的建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步完善，保證社區(qū)能從容應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的突然爆發(fā)[2]。社區(qū)設(shè)施規(guī)劃工作可以圍繞社區(qū)疫情信息提供、社區(qū)咨詢、社區(qū)治理，突發(fā)公共衛(wèi)生事件下有效完成以上工作需要從以下幾方面做起。

4.1.1 建立一體化信息平臺

在疫情下，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)資源作用差異大，因此需要基于新興網(wǎng)格化大數(shù)據(jù)，建立信息服務(wù)平臺，確保社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和服務(wù)活動可有序進(jìn)行，為政府和各級醫(yī)院提供多種可靠信息。為有效改善基層社區(qū)信息片面化的問題，社區(qū)公共服務(wù)平臺可在高校、科技公司的支持下，建立社區(qū)疫情生活地圖，全天候地公布各種物資和物價、消毒和安全防護(hù)、社區(qū)服務(wù)和信息、出行管理、個人隔離記錄等數(shù)據(jù)信息。

4.1.2 加強社區(qū)綜合管理能力

社區(qū)不僅要發(fā)揮自身設(shè)施的作用，還需要發(fā)揮服務(wù)功能和管理功能，通過居民自我防護(hù)意識的倡導(dǎo)，控制疫情的擴(kuò)散，降低疫情惡化程度，實施聯(lián)防聯(lián)控、“網(wǎng)格化+地毯式”的社區(qū)應(yīng)急管理模式[2]。例如在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，北京某街道要求社區(qū)居民根據(jù)詳細(xì)記錄并匯報居家時間、返京時間、是否停留疫情災(zāi)區(qū)等信息，實現(xiàn)精細(xì)化管理。

4.1.3 倡導(dǎo)公眾參與，增強社區(qū)防疫凝聚力

發(fā)揮社區(qū)治理作用，倡導(dǎo)社區(qū)居民積極參加防疫工作的志愿者，提高社區(qū)管理工作的居民參與度，增強居民防疫防控意識，強化社區(qū)的凝聚力。該舉措可以有效解決社區(qū)防疫工作人員不足的問題，也可以促使社區(qū)處于備戰(zhàn)狀態(tài)。例如武漢某社區(qū)志愿者自行組織防疫志愿者團(tuán)隊，通過輪崗、檢查等為社區(qū)提供服務(wù)。

4.2 以生活圈為單元,在合理步行服務(wù)半徑配置衛(wèi)生室、超市、藥店、菜市場等基層應(yīng)急保障設(shè)施

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，規(guī)劃城市空間時，需要立足于城市整體，并從基層社區(qū)和衛(wèi)生設(shè)施等關(guān)鍵要素出發(fā)，考慮疫情前后的空間防治方式。在城市整體空間上，可以從城市建設(shè)區(qū)拓展到城市行政區(qū)、服務(wù)區(qū)等范圍內(nèi)進(jìn)行，規(guī)劃應(yīng)綜合考慮城市的林地、田地、水地，避免影響生物棲息地，保證生態(tài)環(huán)境不被破壞，減少人體和病原體的接觸。在社區(qū)層面，應(yīng)當(dāng)以生活圈為單元，合理步行服務(wù)半徑配置衛(wèi)生室、超市、藥店、菜市場等基層應(yīng)急保障設(shè)施，將生活圈作為應(yīng)急防疫的主陣地，在住宅區(qū)以合理的步行距離為服務(wù)半徑，科學(xué)規(guī)劃疫情發(fā)生前后的應(yīng)急設(shè)施布局。疫情前，避免將設(shè)施設(shè)置在病原體的中心處和上風(fēng)口。例如菜市場等；疫情中，需要以生活圈為單元，設(shè)置基本的衛(wèi)生室、超市、藥店、菜市場等小型公共空間，及時在社區(qū)指定相應(yīng)地點為居民提供防治傳染病的藥物和抗病毒物品[4]。

5 結(jié)語

韌性城市理念在提高城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的同時，也在一定程度上強化了突發(fā)公共衛(wèi)生事件時城市的應(yīng)急響應(yīng)能力。隨著此次新型冠狀病毒肺炎的爆發(fā)，我國的疫情防控機(jī)制、體系逐漸向著基層化、精細(xì)化的方向發(fā)展，并促使城市到社區(qū)衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的完善。此次疫情也在一定程度上引發(fā)了人們對如何規(guī)劃城市建設(shè)空間、如何改善生態(tài)環(huán)境的思考，對此我們需要從各方面、多角度制定空間規(guī)劃策略，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在規(guī)劃過程中根據(jù)疫情特點，建立各區(qū)域聯(lián)防責(zé)任機(jī)制，從區(qū)域空間、城市空間、社區(qū)空間三個層面綜合聯(lián)動、總體規(guī)劃，并帶動城市各要素和各行業(yè)投入到城市應(yīng)急防控工作當(dāng)中。