初論學校管理中的全過程民主

張宇

摘要學校民主建設(shè)是基層民主建設(shè)的重要領(lǐng)域，中小學管理中的全過程民主是針對非全過程民主而言的，具有全程性、全員性、全面性、教育性四個特征，具有民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主執(zhí)行、民主監(jiān)督五種形式，五種形式相互關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成學校管理中全過程民主的完整鏈條。在學校管理中推進全過程民主，需要處理好全過程民主與制度建設(shè)、全過程民主與黨組織領(lǐng)導、全過程民主與信息公開的關(guān)系。

關(guān)鍵詞 學校管理；民主管理；全過程民主；民主選舉；民主協(xié)商；民主決策；民主執(zhí)行；民主監(jiān)督

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2022）03-0030-04

民主是現(xiàn)代政治建設(shè)的價值追求與指導原則，與此不同，“全過程民主”則側(cè)重民主建設(shè)操作層面的制度設(shè)計和工作安排。全過程民主的理念既可以用于國家層面的宏觀政治運行，也可以用于微觀層面的基層民主建設(shè)。2019年習近平總書記在上海考察時明確指出“人民民主是一種全過程的民主”，[1]2021年習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上明確要求“發(fā)展全過程人民民主”，[2]全過程民主作為民主的一種新形態(tài)，對推進國家宏觀層面和基層微觀層面的民主建設(shè)都具有重要價值。

學校民主建設(shè)是基層民主建設(shè)的重要領(lǐng)域，本文就全過程民主理念在學校管理中的應(yīng)用展開論述，重點關(guān)注中小學管理中全過程民主的含義、形式，以及推進全過程民主中要處理好的幾個關(guān)系。

學校管理中全過程民主的含義可以從全程性、全員性、全面性、教育性四個方面予以闡釋。

第一，全程性。全過程民主特別強調(diào)“全過程”，其對立面是“非全過程民主”。在政治領(lǐng)域，“非全過程民主”是指傳統(tǒng)意義上所講的民主，尤其是資本主義國家的政治民主，主要體現(xiàn)在選舉環(huán)節(jié)，即每隔幾年投票選舉產(chǎn)生國家或地方領(lǐng)導人。全過程民主改變了“一次性消費行為”的選舉游戲，使民主持續(xù)到政治活動的全過程，具有鮮明的持續(xù)性特征，而不是“非全過程民主”的間歇性與階段性特征。全過程民主由五個環(huán)節(jié)構(gòu)成，除民主選舉外，還包括民主協(xié)商、民主決策、民主執(zhí)行、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)，公民全過程參與公共事務(wù)，而不是在“一次性消費”般地參加民主選舉之后，很少再有機會通過政治參與來影響政治運行。[3]學校內(nèi)部管理中諸多場景涉及“民主選舉”環(huán)節(jié)，如選舉教代會代表和家委會成員、推選學校管理干部等，這些都要經(jīng)過民主程序，教職工、家長等主體都要參與其中。但是，學校的民主參與顯然不只是這一個環(huán)節(jié)，還要包括協(xié)商、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)，這就是學校管理中全過程民主的全程性。

第二，全員性。在學校管理中，參與民主管理不是部分人的特權(quán)，而是全體教職工、學生、家長等的權(quán)利。學校中的民主管理，不只是教代會成員、學校領(lǐng)導班子成員、家委會成員等的民主參與行為，不只是這些學校內(nèi)外的“精英人物”所推行的類似“代議制”的“精英民主”，而是全部師生和家長等所參與的直接民主、“草根民主”。

全過程民主更為強調(diào)精英成員之外的民主參與，包括“基層參與”和“外部參與”，基層參與是指教職工和學生的直接參與，外部參與主要指家委會之外的家長以及社區(qū)、專業(yè)組織等的直接參與，基層參與強調(diào)“下”（普通師生），外部參與強調(diào)“外”（學校以外的普通家長）的參與，全過程民主包括但不限于精英參與，全過程民主要求上“下”聯(lián)動、內(nèi)“外”兼修。2012年教育部發(fā)布的《全面推進依法治校實施綱要》要求依法落實和保障師生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極探索師生代表參與學校決策機構(gòu)的機制。綱要還要求，制定涉及學生利益的管理規(guī)定，要充分征求學生及其家長意見。[4]民主參與要體現(xiàn)廣泛性與代表性，尤其要關(guān)注利益相關(guān)者和弱勢群體的參與，如隨遷子女、留守兒童、貧困學生及其家長的參與。

第三，全面性。學校管理從時間流程看，包括計劃、決策、執(zhí)行、總結(jié)（監(jiān)督評估等）諸多環(huán)節(jié)，全過程民主的全程性所關(guān)注的是這個維度；從管理事項看，涉及教育教學事務(wù)、人事、財務(wù)等諸多方面，全過程民主的全面性所指涉的就是這個維度，要求把學校管理的全部事務(wù)納入進來，不留遺漏?！霸趯嵺`中何種議題能夠進入民主的實踐活動直接體現(xiàn)出民主內(nèi)容的廣度和覆蓋率，在一定程度上反映了民主實質(zhì)的豐富程度，展示了人民當家做主的權(quán)利范圍。全過程人民民主就其決定的議題而言，是多維度、全方位、多領(lǐng)域中按照規(guī)程需要由人民予以確定的事項”。[5]

之所以要強調(diào)全面性，是針對片面性而言的，在某些學校，學校管理團隊決定管理中的關(guān)鍵性問題、敏感性問題，如推選學校管理干部、職稱評定、評先評優(yōu)、資金使用，普通教職工并不知情。另外，即便在學校班子層面，個別學校也存在“大事不商量，小事大商量”的避重就輕行為，“大事”全由學校主要領(lǐng)導個人專斷。全面性意味著全過程民主的無禁區(qū)，對于學校民主建設(shè)的全面推進、重點突破具有重要意義。

第四，教育性。其教育性包括兩層含義：首先，教育管理中的全過程民主不同于醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)治理中的全過程民主，要體現(xiàn)教育的行業(yè)特性即“教育性”，是為育人服務(wù)的，促進人的全面與自由的發(fā)展、讓教育公平而有質(zhì)量是其核心目標，不是為了全過程而全過程，一切都要堅持目標導向；其次，全過程民主本身對于參與主體具有“教育性”，在民主實踐中，有利于培育參與者的民主意識、民主能力以及公民精神，有利于凈化微觀政治生態(tài)，營造良好育人環(huán)境。

上述四個方面都是從“學校管理中全過程民主”這一語句中析出的，學校管理中的全過程民主的含義，不能只從“全過程”這個角度去界定與理解，還要關(guān)注到這一語句中的“民主”“管理”“學?！钡仍~匯。其中，全程性體現(xiàn)了時間維度，強調(diào)民主貫穿學校管理“全過程”，不能虎頭蛇尾更不能有頭無尾；全員性體現(xiàn)了主體維度，強調(diào)民主參與中人員的“全覆蓋”，尤其是弱勢群體的參與；全面性體現(xiàn)了學校管理的事務(wù)維度，強調(diào)民主所涉事務(wù)的“整體性”，尤其不能遺漏關(guān)鍵性、敏感性事項；教育性體現(xiàn)了學校管理的教育維度，強調(diào)學校管理與其他領(lǐng)域如醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)治理等的“差異性”，尤其強調(diào)全過程民主本身的教育價值。

全過程民主的五個環(huán)節(jié)也構(gòu)成了全過程民主的五種形式，即民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主執(zhí)行、民主監(jiān)督。在學校管理的場景中，廣義的民主管理包括民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主執(zhí)行、民主監(jiān)督等形式，因此，此處的民主管理是狹義的，是指管理流程中決策之后的實施層面的民主管理行為。

第一，民主選舉。學校內(nèi)部管理中的民主選舉主要涉及教代會、學術(shù)委員會、學生會、家委會、班委會等機構(gòu)或組織成員的產(chǎn)生問題。這些機構(gòu)或組織都或多或少擁有一定權(quán)力，其成員素質(zhì)直接影響到師生的利益分配與學校的管理水平。不能由個別人尤其是學校主要領(lǐng)導主觀決定教代會、學校管理干部的人選，不能由班主任個人決定家委會、班委會的人選，這些成員應(yīng)該按照一定程序民主選舉產(chǎn)生，把真正能代表師生、家長利益與意志的代理人或代表人推選出來，由他們代表自己行使權(quán)力，對學校相關(guān)事務(wù)進行協(xié)商與決策。這種選舉民主也屬于學校微觀領(lǐng)域的代議制民主。教育部2011年頒布的《學校教職工代表大會規(guī)定》要求教代會代表“由教職工直接選舉產(chǎn)生”，[6]教育部2012年印發(fā)的《全面推進依法治校實施綱要》要求家委會成員“應(yīng)當由全體家長民主選舉產(chǎn)生”。[7]民主選舉要求在選舉主體資格、候選人員條件、選舉程序設(shè)置、選舉過程監(jiān)督等方面都真正體現(xiàn)民主要求，只有這樣才能真正體現(xiàn)民意，選出合適的人選。

第二，民主協(xié)商。民主的本意是少數(shù)服從多數(shù)，主要體現(xiàn)在決策環(huán)節(jié)，主要形式有無記名票決、舉手表決、口頭表決等。但是，在表決前有沒有民主協(xié)商環(huán)節(jié)、協(xié)商的廣度深度如何，會對決策的科學化理性化水平產(chǎn)生截然不同的影響。協(xié)商就是討論、溝通與交流，甚至是博弈、談判與爭論。民主協(xié)商有利于充分表達利益訴求，有利于匯集民智，有利于形成科學決策。另外，除上述組織和機構(gòu)的成員要充分協(xié)商外，還要多種途徑聽取其他師生、家長等的意見和建議。例如：學校提出的與教職工利益直接相關(guān)的福利校內(nèi)分配實施方案以及相應(yīng)的教職工聘任、考核、獎懲辦法，除了要在教代會充分討論并表決通過外，在制定這些方案與辦法的過程中，學校還應(yīng)多方面聽取廣大教職工的意見與建議。

第三，民主決策。學校的決策機構(gòu)或組織如黨組織會議、校長辦公會議、教代會、家委會、學生會等行使決策權(quán)，決策要堅持民主集中制這一基本原則，要先民主后集中、先協(xié)商再表決，主要負責人要最后發(fā)表意見，即進行“末位表態(tài)”。民主決策是全過程民主的核心環(huán)節(jié)，民主本身就是一種決策過程。民主選舉、民主協(xié)商都是為了決策的科學化服務(wù)的。在現(xiàn)實的學校管理中，民主決策的關(guān)鍵是防止少數(shù)人特別是學校主要領(lǐng)導獨斷專行。面向未來，需要進一步明確、合理界定學校內(nèi)部不同事務(wù)的決策權(quán)，不斷完善民主決策程序。

第四，民主執(zhí)行。此處主要指民主決策后的組織、實施、落實環(huán)節(jié)的民主管理。民主執(zhí)行所關(guān)涉的是決策之后的執(zhí)行環(huán)節(jié)，核心是要通過民主方式解決“決而不行”“行而不通”的問題。如何確保包括學校發(fā)展規(guī)劃、年度計劃、規(guī)章制度等能夠有效地予以執(zhí)行，需要有效協(xié)調(diào)人財物等資源，需要建立有效的激勵與約束機制，需要完善相關(guān)工作環(huán)節(jié)與流程，這些都需要管理者與被管理者的充分參與。

第五，民主監(jiān)督。監(jiān)督一般是指事后監(jiān)督，即學校管理行為實施后所做的監(jiān)督，因此，民主監(jiān)督屬于全過程民主的最后一個環(huán)節(jié)，但是，由于監(jiān)督現(xiàn)在也拓展到事前與事中，民主監(jiān)督故而也要覆蓋民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主實施四個環(huán)節(jié)。加強民主監(jiān)督，有利于形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，有利于學校管理目標與教育目標的達成。教代會、家委會對于學校管理都負有監(jiān)督職責，師生與家長個體都具有對學校管理的監(jiān)督權(quán)。

上述五種形式相互關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成學校管理中全過程民主的完整鏈條。

第一，全過程民主與制度建設(shè)的關(guān)系。這實質(zhì)上是民主與法治的關(guān)系。民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主執(zhí)行、民主監(jiān)督都涉及多主體的參與，誰有資格參與，參與哪些事務(wù)，參與的程序如何，參與者有什么權(quán)責，都需要有相應(yīng)的程序性與實體性制度做出明確規(guī)定?？梢哉f，沒有制度保障，民主只是一個口號，難于落地實施，難于有序推進。當前，學校管理中全過程民主的制度建設(shè)還相當薄弱，亟待加強。另外，由于民主強調(diào)少數(shù)服從多數(shù)，所以在具體的實踐中，有時會出現(xiàn)少數(shù)人利益受損害的情況，因此需要用制度手段防止這種情況的發(fā)生，需要“用法治價值來限制和彌補民主價值的不足，特別是要重視運用法治的手段來限制民主體制下可能出現(xiàn)的‘多數(shù)人暴政’”。[8]

第二，全過程民主與黨組織領(lǐng)導的關(guān)系。黨的領(lǐng)導、人民當家做主、依法治國是我國社會主義民主政治的基本要素，三者相互聯(lián)系，構(gòu)成一個整體，三者的關(guān)系實際上是黨的領(lǐng)導、民主、法治的關(guān)系。學校管理中的全過程民主建設(shè)，也要處理好三者的關(guān)系。在中小學全面加強黨的領(lǐng)導與推進中小學管理中的全過程民主并不沖突。2022年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立中小學校黨組織領(lǐng)導的校長負責制的意見（試行）》明確規(guī)定，“學校黨組織實行集體領(lǐng)導和個人分工負責相結(jié)合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨組織會議集體討論作出決定”。黨組織領(lǐng)導不是黨組織書記的個人領(lǐng)導，更不是個人的獨斷專行，而是集體領(lǐng)導、民主決策。文件還特別強調(diào)“學校黨組織會議和校長辦公會議（校務(wù)會議）要堅持科學決策、民主決策、依法決策?！瓕κ玛P(guān)師生員工切身利益的重要事項，應(yīng)當通過教職工大會（教職工代表大會）或其他方式，廣泛聽取師生員工的意見和建議”。[9]

第三，全過程民主與信息公開的關(guān)系。從學理上講，全過程民主之所以必要，一個重要原因在于存在信息不充分、信息不對稱問題，通過民主參與、溝通協(xié)商，可以最大限度地互通信息之有無，以實現(xiàn)決策的科學化理性化。就學校而言，需要主動、大力推進信息公開，為全過程民主奠定充分的信息基礎(chǔ)。學校配置資源以及實施干部選拔任用、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘、崗位聘任、學術(shù)評價和各種評優(yōu)與選拔活動，要按照公開公正的原則，實現(xiàn)過程和結(jié)果的公開透明。學校要建立健全信息公開的機構(gòu)、制度，落實公開的具體措施，保證教職工、學生、社會公眾對學校重大事項和重要制度的知情權(quán)，重點公開經(jīng)費使用、培養(yǎng)目標與課程設(shè)置、教育教學質(zhì)量、基本建設(shè)招投標、收費等社會關(guān)注的信息。

學校管理中的全過程民主是對學校管理民主化、學校治理現(xiàn)代化、現(xiàn)代學校制度建設(shè)的延續(xù)與深化，是一個有廣闊前景的實踐領(lǐng)域，目前相關(guān)研究還非常匱乏，亟待加強。

參考文獻：

[1] 張曉松.習近平：中國的民主是一種全過程的民主[EB/OL].（2019-11-03）[2022-02-20].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1649 154966826521697&wfr=spider&for=pcl.

[2] 習近平.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話[N].人民日報，2021-07-02.

[3] 桑玉成.拓展全過程民主的發(fā)展空間[J].探索與爭鳴，2020，（12）：9-12.

[4] [7] 教育部.教育部關(guān)于印發(fā)《全面推進依法治校實施綱要》的通知[EB/OL].（2012-12-03）[2022-02-20].http：//www.moe.gov.cn/ srcsite/A02/s5913/s5933/201212/t20121203_146831.html.

[5] 張明軍.全過程人民民主的價值、特征及實現(xiàn)邏輯[J].思想理論教育，2021（9）：31-37.

[6] 教育部.學校教職工代表大會規(guī)定[EB/OL].（2012-01-01）[2022-02-20].https：//wenku.baidu.com/view/dfe1e9da3a3567ec102de2bd9 60590c69fc3d860.html.

[8] 莫紀宏.“全過程民主”的民主特征與法律界限[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2021（1）：5-14.

[9] 中共中央辦公廳.關(guān)于建立中小學校黨組織領(lǐng)導的校長負責制的意見（試行）[EB/OL].（2022-01-27）[2022-02-20].https：//baijiahao. baidu.com/s？id=1723056018789989098&wfr=spider&for=pc.

（編輯 謝 凡）