我國(guó)邊疆地區(qū)數(shù)字治理的多重維度研究

段凌楓 辛宇

摘要：邊疆治理是國(guó)家治理的重要方面，直接關(guān)系邊疆的穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。在全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的要求下，可從邊疆地區(qū)一般性治理與特殊性治理的需求進(jìn)行考量，結(jié)合西南邊疆資源要素，構(gòu)建邊疆安全、通信設(shè)施、數(shù)智思維和價(jià)值取向四個(gè)數(shù)字治理維度，并著重于邊境數(shù)據(jù)監(jiān)控、提供通信設(shè)施建設(shè)政策、建立“數(shù)智思維”以及將傳統(tǒng)治理與數(shù)字治理相結(jié)合的方式等方面，推動(dòng)數(shù)字邊疆治理高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：數(shù)字邊疆；治理；多重維度

基金項(xiàng)目：2021年度云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目“云南省邊疆小康示范村建設(shè)——以瀾滄縣糯福鄉(xiāng)阿里村為例”（2021Y628）。

作者簡(jiǎn)介：段凌楓，云南大學(xué)公共政策研究院兼職研究助理（云南昆明650500）；辛宇，昆明文理學(xué)院馬列部專職教師（云南昆明650231）。

中圖分類號(hào)：D633文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2022）04-0063-04

一、問(wèn)題的提出

邊疆地區(qū)是我國(guó)重要戰(zhàn)略地區(qū)之一，同時(shí)也是少數(shù)民族聚集地區(qū)。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家層面針對(duì)邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、境外人口流動(dòng)管理[1]、少數(shù)民族文化[2]、跨境民族教育[3]、安全保障[4]、科技發(fā)展等方面建立了相關(guān)政策，從而使邊疆地區(qū)在鞏固民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)繁榮發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、捍衛(wèi)邊疆安寧上都取得了跨越式的發(fā)展。在第四次工業(yè)革命浪潮的背景下，我國(guó)政府將大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)應(yīng)用到了公共治理的實(shí)踐中。比如，“十三五”時(shí)期，云南省大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，大數(shù)據(jù)中心作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的算力載體和能力底座，在產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化方面的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、數(shù)據(jù)賦能作用越發(fā)凸顯。進(jìn)入“十四五”時(shí)期，云南省制定了“十四五”大數(shù)據(jù)中心發(fā)展規(guī)劃，在把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，大力推進(jìn)“數(shù)字云南”建設(shè)。如今，數(shù)字治理已成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要驅(qū)動(dòng)力量：在政府內(nèi)部，數(shù)字治理通過(guò)打破數(shù)據(jù)孤島、重塑業(yè)務(wù)流程、革新組織架構(gòu)、壓縮組織冗余，打造出了邊界清晰、權(quán)責(zé)明確且精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一的現(xiàn)代化政府；在政府外部，數(shù)字治理突破政府科層邊界，向更廣闊的市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域滲透，在為市場(chǎng)增效、社會(huì)賦權(quán)的同時(shí)，深刻重塑了傳統(tǒng)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和社會(huì)治理機(jī)制[5]。

關(guān)于邊疆地區(qū)的數(shù)字治理，學(xué)界普遍認(rèn)為，大數(shù)據(jù)是一種良好的治理資源，能夠彌補(bǔ)邊疆地區(qū)由于歷史與地域等原因造成資源供給不足的困擾，助推邊疆經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可通過(guò)“制度”“志氣”“智力”三者的有機(jī)結(jié)合，驅(qū)動(dòng)邊疆地區(qū)的數(shù)字治理改革，構(gòu)建數(shù)字邊疆話語(yǔ)體系，有效促進(jìn)傳統(tǒng)行業(yè)數(shù)字化升級(jí)，給予地區(qū)全面提升治理能力的契機(jī)[6][7][8]。那么，如何從邊疆地區(qū)一般性治理與特殊性治理的需求進(jìn)行考量，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)運(yùn)用、創(chuàng)新思維、治理主體素質(zhì)能力等數(shù)字政府治理的關(guān)鍵要素，探索出數(shù)字邊疆治理的新模式，是一個(gè)亟須解決的問(wèn)題。

二、云南數(shù)字治理實(shí)踐基礎(chǔ)

目前大數(shù)據(jù)在國(guó)家治理或公共部門中的運(yùn)用，主要集中在公共政策、危機(jī)管理、公共安全、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、智慧政府以及大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域[9]。2021年5月發(fā)布的《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力（政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”）調(diào)查評(píng)估報(bào)告（2021）》[10]（以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估報(bào)告》）顯示，31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)中有30個(gè)?。▍^(qū)、市）構(gòu)建了覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系，推動(dòng)了政務(wù)服務(wù)向基層、向鄉(xiāng)村延伸。取得這些輝煌成就的背后是國(guó)家對(duì)邊疆發(fā)展的重視以及深入推進(jìn)。

（一）電子政務(wù)水平優(yōu)化，發(fā)展特色百花齊放

“信息孤島”一直是我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)以來(lái)長(zhǎng)期面臨的發(fā)展問(wèn)題。得益于近年來(lái)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的深入推進(jìn)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成為如今深化改革的重要突破口。為了更好地促進(jìn)政務(wù)信息資源的整合，2019年5月31日，國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上線試運(yùn)行，各地區(qū)各部門政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)不斷匯聚，為企業(yè)和群眾提供“一站式”線上“辦事大廳”。國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)作為引領(lǐng)數(shù)字化時(shí)代政府改革與服務(wù)能力建設(shè)的著力點(diǎn)和突破口，推動(dòng)了政務(wù)服務(wù)從緩慢到迅速、從被動(dòng)到主動(dòng)的轉(zhuǎn)變，并取得了積極成效。2021年，全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)基本建成。

《評(píng)估報(bào)告》顯示，2020年度省級(jí)政府一體化政務(wù)服務(wù)能力總體指數(shù)平均值為85.21，云南省總體指數(shù)為85.10，在全國(guó)32個(gè)省級(jí)政府中位列第12名。2019年1月上線的“一部手機(jī)辦事通”App，是云南省推動(dòng)政府部門深化“放管服”改革和構(gòu)建“數(shù)字云南”的積極探索和有力抓手，旨在為企業(yè)和群眾提供優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的政務(wù)服務(wù)，推動(dòng)政務(wù)“掌上辦”“指尖辦”，并且一直在迭代更新，辦事項(xiàng)目已從首批上線的153個(gè)事項(xiàng)增至1363個(gè)事項(xiàng)，除了多項(xiàng)個(gè)人、法人、部門辦事外，還提供生活上的多種服務(wù)，如查紀(jì)念館、圖書(shū)館、便民繳費(fèi)、珠寶檢驗(yàn)等特色便民服務(wù)?！耙徊渴謾C(jī)辦事通”App將全省各級(jí)部門的辦事渠道統(tǒng)一匯集，將個(gè)人、法人、部門辦理事項(xiàng)條目以及每件納入App的事項(xiàng)進(jìn)行辦事指南整理，明確每件事的辦理流程。部門辦理事項(xiàng)僅需通過(guò)網(wǎng)上填報(bào)材料，甚至在端口中可直接下載電子表格進(jìn)行填寫提交，并在領(lǐng)取方式中進(jìn)行選擇即可完成辦理，實(shí)現(xiàn)“線上線下”融合。

（二）絕對(duì)貧困解決，全面建成小康

通過(guò)建立精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作機(jī)制，我國(guó)解決了邊疆發(fā)展最大的問(wèn)題——貧困問(wèn)題，全國(guó)農(nóng)村居民人均年可支配收入由2010年的6272元提高到2020年的17131元[11]，區(qū)域性整體貧困得到解決。2021年3月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局云南調(diào)查總隊(duì)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：“十三五”時(shí)期，云南全省農(nóng)村居民人均可支配收入從2015年的8242元增加至2020年的12842元，年均增長(zhǎng)9.3%，增速高于全國(guó)農(nóng)村0.9個(gè)百分點(diǎn)。2020年，全省農(nóng)村居民人均工資性收入3975元，與2015年的2315元相比，年均增長(zhǎng)11.4%，高于全國(guó)農(nóng)村2.7個(gè)百分點(diǎn)。2021年云南省政府工作報(bào)告提出了加快“數(shù)字云南”建設(shè)步伐的要求，并提出要實(shí)施傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施“數(shù)字+”“智能+”行動(dòng)，加快數(shù)據(jù)中心、人工智能、產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等建設(shè)，5G基站總量達(dá)到5萬(wàn)個(gè)，加速5G網(wǎng)絡(luò)向縣、鎮(zhèn)延伸……這一切都為云南數(shù)字治理提供了重要保障。

（三）優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力

云南省是我國(guó)面向南亞?wèn)|南亞的輻射中心，打造良好的營(yíng)商環(huán)境，對(duì)我國(guó)通向南亞?wèn)|南亞有著重要作用，也對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)有著積極影響。

2019年8月30日，中國(guó)（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)掛牌儀式在昆明、紅河、德宏3個(gè)片區(qū)同步舉行。在相關(guān)方案指導(dǎo)下，三個(gè)片區(qū)緊扣106項(xiàng)試驗(yàn)任務(wù)，開(kāi)啟一、二級(jí)市場(chǎng)規(guī)范邊民互市模式，實(shí)現(xiàn)邊民互市跨境結(jié)算全流程電子化；出臺(tái)16項(xiàng)金融改革創(chuàng)新制度文件，推動(dòng)跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展；在全省率先開(kāi)展“貨物貿(mào)易電子單證審核”業(yè)務(wù)，首次在云南省開(kāi)放商業(yè)保理業(yè)務(wù)[12]。營(yíng)商環(huán)境直接影響改革創(chuàng)新速度和成效，昆明片區(qū)的政務(wù)服務(wù)可以實(shí)現(xiàn)“一窗受理、一網(wǎng)通辦、一次辦成”，并創(chuàng)新“零見(jiàn)面”審批模式，建成了“24小時(shí)不打烊”自助服務(wù)區(qū)。自貿(mào)區(qū)還開(kāi)辦了企業(yè)“紅黑榜”，從開(kāi)辦企業(yè)、登記財(cái)產(chǎn)、納稅、信貸、政務(wù)服務(wù)等指標(biāo)來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)“紅黑榜”名單進(jìn)行公示，并對(duì)進(jìn)入“黑榜”名單的企業(yè)進(jìn)行限期整改，幫助其解決問(wèn)題，努力創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。2020年11月11日，云南省人民政府發(fā)布《云南省進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體28條措施》[13]，從進(jìn)一步提升投資建設(shè)便利度、進(jìn)一步簡(jiǎn)化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)審批和條件、進(jìn)一步優(yōu)化外貿(mào)外資企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境、進(jìn)一步降低就業(yè)創(chuàng)業(yè)門檻、進(jìn)一步提升涉企服務(wù)質(zhì)量和效率與進(jìn)一步完善優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境長(zhǎng)效機(jī)制六個(gè)方面，圍繞市場(chǎng)主體需求不斷進(jìn)行改革。一方面，繼續(xù)提高審批效率、加強(qiáng)審批材料的整合、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)效率和降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本；另一方面，繼續(xù)降低門檻政策鼓勵(lì)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，增強(qiáng)市場(chǎng)活力。作為國(guó)家首批沿邊自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，云南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)最大的特點(diǎn)是“沿邊”，最大的特色是“跨境”。昆明、紅河、德宏片區(qū)簽署了合作聯(lián)動(dòng)協(xié)議，不斷完善信息共享、協(xié)調(diào)創(chuàng)新、聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制。德宏片區(qū)建成“中國(guó)·瑞麗跨境物流大數(shù)據(jù)中心”平臺(tái)，進(jìn)行跨境電商、跨境金融、跨境產(chǎn)能合作，拓展“互聯(lián)網(wǎng)+免稅購(gòu)物”模式，擴(kuò)大第三國(guó)商品種類和銷售規(guī)模。

三、數(shù)字邊疆治理的多重維度邏輯

隨著大數(shù)據(jù)的迅速發(fā)展，各種現(xiàn)代技術(shù)不斷創(chuàng)新，智能化、整體化的公共治理模式逐步形成，也改變著邊疆地區(qū)的治理方式，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧、安全穩(wěn)定的目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告明確提出“加快邊疆發(fā)展”的要求。習(xí)近平總書(shū)記2015年1月在考察云南工作時(shí)指出：“希望云南主動(dòng)服務(wù)和融入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，闖出一條跨越式發(fā)展的路子來(lái)，努力成為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞?wèn)|南亞輻射中心，譜寫好中國(guó)夢(mèng)的云南篇章?！?/p>

盡管各地已相繼推出電子政務(wù)平臺(tái)，但受限于當(dāng)?shù)丶夹g(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、文化等因素，邊疆地區(qū)整體性治理還處于發(fā)展階段，將數(shù)字技術(shù)引入邊疆治理，需要考慮治理的維度。以下將從邊疆安全、通信設(shè)施、價(jià)值取向和數(shù)智思維四個(gè)維度，來(lái)分析數(shù)字邊疆治理建設(shè)。

（一）邊疆?dāng)?shù)字治理中的邊疆安全維度

邊疆是我國(guó)對(duì)外交流的重要地區(qū)，鞏固好邊疆安全是維護(hù)我國(guó)穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。云南省邊境線長(zhǎng)達(dá)4000公里，與越南、老撾、緬甸三個(gè)國(guó)家接壤，是國(guó)家開(kāi)放、文化交融的地區(qū)，同時(shí)也存在著跨境型邊境安全風(fēng)險(xiǎn)[14]。邊境日益成為各國(guó)人員、物品、交通工具的集匯地，其開(kāi)放性、國(guó)際性和邊境安全風(fēng)險(xiǎn)源的多樣性共同造成了邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的流動(dòng)性、跨境性和復(fù)雜性。因此，一方面，需要更對(duì)邊疆人員進(jìn)出流動(dòng)、商品跨境貿(mào)易之間進(jìn)行更全面的監(jiān)控，建設(shè)線上網(wǎng)絡(luò)空間“防火墻”；另一方面，保障數(shù)據(jù)的安全性，特別是要注意風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)采集、信息分享、風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)研判等方面。要通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，對(duì)邊境線地區(qū)進(jìn)行感知、分析、判斷，鞏固邊疆安全，穩(wěn)定邊疆?dāng)?shù)字政府的建設(shè)。

（二）邊疆?dāng)?shù)字治理中的通信設(shè)施維度

通信基礎(chǔ)設(shè)施是數(shù)字邊疆的基礎(chǔ)，應(yīng)用數(shù)字技術(shù)要以計(jì)算機(jī)高速網(wǎng)絡(luò)為載體，因此在基礎(chǔ)設(shè)施方面需要進(jìn)行更多的投資建設(shè)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)即資源，數(shù)字技術(shù)由于跨越時(shí)間空間“泛在化”特性，可以使民眾通過(guò)移動(dòng)端就能夠隨時(shí)隨地享受到政府部門提供的公共服務(wù)。尤其在邊疆地區(qū)，受自然環(huán)境以及交通條件的限制，地方政府進(jìn)行政務(wù)服務(wù)、應(yīng)急監(jiān)控、物流傳輸?shù)确矫娴臄?shù)字化轉(zhuǎn)型，更能體現(xiàn)數(shù)字治理的優(yōu)越性。需要注意的是，盡管如今云南省已開(kāi)發(fā)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)以及移動(dòng)端App，但由于邊疆地區(qū)居民對(duì)大數(shù)據(jù)感知度低等原因，邊疆地區(qū)的電子政務(wù)體系發(fā)展較為緩慢。此外，在云南等邊疆地區(qū)，普通話普及率較低，因此在政務(wù)服務(wù)中建立自動(dòng)服務(wù)機(jī)時(shí)，要根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦恼Z(yǔ)言需求儲(chǔ)備語(yǔ)言，避免當(dāng)?shù)厝罕娨蛘Z(yǔ)言文化而出現(xiàn)使用障礙，造成資源浪費(fèi)。

（三）邊疆?dāng)?shù)字治理中的數(shù)智思維維度

邊疆?dāng)?shù)字治理是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的工程，需要將邊疆地區(qū)的“一般性治理”“特殊性治理”與“數(shù)字治理”相結(jié)合。在數(shù)字治理宣傳方面，要讓云南等邊疆地區(qū)人民通過(guò)較易理解的方式來(lái)了解并學(xué)會(huì)使用數(shù)字工具，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。在未來(lái)，隨著人工智能等新技術(shù)的深度普及，數(shù)字技術(shù)的“彌散性”特征可將公民、部門、社會(huì)組織之間進(jìn)行突破空間的整合，為邊疆治理提供更為快捷的溝通渠道，以達(dá)到“整體性治理”的目標(biāo)。如在某地區(qū)出現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的缺失，公民可以通過(guò)拍攝上傳的方式反映到政府部門，再由政府部門進(jìn)行需求回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)更高效的治理。

（四）邊疆?dāng)?shù)字治理中的價(jià)值取向維度

將數(shù)字技術(shù)用于邊疆治理，需要對(duì)治理客體進(jìn)行充分分析，對(duì)公共管理創(chuàng)造的價(jià)值理性進(jìn)行審視。對(duì)于邊境地區(qū)治理現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，要結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣幕兔褡逍叛鲞M(jìn)行人文關(guān)懷，對(duì)于邊疆地區(qū)居民來(lái)說(shuō)，要給予足夠的耐心與理解，提供多渠道服務(wù)，使其參與感及認(rèn)同感得到顯著提升。數(shù)字治理的目的并非為了實(shí)現(xiàn)工具理性而忽略價(jià)值理性，政府需要明晰以人民為中心的理念，才能夠讓數(shù)字治理在邊疆地區(qū)大有可為。對(duì)大數(shù)據(jù)升級(jí)則更需要時(shí)刻把握其發(fā)展動(dòng)態(tài)，面對(duì)海量的數(shù)據(jù)學(xué)會(huì)有效地篩選，否則會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)濫用的情況。要明確根本落腳點(diǎn)在于治理，而非技術(shù)，并在此基礎(chǔ)上，通過(guò)應(yīng)用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行更具有深度、廣度的治理，讓數(shù)字技術(shù)在公共治理中有更為豐富的實(shí)踐意義。

四、結(jié)語(yǔ)

一個(gè)國(guó)家的治理效能不僅體現(xiàn)在發(fā)達(dá)中心城市上，還體現(xiàn)在邊疆民族地區(qū)上。如何從傳統(tǒng)邊疆治理向數(shù)字邊疆治理轉(zhuǎn)型，涉及諸多學(xué)科。云南邊疆的建設(shè)，不僅關(guān)系地區(qū)的發(fā)展，也關(guān)系國(guó)家安全問(wèn)題。本文從數(shù)字邊疆視角對(duì)云南民族地區(qū)現(xiàn)代化治理進(jìn)行了一定的創(chuàng)新性探討，然而只有通過(guò)大量的實(shí)踐，方能準(zhǔn)確找尋數(shù)字治理與邊疆治理之間的“尺度”，避免陷入對(duì)數(shù)字技術(shù)過(guò)分依賴的陷阱中。此外，要繼續(xù)關(guān)注邊疆地區(qū)民族多樣性、基礎(chǔ)設(shè)施、文化背景等現(xiàn)實(shí)因素，研究出符合邊疆地區(qū)數(shù)字治理的創(chuàng)新路徑，以此實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

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責(zé)任編輯：鐘雪