流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資的障礙因素、國際經(jīng)驗(yàn)及體系建構(gòu)

趙晶晶，葛顏祥，李穎

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東泰安 271018）

引言

生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共贏一直是生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要研究議題[1]。生態(tài)補(bǔ)償作為協(xié)調(diào)生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益的有效政策工具，在緩解生態(tài)保護(hù)者與生態(tài)受益者間利益沖突、實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展目標(biāo)上作用顯著。隨著生態(tài)補(bǔ)償規(guī)模的不斷擴(kuò)大，補(bǔ)償資金投入也逐步加大，截至2018 年，中央財(cái)政投入的生態(tài)補(bǔ)償資金達(dá)6000 多億元[2]。但與生態(tài)保護(hù)資金需求相比，依舊存在較大缺口。前期過度依賴政府補(bǔ)償，該模式提供的財(cái)政補(bǔ)償資金更多受政策導(dǎo)向、項(xiàng)目期限等因素影響，致使財(cái)政資金使用受限，無法滿足生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)資金需求，資金使用的低效性也不利于維持生態(tài)補(bǔ)償效果[3]。流域生態(tài)補(bǔ)償同樣遭受“資金籌措難題”，一方面，上游的保護(hù)動機(jī)主要由上級政府或下游受益政府支付的財(cái)政補(bǔ)償資金進(jìn)行維持，尚未形成依托當(dāng)?shù)刭Y源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)輸出生態(tài)產(chǎn)品獲取經(jīng)濟(jì)收益的內(nèi)生動力，致使內(nèi)生性資金供應(yīng)能力仍舊較弱；另一方面，其他受益主體“搭政府便車”意圖明顯且不愿支付補(bǔ)償資金，以及社會資本在“趨利避害”本性的驅(qū)使下不愿投資帶有“公益性”的流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，導(dǎo)致外部性資金支持力度受限，嚴(yán)重制約了流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共贏目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。亟須構(gòu)建起內(nèi)生性資金供應(yīng)與外部性資金支持協(xié)同發(fā)力的流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資體系，吸引直接受益者與社會資本參與，破解資金籌措難題。

1 相關(guān)文獻(xiàn)回顧

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償，國外與之相近的概念是環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（PES）。PES 呈現(xiàn)出參與者自愿性較高、市場運(yùn)作的特點(diǎn)，尤其強(qiáng)調(diào)生態(tài)服務(wù)購買者和生態(tài)服務(wù)提供者間的自主交易[4]。在PES 項(xiàng)目融資方面，PES 資金主要來源于“政府付費(fèi)”“使用者付費(fèi)”以及國際組織貸款或捐款[5]。研究表明，“使用者付費(fèi)”比“政府付費(fèi)”更具效率[6]，但考慮到生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的公共物品屬性，項(xiàng)目的談判成本隨著生態(tài)服務(wù)購買者數(shù)量的增加而上升，這必然阻礙融資活動的持續(xù)進(jìn)行與PES項(xiàng)目的實(shí)施效果[7]。PES 項(xiàng)目運(yùn)行的持久性往往依賴于持續(xù)的融資活動[8]，通過強(qiáng)化生態(tài)服務(wù)購買者與提供者的重新協(xié)商契約能力，可保證融資活動的持續(xù)性與PES 項(xiàng)目運(yùn)行的可持續(xù)性[9]。社會資本在PES 項(xiàng)目融資中的作用不容忽視，在利益相關(guān)者相互信任的條件下，高水平的社會資本能為集體行動提供潛力，確保集體成員不參與引起生態(tài)環(huán)境惡化的私人活動中，能夠?qū)崿F(xiàn)既定的環(huán)境目標(biāo)[10]。

我國對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罱缍ㄍǔ：wPES 的內(nèi)容[11]，帶有“中國特色”的生態(tài)補(bǔ)償作為推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，已進(jìn)入前所未有的快速發(fā)展階段，對補(bǔ)償資金來源與資金使用有了更高的要求。目前我國生態(tài)補(bǔ)償資金主要來源于政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付[12]，融資渠道相對單一，資金使用效率低下，這無疑會加劇政府財(cái)政壓力，進(jìn)而影響生態(tài)保護(hù)者的積極性與生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行的可持續(xù)性。若一味強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金的投入規(guī)模，忽視資金的使用效率，更容易出現(xiàn)生態(tài)治理規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象[13]。這意味著資金短缺與資金使用效率低下成為阻礙生態(tài)補(bǔ)償工作有效開展的兩大難題[14]。盡管在產(chǎn)權(quán)不明晰以及交易成本很高的情況下，政府作為受益者代表通過公共支付付費(fèi)可能是唯一的選擇[15]。但考慮到政府補(bǔ)償受政策變動與有限財(cái)政能力的影響，可能面臨資金不持久或者項(xiàng)目被中斷的風(fēng)險(xiǎn)[16]。單一資金來源在實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)方面作用有限，引入社會資本形成多元融資渠道有助于生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性運(yùn)行[17]。

引入社會資本以拓寬補(bǔ)償資金來源渠道，應(yīng)充分發(fā)揮基本主體（企業(yè)、非政府組織以及民眾）的作用，借助市場交易運(yùn)作與社會化生態(tài)補(bǔ)償?shù)惹?，為生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目提供資金支持，增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償資金供給的可持續(xù)性[18]。通過排污權(quán)交易、水權(quán)交易、碳匯交易等方式盤活生態(tài)資源，可吸引社會資本[19,20]。推出綠色政策鼓勵環(huán)保企業(yè)上市，探索綠色金融創(chuàng)新模式（綠色債券、綠色貸款）同樣可以拓寬補(bǔ)償資金的來源渠道[21,22]。此外，依托資源環(huán)境獲取福利的社會企業(yè)和群體，應(yīng)主動向環(huán)境保護(hù)者付費(fèi)，通過向社會發(fā)行生態(tài)彩票，將資金聚集，可在一定程度上緩解生態(tài)補(bǔ)償資金的不足。

一般地，融資有廣義、狹義之分，資金融入融出的雙向互動過程屬于廣義上的融資，而狹義上的融資一般指資金的融入。生態(tài)補(bǔ)償融資具體指政府與市場運(yùn)用適當(dāng)方式，引入多元化融資主體，并通過多種渠道籌措資金，以滿足生態(tài)保護(hù)的資金需求，著重強(qiáng)調(diào)資金的融入，因而屬于狹義上的融資。借助流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資以拓寬補(bǔ)償資金來源渠道已成為破解流域生態(tài)補(bǔ)償資金不足困境的新思路，但考慮到流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹肮嫘浴保涠嘣谫Y體系構(gòu)建過程中仍面臨“如何破除融資障礙因素”與“如何在中國本土國情下進(jìn)行多元融資”兩大核心問題。因此，有必要總結(jié)國外生態(tài)補(bǔ)償融資的有益經(jīng)驗(yàn)，明確建構(gòu)流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資體系所具備的條件，消弭各種障礙因素，進(jìn)一步建構(gòu)符合中國國情的流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資體系。

2 流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資的障礙因素

流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資強(qiáng)調(diào)多元主體通過多種融資方式籌措資金，進(jìn)而緩解政府財(cái)政壓力，增強(qiáng)資金供給的可持續(xù)性。流域生態(tài)補(bǔ)償吸引直接受益者與社會資本參與融資，需要消除阻礙主體融資行為的障礙因素。

2.1 “搭便車”誘惑阻礙融資主體參與

公共物品與外部性引發(fā)的“搭便車”誘惑是阻礙流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資的重要因素。公共物品具有非排他性，意味著經(jīng)濟(jì)主體不論是否付費(fèi)都不會影響其使用該物品，這就產(chǎn)生了“搭便車”誘惑[23]。流域生態(tài)環(huán)境具有典型“公共物品”屬性，其保護(hù)投入及利用具有顯著的外部性[24]。上游保護(hù)者承擔(dān)了提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的直接成本與間接成本，下游受益者除直接市場交易外，普遍存在“搭便車”的行為，即不用付費(fèi)就可以享受到上游提供的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)。一旦“搭便車”行為常態(tài)化，直接受益者與社會資本會隱藏支付偏好與需求動機(jī)，在流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資中處于“缺位”狀態(tài)，完全依賴政府財(cái)政支出彌補(bǔ)保護(hù)者損失，長此以往，財(cái)政資金作用的有限性與流域生態(tài)保護(hù)資金需求程度間不相匹配，進(jìn)而引發(fā)流域生態(tài)保護(hù)資金不足難題，影響優(yōu)質(zhì)流域生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的可持續(xù)供給。

2.2 產(chǎn)權(quán)界定不清晰影響融資主體參與

產(chǎn)權(quán)界定是否清晰是影響流域生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者間權(quán)責(zé)分配的關(guān)鍵，同樣影響直接受益者與社會資本是否參與生態(tài)補(bǔ)償融資。產(chǎn)權(quán)具體指個(gè)人或者其他人受益、受損的權(quán)利，可以界定主體如何受益或者受損，進(jìn)而修正“誰補(bǔ)償誰”的行動[25]。不同于政府干預(yù)，科斯理論指出產(chǎn)權(quán)界定的重要性與產(chǎn)權(quán)界定對外部性問題內(nèi)部化的影響，只有在產(chǎn)權(quán)界定清晰，交易成本為零的條件下，通過權(quán)利的自由交易可以使外部性問題得到有效解決。這表明產(chǎn)權(quán)界定與交易成本在解決外部性問題上的重要性，盡管產(chǎn)權(quán)并不能解決所有的外部性問題，但這也為解決流域生態(tài)補(bǔ)償“資金籌措難題”提供了一種依靠出售外部性產(chǎn)權(quán)的可行思路。考慮到我國流域生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)尚不清晰，主體界定上也沒有明確的指向性，很難形成理想的投融資機(jī)制。需要對流域生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確的界定，厘清流域利益主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，強(qiáng)化多元受益主體的付費(fèi)意識，為直接受益者與社會資本參與流域生態(tài)補(bǔ)償融資提供依據(jù)。

2.3 生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的局限性

生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目本身的局限性致使融資主體參與受限。一方面，生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目期限與國家政策安排息息相關(guān)。例如，森林生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目期限一般為5～10年。在有限的時(shí)間內(nèi)，將補(bǔ)償資金投入至生態(tài)保護(hù)區(qū)域，并不能起到立竿見影的效果。一旦項(xiàng)目期截止，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付減少甚至是退出，勢必影響生態(tài)補(bǔ)償既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至陷入環(huán)境再度惡化、農(nóng)戶返貧的不利局面，保護(hù)區(qū)尚未形成內(nèi)生發(fā)展動力，無法實(shí)現(xiàn)內(nèi)生性資金供應(yīng)的良性循環(huán)。另一方面，補(bǔ)償資金的滯后性不能滿足社會資本短期利益最大化訴求。項(xiàng)目投資回收期長且存在不確定性風(fēng)險(xiǎn)，收益與回報(bào)機(jī)制尚不完善，社會資本在趨利避害本性的驅(qū)使下，不愿參與流域生態(tài)補(bǔ)償融資。此外，流域生態(tài)補(bǔ)償主要依賴中央政府縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的單一化資金籌集渠道，未提供引入社會資本的有效途徑，導(dǎo)致外部性資金在實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償既定目標(biāo)上的支持作用較小。

3 國外生態(tài)補(bǔ)償融資經(jīng)驗(yàn)啟示

關(guān)于如何破解資金籌措難題，提出符合中國本土國情的解決之法至關(guān)重要，可總結(jié)國外生態(tài)補(bǔ)償在籌集資金與資金使用上的有益經(jīng)驗(yàn)，明確流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資體系建構(gòu)所需的必要條件。

3.1 強(qiáng)調(diào)市場化運(yùn)作

生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓繕?biāo)是生態(tài)保護(hù)，緩解貧困通常被看作附加目標(biāo)[26]。生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的雙重目標(biāo)屬性決定了依靠單一付費(fèi)主體絕非明智之舉，滿足融資主體利益訴求的生態(tài)補(bǔ)償能夠吸引更多潛在參與者進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。借助市場化的運(yùn)作方式，既能夠滿足付費(fèi)主體的直接利益訴求，也有助于獲取可持續(xù)的補(bǔ)償資金。生態(tài)要素權(quán)屬明確為生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的市場化運(yùn)作提供了前提條件，便于界定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供需雙方、降低交易成本以及引進(jìn)社會資本[27]。比如紐約市流域保護(hù)計(jì)劃項(xiàng)目中Catskills 流域的土地所有權(quán)歸屬購買其產(chǎn)權(quán)的農(nóng)場主或采購公司，依托清晰的生態(tài)要素產(chǎn)權(quán)，由農(nóng)業(yè)理事會與紐約市政府協(xié)商談判共同決定清潔水權(quán)市場的交易價(jià)格，通過直接的水權(quán)交易籌措資金。澳大利亞馬奎瑞河“灌溉者支付流域上游造林協(xié)議”也是在產(chǎn)權(quán)歸屬清晰的基礎(chǔ)上開展流域生態(tài)補(bǔ)償行動，由直接受益者付費(fèi)并獲得可持續(xù)的資金來源。美國濕地保護(hù)實(shí)踐中同樣擁有相對完整的市場化運(yùn)作機(jī)制，在濕地產(chǎn)權(quán)歸屬清晰的基礎(chǔ)上，開展?jié)竦亍靶庞谩笔袌鼋灰谆顒?，便于引進(jìn)社會資本，為濕地保護(hù)提供了足量的資金支持。不難看出，通過合理有效的市場交易能夠吸引社會資本參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的同時(shí)緩解了政府財(cái)政壓力，并有效彌補(bǔ)了資金短缺問題[28,29]。

3.2 重視多元化付費(fèi)主體

多元化生態(tài)補(bǔ)償付費(fèi)主體借助不同的付費(fèi)模式拓寬資金籌集渠道，豐富了補(bǔ)償資金來源。通常，將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的直接受益者參與生態(tài)補(bǔ)償稱為使用者付費(fèi)模式，而代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者的政府或者社會組織參與生態(tài)補(bǔ)償則稱為政府付費(fèi)模式，上述付費(fèi)模式都強(qiáng)調(diào)將資金融入生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，故而都屬于生態(tài)補(bǔ)償融資范疇。相較于政府付費(fèi)模式，使用者更有動機(jī)提供可持續(xù)的資金供給來保障生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的有效運(yùn)行，前提是只要兌現(xiàn)使用者支付的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[30]。使用者付費(fèi)通常在市場交易過程中展開，資金獲取更加直接，資金使用的指向性也更加明確。從國外實(shí)踐來看，法國畢雷礦泉水公司與Rhin-Meuse 流域上游水源地農(nóng)場和農(nóng)戶間的直接交易、澳大利亞新南威爾士的林業(yè)部門與馬奎瑞河食品和纖維協(xié)會間的合作、哥斯達(dá)黎加私營水電公司EnergiGlobal（EG）與Sarapiqui 流域上游私有林地的所有者進(jìn)行的一對一補(bǔ)償都是典型的使用者付費(fèi)模式。

考慮到生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的公共物品屬性，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者數(shù)量增加過程中常常面臨交易費(fèi)用增加與“搭便車”問題。對此，采用政府付費(fèi)模式更加有效，政府向提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的生態(tài)保護(hù)者付費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)既定的項(xiàng)目目標(biāo)。跨界大型流域通常采用政府付費(fèi)模式，比如德國易北河生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c主體為易北河貫穿的兩個(gè)國家德國與捷克，具有典型的橫向補(bǔ)償特色，由經(jīng)濟(jì)水平高的州向經(jīng)濟(jì)水平低的州的橫向付費(fèi)，在流域上下游環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展方面取得顯著效果。此外，政府部門也十分注重利用多元受益者的付費(fèi)資金進(jìn)行融資，并由第三方或中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)融資組織與監(jiān)管職責(zé)，確保項(xiàng)目融資的順利開展[31]。第三方或中介機(jī)構(gòu)在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目融資中起著關(guān)鍵作用，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的交易價(jià)格、買賣雙方行為設(shè)定都受其影響[32,33]。比如，厄瓜多爾區(qū)域水資源基金（FORAGUA）是由獨(dú)立于地方政府和其他流域利益相關(guān)者的金融機(jī)構(gòu)以信托的形式管理的，信托經(jīng)理將基金資產(chǎn)投入金融市場，獲取的利息收入可為流域生態(tài)保護(hù)提供持續(xù)的資金支持。

3.3 運(yùn)用多種融資方式

多樣化的融資方式為集聚多元融資主體參與融資提供了多種可行方式，有效彌補(bǔ)了補(bǔ)償資金缺口。其主要涉及環(huán)境與資源稅收、直接受益人繳納費(fèi)用、生態(tài)銀行、生態(tài)基金、生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證、綠色償付以及水權(quán)交易、生態(tài)彩票等多種方式[34]。例如，厄瓜多爾流域生態(tài)補(bǔ)償中的FORAGUA 為流域生態(tài)保護(hù)獲得可持續(xù)融資提供了一種新模式[35]。FORAGUA 的融資體系與傳統(tǒng)的水資源保護(hù)基金不同，主要通過與獨(dú)立的地方參與性決策機(jī)構(gòu)（如環(huán)境委員會）建立緊密聯(lián)系，將更多的利益相關(guān)者納入流域生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目中，目的在于獲取更多的融資資金，同時(shí)對融資資金使用有著明確的管理流程。紐約市通過對用水戶征收附加稅、發(fā)行紐約市公債及信托基金等方式籌集補(bǔ)償資金，以補(bǔ)貼上游地區(qū)的環(huán)境保護(hù)主體，激勵他們采取有利于環(huán)境保護(hù)的友好型生產(chǎn)方式，從而改善了Catskills 流域的水質(zhì)。哥斯達(dá)黎加成立了專門負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)構(gòu)——國家森林基金，通過國家投入資金、與私有企業(yè)簽訂協(xié)議等多種渠道籌集資金，同時(shí)以環(huán)境服務(wù)許可證方式購買水源涵養(yǎng)、生態(tài)固碳、生物多樣性和生態(tài)旅游等生態(tài)產(chǎn)品，推動了農(nóng)民脫貧和資源再分配，其政府購買生態(tài)產(chǎn)品的市場化補(bǔ)償方式也成為國際生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒Φ浞丁?/p>

3.4 重視資金使用效率

資金使用效率的高低直接影響主體的融資積極性與項(xiàng)目的融資效果。需嚴(yán)格把控補(bǔ)償資金的使用范疇、提高資金使用效率，防止資金使用過程中的動機(jī)擠出效應(yīng)與不正當(dāng)激勵損害融資主體的利益訴求。一方面，補(bǔ)償資金使用需要防止動機(jī)擠出效應(yīng)，即政府補(bǔ)貼與激勵可能會降低參與者保護(hù)行為的內(nèi)在動機(jī)[36]，一旦補(bǔ)償資金不足或者停止，會損害生態(tài)補(bǔ)償融資主體的既得利益。因而，資金籌集需要考慮結(jié)合除現(xiàn)金補(bǔ)償以外的“造血式”補(bǔ)償方式或者是增強(qiáng)參與者可持續(xù)生計(jì)能力的發(fā)展方式。如巴西Bolsa Floresta 項(xiàng)目、哥斯達(dá)黎加國家環(huán)境付費(fèi)項(xiàng)目PPSA 以及厄瓜多爾Socio Bosque 項(xiàng)目中，為增強(qiáng)農(nóng)戶的內(nèi)生發(fā)展能力，項(xiàng)目投資完善社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持農(nóng)戶發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)并提供一定資金與技術(shù)支持，利用現(xiàn)有生態(tài)資源向外輸出生態(tài)產(chǎn)品，并轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)效益，確保發(fā)揮出補(bǔ)償資金的最大效益。

另一方面，避免資金使用的不正當(dāng)激勵，即項(xiàng)目參與者可能為了獲取補(bǔ)償資金而采取破壞生態(tài)環(huán)境的行為，進(jìn)而損害了融資主體的利益。為了避免補(bǔ)償資金使用的不正當(dāng)激勵，需要明確補(bǔ)償資金的適用條件，比如清潔發(fā)展機(jī)制為防止森林生態(tài)的破壞，將可以出售重新造林的碳信用的砍伐林木限定在1990 年之前。此外，當(dāng)項(xiàng)目的參與者數(shù)量過多，融資資金尚且難以覆蓋所有參與者時(shí)，需要依據(jù)參與者所交付的真實(shí)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或者提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所付出的直接成本與機(jī)會成本進(jìn)行目標(biāo)瞄準(zhǔn)。加拿大格蘭德河流域綜合管理中，利用地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)精確劃定補(bǔ)償對象，并將有限資金應(yīng)用于需求最迫切的項(xiàng)目中，力爭實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益的最大化。

3.5 提供融資保障措施

生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)滿足條件性特征，這意味著參與者應(yīng)當(dāng)按照約定提供環(huán)境服務(wù)，否則將不再享受項(xiàng)目補(bǔ)貼甚至是退出項(xiàng)目[37]。借助退出機(jī)制規(guī)范保護(hù)行為，一定程度上維護(hù)了融資主體的利益。例如，哥斯黎加PPSA 項(xiàng)目及厄瓜多爾Socio Bosque 項(xiàng)目對于不遵守合同的農(nóng)戶，要求其退回已經(jīng)支付的補(bǔ)償資金，并將其從項(xiàng)目中退出。墨西哥PSAP 項(xiàng)目對違規(guī)的參與者實(shí)施減免支付補(bǔ)償資金、取消項(xiàng)目參與資格或要求其退還補(bǔ)償資金等處罰。

政策、法律、技術(shù)等措施同樣為多元主體參與融資活動提供有效保障。美國濕地緩解銀行采用的信息跟蹤系統(tǒng)為融資活動開展提供了技術(shù)支持；Catskills流域的政府購買行為與相關(guān)優(yōu)惠政策為融資提供政策保障，有效激勵了多元主體參與融資；田納西河流域生態(tài)產(chǎn)業(yè)融資借助法律手段厘清了各融資主體角色定位以及提高融資活動運(yùn)行的有效性，避免融資過程中資源配置低效率與社會福利損失；厄瓜多爾的信托基金融資實(shí)踐中，對資金使用進(jìn)行有效管理與監(jiān)督，確保私人資本的盈利訴求得到滿足，極大增強(qiáng)了融資的可持續(xù)性。此外，《田納西河流域管理局法案》（1933）的頒布，將田納西河流域生態(tài)治理與保護(hù)上升到了法律層面。該法案賦予了田納西河流域管理局（Tennessee Valley Authority，TVA）高度的自主權(quán)，再加上其所具有的企業(yè)屬性，意味著TVA 既可以從宏觀層面進(jìn)行流域生態(tài)保護(hù)融資的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，又可以從微觀層面開展流域融資活動。

4 中國流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資體系建構(gòu)

國外生態(tài)補(bǔ)償融資的有益經(jīng)驗(yàn)表明，清晰的產(chǎn)權(quán)、市場化運(yùn)作環(huán)境、多元的融資主體與方式、明確的資金使用制度以及完善的保障措施是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償多元融資體系的關(guān)鍵要素?；谖覈鴩椋平饬饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償資金籌措難題的關(guān)鍵，在于提高內(nèi)生性資金供應(yīng)能力及外部性資金支持力度，構(gòu)建起內(nèi)生性資金供應(yīng)與外部性資金支持協(xié)同發(fā)力的流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資體系（圖1）。該體系具體指在相對完善的市場化運(yùn)作環(huán)境下，通過明確界定流域生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，促使流域生態(tài)資源向價(jià)值化、可交易化轉(zhuǎn)變，吸引生態(tài)保護(hù)成果的直接受益者與潛在投資者積極主動參與流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目融資，最終形成流域生態(tài)保護(hù)者與受益者間雙向良性循環(huán)的內(nèi)生性資金供應(yīng)鏈以及政府部門、市場主體、社會主體、社會組織等其他主體提供外部性資金支持的融資運(yùn)作體系。

圖1 流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資體系框架

4.1 優(yōu)化流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資的市場化運(yùn)作環(huán)境

流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資體系構(gòu)建的基礎(chǔ)條件是完善的市場化運(yùn)作環(huán)境，而市場化運(yùn)作的前提是明晰流域生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)階段，我國各類生態(tài)要素所有權(quán)歸屬尚不明晰，尚未對自然生態(tài)空間進(jìn)行確權(quán)登記，無法有效界定生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的供需雙方，阻礙了社會資本的投入和交易成本的降低，很難形成一個(gè)理想的融資機(jī)制[38,39]。國外生態(tài)補(bǔ)償融資經(jīng)驗(yàn)表明，合理有序的市場交易能夠發(fā)揮社會資本在增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)有效性方面的作用。生態(tài)資源市場化運(yùn)行對于盤活生態(tài)資源資產(chǎn)，吸引社會資本參與生態(tài)補(bǔ)償意義重大[19]。意味著流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資體系的建構(gòu)需要厘清生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)主體占有、使用、收益、處分等責(zé)權(quán)利關(guān)系，完善生態(tài)資源確權(quán)登記平臺，科學(xué)界定生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)供需雙方，通過完善的市場化運(yùn)行機(jī)制，滿足融資主體追求自身利益最大化的訴求，吸引多元融資主體參與流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。一方面，需要明確界定流域水資源的產(chǎn)權(quán)歸屬。明晰水資源所有權(quán)屬國家所有，合理下放水資源使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)，認(rèn)可水資源使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)在產(chǎn)權(quán)交易市場的合法性。完善流域水資源產(chǎn)權(quán)歸屬的結(jié)構(gòu)安排，搭建市場交易信息平臺提供流域水資源供求以及水質(zhì)水量信息，由交易雙方協(xié)商制定水資源交易價(jià)格，避免形成以往供給—支付不匹配、補(bǔ)償資金不足的局面[40]。另一方面，可將流域生態(tài)資源轉(zhuǎn)換為可交易的生態(tài)產(chǎn)品，并在市場交易過程中最大限度地滿足購買者以及融資主體的利益訴求。通過建立流域生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)或生態(tài)產(chǎn)品市場交易中心，結(jié)合流域生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢與現(xiàn)有生態(tài)資源，積極推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，加快實(shí)現(xiàn)生態(tài)要素向生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)財(cái)富向物質(zhì)財(cái)富的轉(zhuǎn)變。

4.2 加強(qiáng)多元融資主體的利益保障

引入多元融資主體是流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資體系建構(gòu)的核心內(nèi)容?；诹饔蛏鷳B(tài)項(xiàng)目的公益屬性，利用政府財(cái)政資金撬動多元經(jīng)濟(jì)主體提供資金支持已成為當(dāng)務(wù)之急。需明確的是，眾多生態(tài)保護(hù)直接受益者與潛在投資者參與流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目主要關(guān)注其參與行為能否實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化訴求，而流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目投資收益回報(bào)周期長，存在不可控風(fēng)險(xiǎn)因素，如何保障參與主體的收益與回報(bào)，成為引進(jìn)多元融資主體過程中需要關(guān)注的重點(diǎn)問題。對此，通過核心利益相關(guān)者（政府與社會資本）間的友好合作，形成共享項(xiàng)目收益，共擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合作伙伴關(guān)系不失為一種有效的解決辦法。在政府主導(dǎo)下，選擇有能力的經(jīng)濟(jì)主體，與之合作成立特別目的公司（SPV），由SPV 負(fù)責(zé)流域生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)。在項(xiàng)目收益與回報(bào)方面，政府部門通過適當(dāng)貼息、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助以及政策優(yōu)惠等措施支持市場主體獲取風(fēng)險(xiǎn)可控的穩(wěn)定收入，激發(fā)其參與流域生態(tài)補(bǔ)償融資的意愿。此外，還需重視中間機(jī)構(gòu)在流域生態(tài)補(bǔ)償融資中的關(guān)鍵作用，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立兼顧統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)決策權(quán)的流域綜合管理委員會，選取享受流域生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的政府、企業(yè)、村集體組織、社區(qū)等代表群體，就流域生態(tài)補(bǔ)償融資問題展開對話與協(xié)商，依據(jù)流域生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)界定情況、生態(tài)資源外溢生態(tài)價(jià)值、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定各方主體的出資比例，并在流域綜合管理委員會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下達(dá)成多元融資主體共識，維護(hù)融資主體的既得利益。

4.3 搭建流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的內(nèi)生性資金供應(yīng)鏈

流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的內(nèi)生性資金供應(yīng)鏈?zhǔn)橇饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償多元融資體系的重要環(huán)節(jié)，該內(nèi)生性資金供應(yīng)鏈可依據(jù)流域生態(tài)資源的價(jià)值屬性進(jìn)行搭建，進(jìn)而促成生態(tài)保護(hù)者與受益者之間雙向良性循環(huán)供需關(guān)系。一種是基于流域生態(tài)資源的生態(tài)價(jià)值與社會價(jià)值屬性所形成的供需關(guān)系鏈，表現(xiàn)形式為生態(tài)保護(hù)者提供優(yōu)質(zhì)水資源，生態(tài)受益者支付補(bǔ)償資金。按照國土資源空間規(guī)劃，流域上游因生態(tài)環(huán)境脆弱多設(shè)定為禁止開發(fā)區(qū)或者限制開發(fā)區(qū)，這意味著該地區(qū)重視流域生態(tài)資源保護(hù)，一定程度上限制了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，致使流域上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡。為此，既要強(qiáng)化生態(tài)受益者的付費(fèi)意識與環(huán)保責(zé)任心，促使其主動為享受到的優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境與清潔的水資源付費(fèi)，也要促成生態(tài)保護(hù)者與受益者間的良性互動關(guān)系，搭建起保護(hù)者與受益者之間的互動鏈條。比如，貴州茅臺集團(tuán)基于酒類產(chǎn)品生產(chǎn)所需與赤水河流域上游村民簽訂的補(bǔ)償協(xié)議可充分體現(xiàn)兩者間的良性互動關(guān)系；龍塢水源保護(hù)項(xiàng)目受益者付費(fèi)模式中，構(gòu)建的“政府+社會組織+群眾”共同參與水源地生態(tài)保護(hù)的形式，也提高了流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的內(nèi)生性資金供應(yīng)能力。

另一種是基于流域生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性所形成的供需關(guān)系，表現(xiàn)形式為生態(tài)保護(hù)者輸出優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)，生態(tài)受益者付費(fèi)購買。對于具備經(jīng)濟(jì)價(jià)值與投資價(jià)值的流域生態(tài)資源，可借助潛在環(huán)境產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，提升保護(hù)區(qū)自身“造血”功能，吸引生態(tài)受益者與投資主體購買優(yōu)質(zhì)的流域生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)。比如，以流域生態(tài)環(huán)境為依托的水產(chǎn)養(yǎng)殖、水上娛樂、原料基地等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，具有對環(huán)境保護(hù)投資的內(nèi)生動力。依托生態(tài)資源與地域文化，將流域生態(tài)環(huán)境、流域特色文化轉(zhuǎn)化為可以出售的商品，探索“古屋貸”“生態(tài)貸”等金融產(chǎn)品創(chuàng)新，同時(shí)以收儲、托管等形式進(jìn)行資本融資。

4.4 豐富獲取外部性資金支持的融資方式

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、市場發(fā)育水平等因素的影響，我國流域生態(tài)保護(hù)主要依賴以政府投資為主的單一融資方式。為避免融資過程中出現(xiàn)政府“大包大攬”行為，需加快政府角色轉(zhuǎn)變，探索生態(tài)銀行（濕地銀行）、綠色債券、信托基金、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、水權(quán)交易等多種融資方式，為集聚多元融資主體開展融資活動提供多種可行方式，增強(qiáng)外部性資金的支持力度。

在獲取外部性資金支持方面，可依據(jù)流域劃分選用恰當(dāng)?shù)娜谫Y方式或者融資組合方式。按照產(chǎn)權(quán)界定程度與利益相關(guān)者識別程度，將流域劃分為跨省大型流域、中型流域與小型流域。其一，對于產(chǎn)權(quán)界定不清、無法精確識別保護(hù)者與受益者的跨省大型流域，一般由中央政府作為主要付費(fèi)主體補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)行為，輔之設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金、發(fā)行生態(tài)彩票、發(fā)動社會組織與國際組織捐款等融資方式吸引社會資本參與。其二，對于流域范圍相對清晰、流經(jīng)省份、行政區(qū)較少（一般不超過3 個(gè)）的中型流域，除中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，一般依靠流域上下游“橫向轉(zhuǎn)移支付”緩解上下游生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。比如，新安江、汀江—韓江、東江等流域開展的橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，同時(shí)借助產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、園區(qū)共建、水權(quán)交易、發(fā)行綠色債券、推行生態(tài)標(biāo)志以及獲得各類組織的捐助進(jìn)行融資，聯(lián)合多元利益相關(guān)者，集中吸納外部資金，將增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)融資的可持續(xù)性。其三，對于產(chǎn)權(quán)歸屬清晰且生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)供需雙方明確的小型流域，可由供需雙方直接開展市場交易，借助市場交易吸引社會資本拓寬資金來源。不難看出，形式多樣的融資方式，為流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目獲取外部性資金支持提供了多種可能。

4.5 健全資金使用評估與信用體系建設(shè)

流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的外部性與公益性，決定了政府財(cái)政資金是補(bǔ)償資金的主要來源。對此，需要借助財(cái)政資金審計(jì)與績效評估制度，對政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)補(bǔ)貼進(jìn)行審核，以防補(bǔ)償資金另作他用。同時(shí)，需要建立資金使用的監(jiān)管評估機(jī)制，適時(shí)對項(xiàng)目績效進(jìn)行評估以檢驗(yàn)生態(tài)補(bǔ)償資金投入是否實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)，進(jìn)一步健全融資來源、資金使用與監(jiān)督管理體系，防止因資金使用過程中的動機(jī)擠出效應(yīng)與不正當(dāng)激勵對流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資體系產(chǎn)生的不利影響。

此外，在我國居民對公共服務(wù)有償付費(fèi)意識較為薄弱的情況下，往往很難形成基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的自發(fā)性融資行為。結(jié)合國外生態(tài)補(bǔ)償融資有益經(jīng)驗(yàn)，為激發(fā)不同利益群體參與項(xiàng)目融資的積極性，需進(jìn)一步改善我國流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目融資的制度環(huán)境，尤其是信用體系的建設(shè)。首先，改善流域生態(tài)保護(hù)區(qū)信用環(huán)境，搭建生態(tài)保護(hù)者與投資者間的信息共享平臺。其次，完善信用評級、抵押擔(dān)保機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評估平臺等配套服務(wù)體系，保障流域生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)提供者以及投資者的利益。最后，借助流域生態(tài)補(bǔ)償投融資運(yùn)作平臺，設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)以保證投融資雙方的合法權(quán)益，規(guī)范政府、企業(yè)、居民以及各類社會組織等多元融資主體間的角色定位與交易規(guī)則，完善融資主體間對話與磋商、共同決策與解決沖突機(jī)制，維護(hù)流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資體系的有效運(yùn)行。