淺論法治建設(shè)指標體系的特性與功能

張晴

摘 要|科學完備的法治建設(shè)指標體系作為建設(shè)中國特色法治體系的“輔助手段”，其不僅僅是“國際法治評估運動”在中國法治語境下的一種能動反映，更在于是其孕育、生長于中國特定經(jīng)濟政治制度、法治文化等社會物質(zhì)生活資源，內(nèi)嵌于其國度的法治體系之中，呈現(xiàn)出目標預(yù)期確定、價值取向民主、激勵約束矯正等特性，其設(shè)計與實施的目標在于通過對“法治中國”建設(shè)全過程與結(jié)果進行測度、評估、預(yù)警、矯正等，保證法治建設(shè)預(yù)期目標的實現(xiàn)，發(fā)揮其驅(qū)動法律實施機制的創(chuàng)新、助推中國式“善治”水平的提升、孕育中國法學新型學術(shù)流派成長、催生中國特色法治評估話語體系的形成等不可替代的價值功能，并且成為服務(wù)于“后現(xiàn)代化國家”法治建設(shè)“趕超戰(zhàn)略”的“增長點”，保障“后發(fā)式國家”法治體系“加快建設(shè)”與“高效實施”的一套科學完備的評估工具。

關(guān)鍵詞|法治建設(shè)指標體系;法治中國;特性功能

一、問題的提出

20? 世紀中后期，伴隨著國際社會對法治和治理領(lǐng)域這一問題的深入思考和法學實證研究范式的興起，引發(fā)了一場“法治指數(shù)國際化”運動。在經(jīng)濟全球化浪潮的沖擊與大數(shù)據(jù)時代的挑戰(zhàn)下，中國開始了“法治評估”的理論研究與實踐探索。近年來更是引發(fā)了一場以“法治評估”為主題的有關(guān)法治模式、法治與善治、實施機制、評估范式的多學科、多領(lǐng)域基礎(chǔ)理論研究的“法治思想風暴”。在此背景下，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會開創(chuàng)性提出“建立科學的法治建設(shè)指標體系和考核標準”的部署，將其正式納入“法治中國”建設(shè)和全面深化改革的藍圖規(guī)劃中。隨后的十八屆四中全會提出“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標體系”的要求，作為全面推進依法治國的重要任務(wù)之一。這標志著“量化法治”正式從“江湖之遠”走上了“廟堂之高”，從“理論探討”邁入了“頂層制度設(shè)計”，從“微觀基層試驗”步進到“宏觀實施機制有序運行”階段，開辟了“法治中國” 建設(shè)的新路徑、新境界。

隨著法治建設(shè)的推進，理論與實務(wù)界對構(gòu)建科學的法治建設(shè)指標體系的必 要性、正當性及可行性基本達成共識，并延伸出諸類研究進路：（1）比較論研究。以全球法治指數(shù)的特點、內(nèi)容、局限、設(shè)計思路和方法為關(guān)注點。（2）基礎(chǔ)論研究。多為闡述法治指數(shù)的意義、功能、原則、目標等，或為法治指數(shù)構(gòu) 建提供哲學層面的思想導引。（3）構(gòu)建論研究。以設(shè)計政府、地方、行業(yè)法治評估指標體系為主要內(nèi)容。（4）技術(shù)性研究。注重評估技術(shù)與方法的介紹和探討，等等。這些研究雖然有助于從“國際經(jīng)驗范式”和“國內(nèi)典型試驗”中汲 取理論資源和指導基層實踐，但照搬式、區(qū)域式、行業(yè)或部門式的法治指數(shù)（指標體系）設(shè)計，難以科學規(guī)范地回應(yīng)法治建設(shè)指標體系頂層設(shè)計的急迫現(xiàn)實需求， 亦難能從理論、制度、實踐多維度方面有力回應(yīng)構(gòu)建法治建設(shè)指標體系的基本 問題，即：什么是科學的法治建設(shè)指標體系 ？ 為什么要構(gòu)建科學的法治建設(shè)指標體系？ 怎樣構(gòu)建科學的法治建設(shè)指標體系？ 因此，需要從理論與實踐的結(jié)合上， 詮釋法治建設(shè)指標體系這一范疇的質(zhì)的規(guī)定性，準確闡述其在推進國家治理體 系和治理能力現(xiàn)代化，加快建設(shè)“法治中國”中的獨特功能，從而為研究提供 共識性理論框架，為頂層設(shè)計與法治體系實施搭建對話與統(tǒng)籌的平臺。

二、法治建設(shè)指標體系的特性

法治建設(shè)指標體系作為一個內(nèi)容豐富的有機整體，在理論與實踐沖突融合的過程中，呈現(xiàn)出知識體系開放性的特質(zhì)。如何從特定的視角維度去理解、歸納、詮釋其特有質(zhì)性，是其科學設(shè)計和有效實施的前提和基礎(chǔ)。法治建設(shè)指標體系 與西方法治指數(shù)、國內(nèi)現(xiàn)有的法治指數(shù)（指標體系）都同屬于“量化法治”衍 生的理論范式與實踐模式，都是以量化的方式科學全面界定、測度、評判一個 國家或地區(qū)某一時段內(nèi)法治水平和發(fā)展狀況的評價模式，具有綜合性、量化性、引導性和評價性等共性。但是，它們作為相似相關(guān)而不同質(zhì)的范疇是不可以混 同使用的?！爸挥幸蕴囟ㄇ榫郴蚍ㄖ紊钚问綖閰⒄?，才能描述和解釋其中社 會行動的意義。”我國提出并在建立的法治建設(shè)指標體系，由于其設(shè)計、考核、運行的具體語境與國際、國內(nèi)法治指數(shù)（指標體系）不同，所以也體現(xiàn)出其特 有的屬性。具體而言，包括以下幾點。

（一）目標預(yù)期的確定性

考察國際法治指數(shù)，其目標設(shè)定一般是通過某一國度的普通人、社會組織 和相關(guān)團體感知或者體驗所獲得對國家與社會共同體法治運行狀態(tài)的主客觀認 知相統(tǒng)一的合理預(yù)期，并且通過追蹤法治變動的最新成果，為政策制定者、商 業(yè)機構(gòu)、非政府組織和選民提供獨立的數(shù)據(jù)資源，比較國家法治強弱程度，為 世界各國加強法治建設(shè)提供一面“鏡子”，其呈現(xiàn)出中立性、技術(shù)性、參照性 的特點。探求國內(nèi)區(qū)域、行業(yè)、部門的法治建設(shè)指標體系（法治指數(shù)），它們 一般服務(wù)于“區(qū)域法治創(chuàng)建活動”“依法行政”等法治建設(shè)單級目標，其法治 目標任務(wù)的預(yù)期呈現(xiàn)短視性、結(jié)構(gòu)體系呈現(xiàn)碎片化、實施機制呈現(xiàn)封閉性的特 點，其法治建設(shè)績效與預(yù)設(shè)目標則常常處于不確定的狀態(tài)，在某些情況下則可 能出現(xiàn)效益遞減的狀況及法治建設(shè)投入總量持續(xù)不斷增加，而總體收益持續(xù)衰 減的狀態(tài)。相對比之下，法治建設(shè)指標體系是基于中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會、四中全會作出“加快推進法治中國建設(shè)”“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”宏觀戰(zhàn)略部署與整體協(xié)調(diào)推進行動，這使其在功能屬性上與法治建設(shè)、國家治 理的頂層設(shè)計和部署任務(wù)具有天然的關(guān)聯(lián)性，是中央統(tǒng)一部署實施的中國特色 社會主義法治建設(shè)的有效實施機制。其設(shè)計與實施的目標預(yù)期，一方面在于通 過對法治建設(shè)的過程監(jiān)測和結(jié)果測度、評估、預(yù)警法治建設(shè)有無偏離既定軌道，進而通過信息反饋對背離任務(wù)要求、違反職能職責的行為和現(xiàn)象進行查究矯正， 保證法治建設(shè)達到合理預(yù)期要求。另一方面，中央通過法治指標體系的設(shè)計和以此為依據(jù)的考核，促使層級公權(quán)力機關(guān)、行政執(zhí)法部門、司法機關(guān)、經(jīng)濟管理部門參照指標查找差距，明確施力重點，矯正偏離問題，提出實施新措施。再一方面，通過指標體系考核實施獲取法治建設(shè)偏離預(yù)期目標的相關(guān)數(shù)據(jù)信息， 以此作為改進治理策略、完善治理體系、優(yōu)化治理能力等決策的科學依據(jù)，促進治理整體績效水平之提升。從這個意義上說，法治建設(shè)指標體系是服務(wù)于“后發(fā)現(xiàn)代化國家”法治建設(shè)“增量推進”與“趕超建設(shè)”的一套治理評估工具， 具有目標預(yù)期確定性、整體性和多重性等特點。

（二）價值取向的人民性

我國國體、政體人民性的本質(zhì)屬性，既要求國家的一切權(quán)力由人民授予， 堅持人民民主，把人民民主原則貫穿于法治建設(shè)的始終，并且作為檢驗法治建設(shè)成效的根本標尺，又要求提供維護社會公平正義、增進人民福祉的制度保障， 以此建立起協(xié)調(diào)有序的法律制度安排及其法治秩序。對這種制度安排運行狀況的評估，對作為公共品——法治秩序的形成、維護及其有效實現(xiàn)狀態(tài)的觀測與檢驗，其一個重要的途徑在于運用法治建設(shè)指標體系及評價標準，對法治建設(shè)運行狀況進行觀測、檢驗、測度、監(jiān)督，提出矯正意見，使偏離法治建設(shè)預(yù)期目標、行動進程、實施機制等現(xiàn)象恢復到正常的軌道上，從而實現(xiàn)保障人權(quán)、制約公權(quán)、維護公平、彰顯正義、促進和諧、增進人民福祉的根本宗旨，彰顯法治建設(shè)指標體系及其評估方法的價值作用?？疾焓澜缯x工程等法治指數(shù)， 其所設(shè)置的諸如法律保護個人遷徙自由、意志自由，保護隱私權(quán)、言論自由、集會自由、結(jié)社自由和勞資談判之權(quán)利;法律保護人身安全等指標，這些指標的設(shè)定并無可非議的。問題在于其實施評價過程中采用有限的“普通人口抽查” 及個別“樣本選定”（比如在中國，僅在北京、上海、廣州三個城市選取一千個樣本）的考核方式，雖然一定程度上體現(xiàn)了西方“民有、民治、民享”的價值觀，為發(fā)展中國家法治建設(shè)指標體系的構(gòu)建與實踐提供了借鑒。但是這些樣本對于一個具有 13 億人口的大國而言，其典型性、代表性不具有權(quán)威性，而其依據(jù)中國人口幾千分之一的概率代表所得出的結(jié)論也是難以認同的。我國倡導和正在建立的法治建設(shè)指標體系，是一種由公眾自我評價、官方評價、第三方評價互動融合的一種新型法治評估工具，其運用和實踐所形成公眾對其的認可度、滿意度及其支持度，是西方法治指數(shù)評估模式與實踐所難以比擬的。

（三）調(diào)整機制的約束性

法治建設(shè)指標體系調(diào)整機制約束性的機理，是觀測評價法治建設(shè)指標體系外在實施有效性的標尺。從國際社會法治指數(shù)理論創(chuàng)建與實踐運行不難發(fā)現(xiàn)， 其一般由世界銀行、美國律師協(xié)會等獨立于政府的第三方主體自發(fā)組織實施， 其觀察評價的結(jié)果對于被觀察評價國家和地區(qū)僅僅是一種“軟性協(xié)調(diào)機制”， 不具有國家強制力保障所產(chǎn)生的功效。中國特色法治建設(shè)指標體系，由于其在運行載體上內(nèi)嵌于我國公權(quán)力機關(guān)及其職員的政績考核指標體系，使其具有“政府系統(tǒng)自上而下的權(quán)威推動、全面動員、資源配置、層級管理”的特性。上級權(quán)力機關(guān)按照特定的目標向下級權(quán)力機關(guān)下達指標、分解任務(wù)、量化考核，通過激勵與約束機制，促使地方各級權(quán)力機關(guān)自下而上保證任務(wù)貫徹執(zhí)行。從這個意義上說，以政績考核指標體系為運行載體的法治建設(shè)指標體系不僅僅包括了法治指數(shù)所意涵的“以量化的形式判斷和衡量一個國家或地區(qū)法治狀況”的內(nèi)容，其關(guān)鍵要素之一在于中央通過指標體系考核評價地方法治建設(shè)工作落實的狀況，測度其是否通過有效作為（履行職務(wù)、優(yōu)化機制、改良體制等）完成中央下達的關(guān)于法治建設(shè)的目標任務(wù)，以及具體行為在促進目標任務(wù)落實方面達成的實際效果，并依據(jù)考核結(jié)果對領(lǐng)導集團或個人進行肯定性（晉升、提資、發(fā)獎金等）或否定性評價（限期調(diào)離等）。

（四）矯治功能的有效性

法治建設(shè)指標體系作為法治建設(shè)助推器，其觀察、監(jiān)測、評價、預(yù)警功能在互動協(xié)調(diào)過程中，呈現(xiàn)出對公權(quán)力部門在法治建設(shè)場域偏離目標現(xiàn)象予以矯正、調(diào)整，使之恢復既定軌道的功能。國際組織法治指數(shù)作為“軟約束機制”， 其提供的僅僅是國家、地區(qū)法治建設(shè)的“輿論評判”和“引導性治理建議”，其功效往往取決于被評價國家、地區(qū)特定主體的認同度及其行為取向。而且， 如果被評價國家地區(qū)對第三方主體實施評估的指標和標準存有質(zhì)疑，“組織的‘惰性和實為明顯的抵抗形式會一起成為評估的一種障礙?！边@也必然導致其直 接激勵矯治功能的脆弱性。這猶如一個高端軍師給出的戰(zhàn)爭戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)等妙計， 而軍事家、指揮家常常忽略不計或嗤之以鼻一樣，他們對于戰(zhàn)爭的錯誤戰(zhàn)略、 戰(zhàn)術(shù)的矯正是難以實現(xiàn)的。法治建設(shè)指標體系作為層級機關(guān)強制力保證實施的 量化評估系統(tǒng)，其評估過程與結(jié)果不僅僅影響社會公眾認知心理，而且涉及區(qū)域、行業(yè)、部門的政績考核、個人升遷乃至公共政策、法律制度的調(diào)適。

（五）適用范圍的普遍性

法治建設(shè)指標體系適用的法域范圍是其發(fā)揮有效觀察、準確檢測、公正評價、診斷改進法治建設(shè)功效的主體界限與空間范圍。從國際組織法治指數(shù)的實踐觀 察，其組織測評的范圍涉及世界不同國家和地區(qū)，不以單一主權(quán)國家為限度。 如世界正義工程法治指數(shù) 2010 年依據(jù)其指標體系對 70 個國家法治狀況進行測評，2011 年對全球 100 個以上的國家進行測評。我國國內(nèi)層面諸如北京、四川、湖北、浙江余杭等法治建設(shè)指標體系（法治指數(shù)）主要以國內(nèi)特定行政管轄區(qū) 域為范圍，以本地特色法治建設(shè)目標為基礎(chǔ)，僅在當?shù)鼐哂羞m用性、約束性， 往往體現(xiàn)的是地方?jīng)Q策者的治理思維慣性與局部政績評價偏好。與前兩者不同， 法治建設(shè)指標體系由主權(quán)國家的中央機關(guān)組織推動，通過政績考核指標體系這 一運行載體，層層下達并全面實施考核評估，具有在中國法域內(nèi)一體推行、一 體適用的特性。其實施的結(jié)果有助于形成法治建設(shè)投入、評價所產(chǎn)生的法治建 設(shè)的邊際收益持續(xù)遞增的效果。

（六）評價結(jié)果的可比較性

法治評估的目的包括對不同社會體制和文化進行比較分析，使法治建設(shè)的具體舉措和績效的評價趨于統(tǒng)一化。當前國內(nèi)已有的法治建設(shè)指標體系（法治指數(shù)）多為地方的黨委、政府自發(fā)組織設(shè)計實施，無統(tǒng)一規(guī)劃和標準，由于內(nèi)容和側(cè)重點不同，考核優(yōu)劣結(jié)論的比較難以形成共識。如 2012 年余杭地區(qū)組織自評估并發(fā)布法治指數(shù)為 73.66 分，昆明發(fā)布法治指數(shù)為 72.96 分，單從兩者得分中難以評斷昆明地區(qū)法治建設(shè)水平與余杭地區(qū)法治建設(shè)水平的高與低。國際組織的法治指數(shù)從價值性進路和體制性進路切入，試圖用“普世性標準”衡量各國的法治建設(shè)狀況，這是值得分析的。由于各國家（一國的地區(qū)）資源稟賦、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟狀況、政治制度、法治建設(shè)等方面的差異，雖然其評估形式上實現(xiàn)了可排序比較的功能，但實質(zhì)結(jié)論難免帶有主觀色彩和用西方所謂“普世價值”評判的痕跡，排序比較難以規(guī)避對上述差異化因素的忽略而呈現(xiàn)出顯失公平等結(jié)構(gòu)性缺陷問題。法治建設(shè)指標體系以“法治中國”建設(shè)總體目標為基準點，用一套主權(quán)范圍適用的指標體系考核各區(qū)域、各部門法治建設(shè)狀況，由于目標、內(nèi)容和標準的清晰明確，加之公權(quán)力機關(guān)主導、社會組織協(xié)同、專業(yè)機構(gòu)輔助、公眾廣泛參與，對考核目標的共識性把握和評估信息數(shù)據(jù)獲取較為充分，使評估結(jié)論可在一國范圍內(nèi)進行排序比較，易于形成以法治建設(shè)指標體系為平臺的“競爭機制”和“激勵機制”。

綜上所述，法治建設(shè)指標體系的內(nèi)涵可以概括為，它是由一國最高政治決策集團以法治體系的運行向度為坐標系，依托若干系統(tǒng)科學、分層分類、結(jié)構(gòu)嚴密的量化指標，通過職能層級組織系統(tǒng)與第三方力量有機結(jié)合，對一國范圍內(nèi)公權(quán)力機關(guān)（職能部門）在特定時間段內(nèi)法治建設(shè)的成效進行全面客觀公正地測度、評價及預(yù)警的量化評價實施系統(tǒng)及其實施動態(tài)機制。

三、法治建設(shè)指標體系的功能

作為一種特殊的社會量化評價工具，當前學界大多傾向于從技術(shù)化、本體化層面對其功能進行理論概括，包括描述、解釋、評價、監(jiān)測、預(yù)測、引導、校準等，總體而言難以跳脫技術(shù)主義的解釋視角，對其進行準確的戰(zhàn)略定位有待深入探討。因此，筆者試圖從多元維度解釋其功能，為理解其在國家與社會治理轉(zhuǎn)型過程中推進法治建設(shè)的特有功能提供新路徑。

（一）法治體系維度：法律實施機制創(chuàng)新的驅(qū)動力

經(jīng)過 60 多年特別是改革開放 30 多年的實踐和探索，我國正逐步實現(xiàn)從“人治”“政策之治”“法制”到“法治”的三重偉大歷史轉(zhuǎn)型?！胺ㄖ沃袊闭窃凇胺ㄖ无D(zhuǎn)型”的大格局中提出的新命題。在此背景下，高效的“法治實施” 乃至對法律實施狀況的評價就顯得尤為突出、尤為緊迫。法治建設(shè)指標體系作為新的法律實施機制，在地方和行業(yè)法治評估實踐中彰顯了其作為法治建設(shè)新潛在預(yù)期收益機會的功能與作用。隨著法治建設(shè)指標體系的整體推行與實踐， 其對法律實施機制的多維度整合、重構(gòu)和創(chuàng)新，可以有效防止發(fā)生“法律只是一種神話”的“反向激勵”現(xiàn)象。其一方面可以把法治建設(shè)的目標預(yù)期通過運用邏輯嚴謹、主次分明、可評價、可復制的指標體系和考核標準，尋找對法治建設(shè)過程及結(jié)果進行有效觀測、監(jiān)督、預(yù)警的實現(xiàn)形式，即通過動態(tài)性的量化評估數(shù)據(jù)直接呈現(xiàn)法治建設(shè)的微觀、中觀乃至宏觀實施狀態(tài)，從而提升社會對推動“法治中國”建設(shè)的共識與決策機關(guān)、實施主體、監(jiān)測主體乃至社會公眾對“法治中國”狀況評判的科學水準，進而為“法治中國”建設(shè)提供科學決策和清晰可辨、有據(jù)可循的行動目標和評估反饋。正所謂“在最不理想的情況下， 指標也能夠通過提供被忽視狀況的統(tǒng)計信息來啟發(fā)公眾和決策者。經(jīng)過這一過程，指標能夠依靠擴大知情度、集中注意力而影響到政策結(jié)果。”另一方面， 法治建設(shè)指標體系作為一種自主性、嵌入性的法律實施機制構(gòu)造，可以通過預(yù)設(shè)的目標、渠道、方式適時捕捉、監(jiān)測、檢驗、評議、預(yù)警考核對象在法治建設(shè)過程中是否發(fā)生錯位、越位、不到位等諸多違反法治的現(xiàn)象，是否形成非正當?shù)幕蚍浅绦蛐缘幕蚍欠ǖ睦娌┺模欠耠[性或顯性地損害法益目標，追蹤社會秩序紊亂信號，減少盲視、誤判、誤診等法律實施偏離預(yù)期目標、法律規(guī)制等問題。這一機制的系統(tǒng)性組織和創(chuàng)新性實施，有可能觸發(fā)推動“立法—執(zhí)法— 司法—守法—法律監(jiān)督”法治運行“五環(huán)節(jié)模式”向“執(zhí)政—立法—執(zhí)法—司法— 守法—法律監(jiān)督—法治評估”“七環(huán)節(jié)模式”轉(zhuǎn)型，從而建構(gòu)起由決策、制定、實施、監(jiān)督、保障、反饋等為內(nèi)容的新型法治建設(shè)系統(tǒng)。

（二）治理目標維度：中國式“善治”的助推器

“治理”和“善治”是現(xiàn)代國家和國際組織所設(shè)定的國家、地區(qū)乃至全球治理所應(yīng)達到的理想狀態(tài)。所謂“治理”是指通過國家、公民、社會和私人部門之間的互動，一個社會管理其經(jīng)濟、政治和社會事務(wù)所依靠的價值、政策和 制度體系，是為個人、組織和公司設(shè)定界限、提供激勵的規(guī)則、制度和實踐， 包含社會、政治和經(jīng)濟維度，存在于人類事業(yè)的各個層面尤其是家庭、村莊、 都市、國家、地區(qū)抑或全球。“善治”是治理的上位目標，其是指公共利益最 大化的社會管理過程，本質(zhì)特征在于政府與公民對公共生活的合作管理，是國 家與社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)，可以通過合法性、法治、透明性、責任性、回應(yīng)性、參與、有效、穩(wěn)定、廉潔、公正等標準進行衡量。在我國“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的背景下，“善治”既勾勒了我國從“社 會管理”向“社會治理”轉(zhuǎn)型的路徑，界分了從“國家統(tǒng)治”向“國家治理” 跨越的核心要素，也為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供了價值標準和 目標維度。

從法治建設(shè)指標體系的內(nèi)在運行機理考察，其與“善治”的衡量標準和目 標要求具有緊密關(guān)聯(lián)性和深度契合性。其一，以多元主體參與推進善治體制。 法治建設(shè)指標體系摒棄傳統(tǒng)的“組織掌控、內(nèi)部實施、參與缺失”的評估機制， 形成黨委領(lǐng)導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的多元化評估機制，使評估的 過程充分體現(xiàn)公民在更廣范圍、更大空間、更多渠道有序政治參與的價值維度， 形成社會目標的政治辯論理性化與公共領(lǐng)域的交往理性和重疊共識，使政府、 社會、居民在“協(xié)商民主”的框架下通過理性審慎的話語商談和綜合決策，推 進法治建設(shè)指標體系的科學設(shè)計和有效實施。其二，以信息機制革新推進透明型、責任型政府構(gòu)建。信息靈通和政治透明性是善治的核心要素之一，透明程度愈高， 善治的程度也愈高。在體現(xiàn)人民主體性的治理體制下，作為“代理人”的政府 及其公權(quán)力系統(tǒng)同樣有追求部門和私人利益最大化行為的可能，加之信息不對 稱問題的存在，代理人有可能在委托人難以及時察覺和監(jiān)管的條件下，利用手 中的公共權(quán)力和信息資源優(yōu)勢，偏離委托人的效用目標而實施道德風險。評估 作為一項不斷收集評估對象信息的能動活動，能使各種法治建設(shè)的信息在政府、評估者和社會公眾之間交流互動。其三，以量化指標設(shè)置與考核運行助推權(quán)力（利）和責任（義務(wù)）清單體系構(gòu)建。通過法治建設(shè)指標體系設(shè)計，可以明晰執(zhí)政黨、國家、政府、社會、公眾在法治建設(shè)各個過程中的權(quán)力（權(quán)利）和責任（義務(wù)）的內(nèi)容與界限，使各主體通過指標體系認知“權(quán)力（權(quán)利）束體系” 與“責任（義務(wù)）束體系”的“量化邊界”，使其免受非理性的不當干擾，使復雜的法治建設(shè)與治理過程變得更易理解和預(yù)見，從而避免“超負荷識別”，減少“遠期無知?！逼鋵嵤┑念A(yù)期在于，促進現(xiàn)代治理體系的多層監(jiān)督體制和責任體制的建立健全，形成對公權(quán)力部門在人民授權(quán)內(nèi)依據(jù)權(quán)力清單、責任清單、負面清單來“忠誠、公正、清廉、文明”履職的“倒逼效應(yīng)”，從而助推決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系構(gòu)建，為實現(xiàn)“良法善治”提供有力保障。其四， 促進政績考核體系之改良。政績作為統(tǒng)治過程有效性的重要表征，是我國治理實踐中公權(quán)力機關(guān)的“指揮棒”。與 GDP、民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標考核體系相比，法治建設(shè)在政績考核體系中是長期處于“邊緣地帶”的軟約束指標，與被考核對象負責人職務(wù)任免、職級升降、交流任用、獎勵懲處關(guān)聯(lián)度不高。在政府等公共部門中，晉升激勵是主要的激勵手段。由于晉升激勵制度安排的缺失，法治建設(shè)在各級公權(quán)力部門考核中難以形成“標尺線”和“矯正器”，法治建設(shè)指標體系的傳承導向、測度評價、激勵約束功能被虛置。中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會提出“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標體系”的要求。這使得法治建設(shè)的目標任務(wù)要求可以有效作用于一個地區(qū)和行業(yè)領(lǐng)導集團的價值取向、決策模式、實施機制和行為方式， 地方相關(guān)部門及其領(lǐng)導集團基于晉升、聲譽等自身利益考量，往往會以法治建設(shè)指標體系作為施政的“目標線”，更多地采取積極作為的矯治、修正、調(diào)整、補救、完善的方式方法，通過積極爭取有立法權(quán)的權(quán)力機關(guān)修改法律、制定法律及其他上層建筑某些方面、某些環(huán)節(jié)的調(diào)整變動，以獲得持續(xù)穩(wěn)定的治理收益，從而形成以“法治建設(shè)成效”為內(nèi)容的競爭機制，推動我國政績考核體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整， 推動領(lǐng)導干部政績觀、施政方略乃至治國理政方式的系統(tǒng)性升級。

（三）理論創(chuàng)新維度：中國法學新型學術(shù)流派的孕育體

中國的法學理論作為解釋、回應(yīng)和引導中國法治建設(shè)實踐的學理產(chǎn)品和智識資源，從本質(zhì)上說是中國社會轉(zhuǎn)型和社會變遷的必然產(chǎn)物。中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以來，隨著從“法制”到“依法治國”國家治理基本方略正當性的確立，“法治”以前所未有的態(tài)勢全面系統(tǒng)地滲入我國經(jīng)濟、政治、文化、社 會和生態(tài)文明建設(shè)各領(lǐng)域，伴隨而來的是我國法學教育的興盛、法治職業(yè)共同 體逐步形成和法學理論的探索爭鳴，中國法治與法學理論研究步入了全面的發(fā) 展階段。21? 世紀初，國內(nèi)學者從研究旨趣、理論導向、思想傾向、學術(shù)風格等標準對我國法學研究學術(shù)共同體進行“理想類型”的劃分，歸納提煉出法教義學、政法法學、社科法學三大學派，并在學者的推波助瀾下形成了關(guān)于這三大學派 的理論爭鳴和“中國法學向何處去”的學術(shù)討論。

當前，“什么是你的貢獻”？“中國法學能否為評價、批判和指引中國法治發(fā)展提供作為理論判準和方向的‘中國法律理想圖景”仍是中國法學必須回應(yīng)的時代命題。近年來，以法治建設(shè)指標體系、法治指數(shù)等法治創(chuàng)新實踐與理論研究為背景，一個以獨特的研究對象、研究取向、研究假設(shè)與研究方法為核心要素的“學術(shù)共同體”——“法治實踐學派”正在興起，并受到各方關(guān)注與熱議。該學派的主要旨趣或宗旨是用實驗、實踐、實證的方法對“法治中國”發(fā)展道路進行學術(shù)闡述、理論概括和社會實驗，強調(diào)中國特色、法治精神、實踐理性以及公共理性。概言之，它的內(nèi)容是法治的，路徑是發(fā)展的，方法是實踐的，立場是中國的，視野是國際的。“法治實踐學派”立足于三大法學流派又試圖對三者進行超越和創(chuàng)新， 倡導將統(tǒng)計學、經(jīng)濟學、社會學及自然科學、其他社會科學方法，尤其是社會調(diào)查法和數(shù)理統(tǒng)計法引入研究之中，對法學進行定量分析。該學派在推動法治建設(shè)指標體系（法治指數(shù)）研究與實踐的過程中所應(yīng)用的這種量化研究方法，對傳統(tǒng)定性研究進行了有效補充?！芭c定性分析相比，定量分析的優(yōu)勢在于相對標準、簡潔、客觀，有助于快速澄清定性爭論的癥結(jié)所在，也有助于直觀展示定性分析的盲點?！边@一方法的普遍運用有利于歸納分析隱含在大量事件、定性信息背后的可量化的事實及其構(gòu)成的數(shù)量關(guān)系，在系統(tǒng)化數(shù)據(jù)支撐的條件下，可以對相關(guān)變量的未來值進行有條件的預(yù)測，進而把定量問題在新的層面上轉(zhuǎn)化成定性問題， 找到統(tǒng)計數(shù)字的經(jīng)驗對應(yīng)物和理論含義，使研究者和決策者可以從定性和定量的關(guān)系鏈中把握和認識法治建設(shè)系統(tǒng)，為法律制度創(chuàng)新與法治體系精確化建構(gòu)提供“數(shù)目字管理”支撐，使法學理論更具實踐性、精確性和客觀性。其次，“法治實踐學派”推崇以地方法治試驗為載體，以實踐法治“問題導向”為指引，注重在與政府、社會協(xié)同互動過程中進行法治的實驗、探索、建言和建設(shè)，如余杭法治指數(shù)、司法透明指數(shù)等正是其典型例證。這種方法可以使法學研究不僅停留在對已有經(jīng)驗的解釋分析上，而可以通過在基層進行創(chuàng)新性的實驗探索，從新經(jīng)驗、新模式中尋找法治建設(shè)的新思路，催生法治實踐的內(nèi)生化創(chuàng)新，助推“法治中國” 漸進有序建設(shè)。

（四）國際話語維度：中國特色法治評估體系話語表達的新聲音

20 世紀 80 年代以來，隨著經(jīng)濟全球化迅猛推進，以美國為首的西方發(fā)達國家利用經(jīng)濟、科技、金融、軍事超強占優(yōu)的條件，罔顧人類社會文化多元性、 發(fā)展模式多樣化的客觀基礎(chǔ)及其發(fā)展趨勢，將其少數(shù)國家的價值標準作為全人 類應(yīng)當共同遵守的“普世價值”，宣稱“普世價值”及其背后的資本主義制度 是所有國家和地區(qū)走向文明的唯一選擇，以“歷史終結(jié)論”的意識形態(tài)為思想 武器，以“法律移植運動”為契機，試圖將其價值體系的衍生品——“西方法治” 推廣到全世界，為世界量身定制一整套符合西方利益的法治價值坐標和法治話 語體系。在其政治制度輸出與“法律移植運動”失效之后，一些以西方法治價 值為基本遵循的國際組織又意圖設(shè)計一套普遍適用的法治指數(shù)，對世界各國的 法治狀況進行測量和評判，試圖從主體性的“自我”視角界定“他者”為“法 治成功國家”抑或“法治失敗國家”。這種法治評估運動有其特定的社會物質(zhì) 根源。單就其本質(zhì)尤其是相對發(fā)展中國家而言，它是法治話語“霸權(quán)主義”“后殖民主義”在大數(shù)據(jù)時代的典型表征。

“法律圖景與主權(quán)、國家自我表現(xiàn)、民族自決、國家聲譽以及民族自尊存在著特殊關(guān)系?！狈ㄖ巫鳛槿蛑卫砑懊褡鍑抑螄碚幕痉绞?，其定義權(quán)、對各種國際標準和游戲規(guī)則的制訂權(quán)以及對是非曲直的評議權(quán)、裁判權(quán)在國際法視域范圍內(nèi)是關(guān)涉主權(quán)國家的核心利益。法治評估的國際話語權(quán)競爭， 其實質(zhì)是關(guān)于“運用什么樣的法治資源、走什么樣的法治道路、實現(xiàn)什么樣的法治治理目標”的競爭。如果一國喪失對法治評估規(guī)則、標準的自主權(quán)和話語權(quán)，將會淪為“法治意識形態(tài)”新的“被殖民者”。當前西方法治評估體系在

中國具有“模本”和“參照系”的作用，其一方面喚起了我國法治建設(shè)指標體 系建構(gòu)的“主體性”自覺，開啟了中國法治評估話語體系自主探索之路，這是 值得肯定的。另一方面，發(fā)達國家借助其經(jīng)濟、政治、文化、學術(shù)優(yōu)勢，壟斷 國際法治評估的定義權(quán)與設(shè)置權(quán)，加之有的國人缺乏“自我意識”，“盲視” 具有重大理論價值和社會意義的“本土資源”，言必稱所謂“普適性法治指數(shù)”， 難以擺脫西方發(fā)達國家所主導的“現(xiàn)代化范式”支配，對事關(guān)主權(quán)國家核心利 益維護的法治建設(shè)指標體系構(gòu)建缺乏理論自信和創(chuàng)新自覺，這是值得反思的。 再一方面，當前國內(nèi)法治評估制度設(shè)計與實踐的區(qū)域阻隔、行業(yè)“自閉”、部 門“孤島”，使得法治評估體系與評估標準呈現(xiàn)“條塊分割”的復雜網(wǎng)格現(xiàn)象。在這種網(wǎng)格內(nèi)，由于地方?jīng)Q策者的治理偏好與治理能力的差異，使得區(qū)域型、 行業(yè)型的法治評估試驗衍生出模式各樣、內(nèi)容各異、標準不一等面相，并且衍 生出與“法治中國”建設(shè)統(tǒng)一性、標準性、規(guī)范性相沖突的“地方利益至上”“部門利益中心主義”等等偏差，以致阻礙“法治中國”建設(shè)的進程，否定“法治 中國”建設(shè)的統(tǒng)一性、整體性、普遍性及權(quán)威性，這是值得警醒的。還有一方面， 由于狹隘的地方、區(qū)域的指標體系與評估缺乏可比性、交流性和統(tǒng)合性，在國 際話語體系競爭層面難以凝聚中國法治評估的“話語力量”、不能同國際組織 的法治評估平起平坐、平等對話、競爭比較，導致法治評估的“中國立場”“中國話語”“中國表達”相對缺位。因此加快推進中國特色法治建設(shè)指標體系的建立，既要盡快擺脫對外來學術(shù)的“學徒狀態(tài)”，真正成為“法治中國”建設(shè)指標體 系的自主決策者、制定主導者與有序組織實施者，形成具有“中國特色”“中 國風格”和“中國氣派”的現(xiàn)代法治評估體系，加快進入?yún)⑴c國際治理法治化 評估規(guī)則制定、解釋、評議的行列，謀求在國際法治評估話語體系中的表達權(quán)、傳播權(quán)、設(shè)置權(quán)等自主性權(quán)力;又要通過建立和推廣法治建設(shè)指標體系的“中 國版”，也有利于將“法治中國”建設(shè)的歷史性實踐以“民族的語言”推向世界， 打破西方法治理念、機制、模式在國際層面的壟斷狀態(tài)，打破發(fā)展中國家在法 治建設(shè)領(lǐng)域集體失語的不正常狀況，把“法治中國”建設(shè)的理論、價值、理念、議題、政策、主張推廣到全球治理與法治建設(shè)國際話語體系等領(lǐng)域，在增強經(jīng) 濟社會發(fā)展“硬實力”的同時，增強“法治中國”建設(shè)的“軟實力”和“巧實力”。

On the Characteristics and Functions of the Legal Construction Index System

Zhang Qing

Hunan University Law School， Changsha

Abstract： Scientific comprehensive index system of the rule of law construction as the construction of the rule of law system with Chinese characteristics “AIDS”， it is not only a “international assessment of the rule of law movement” in the context of the rule of law， a move， more so in the breeding， growth in specific economic and political system， the rule of law， culture and other social material life resources， embedded in the rule of law system of the country， Its design and implementation aim is to ensure the realization of the expected goal of the rule of law construction by measuring， evaluating， warning and correcting the whole process and results of the construction of “Rule of law in China”. Play its driving law enforcement mechanism innovation， boost the promotion of “good governance”， gave birth to Chinese academic schools of jurisprudence of China： the new growth and accelerating the formation of discourse system of rule of law with Chinese characteristics and irreplaceable value function， and be in the service of “modern country after the” rule of law “surpassing strategy” of “growth spot”， A set of scientific and complete assessment tools to ensure “accelerating construction” and “efficient implementation” of the “post-development national” rule of law system.

Key words： Rule of law construction index system; Rule of law in China; Characteristic function