社會治理需要遵循民主法治導(dǎo)向

摘要：作為城市管理創(chuàng)新的“網(wǎng)格化社會治理”，是近年十分流行的基層社會管理模式。但網(wǎng)格化治理滲透了“管制型思維”，實(shí)質(zhì)上有悖于法治與民主的方向，應(yīng)當(dāng)受到合法性考量。更優(yōu)化的社會治理，必須發(fā)揮社會主體的積極性，建立法治導(dǎo)向、民主協(xié)商、文化融入的新型治理模式。

關(guān)鍵詞：基層社區(qū)；“網(wǎng)格化”社會治理；協(xié)商民主；法治中國

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）01-0048-04

基金項(xiàng)目：國家社科基金青年項(xiàng)目“協(xié)商民主與戰(zhàn)時(shí)法治視閾下革命根據(jù)地社會治理經(jīng)驗(yàn)研究”（15CSH001）階段成果。

作者簡介：韓偉（1982-），男，陜西綏德人，陜西省社科院政法所副研究員，研究方向：法律文化、法律社會學(xué)。

新世紀(jì)以來，網(wǎng)格化社會治理模式，開始在中國各省市，特別是城市基層社區(qū)廣泛應(yīng)用。對于網(wǎng)格化社會治理的實(shí)質(zhì)與價(jià)值，及其在實(shí)踐中出現(xiàn)或潛存的問題，雖有數(shù)量不少的論著涉及，但還缺乏理論層面的系統(tǒng)論述，更鮮見有對此管理模式的批判性思考。本文依據(jù)西部基層社區(qū)調(diào)研材料，在全面依法治國及國家治理現(xiàn)代化之背景下，對網(wǎng)格化治理作批判性反思的同時(shí)，嘗試提出基層社會治理的更優(yōu)方式，作為引玉之磚。

一、 基層社區(qū)網(wǎng)格化社會治理的探索

網(wǎng)格化社會治理是近年來各地頗為關(guān)注的一種做法，但它的提出及運(yùn)用，并非在“社會治理”現(xiàn)代化背景下，而是在“社會管理”與“維穩(wěn)”模式下形成的，并借由“社會治理”創(chuàng)新繼續(xù)推進(jìn)。

“網(wǎng)格化”的思想最早來源于水、電、煤等管理，其核心在于用戶提交需求的簡潔性和網(wǎng)格相應(yīng)需求的精準(zhǔn)與迅捷。根據(jù)現(xiàn)有資料，較早提出并運(yùn)用“網(wǎng)格化管理”的是北京市東城區(qū)，早在2004年，該區(qū)即以精細(xì)化的工作理念，首創(chuàng)了城市網(wǎng)格化管理模式，創(chuàng)新提出了“精細(xì)化管理、人性化服務(wù)、規(guī)范化運(yùn)行、信息化支撐”的網(wǎng)格化社會服務(wù)管理目標(biāo)，將現(xiàn)代化信息技術(shù)與傳統(tǒng)管理方法融合兼用，將社會群眾的力量與專業(yè)組織的力量協(xié)調(diào)整合。[1]隨后，上海市、浙江省東陽市等地基層社區(qū)、村鎮(zhèn)，相繼開展了網(wǎng)格化社會管理的嘗試，網(wǎng)格化社會管理一日千里，并形成管理型、“參與型”等多種模式。然而，在網(wǎng)格化管理發(fā)展中，也產(chǎn)生了發(fā)現(xiàn)與處理問題、考核與監(jiān)督機(jī)制、法規(guī)與管理體制等方面的問題，[2]阻礙了網(wǎng)格化管理效能的發(fā)揮。

2010年以來，基層社會管理的背景發(fā)生了極大的轉(zhuǎn)變，一方面，以移動互聯(lián)為中心的信息化技術(shù)飛速發(fā)展，推動著社會管理的信息化；另一方面，在國家治理現(xiàn)代化背景下，社會管理模式開始向社會治理模式轉(zhuǎn)變，政府自上而下的單一管控開始向政府、社會多元主體參與的模式轉(zhuǎn)變。網(wǎng)格化社會治理正是在這一大背景下形成并發(fā)展的。我們以“東山社區(qū)”為中心，對城市基層的網(wǎng)格化社會治理進(jìn)行了調(diào)研，深入了解了網(wǎng)格化社會治理模式的最新進(jìn)展。

“東山社區(qū)”雖位于中等城市，但卻是一個(gè)較為典型的城市社區(qū)，它由位置緊湊的數(shù)十棟住宅樓組成，轄區(qū)內(nèi)居住4105戶，人口13315人，社區(qū)服務(wù)中心就建在小區(qū)內(nèi)。2012年以來，該社區(qū)推行了以“網(wǎng)格化”為基礎(chǔ)的“一聯(lián)四化”社會服務(wù)管理新模式，建立了街道、社區(qū)、網(wǎng)格三級社會服務(wù)管理平臺，完善了網(wǎng)格信息資源及社會管理系統(tǒng)，建立了全面、詳細(xì)、準(zhǔn)確的人、地、事、物、組織等綜合信息數(shù)據(jù)庫，形成“天上有眼、地上有網(wǎng)、網(wǎng)中有格、格中有人”的社會管理體系。這其中，網(wǎng)格化的社會管理系統(tǒng)構(gòu)成新模式的主要支撐，新招聘的20名網(wǎng)格員構(gòu)成隊(duì)伍保障，每名網(wǎng)格員具體負(fù)責(zé)約7棟住宅樓，聯(lián)系和服務(wù)約250戶居民。在制度建設(shè)方面，“東山社區(qū)”有不少創(chuàng)新，除了社區(qū)建設(shè)制度，針對網(wǎng)格化管理新模式，制定了社區(qū)“網(wǎng)格員管理辦法”，確定其工作內(nèi)容和考評方式。更重要的是，社區(qū)制定了“村規(guī)民約”，試圖利用這種“民間法”的形式，形成社區(qū)文明和諧的新秩序，該“民約”部分內(nèi)容是：愛國愛黨、遵紀(jì)守法、誠實(shí)守信、互幫互助，支部領(lǐng)導(dǎo)、謀劃思路、村委協(xié)作、落實(shí)部署，村民自治、民主監(jiān)督、一事一議、共商共謀。形式上看，新的“村規(guī)民約”體現(xiàn)出黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主協(xié)商及社區(qū)自治，具有較大的進(jìn)步。

概括來看，以“東山社區(qū)”為典型的城市基層網(wǎng)格化社會治理新模式，細(xì)化了管理層級，建立有隊(duì)伍保障，形成了制度框架，更為引人矚目的是，采用了信息化時(shí)代最新的大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)等技術(shù)，不僅提高了基層的管理效能，更體現(xiàn)了一定的技術(shù)含量，可以說是新時(shí)期社會治理的一種創(chuàng)新。

二、 網(wǎng)格化社會治理的實(shí)質(zhì)分析

網(wǎng)格化社會治理模式看起來十分新穎，不僅推動了社區(qū)管理的精細(xì)化，還融入了信息技術(shù)，因此相關(guān)的研究，也多將其視為基層社會管理的一種革新，認(rèn)為其針對社會管理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化、長效性，優(yōu)化了流程和機(jī)制，建立了監(jiān)督評價(jià)體系。[3]然而，究其實(shí)質(zhì)，我們不難看到“維穩(wěn)”和壓力型體制下“管制型思維”的影子，對社會各層面管理強(qiáng)化的傾向，顯示其還未能真正實(shí)現(xiàn)“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)化，更未能完全體現(xiàn)社會治理法治化的趨向。

網(wǎng)格化社會管理，實(shí)際是將街道之下的社區(qū)再一步細(xì)化，以若干棟住宅樓作為一個(gè)“網(wǎng)格”，為每一個(gè)網(wǎng)格配備相應(yīng)的管理者。這一提法表面新鮮，其內(nèi)在的思路，其實(shí)早已延續(xù)在中國兩千年的行政管理歷史中。自秦漢起，中國就奉行了“編戶齊民”社會管理措施，它實(shí)質(zhì)上是一種“奴隸制”的特殊形態(tài)，人民在國家的生產(chǎn)體之中，在經(jīng)濟(jì)上、政治上、社會上都不能完成自由和獨(dú)立，基本上作為國家的勞動力，為出生地的戶籍所束縛，沒有遷徙自由，作為編戶之民，處于國家的支配、隸屬之下。[4]編戶制的初衷雖然著眼于土地稅收，但它卻常常與“連坐制”雜用，實(shí)際更利于強(qiáng)化對社會的管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家的穩(wěn)定。然而，秦朝打破“家”的倫理秩序，建立依靠法令的全面社會管制，其結(jié)果恰恰走到社會穩(wěn)定的反面：秦朝的個(gè)體更強(qiáng)調(diào)其內(nèi)化于家庭，作為“家”“行伍”的重要元素，刑罰中連坐制度的大肆推廣，明確將個(gè)體規(guī)制于法規(guī)范內(nèi)而無所遁形。如此，個(gè)體不僅是王權(quán)的臣服者，也是順民理論的馴化對象，自身存在的意義完全喪失，秦法變?yōu)閺?qiáng)化集權(quán)統(tǒng)治的防民、馭民之術(shù)，削弱了個(gè)體智能發(fā)展，[5]實(shí)際上也杜絕了有活力的社會自治的可能。法令的極端細(xì)密化、嚴(yán)苛化，導(dǎo)致了民心的喪失，也成為秦朝早亡的重要因素之一。

明清以來，編戶制開始走向極端化，保甲制開始出現(xiàn)。順治元年清王朝就頒布律令：凡保甲之法，州縣城鄉(xiāng)十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長。到康熙年間，再度重申了保甲制：弭盜良法，無如保甲，宜仿古法而用以變通。[6]很顯然，這里的保甲旨在消弭盜賊，實(shí)現(xiàn)社會安定。這一目標(biāo)，在民國更為明顯，閻錫山在山西推動村治，通過“編村定制”建立嚴(yán)密的行政網(wǎng)，目標(biāo)很明顯：“毒莫勝于鴉片，村制行，則揭告有人，查察易周”，“蠹莫大于游民，村制行，而干涉有人，綜核最密”。[7]民國實(shí)行行政制度改革，保甲制名義上已經(jīng)不存在，只是出現(xiàn)在治安較差的“特殊省份”，如鄂豫皖地區(qū)，就曾經(jīng)恢復(fù)“保甲制”，“保甲之編組以戶為單位。戶設(shè)戶長；十戶為甲，甲設(shè)甲長；十甲為保，保設(shè)保長?！盵8]此類地區(qū)保甲之設(shè)，顯然意在強(qiáng)化治安。即便如此，保甲制在西風(fēng)東漸的清末民初也廣受爭議。清末新政期間，陜西部分地方“盜風(fēng)尤熾、搶劫頻聞”，為了消弭盜患，地方擬推行家戶連責(zé)的“保甲制，核發(fā)入境執(zhí)照，嚴(yán)密查驗(yàn)，用意雖然良善，但卻被指斥為‘連坐之法，遭到批評：此連坐之法難行者六，一家被盜，九家畏罪，必苦勸勿控，令吞聲忍氣，喪失財(cái)產(chǎn)，是鉗民之口，愈張賊之焰也；諱言盜賊，州縣通病，一行連坐，地方官轉(zhuǎn)有所藉口，以卸其緝捕之責(zé)，一經(jīng)被盜，歸咎于民，詰以盜由自取，民反無辭申訴，官處分緝捕必然不力?！盵9]顯然，在民權(quán)意識不斷上升的清末民初，與“連坐”緊密聯(lián)系的保甲制，已經(jīng)難以讓有識之士欣然接受，人們開始對其提出各種辯難。

網(wǎng)格化信息管理系統(tǒng)，與無所不在的視頻監(jiān)控系統(tǒng)結(jié)合，實(shí)際上創(chuàng)造了類似邊沁的“全景敞視建筑”，它對個(gè)人自由、權(quán)利的壓縮可能更為嚴(yán)重?！叭俺ㄒ暯ㄖ闹饕蠊涸诒磺艚呱砩显斐梢环N有意識的和持續(xù)的可見狀態(tài)，從而確保權(quán)力自動地發(fā)揮作用?！盵10]誠然，主旨在確保治安及秩序的社區(qū)的信息管理系統(tǒng)未必指向?qū)γ總€(gè)居民的嚴(yán)格管控，但良善的目標(biāo)未必一定導(dǎo)向理想的結(jié)果，對“全景式”的信息系統(tǒng)的過度強(qiáng)調(diào)，存在窒礙居民自由的可能。

概言之，網(wǎng)格化的社會治理模式，雖然不乏創(chuàng)新成分，實(shí)質(zhì)上仍未脫離“保甲制”式的管制型思維模式，“盡管網(wǎng)格嵌入了社區(qū)，但是網(wǎng)格在扮演具體功能時(shí)還是秉持了一定的管控和維穩(wěn)思路，這實(shí)際上是壓力型體制的一種延續(xù)?！本W(wǎng)格化管理更側(cè)重權(quán)力對社會的全方位滲透，只是增加了“信息化”的形式而已，對社會自治力量調(diào)動不足，故就其本質(zhì)而言，即便不算是“信息時(shí)代的保甲制”，[11]至少也可稱為“數(shù)字化的編戶齊民”。

三、 網(wǎng)格化社會治理的合法性困境

作為西部中等城市的基層社區(qū)，“東山社區(qū)”存在諸多的特殊性，但究其實(shí)質(zhì)，特別是“治理”的思路、方式，也體現(xiàn)出諸多的共性，故我們認(rèn)為可以將其作為分析的基點(diǎn)。網(wǎng)格化社會治理模式，應(yīng)用了大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)等新技術(shù)，提出了“多元化參與”等口號，試圖做到“精細(xì)化管理”，看起來非常“高大上”。但是，仔細(xì)分析網(wǎng)格化的管理方式，卻潛藏了社會治理的民主法治困境，有必要從合法性的角度再做討論。

在政治學(xué)的譜系中，合法性具有特殊的內(nèi)涵，它不僅僅指“合法律性”，或者是立法型國家，“只有非人格的有效的規(guī)范生效”，[12]合法性具有多重意涵。概況地看，合法性意味著政府實(shí)行統(tǒng)治和使用強(qiáng)制權(quán)力的正當(dāng)性和道德性，一方面，它基于同意理論，訴諸民主的合法性；另一方面，它又基于公平原則，訴諸正義的合法性。在治理的意義上，學(xué)者又提出了“善治的合法性”，它意指政府通過履行職責(zé)，以良好的業(yè)績，滿足人民的合理期望，是一種“實(shí)質(zhì)的合法性”。[13]也就是說，作為社會治理的合法性，既指其基于法治原則的“合法律性”，也指其基于民主原則的正當(dāng)性、合理性，還包括有滿足社會和睦、實(shí)現(xiàn)人民幸福的“善治”指向，這里的善治，又不僅僅指政府單向度的善治，還有社會自治中達(dá)成的更優(yōu)治理效果。

社會治理創(chuàng)新，內(nèi)涵很豐富，但其最根本的原則是“法治”，在法治的指引下，更重視社會的自我調(diào)節(jié)能力，“強(qiáng)調(diào)社會的自愈能力、自我調(diào)節(jié)能力，這將在未來社會治理的實(shí)踐中開創(chuàng)新的思路?！盵14]基層社區(qū)的職能，當(dāng)然應(yīng)有服務(wù)居民的內(nèi)容，但同樣包含有“管理”的因素，作為社會管理，就涉及到行政權(quán)法定的問題。按照我國現(xiàn)行法律，社區(qū)，甚至社區(qū)的上級“街道辦”本身都不屬于一級行政單位，它們作為城市“區(qū)”的派出單位，只是承擔(dān)了“區(qū)”的部分行政職能。從社區(qū)的上一級“街道”來看，其行政職能主要包含擁軍優(yōu)屬、優(yōu)撫安置、社會救濟(jì)、計(jì)劃生育、城市管理等等工作，很多職能是“協(xié)助”相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)的，而不是其單獨(dú)享有。然而，在“東山社區(qū)”網(wǎng)格化信息管理系統(tǒng)中，不僅有詳細(xì)的居民戶籍信息，甚至還收納了“吸毒人員”基本信息，這些信息看起來是社區(qū)管理工作的必需，但實(shí)際上卻與社區(qū)的職能定位不相符合，特別是與基層公安局、派出所的相關(guān)職能形成沖突。如戶籍管理，《中華人民共和國戶口登記條例》明確規(guī)定：戶口登記工作，由各級公安機(jī)關(guān)主管。街道及社區(qū)在網(wǎng)格化管理模式下，實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了某些戶口登記、管理職責(zé)，存在合法性問題。

網(wǎng)格化的社會治理模式，非常依賴于社區(qū)人、事、物等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取，并且還需要不間斷地更新，而“天上有眼、地上有網(wǎng)”，“以房查人”等管理方式的運(yùn)用，可能與社區(qū)居民的隱私權(quán)、生活安寧權(quán)產(chǎn)生沖突。社區(qū)作為社會管理的基層單位，在工作中獲取一定的人、事、物信息是必要的，本無可厚非。但若將信息獲取本身作為一項(xiàng)主要工作，不斷地?cái)U(kuò)大信息的范圍，就可能侵害到居民的私權(quán)利，最終損及社區(qū)管理工作的合法性。這其中，對“信息系統(tǒng)”的管理和控制，也是一大難題，信息由誰來獲取、錄入，誰來保存、讀取，必須有一套嚴(yán)密的管理制度作為配套，否則，信息資源管理的無序，極有可能造成信息的泄露，最終導(dǎo)致對居民權(quán)益的侵害。不僅于此，由于系統(tǒng)運(yùn)行中有商業(yè)公司進(jìn)入，基于“大數(shù)據(jù)”開發(fā)應(yīng)用的互聯(lián)網(wǎng)公司更是對詳細(xì)的社會信息垂涎三尺，出于商業(yè)利益的考慮，會不會導(dǎo)致社區(qū)基礎(chǔ)性信息的泄露，[15]則又成為另一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

網(wǎng)格化社會治理模式合法性的一個(gè)更大問題，或許還是其潛在的民主困境。民主的引入，是推動社會自治，培育“公共精神”的重要一環(huán)。托克維爾在研究美國的民主時(shí)，就提出了“本能的愛國心”之說，這種愛國心，來自那種把人心同其出生地聯(lián)系起來的直覺的、無私的和難以界說的情感。每個(gè)人為什么會像關(guān)心自己事業(yè)那樣關(guān)心本鄉(xiāng)、本縣的事業(yè)呢？這是因?yàn)槊總€(gè)人都通過自己的活動積極參加了社會的管理，人民都知道社會的普遍繁榮對他們本身的幸福的影響。[16]然而，這種“內(nèi)在的愛國心”，在網(wǎng)格化社會治理中卻鮮有所聞。多元化參與是網(wǎng)格化社會治理的一個(gè)新內(nèi)容，但如何開展，繁復(fù)的信息收集、“以房查人”的政策制度，是不是符合“同意原則”，卻在網(wǎng)格化治理中問題重重?！皷|山社區(qū)”開展了“居民議事、有理大家評”等民主協(xié)商活動，然而，社區(qū)民眾的參與度怎樣，民主協(xié)商的成效如何，卻又不無疑問，當(dāng)筆者詢問，若居民議事中，就某一事項(xiàng)無法達(dá)成統(tǒng)一意見時(shí)該怎么處理，社區(qū)工作人員回答：“那我們找上級部門處理?！边@實(shí)際上仍回歸于社會管理的舊模式。民主協(xié)商在社會秩序的形成中非常重要，但如何進(jìn)行民主協(xié)商，如何在協(xié)商中發(fā)揮社會主體的自主、自覺，進(jìn)而保障協(xié)商結(jié)果的效力，在網(wǎng)格化的社會治理中，并未得到很好的解決。簡單地依賴“上級”權(quán)力部門解決矛盾，實(shí)際上走向了民主的反面。民主維度的缺失，實(shí)際也導(dǎo)致社會治理合法性、正當(dāng)性受到質(zhì)疑。

四、 民主與法治：基層社會治理的應(yīng)然方向

作為實(shí)踐中的一種新的探索，網(wǎng)格化的社會治理模式不無新意，在具體運(yùn)用中也能解決部分問題，但是，在本質(zhì)上，網(wǎng)格化管理有違法治和民主的方向，不利于社會治理的優(yōu)化。

社會治理的基礎(chǔ)是社區(qū)，目標(biāo)是社會的和諧與發(fā)展，而在其終極意義上，是實(shí)現(xiàn)人的幸福與發(fā)展。是故，良善的社會治理必須回歸對人的尊重，特別是對于社區(qū)居民自由、平等、權(quán)利的尊重。社區(qū)是由人組成的，只有發(fā)揮人的主體性、積極性，社區(qū)的善治才有可能達(dá)成，這就需要實(shí)現(xiàn)治理的多元化參與，“在公共事務(wù)上給每一個(gè)人發(fā)言的機(jī)會，這乃是最接近于我們應(yīng)該永遠(yuǎn)不要忽視的那個(gè)根本目的——不受限制地運(yùn)用個(gè)人的判斷。這樣，每個(gè)人都會由于意識到自己的重要而受到鼓舞。”[17]有了每個(gè)人的積極參與，基層社區(qū)的建設(shè)才能形成。

社會沖突不可避免，但是需要在尊重個(gè)人權(quán)利的基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮社會自主協(xié)商的作用，建立民主協(xié)商的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會的自我協(xié)調(diào)。“只有那些愿意通過借由商談產(chǎn)生與控制的共識來解決社會沖突的人，才認(rèn)真參與了道德商談。商談產(chǎn)生的共識是這樣一種共識，它借助于商談得以實(shí)現(xiàn)?！盵18]社會沖突的重要原因是城市化陌生人社會的生成，社會信任喪失，而重建社會信任，同樣需要對個(gè)人權(quán)利與自由的尊重，“信任從來依賴于社會的道德環(huán)境。而道德是以主體選擇自由為前提的。”[19]只有真正建立對社會主體的尊重，才能促進(jìn)社會信任，增進(jìn)互助合作。此外，不能忽視的是，當(dāng)代中國城市，特別是特大型城市逐漸趨向高風(fēng)險(xiǎn)社會，這意味著更多突發(fā)性事件的可能，這更需要發(fā)揮社會自治的力量，而不能單純依賴政府。突發(fā)災(zāi)害中，社會網(wǎng)絡(luò)成員往往是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的第一時(shí)間救援者，有關(guān)汶川地震的研究發(fā)現(xiàn)：那些地震中被困于廢墟的受災(zāi)者中，絕大多數(shù)（占總數(shù)的94%）是被自己的親戚、朋友和鄰居解救出來的，由外部救援人員解救的受困者只占極少數(shù)。[20]當(dāng)然這不意味著，在突發(fā)和重大災(zāi)害中，政府等外部力量的作用應(yīng)該被忽視，但更優(yōu)的社會治理，實(shí)際需要在發(fā)揮外部力量的同時(shí)，更好地發(fā)揮基層社會自身的力量，特別是發(fā)揮親緣、地緣優(yōu)勢，構(gòu)建緊急狀況下的快速響應(yīng)機(jī)制。

基于以人為本、居民權(quán)利，以及鄰里互助等基本價(jià)值取向，更優(yōu)化的基層社會治理，需要確立法治化的根本導(dǎo)向，建立民主協(xié)商、多元參與的社會機(jī)制，關(guān)注并運(yùn)用中國社會的文化特質(zhì)，在政府、社會組織、居民等多元主體共同參與的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會的和諧與發(fā)展。

第一，基層社會治理首先需要保障法治化取向。法治首先要求考慮合法性，它要求“所有的國家行為都要符合法律的要求”。[21]以街道、社區(qū)為代表的城市基層社區(qū)，雖然處于國家行政系統(tǒng)的底層，但仍然擁有了不少行政權(quán)力，依照“權(quán)力法定”的法治原則，任何微小的權(quán)力都要有法律授權(quán)，依照法律行使，并且受到法律的監(jiān)督。在基層社區(qū)“條塊分割”的行政體制下，各項(xiàng)權(quán)力的配置與行使更應(yīng)該在法治的原則下進(jìn)行。因此，在涉及公權(quán)力的領(lǐng)域，基層“管理部門”首先需要關(guān)注的是合法性問題，即便是出于良善的目的，也不能以違法的方式進(jìn)行。同時(shí)，在社會自主協(xié)商、合作中，同樣需要作合法性考量，無論是社會組織的建立，還是社會糾紛的解決，首先需要在法治的原則下進(jìn)行，只有符合法律精神的社會自治，才能獲得正當(dāng)性，進(jìn)而得到更多的社會認(rèn)同。如果沒有法律導(dǎo)向，社會的協(xié)商可能難以達(dá)成，“如果許多人意見分歧，他們永遠(yuǎn)不能產(chǎn)生社會的統(tǒng)一?！盵22]為此，需要有社會權(quán)威，更需要有法律的導(dǎo)向，內(nèi)涵公平、正義價(jià)值的法律，有助于消弭社會的分歧，促進(jìn)社會的協(xié)調(diào)，最終達(dá)到“統(tǒng)治與自治之共治秩序”。[23]只有通過法治的方式，才能在實(shí)現(xiàn)小社區(qū)和諧的同時(shí)，在更廣的社會領(lǐng)域促進(jìn)公平與正義。

第二，基層社會治理需要建立民主協(xié)商的機(jī)制。良好的社會治理需要政府與社會多個(gè)層面的協(xié)調(diào)合作，是故，這里的民主協(xié)商機(jī)制，既包括社會組織、成員與政府間就相關(guān)問題進(jìn)行民主協(xié)商，也包括社會組織或成員之間就某些矛盾糾紛進(jìn)行民主協(xié)商。在涉及廣泛公眾利益的政治決策中，平等的公民之間的公共論辯有助于實(shí)現(xiàn)決策的合法性與合理性?！懊裰鞒绦蛲ㄟ^運(yùn)用各種交往形式而在商談和談判過程中被建制化，而那些交往形式則許諾所有按照程序而得到的結(jié)果是合理的。”[24]在這一過程中，通過引入利益攸關(guān)者的參與，實(shí)際上對公共決策起到了解釋、說服的作用，有利于促進(jìn)意見統(tǒng)一與社會整合。在基層社區(qū)成員之間的矛盾糾紛中，同樣需要發(fā)揮民主協(xié)商的積極作用。社會生活中很多沖突的激化，是缺乏理解、溝通的結(jié)果，如果通過民主協(xié)商的方式，充分運(yùn)用解釋溝通、“偏好轉(zhuǎn)換”等手段，就能夠有效化解糾紛，提前將潛在的沖突消弭。在更大的意義上，在居民自治中優(yōu)化治理，也是創(chuàng)新社會治理的一個(gè)方向：“深入開展以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實(shí)踐，以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為主要目的的民主治理實(shí)踐，以村務(wù)公開、居務(wù)公開、民主評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐，全面推進(jìn)居民自治制度化、規(guī)范化、程序化。”[25]以民主的方式激發(fā)居民的參與熱情，也能促進(jìn)社會自治優(yōu)化，形成社會自我管理、自我服務(wù)的良性運(yùn)行。

第三，基層社會治理還需要關(guān)注中國社會的文化特質(zhì)。社會“管理”向“治理”的變化，很大意義在于秩序建立從對人們外在行為的“壓制”向人們內(nèi)心自覺的演變，這一演變，必須借助文化的力量，特別是源自中國的家本位、道德倫理、人情面子、口碑人緣等穩(wěn)定的、恒常的“社會底蘊(yùn)”，[26]通過文化重建社會信任，促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)與合作。在中國式的鄉(xiāng)土社會中，“互惠”是非常重要的生活原則，“一種由互惠關(guān)系所建構(gòu)出來的秩序或許是一種大家都愿意服從的約束性義務(wù)。如果誰服從了這樣的原則，他便可以從中受惠，如果冒犯了就會受到習(xí)俗的懲罰?！盵27]以社會交換的方式實(shí)現(xiàn)互惠，有利于增加信任，“交換的過程也就成了調(diào)節(jié)社會互動的機(jī)制，因此也成了促進(jìn)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會結(jié)構(gòu)雛形發(fā)展的機(jī)制?！盵28]當(dāng)然，基于互惠與交換的中國式的“關(guān)系”，常常導(dǎo)致“私人圈子”的批評，認(rèn)為其無助于建立一個(gè)為公共利益的社會秩序，但研究也發(fā)現(xiàn)，“關(guān)系”并非局限于私域，它實(shí)際上一直在公、私的范疇內(nèi)運(yùn)作，雖然關(guān)系是為個(gè)人和家庭服務(wù)，但其運(yùn)作非常需要一些“公”的特性和手段，[29]因此兼具“公”的屬性，能夠成為促進(jìn)更緊密的民間社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。

發(fā)揮文化的治理作用，還需要特別重視優(yōu)秀中國傳統(tǒng)文化的引入。曲阜市挖掘闡發(fā)“德治”經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持道之以德、齊之以禮，堅(jiān)持不懈用道德禮儀教化人民，凝聚發(fā)展正能量。開展“彬彬有禮道德城市”建設(shè)，將傳統(tǒng)文化融入社會建設(shè)，形成“尚勤、向善、為公、致和”的社會風(fēng)氣。[30]以“忠信孝悌”為核心的中國傳統(tǒng)文化，不止存續(xù)于曲阜等儒家文化發(fā)源地，實(shí)際上廣泛存在于各個(gè)地區(qū)，仍然構(gòu)成中國人深層次的文化心理結(jié)構(gòu)，因此，在社會治理創(chuàng)新中，需要高度關(guān)注，并積極挖掘優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化資源，讓其成為更多人遵從、踐行的價(jià)值取向，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會風(fēng)氣的提升和優(yōu)化。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】