鄉(xiāng)村數(shù)字治理中的基層組織變革重塑

鄭功帥 鄭竹沁

摘? 要? 目前一些鄉(xiāng)村的治理面臨村民監(jiān)督權缺失、公共服務碎片化、村干部不能被有效監(jiān)督評價等三大現(xiàn)實困境?！罢憷锱d村共富”場景應用通過數(shù)字賦能，以整體智治理念為指引、以服務事項為線索，借助基層組織變革重塑，實現(xiàn)“事項一口歸集、任務一貫到底、監(jiān)管一覽無余、共富一榜統(tǒng)攬、評價一體聯(lián)動”，進而有效突破鄉(xiāng)村治理三大現(xiàn)實困境。研究表明，以數(shù)字賦能為前提，運用整體智治理念，對鄉(xiāng)村基層組織進行變革重塑，是提升鄉(xiāng)村基層組織效能、助推鄉(xiāng)村振興的可行路徑。

關鍵詞? 數(shù)字賦能；整體智治；基層組織變革重塑

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系中較為薄弱的一環(huán)。已有的學術研究成果表明，目前一些鄉(xiāng)村治理面臨包括“碎片化”在內的三大現(xiàn)實困境。首先，村民對村莊事務監(jiān)督權的缺失。越來越多的村民在離開村莊的同時也逐漸喪失了對村莊事務的監(jiān)督權，導致鄉(xiāng)村的公共性逐漸萎縮。其次，鄉(xiāng)村公共服務的“碎片化”問題嚴重。因信息壁壘的存在，相關部門各自為政，難以形成服務鄉(xiāng)村發(fā)展的合力。再次，部分村干部存在較為嚴重的形式主義，表現(xiàn)為拈輕怕重、應付了事，上級部門雖知道卻又缺乏有效監(jiān)督評價的平臺和手段。基于此，提升鄉(xiāng)村基層組織變革重塑的能力，以組織變革引領社會變革、推進鄉(xiāng)村振興，已成為一項十分緊迫的任務。近年來，鄉(xiāng)村數(shù)字治理的興起為鄉(xiāng)村基層組織的變革重塑提供了新的契機。

在鄉(xiāng)村數(shù)字治理中，浙江省諸暨市借助“浙里興村共富”場景應用平臺，以數(shù)字化改革推進鄉(xiāng)村基層組織變革重塑，取得明顯成效。本課題組自2021年10月到2022年6月在諸暨市開展調研，并與“浙里興村共富”場景應用平臺設計方、縣級部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員、村干部、村民等相關主體進行多次座談和交流，并在此基礎上對諸暨市實踐過程進行深入分析，進而厘清數(shù)字賦能助推鄉(xiāng)村基層組織變革重塑的邏輯機理和探索歷程。

一、“數(shù)字賦能—整體智治—變革重塑”：鄉(xiāng)村基層組織變革重塑的一個分析框架

數(shù)字賦能是賦能理論在信息時代的延伸和發(fā)展。二十世紀七十年代，美國學者Solomon提出“賦能”一詞?！百x能”的目的在于幫助無權者獲得對自己生活的決定權，提高被賦能者的社會參與能力、自我效能感和控制感。數(shù)字賦能以“數(shù)字化”理論和“賦能”理論為支撐，通過運用新興數(shù)字技術，以提供平臺、技術擴散和場景改造等方式，激發(fā)和強化行動主體自身能力，進而加速解決過去所不能解決的問題。而整體性治理理論與新公共服務理論、無縫隙政府理論、網(wǎng)絡化治理理論、協(xié)同政府治理理論等行政理論范式相比，更系統(tǒng)、更成熟，且更具有前瞻性，適應了治理的數(shù)字化發(fā)展趨勢。該理論認為政府組織機構只有通過整體性的跨界合作，才能突破利益壁壘和信息鴻溝，進而解決“碎片化”問題。

整體智治是整體性治理理論與數(shù)字技術的有機耦合，它不是“整體治理”和“智慧治理”的簡單疊加，而是兩者互相融合、有機耦合、相互加持形成的一個治理新范式。整體智治的核心是以數(shù)字技術驅動制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

鄉(xiāng)村基層組織的變革重塑是一個綜合性的工程，除了“碎片化”這一問題，還需要找到更多的切入點。針對鄉(xiāng)村治理面臨的三方面困境，結合數(shù)字賦能理論，運用整體智治理念，從賦予村民監(jiān)督權、解決公共服務“碎片化”問題和強化對村干部的監(jiān)督評價三個維度入手，通過組織理念變革重塑、組織結構變革重塑、組織制度變革重塑、組織流程變革重塑和組織能力變革重塑，最終推動整個鄉(xiāng)村基層組織的變革重塑?；谏鲜龇治?，本文提出“數(shù)字賦能—整體智治—變革重塑”的解釋性分析框架，用以闡釋數(shù)字賦能實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層組織變革重塑的邏輯和過程。

二、鄉(xiāng)村數(shù)字治理中基層組織變革重塑的諸暨實踐

諸暨市堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，打造“浙里興村共富”應用場景，以數(shù)字賦能推動政策集成化、精準化，探索構建數(shù)字化時代有利于共同富裕的新規(guī)則、新政策、新機制，圍繞“干事創(chuàng)業(yè)”全鏈條，提升村社干部推進現(xiàn)代化建設和共同富裕新能力，打造鎮(zhèn)村聯(lián)動、創(chuàng)先爭優(yōu)、多維評價的基層工作體系，打通黨建引領共富的“最后一公里”。截至2021年12月20日，諸暨市5700余名鎮(zhèn)村干部上線使用，用戶日活躍率達90%以上，系統(tǒng)內派單流轉事項3.9萬余件，村級創(chuàng)業(yè)承諾完成率提速20%以上，集體經(jīng)濟發(fā)展項目落地45個，整合各類涉村資金19.3億元，縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動、興村共富的格局正在形成。

（一）堅持整體智治的組織理念

浙江省2020年以來持續(xù)探索“黨建統(tǒng)領、協(xié)同高效、整體智治”引領下的數(shù)字化改革，并著手打造“浙里紅色根脈”強基工程。作為這一工程的子場景，“浙里興村共富”場景應用從一開始就在整體智治理念的指引下，推動“事項一口歸集、任務一貫到底、監(jiān)管一覽無余、共富一榜統(tǒng)攬、評價一體聯(lián)動”，打造“整體智治”新格局，從根本上解決鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中面臨的“碎片化”難題。平臺的投入使用給鄉(xiāng)村基層組織的變革重塑帶來倒逼壓力，隨著整體智治理念的進一步確立，鄉(xiāng)村基層組織的變革重塑向縱深發(fā)展。

（二）形成扁平高效的組織結構

科層制下，每個層級都有各自的職能，每個層級部門為了維護各自的利益，以職能劃界，上下層級之間、同一層級不同部門因管理權互相推諉扯皮較為常見。要從根本上改變這種狀況，就必須從兩個方面著手：一是變復雜層級結構為扁平化結構；二是將以職能為核心變?yōu)橐允马棡楹诵摹；谶@兩個前提，諸暨市對涉鎮(zhèn)涉村事項進行全面梳理，并分類建立事項準入清單。截至2021年底，共梳理涉鎮(zhèn)一級事項615項、二級事項1916項，涉村一級事項185項、二級事項445項。在此基礎上，對事項進行標準編碼、過篩。編碼過篩后的涉鎮(zhèn)涉村事項，被統(tǒng)一納入“浙里興村共富”場景應用平臺服務接口，與事項相關的各部門通過共享開放的云平臺為各個鄉(xiāng)村提供便捷、高效的云端服務。平臺運行后，諸暨市涉鎮(zhèn)涉村事項同比分別減少40％、16％。

（三）塑造協(xié)同貫通的組織流程

政令不暢、協(xié)同不順是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村基層組織的弊端。“浙里興村共富”通過創(chuàng)設一鍵直達的派單機制，徹底改變傳統(tǒng)單向度的辦事流程，實現(xiàn)了上下貫通和多元協(xié)同。各類涉鎮(zhèn)村事項通過鎮(zhèn)級主導、鎮(zhèn)村一體的多角色任務派單機制，實現(xiàn)分層分類即時流轉派發(fā)，與傳統(tǒng)的任務傳達機制相比，村干部接不接單、接單后完成任務的情況如何，都會實時在線顯示，有效避免了政令不暢的問題。此外，“浙里興村共富”解決了以往村級難以協(xié)同解決的問題。事項經(jīng)過標準分類后，難易程度一目了然。系統(tǒng)派發(fā)的簡單事項，由村干部線上接單線下解決，而那些難度較大、明顯需要多部門協(xié)同解決的事項，則通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)同、縣（市）級統(tǒng)籌的模式，由相關部門共同加以解決。除統(tǒng)一派發(fā)的任務外，村社干部還可通過系統(tǒng)上傳本村社需要上級部門協(xié)同解決的事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事項管理平臺接到村社上報事項后，經(jīng)研判分發(fā)至各相關部門請求協(xié)同解決。通過事項“上級部署、鎮(zhèn)村領辦”、難事“村社吹哨、線辦報到”，“浙里興村共富”推動形成了跨層級、跨部門協(xié)同發(fā)力、共同推進鄉(xiāng)村振興的鄉(xiāng)村治理新格局。

（四）建立直觀高效的監(jiān)督機制

傳統(tǒng)科層制在政令執(zhí)行過程中，因“過程黑箱”有時會導致監(jiān)督乏力，出現(xiàn)權力尋租現(xiàn)象。數(shù)字技術的嵌入，為打造有效的監(jiān)督提供了可能?！罢憷锱d村共富”通過打造辦事全流程可視化平臺，把事項辦理過程中的政令、意見和舉報等展示出來，使鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)全過程透明化和公開化，讓依法依規(guī)辦事成為必須。首先，所有事項均以標準賦碼的形式在平臺公示，所有利益相關方均可通過平臺進行查看比對。除此之外，整個事項的辦理過程，從決策、執(zhí)行、驗收到評價，均接受實時監(jiān)督，充分保障利益相關方的知情權和監(jiān)督權。其次，發(fā)揮數(shù)據(jù)集成優(yōu)勢，對各類事項、人員進行有效提示和預警，形成“監(jiān)管、預警、處置、反饋”管控閉環(huán)。截至2021年12月20日，共觸發(fā)事項預警3596次，創(chuàng)造了良好的依法依規(guī)辦事氛圍。再次，“浙里興村共富”為普通村民參與事項監(jiān)督提供了可信平臺。通過搭建村民自由表達意見的平臺，讓每位村民的監(jiān)督權不再停留在文件里和口頭上，無論誰有意見建議，都可通過平臺實時上傳。全面直觀的監(jiān)督機制，讓事項辦理公開透明，讓權力運行陽光公正，提升了鄉(xiāng)村治理的效能。

（五）提升適應變革的組織能力

鄉(xiāng)村基層組織的變革重塑是數(shù)字化嵌入的必然，組織能力能否適應這種變革重塑是效能提升的關鍵。組織能力的核心是組織成員的能力，除了業(yè)務能力外，還包括數(shù)字素養(yǎng)。諸暨市在“浙里興村共富”場景中，通過構建競爭、評價、充能三個平臺，打造組織成員業(yè)務能力和數(shù)字素養(yǎng)提升的多維發(fā)展機制。一是打造“共富一榜統(tǒng)攬”平臺，通過晾曬業(yè)績、比學趕超倒逼村干部提升治理能力?！罢憷锱d村共富”圍繞“發(fā)展、美麗、平安、民生、文明”等鄉(xiāng)村共同富裕五要素，通過“平臺互通、應用協(xié)同、數(shù)據(jù)集成”，對“五富”榜單的指數(shù)數(shù)據(jù)進行實時排位，綜合形成黨建統(tǒng)領共富榜，并在場景首頁實時晾曬。村干部干得好不好，讓數(shù)據(jù)來說話，用成果來衡量。二是重塑“評價一體聯(lián)動”的考核機制，運用考核評價結果督促村干部提升自身能力?！罢憷锱d村共富”借助豐富的數(shù)據(jù)資源，通過構建多種評價模型，依托數(shù)據(jù)匯總、后臺計算、模型測算，把海量的數(shù)據(jù)信息呈現(xiàn)為對村干部、黨支部書記能力水平的精準評價，并把其作為工資獎金發(fā)放、評優(yōu)評先、提拔留任的重要依據(jù)。三是打造“充能池”，及時為業(yè)務能力和數(shù)字素養(yǎng)不足的干部“補能充電”。諸暨市在“浙里興村共富”中專門設計充能板塊，以線上與線下相結合的方式，及時組織在評價考核中排名靠后的村干部進行學習培訓，提升業(yè)務能力，提高數(shù)字素養(yǎng)。

余論

隨著鄉(xiāng)村振興的深入推進，傳統(tǒng)科層制管理帶來的鄉(xiāng)村公共服務“碎片化”等問題越來越凸顯。數(shù)字技術在鄉(xiāng)村的深度嵌入為解決這一問題提供了新的契機。本文以成功進行鄉(xiāng)村基層組織變革重塑的諸暨市“浙里興村共富”場景應用為個案，在理論與現(xiàn)實的對照下，結合數(shù)字賦能理論、整體性治理理論、整體智治理念、組織變革理論，構建了“數(shù)字賦能—整體智治—變革重塑”的解釋性分析框架。諸暨市“浙里興村共富”的實踐表明，以整體智治理念為指引，以數(shù)字賦能為支撐，以提升組織績效為目標，推動鄉(xiāng)村基層組織變革重塑，不僅可行而且有效。但同時，筆者認為，要注意及時應對治理中的新問題、新挑戰(zhàn)，堅持問題導向和以人民為中心的理念，切實把數(shù)字賦能變?yōu)榘l(fā)展的新優(yōu)勢。

一要強化頂層設計。鄉(xiāng)村治理中的“碎片化”問題不可能通過一地的組織變革重塑就能解決。頂層設計與整體性變革相輔相成，如果缺失了國家層面的頂層設計，“政治錦標賽”式的地方競爭將會導致各地數(shù)字基礎設施標準的各不相同，進而為“再碎片化”提供了可能。因此，從國家層面強化頂層設計是基層組織變革重塑的必然要求。要按照“頂層設計—基層試點—反饋完善”的三維分析框架，通過不斷試錯和總結經(jīng)驗，最終達到推廣應用的目的。

二要體現(xiàn)人文關懷。在鄉(xiāng)村老齡化日趨嚴重的現(xiàn)實下，如何把尚在使用老人機的農(nóng)村老年人群體關照好，成為數(shù)字化引領下鄉(xiāng)村治理亟待解決的問題。除要降低數(shù)字化應用的使用難度，提升界面的友好性之外，還要兼顧線上與線下，不能只顧線上不顧線下、只要變革不要傳統(tǒng)。不僅要手把手教會老年人使用數(shù)字系統(tǒng)，也要提供貼心到位的線下鄉(xiāng)村基本公共服務，防止出現(xiàn)“數(shù)字鴻溝”和“數(shù)字難民”。

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（鄭功帥系中共諸暨市委黨校副教授；鄭竹沁 中共開化縣委黨校）

【責任編輯：江知】