義務(wù)教育階段集團(tuán)化辦學(xué)探析

趙笑穎

摘? 要? 教育是國之大計(jì)，教育公平和教育質(zhì)量事關(guān)千家萬戶，而義務(wù)教育階段的集團(tuán)化辦學(xué)便是推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享、促進(jìn)受教育機(jī)會(huì)均等的有力舉措。為進(jìn)一步優(yōu)化義務(wù)教育階段集團(tuán)化辦學(xué)管理模式、提高教育經(jīng)費(fèi)管理和使用績效、保障師生權(quán)益，本文剖析了審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)并提出相關(guān)建議，為義務(wù)教育階段集團(tuán)化辦學(xué)的規(guī)范化、有序化、健康化發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞? 集團(tuán)化辦學(xué)；風(fēng)險(xiǎn)；審計(jì)

義務(wù)教育一直是人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)，“擇校熱”“高價(jià)學(xué)區(qū)房”等民生熱點(diǎn)問題的背后是人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求與優(yōu)質(zhì)教育資源不平衡不充分的供給之間的矛盾。面對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源在不同區(qū)域、不同城鄉(xiāng)、不同學(xué)校之間的分布不均和相對(duì)不足，集團(tuán)化辦學(xué)成為優(yōu)化資源分配、提升教育質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的重要途徑，有利于做到“教育公平”和“教育質(zhì)量”的兼顧，做到“人人有學(xué)上”“人人上好學(xué)”。

一、義務(wù)教育階段集團(tuán)化辦學(xué)的優(yōu)勢(shì)

目前，義務(wù)教育階段的集團(tuán)化辦學(xué)主要有“名校+新?！薄懊?弱校”“名校+民?！薄懊?子校”“名校+名企”等多種形式，具有促進(jìn)教育均衡、盤活教育資源、加快學(xué)校發(fā)展等優(yōu)勢(shì)。

（一）擴(kuò)大受益群體，促進(jìn)教育均衡

集團(tuán)化辦學(xué)能夠“以一帶多”，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋范圍，放大名校的輻射面和影響力，縮小義務(wù)教育階段學(xué)校間的差距，滿足不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)狀況的孩子要上好學(xué)校的訴求，讓優(yōu)質(zhì)的教育資源普及化，助力實(shí)現(xiàn)黨的十九大報(bào)告提出的“推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展”“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”。

（二）加強(qiáng)校際合作，盤活教育資源

集團(tuán)化辦學(xué)能夠打破原本學(xué)校之間的“圍墻”，讓設(shè)施、裝備等“硬件”和經(jīng)驗(yàn)、方法等“軟件”組成的教學(xué)資源在教育集團(tuán)中流通。同時(shí)，通過對(duì)集團(tuán)內(nèi)學(xué)校之間的教育資源重新調(diào)撥和科學(xué)配置，能夠發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，形成良性互動(dòng)，突破已有瓶頸，實(shí)現(xiàn)共同進(jìn)步，最終提升教育資源總量。

（三）推廣辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，加快學(xué)校發(fā)展

對(duì)于新校而言，名校用“大手”拉“小手”一把，派出優(yōu)秀管理人員直接推行行之有效的管理經(jīng)驗(yàn)，共享教職員工、教學(xué)資源、教學(xué)理念、管理機(jī)制，通過“傳幫帶”縮短新辦學(xué)校和新任教師的成長期，讓他們得以在短時(shí)間內(nèi)迅速成長，加快辦學(xué)進(jìn)程。對(duì)于弱校而言，通過名校的“輸血”能夠改善弱校的“造血”功能，弱校在充分吸收名校的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)后，能夠在教學(xué)方法上實(shí)現(xiàn)躍升，迅速提高辦學(xué)品質(zhì)和綜合實(shí)力。

二、義務(wù)教育階段集團(tuán)化辦學(xué)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

義務(wù)教育階段的集團(tuán)化辦學(xué)作為一種創(chuàng)新性探索，在一定程度上緩解了優(yōu)質(zhì)教育資源分配不均衡的局面，但在審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育階段的集團(tuán)化辦學(xué)仍存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，需要采取措施加以防范。

（一）激勵(lì)措施缺乏監(jiān)管

名校既要輸出優(yōu)質(zhì)教育資源，又要花費(fèi)精力管理集團(tuán)成員校，往往收益小于付出，加入集團(tuán)除了是出于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的主動(dòng)意愿，更多的是配合政府規(guī)劃的被動(dòng)選擇。為了激發(fā)名校的參與積極性，讓教師們?cè)敢鈪⑴c到校際交流中，政府部門會(huì)給予名校一定數(shù)額的獎(jiǎng)補(bǔ)資金。但是，這部分資金的數(shù)額沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，既沒有考慮不同學(xué)校間在發(fā)展規(guī)模、發(fā)展階段上的差異，也沒有與辦學(xué)績效掛鉤；而且，對(duì)于該部分資金的管理和使用也沒有具體規(guī)定，留下了“鉆空子”的空間。

審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，為了方便開支，名校并未按照收支兩條線的要求將該部分獎(jiǎng)補(bǔ)資金主動(dòng)納入預(yù)算管理，而是留在成員校的賬上自主使用，教育部門也未要求名校將其納入，導(dǎo)致該部分資金脫離了財(cái)政部門的監(jiān)管。由于集團(tuán)學(xué)校的管理權(quán)一般集中于管理團(tuán)隊(duì)，再加上監(jiān)管措施的缺失，導(dǎo)致在獎(jiǎng)金發(fā)放過程中管理團(tuán)隊(duì)的自由裁量權(quán)過大，讓政府的財(cái)政性資金成為了集團(tuán)管理團(tuán)隊(duì)自主分配的“小金庫”。通過審計(jì)抽查，該部分資金主要用于在績效工資之外向教職員工發(fā)放津補(bǔ)貼，違反了績效工資管理規(guī)定；更有校長跳過“三重一大”決策程序，通過考核獎(jiǎng)、交通補(bǔ)貼等名義給包括自己在內(nèi)的管理人員發(fā)放大額獎(jiǎng)金，有悖于該筆財(cái)政資金的初衷。

（二）集團(tuán)新校過度擴(kuò)張

基于家長相信“名校光環(huán)”的心理，新成立的學(xué)校掛上名校集團(tuán)的名字既有利于吸引學(xué)生入學(xué)，也有利于拉動(dòng)周邊房價(jià)，于是，某些成員?！皰煅蝾^賣狗肉”，在招生和宣傳時(shí)掛上名校的名號(hào)，實(shí)際運(yùn)作中并未與名校產(chǎn)生應(yīng)有的聯(lián)結(jié)，根本名不副實(shí)，使得集團(tuán)化辦學(xué)空留個(gè)外殼，這對(duì)于學(xué)校和學(xué)生的發(fā)展有百害而無一利，也讓購買學(xué)區(qū)房的家長空歡喜一場，更是在一定程度上影響了政府的公信力。

審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，某些集團(tuán)在過快的發(fā)展步伐、過大的發(fā)展規(guī)模之下，沒有足夠的師資力量來保障教學(xué)質(zhì)量。名校處于凈輸出的狀態(tài)，管理層要對(duì)多所學(xué)校進(jìn)行指導(dǎo)和管理，派出教師要跨區(qū)域開展交流和合作，而教育部門未能給予名校人員編制、資源調(diào)配等方面的支持，為了維持名校原有的教學(xué)與管理，留守的教職員工工作負(fù)擔(dān)大大加重。為了新校、弱校教學(xué)質(zhì)量的略微提升，卻付出了名校教學(xué)資源被稀釋的代價(jià)，得不償失，“造峰填谷”的初衷最終變?yōu)榱恕跋鞣逄罟取薄?/p>

（三）考核約束力度不足

目前，集團(tuán)化辦學(xué)仍在“摸著石頭過河”的階段，雖然已有部分文件和制度出臺(tái)，但對(duì)權(quán)責(zé)的界定缺乏政策和法律依據(jù)，具體的針對(duì)性條款比較少，約束不足。從集團(tuán)化辦學(xué)的協(xié)議來看，辦學(xué)目標(biāo)多為“爭創(chuàng)一流”等口號(hào)，考核指標(biāo)無法量化，也給審計(jì)定性帶來困難。從交流教師的個(gè)人考核來看，考核指標(biāo)也比較模糊，且未與集團(tuán)化辦學(xué)的目標(biāo)掛鉤，對(duì)教師個(gè)人的激勵(lì)不足。

審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，由于考核指標(biāo)缺失，集團(tuán)的教學(xué)資源缺少統(tǒng)籌規(guī)劃與整合利用。在資產(chǎn)管理方面，名校未能夠摸清家底，對(duì)可支配資源心中無數(shù)，增加了管理難度，造成了資源閑置和重復(fù)購置等浪費(fèi)行為。在財(cái)務(wù)監(jiān)督方面，集團(tuán)未能建立統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理制度，名校與成員校之間相互監(jiān)督不足，成員校作為受援方，話語權(quán)較弱，存在迫于壓力為名校承擔(dān)費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）學(xué)生家長信息不對(duì)稱

在集團(tuán)新建成員校的發(fā)展初期，社會(huì)上會(huì)存在很多真假混雜的坊間傳言，而學(xué)生家長在獲取信息的渠道和鑒別分析的能力上都存在差異；因此，在報(bào)考路上存在信息不對(duì)稱、不透明的問題。同時(shí)，由于新建成員校缺乏可作為參考依據(jù)的往屆分?jǐn)?shù)線和畢業(yè)生升學(xué)情況，學(xué)生和家長在填報(bào)志愿時(shí)存在一定的盲目性，往往會(huì)做出非最優(yōu)的決策，甚至是錯(cuò)誤的決策。

審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，某集團(tuán)的新建成員校在首次招生時(shí)，以名校分校的名義進(jìn)行宣傳，但最終該校的中考錄取分?jǐn)?shù)線卻是當(dāng)年該市的最低錄取分?jǐn)?shù)，該校所錄取學(xué)生的分?jǐn)?shù)呈現(xiàn)出明顯的兩極分化，引起高分學(xué)生及其家長的不滿，也給學(xué)校的教學(xué)安排帶來了挑戰(zhàn)。該校面臨學(xué)生及家長的信任危機(jī)，后續(xù)年度的中考錄取分?jǐn)?shù)線一直處于相對(duì)低位，生源質(zhì)量呈現(xiàn)斷崖式下跌，白白浪費(fèi)了名校集團(tuán)的“金字招牌”。

三、推進(jìn)義務(wù)教育階段集團(tuán)化辦學(xué)的對(duì)策建議

為進(jìn)一步規(guī)范義務(wù)教育階段集團(tuán)化辦學(xué)，政府部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮職能，不斷完善集團(tuán)化辦學(xué)的運(yùn)行機(jī)制。

（一）集團(tuán)績效統(tǒng)一監(jiān)管

為了促進(jìn)義務(wù)教育階段集團(tuán)化辦學(xué)質(zhì)量的進(jìn)一步提升，政府要當(dāng)好政策的制定者和政策執(zhí)行的推動(dòng)者，為集團(tuán)化辦學(xué)營造規(guī)范的政策環(huán)境，從宏觀層面劃定職責(zé)權(quán)限，在給予集團(tuán)化辦學(xué)管理自主權(quán)的同時(shí)明確行為準(zhǔn)則。

要根據(jù)名校承擔(dān)的扶持工作量、辦學(xué)效果是否達(dá)到預(yù)期等實(shí)際情況分等級(jí)確定獎(jiǎng)補(bǔ)資金，同時(shí)要規(guī)范收入管理，要求學(xué)校嚴(yán)格按照收支兩條線的原則將集團(tuán)化辦學(xué)的獎(jiǎng)補(bǔ)資金納入預(yù)算統(tǒng)一管理，并限定資金用途。要定期開展專項(xiàng)資金審計(jì)，最大化發(fā)揮所撥付資金對(duì)集團(tuán)化辦學(xué)的支持作用。

要對(duì)集團(tuán)內(nèi)各校教職員工的績效工資總量進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，根據(jù)教職員工的實(shí)際工作量、任務(wù)完成情況、考核指標(biāo)情況等科學(xué)分配。同時(shí)，要強(qiáng)化黨風(fēng)廉政建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)“三重一大”事項(xiàng)決策制度，不能由集團(tuán)校長“一言堂”“一支筆”決定獎(jiǎng)金的分配。

在注重物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的同時(shí)，也要注重精神層面的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)優(yōu)秀的教職員工給予榮譽(yù)表彰，并加大宣傳力度，從而激發(fā)教職員工主動(dòng)作為的積極性，引導(dǎo)他們由“學(xué)校人”觀念轉(zhuǎn)向“集團(tuán)人”觀念。

（二）合理控制辦學(xué)規(guī)模

學(xué)校之間的合作應(yīng)該是長期相對(duì)穩(wěn)定的，財(cái)政、教育等管理部門要厘清職責(zé)，著眼長遠(yuǎn)，做好集團(tuán)化辦學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和長期規(guī)劃，站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域教育高質(zhì)量均衡發(fā)展的高度，在科學(xué)調(diào)研各校情況及主要需求的基礎(chǔ)上，合理地“牽線”“組團(tuán)”。

要有效控制集團(tuán)化辦學(xué)的規(guī)模，量力而行，不能為了集團(tuán)化而集團(tuán)化，盲目擴(kuò)張，要處理好辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大與教學(xué)質(zhì)量提升之間的矛盾，以尋求帕累托最優(yōu)解。要完善退出機(jī)制，引導(dǎo)成員校發(fā)展成熟后進(jìn)入自我發(fā)展階段，不再依賴名校派出的管理層和師資，名?！皫Ш靡粋€(gè)再帶下一個(gè)”。

管理部門要充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，常態(tài)化介入集團(tuán)化辦學(xué)過程，為名校增加人員，增配資源，彌補(bǔ)輸出，幫助集團(tuán)成員之間理清關(guān)系，核清編制，從而建立“同舟共濟(jì)”的良好氛圍，避免“集而不團(tuán)”的情況發(fā)生。

集團(tuán)化不是簡單“抱團(tuán)”，教育部門要通過督導(dǎo)等措施，聯(lián)合巡視巡察等力量，督促名校切實(shí)發(fā)揮“龍頭”作用，避免名?！皰烀^”的掛而不管現(xiàn)象、成員校“等靠要”的照抄照搬思想和“搭便車”的坐享其成行為。

（三）細(xì)化考核評(píng)價(jià)指標(biāo)

要建立具體化、可操作性強(qiáng)的集團(tuán)化辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系，將定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合、基本指標(biāo)和特色指標(biāo)相結(jié)合。同時(shí)，要明確每個(gè)指標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，做到結(jié)果性考評(píng)與過程性考評(píng)相結(jié)合。在評(píng)價(jià)主體上，可以引入第三方機(jī)構(gòu)、學(xué)生家長等，通過政府網(wǎng)站等渠道公開評(píng)估結(jié)果，從而做到“管”“評(píng)”“辦”分離。通過考核，督促名校主動(dòng)擔(dān)責(zé)，成員校加快融入，發(fā)揮好每一方的積極性。

要以學(xué)校的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)為導(dǎo)向，對(duì)應(yīng)健全交流教師的考核激勵(lì)機(jī)制。要統(tǒng)一選派標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、考核標(biāo)準(zhǔn)等，并對(duì)交流時(shí)間、交流次數(shù)、交流成果等進(jìn)行系統(tǒng)管理，在工資績效、職稱晉升、崗位聘任、評(píng)優(yōu)選用等過程中分類分級(jí)加分優(yōu)待，從而激發(fā)輪崗交流教師的安全感和積極性。

要加強(qiáng)集團(tuán)整體的資產(chǎn)管理考核，理清各校的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，由名校統(tǒng)籌調(diào)配，成員校各負(fù)其責(zé)，從而提升資產(chǎn)管理和使用的效率。要優(yōu)化財(cái)務(wù)監(jiān)督考核，對(duì)學(xué)校的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)設(shè)置事前、事中、事后的監(jiān)督流程，從而加強(qiáng)對(duì)集團(tuán)整體的審計(jì)監(jiān)督，謹(jǐn)防轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)。

要充分利用考核結(jié)果，對(duì)集團(tuán)化辦學(xué)成效顯著的進(jìn)行表彰，推廣經(jīng)驗(yàn)，對(duì)辦學(xué)過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)糾偏，以評(píng)促建，提升集團(tuán)化辦學(xué)品質(zhì)，促進(jìn)義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展。

（四）及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布信息

教育部門應(yīng)當(dāng)在門戶網(wǎng)站、官方微信公眾號(hào)等正規(guī)渠道及時(shí)準(zhǔn)確、客觀真實(shí)、全面集中地發(fā)布當(dāng)?shù)丶瘓F(tuán)化辦學(xué)最新進(jìn)展，讓“真相跑贏雜音”，減輕學(xué)生及家長搜集、整合各校信息的負(fù)擔(dān)。通過加大集團(tuán)化辦學(xué)進(jìn)程的公開化和透明化，撥開學(xué)校與學(xué)生及家長之間的迷霧，減少信息不對(duì)稱所帶來的負(fù)面影響。

要暢通信息反饋渠道，對(duì)學(xué)生和家長的疑問要開辟專欄及時(shí)回應(yīng)。要聯(lián)合網(wǎng)信、公安等有關(guān)部門加大對(duì)謠言的監(jiān)控力度和對(duì)謠言發(fā)布者及傳播者的處罰力度，發(fā)布公告及時(shí)澄清，制止謠言傳播。

要嚴(yán)把宣傳信息審核關(guān)，對(duì)于各集團(tuán)和各校對(duì)外發(fā)布的招生信息、招生廣告、媒體宣傳稿等應(yīng)報(bào)教育部門核準(zhǔn)備案，避免出現(xiàn)夸大或誤導(dǎo)性信息。嚴(yán)禁各集團(tuán)和各校擅自發(fā)布信息，對(duì)違規(guī)學(xué)校予以處罰，從而確保招生宣傳實(shí)事求是。

對(duì)于集團(tuán)中的新校，要根據(jù)教學(xué)資源的實(shí)際配置情況客觀確定發(fā)展定位，首次招生時(shí)可邀請(qǐng)專家給出志愿填報(bào)的參考數(shù)據(jù)，為學(xué)生和家長提供填報(bào)指導(dǎo)，引導(dǎo)他們理性填報(bào)，確保新校能夠“打好第一槍”，為后續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也為后續(xù)招生建立良好的口碑。

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（作者單位：無錫市審計(jì)局）

【責(zé)任編輯：江錦】