美英兩國涉農(nóng)項目績效審計經(jīng)驗與啟示

劉冠亞 李寶智 聶勇 孫成顯

[摘要]涉農(nóng)項目對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要支撐保障作用，其實施績效關乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進進程，做好涉農(nóng)項目績效審計意義重大。本文分析了美英兩國在涉農(nóng)項目審計方面的做法，結合我國績效審計發(fā)展情況，提出了對我國開展涉農(nóng)項目績效審計的相關啟示，可助力我國涉農(nóng)項目績效審計創(chuàng)新發(fā)展，對完善其它領域績效審計工作亦有參考價值。

[關鍵詞]涉農(nóng)項目? ?績效審計? ?經(jīng)驗借鑒

一、引言

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決新時代我國社會主要矛盾、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。鄉(xiāng)村振興等涉農(nóng)項目對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要支撐保障作用，涉農(nóng)項目績效關乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進進程，做好涉農(nóng)項目績效審計意義重大。

他山之石，可以攻玉。美英兩國績效審計理論與實踐發(fā)展均早于我國，在全球績效審計方面具有較大影響力，在涉農(nóng)項目審計方面積累了不少經(jīng)驗。本文分別對美國和英國涉農(nóng)項目績效審計的開展情況進行梳理和分析，總結可供我國開展涉農(nóng)項目績效審計借鑒的經(jīng)驗做法，可推動我國涉農(nóng)項目績效審計創(chuàng)新發(fā)展，對完善其它領域績效審計工作亦有參考價值。

二、美國涉農(nóng)項目績效審計經(jīng)驗做法

（一）積極服務國家治理

2004年，美國審計署由General Accounting Office更名為Government Accountability Office（也譯為“政府責任署”），以更加凸顯其“協(xié)助國會實現(xiàn)憲法責任、提高聯(lián)邦政府績效和保障美國人民利益”的職責使命。目前，美國審計署將揭示關系民眾福祉和國家財政安全的當前和新興的挑戰(zhàn)、維護國家安全和應對全球化挑戰(zhàn)、促進聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)型和建設問責政府等作為戰(zhàn)略目標。這一戰(zhàn)略目標在涉農(nóng)項目績效審計領域也有重要體現(xiàn)。

根據(jù)美國審計署在世界審計組織論壇上關于涉農(nóng)審計情況的報告，美國聯(lián)邦政府涉農(nóng)項目績效審計主要包括兩種類型。一種類型是對現(xiàn)有涉農(nóng)項目進行審計評估并提出改進建議。如為了評估政府防范和抵御瘋牛病工作的有效性，以及美國出現(xiàn)瘋牛病可能造成的潛在經(jīng)濟影響和健康風險，提出阻止瘋牛病在美國出現(xiàn)和傳播的建議，美國審計署開展了關于瘋牛病的審計。通過數(shù)據(jù)分析，美國審計署認為盡管瘋牛病還沒有在美國出現(xiàn)，但是政府所采取的現(xiàn)有措施還不足以確保感染的動物或產(chǎn)品不會在美國出現(xiàn)，或者說，不足以確保一旦美國出現(xiàn)了瘋牛病，政府能夠迅速地抵御并防止進一步傳播。同時，美國審計署還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)督管理部門對于進口產(chǎn)品的管控薄弱；農(nóng)業(yè)部關于病毒的檢測存在盲區(qū)，未包括許多在農(nóng)場死亡的動物；食品藥品監(jiān)督管理部門在飼料添加劑禁用及禁用標識方面的管理行動遲緩；食品藥品監(jiān)督管理部門關于飼料禁令的檢查數(shù)據(jù)嚴重缺失，導致其無法全面掌握行業(yè)遵循情況。審計建議農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)督管理部門加強對可能存在感染風險的進口產(chǎn)品的檢查，加強對動物飼料禁令執(zhí)行情況的監(jiān)督，加強病毒檢測項目的執(zhí)行和管理。另一種類型是通過涉農(nóng)審計為國會決策提供依據(jù)。如為了分析農(nóng)場補貼對小型農(nóng)場的扶植力度以及年輕人進入農(nóng)場業(yè)的主要障礙，美國審計署開展的農(nóng)場審計項目，通過數(shù)據(jù)分析和訪談調(diào)研等，發(fā)現(xiàn)80%以上的農(nóng)場補助都投向了大中型農(nóng)場；有經(jīng)營農(nóng)場意愿的年輕人進入農(nóng)場業(yè)的主要障礙來自于需要投入的資產(chǎn)，主要是土地和器械。該審計結論成為新的農(nóng)場法令出臺的重要決策依據(jù)。又如，在新冠肺炎疫情影響下，美國食品供應鏈嚴重中斷，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者難以銷售其商品。根據(jù)新的“農(nóng)民到家庭食品箱”計劃，美國農(nóng)業(yè)部將購買食品的資金用于分配給食品銀行、非營利組織和其他實體。2020年7月，美國農(nóng)業(yè)部宣布了第三輪采購計劃。但美國審計署經(jīng)過審計發(fā)現(xiàn)，美國農(nóng)業(yè)部尚未對前兩輪采購計劃實施情況進行績效評價，據(jù)此提出對該計劃開展績效評價、強化績效管理的建議。

（二）持續(xù)跟蹤風險隱患

美國的食品安全和質(zhì)量受到一個高度復雜的體系制約，這個體系源自至少30項聯(lián)邦法律，由15個聯(lián)邦機構共同管理。美國審計署對食品安全問題高度關注，歷年來多次反映聯(lián)邦食品安全監(jiān)督體系支離破碎，導致監(jiān)督協(xié)調(diào)不力、資源利用效率低下的問題。2007年，美國審計署將聯(lián)邦政府對食品安全的監(jiān)管問題列入了高風險名單，并進行持續(xù)跟蹤。美國審計署歷年來提出了一系列建議，旨在幫助完善聯(lián)邦政府食品安全監(jiān)管體系。

（三）聚焦績效管理循環(huán)

美國審計署在涉農(nóng)項目績效審計中聚焦績效管理循環(huán)，關注績效目標設置和執(zhí)行過程監(jiān)測、績效結果評價和應用等各個環(huán)節(jié)。如美國審計署根據(jù)國會要求審查疾病預防控制中心對多州食源性疾病暴發(fā)的反應，主要內(nèi)容包括：疾病預防控制中心的角色和職責；疾病預防控制中心面臨的挑戰(zhàn)以及它在多大程度上應對了這些挑戰(zhàn)；疾病預防控制中心評估其績效的程度。美國審計署審查了該機構的文件資料和相關數(shù)據(jù)，進行了現(xiàn)場調(diào)查和案例研究，并對聯(lián)邦、州和地方公共衛(wèi)生官員以及利益相關方的代表進行訪談。審計發(fā)現(xiàn)，疾病預防控制中心已采取措施評估其在識別和應對多州疫情方面的表現(xiàn)。具體來說，疾病預防控制中心制定了總體戰(zhàn)略目標，并采取了初步措施，制定了績效指標。然而，疾病預防控制中心還未建立起健全完善的績效評估體系，沒有使用績效指標來跟蹤進展，也沒有對其多州食源性疾病暴發(fā)調(diào)查工作進行項目評估，不利于提升工作績效。

（四）以研究謀劃為基石

美國審計署在績效審計項目計劃階段，通過設計矩陣對審計目標、內(nèi)容、方式、方法等進行提前規(guī)劃設計，具體包括：一是審計待研究問題；二是信息來源和評價判斷標準；三是范圍和方法；四是局限性及解決方案；五是可預期的審計結論。即，在績效審計計劃階段進行全程設計，首先將國會對審計工作提出的相對比較寬泛的需求轉(zhuǎn)化為審計項目能夠研究和回答的問題，從而厘清審計項目需要回答哪些問題，回答這些問題需要掌握哪些信息，有無評判標準，評判標準是什么，時間跨度是多久，延伸單位有哪些，采用什么手段采集數(shù)據(jù)，運用什么方法進行數(shù)據(jù)分析，有無局限性，應采取哪些措施克服局限性，預期能夠得出什么樣的審計結論等。美國審計署應用研究和技術方法部門在計劃階段即開始全程介入審計項目，為審計計劃出謀劃策，確保審計計劃方案的適當性和可操作性。而審計計劃一旦確定下來，整個審計實施過程即為通過設計好的審計方案和路徑來回答待研究問題的過程。美國在開展涉農(nóng)項目績效審計時，也同樣以研究為先導，將對審計對象的調(diào)查研究作為謀事之基。

三、英國涉農(nóng)項目績效審計經(jīng)驗做法

（一）構建績效評價體系的最佳實踐標準

英國在績效審計方面非常具有特色的做法是，英國審計署設立了關于績效評價體系的最佳實踐標準以及成熟度模型，為其開展績效審計評價提供遵循的標準，同時指導政府部門建立與各自外部環(huán)境和職責履行相適應的績效評價指標體系，并將績效評價劃分為設立績效評價體系、報告績效信息和使用績效信息三個階段，每個階段再細分為若干活動，針對每項活動列示其最佳實踐標準。具體情況如表１所示。

（二）加強對標準和計劃的審計

英國審計署將標準和計劃的制定和執(zhí)行情況作為審計重點內(nèi)容之一。如2019年英國審計署組織對食品安全及其標準進行審計。審計目標一是關注食品標準機構是否識別了食品標準方面的主要風險隱患并采取有效措施；二是食品標準機構是否有證據(jù)表明監(jiān)管體系在執(zhí)行績效管理和實現(xiàn)預期成果方面是有效的；三是在新的風險挑戰(zhàn)下現(xiàn)有的監(jiān)管體系是否能夠耦合并可持續(xù)。審計結論表明，地方政府多年以來用于食品安全監(jiān)管方面的支出連續(xù)下降，部分地方政府在執(zhí)行食品安全監(jiān)管方面未達預期；食品標準機構正在引入抽樣方法來評估食品安全風險，但該方法尚未經(jīng)過檢驗；食品監(jiān)管體系中缺少強有力的執(zhí)法權；食品監(jiān)管機構尚未建立一套績效評價指標體系并以切實的數(shù)據(jù)證明其監(jiān)管措施的有效性。英國審計署建議食品標準機構明確抽樣技術在消減食品安全風險方面應用的范圍和具體方法，建立地方政府在確保食品企業(yè)遵循食品安全標準方面的績效指標以及在打擊食品安全犯罪方面的績效措施，推動衛(wèi)生等級制度在英國的強制施行，強化國家食品犯罪執(zhí)法權力以保證其獨立性；建議食品監(jiān)管體系中的相關組織緊密合作起來，確定保障食品安全所需資源，評估退出歐盟對食品監(jiān)管體系的中長期影響以及可能的資源短缺并制定報告評估結果的時間表。又如，英國之前作為歐盟成員國參加了歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP），歐盟委員會與歐盟成員國之間商定農(nóng)業(yè)補貼和農(nóng)村發(fā)展計劃。從歐盟退出后，英國不再是CAP的一部分，政府正在設計和實施新的國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策安排。環(huán)境、食品和農(nóng)村事務部（Defra）正在制定未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村計劃。這是一項重要的政策倡議，也是一項重大而廣泛的變革計劃，意味著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)從傳統(tǒng)管理向環(huán)境管理框架轉(zhuǎn)變。英國審計署進行持續(xù)跟蹤，審查Defra實施該計劃的早期進展，旨在概述轉(zhuǎn)換過程的關鍵點以及在此早期階段需要管理的風險。

四、國際經(jīng)驗的主要啟示

（一）服務治理

國家審計服務于國家治理的觀點已經(jīng)得到世界審計組織的認同和倡導，特別是涉農(nóng)審計關系到國計民生，政策性強、敏感度高，集中體現(xiàn)了國家治理的理念和思想。開展涉農(nóng)項目績效審計應立足于更好地推動和服務國家治理，要通過脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興領域的審計監(jiān)督推動農(nóng)村改革、維護農(nóng)民權益，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，最終實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。因此，涉農(nóng)審計要靶向聚焦，精準發(fā)力，瞄準農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的關鍵問題開展審計。穩(wěn)妥審慎、客觀求實地作出審計判斷、得出審計結論，力爭提出切實可行的解決關鍵問題的審計建議，確保充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用。

（二）制度保障

相關法規(guī)制度的建立健全是涉農(nóng)項目績效審計深入開展的前提條件。因此，在國家審計準則中要明確績效審計的目標、內(nèi)容重點、方式方法，同時要制定績效審計操作指南，對涉農(nóng)績效審計要出臺具體的審計實務操作指引，將審計計劃、審計實施和審計報告三個主體階段再進一步拆分為層層推進、環(huán)環(huán)相扣的一系列子過程，通過模板、表單等應用工具為審計人員執(zhí)行審計業(yè)務提供程序化、規(guī)范化的指導，也可使用案例展示的形式深化審計人員對指南的理解和把握。

（三）標準先行

制定績效審計指標評價體系是績效審計的一項基礎性工作，也是開展績效審計工作的前提和依據(jù)。對涉農(nóng)項目績效審計而言，審計機關應制定一套科學規(guī)范的涉農(nóng)項目績效審計指標評價體系，并將其嵌入涉農(nóng)項目績效審計基本框架之中，以對涉農(nóng)項目的績效情況進行客觀評價，并以此推動政府部門建立健全績效評價體系。在這方面，英國審計署的做法提供了一個很好的范本。

（四）風險導向

當今世界處于百年未有之大變局，國際國內(nèi)社會面臨的各種風險挑戰(zhàn)上升，不穩(wěn)定不確定因素明顯增多，許多國家審計機關開始把防風險擺在突出位置。當前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題仍是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的短板。要實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化以及人口的城鎮(zhèn)化，是需要時間和條件的，這是涉及我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的根本性問題，也是關系我國整個經(jīng)濟社會發(fā)展的核心重大問題，是牽一發(fā)而動全身的高風險領域。因此，涉農(nóng)項目績效審計更需要以風險為導向，將風險思維貫穿于審計始終，密切跟蹤經(jīng)濟社會運行中的新情況新問題，及時揭示風險隱患。

（五）政策聚焦

隨著績效審計的發(fā)展，績效審計已經(jīng)逐漸地超越了資金的概念，越來越圍繞政策這一主線。因此，審計機關和審計人員必須深入研究黨和國家重大決策部署和方針政策，以及各個業(yè)務領域的改革方向、目標路徑、政策措施、重點難點和審計發(fā)揮作用的著力點等，持續(xù)推動相關業(yè)務領域深化改革、完善制度、加強管理。對于涉農(nóng)項目績效審計而言，不僅要關注涉農(nóng)資金使用管理情況以及績效目標實現(xiàn)情況，也要關注涉農(nóng)項目整體的制度設計、政策執(zhí)行和監(jiān)督管理情況，實質(zhì)上是回答戰(zhàn)略規(guī)劃是否清晰、制度安排是否完備、計劃準備是否充分、預算安排是否合理、實施舉措是否到位、監(jiān)督管理是否有效的問題。

（作者單位：審計署審理司? 科技部科技經(jīng)費監(jiān)管服務中心? 水利部太湖流域管理局紀檢組? 科技部機關服務中心，郵政編碼：100038，電子郵箱：borislee01@163.com）

主要參考文獻

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