中國(guó)環(huán)境立法年度觀察報(bào)告(2021)

劉長(zhǎng)興

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

一、 引論：中國(guó)環(huán)境立法的歷史與現(xiàn)實(shí)

環(huán)境立法可以追溯到比較久遠(yuǎn)的歷史[1]，而現(xiàn)代意義的環(huán)境立法僅在最近半個(gè)多世紀(jì)有較快的發(fā)展，西方在20世紀(jì)70年代出現(xiàn)了環(huán)境立法熱潮，我國(guó)的環(huán)境立法大概也在同期起步。以1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法(試行)》)頒布為標(biāo)志，我國(guó)的環(huán)境立法進(jìn)入快速發(fā)展階段，并且至今仍是我國(guó)立法的重點(diǎn)領(lǐng)域，雖然僅有40多年的歷史，但已經(jīng)取得了豐富的立法成果，環(huán)境法律體系初步形成[2]。全國(guó)人大及其常委會(huì)立法中，環(huán)境立法超過(guò)立法總量的1/10，已經(jīng)制定了35部環(huán)境法律(1)截至2021年12月25日，全國(guó)人大官方網(wǎng)站公布的現(xiàn)行有效或者即將生效的法律共290件，其中環(huán)境法律共35部，占比12.1%。對(duì)于環(huán)境法律的范圍有著不同觀點(diǎn)，本文的統(tǒng)計(jì)包括污染防治法、生態(tài)和自然資源保護(hù)法等典型的環(huán)境立法，也包括《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》《土地管理法》等與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的法律。。盡管可能還存在諸多立法空白[3]，但環(huán)境保護(hù)基本制度、污染防治制度、自然資源利用制度和生態(tài)保護(hù)制度等都已有法律規(guī)定，環(huán)境法律體系的基本框架已經(jīng)建立。地方立法中，環(huán)境立法也是熱點(diǎn)和重點(diǎn)，更是設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的三大重點(diǎn)領(lǐng)域之一，從數(shù)量看是地方立法的主要領(lǐng)域，全國(guó)各地已經(jīng)制定了數(shù)量龐大的地方性環(huán)境法規(guī)(2)根據(jù)北大法寶地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)的資料，截至2021年12月31日，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共計(jì)17 259件，其中環(huán)境保護(hù)類1 287件、資源類626件、能源類109件，三類共計(jì)2 022件，占比超過(guò)11.7%，與國(guó)家法律中環(huán)境法律占比相近。上述地方性法規(guī)包括了各類決定等，具體分類也存在一定模糊和交叉，但占比數(shù)據(jù)可以說(shuō)明地方環(huán)境立法是地方立法的重要方面。，基本建立了環(huán)境法律的實(shí)施性規(guī)則體系，而且創(chuàng)制了不少環(huán)境法律制度的具體規(guī)則。在此背景下，2021年的中國(guó)環(huán)境立法是何狀況？如何認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)2021年的中國(guó)環(huán)境立法？

2021年的中國(guó)環(huán)境立法發(fā)生了一些或顯見(jiàn)或隱含的變化，很可能成為中國(guó)環(huán)境立法進(jìn)入新發(fā)展階段的起點(diǎn)，其中最重要的無(wú)疑是環(huán)境法典的編纂進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的工作議程(3)《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》明確將“研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”，參見(jiàn)：中國(guó)人大網(wǎng)，http:∥www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml，2021年12月31日訪問(wèn)。，并成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)，這必將在很大程度上決定中國(guó)環(huán)境立法的發(fā)展方向，而無(wú)論最終是否能夠出臺(tái)中國(guó)的《環(huán)境法典》。同時(shí)，以環(huán)境單行法為主的環(huán)境立法在2021年繼續(xù)保持比較活躍的狀態(tài)，全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《濕地保護(hù)法》)將于2022年6月1日實(shí)施；制定的《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《噪聲污染防治法》)將于2022年6月5日取代現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境噪聲污染防治法》)；對(duì)《中華人民共和國(guó)草原法》(以下簡(jiǎn)稱《草原法》)進(jìn)行了個(gè)別條文修正(4)參見(jiàn):《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉等八部法律的決定》(2021年4月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò))，其中對(duì)《草原法》的修改僅刪除了第五十二條中“在草原上開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性旅游活動(dòng)”應(yīng)當(dāng)“事先征得縣級(jí)以上人民政府草原行政主管部門(mén)的同意，方可辦理有關(guān)手續(xù)”的規(guī)定，并對(duì)相關(guān)表述進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，即取消了在草原上開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性旅游活動(dòng)的行政審批、刪除了相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定。。另有國(guó)務(wù)院出臺(tái)的兩部行政法規(guī)《地下水管理?xiàng)l例》和《排污許可管理?xiàng)l例》。以《噪聲污染防治法》取代《環(huán)境噪聲污染防治法》改變了環(huán)境立法出臺(tái)后通常以修訂、修正方式逐步發(fā)展的模式，在某種程度上也反映了環(huán)境立法的轉(zhuǎn)折點(diǎn)可能來(lái)臨。在地方立法層面，2021年出臺(tái)的地方性生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)數(shù)量仍然比較多，延續(xù)了近年來(lái)特別是地級(jí)市獲得地方立法權(quán)以來(lái)的地方環(huán)境立法熱潮，省級(jí)地方性法規(guī)、地級(jí)市地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方性法規(guī)以及自治條例和單行條例出臺(tái)數(shù)量都比較可觀，而且立法領(lǐng)域基本覆蓋了污染防治、生態(tài)和自然資源保護(hù)等環(huán)境保護(hù)基本領(lǐng)域，以及如鄉(xiāng)村人居環(huán)境等新的生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，從內(nèi)容上也呈現(xiàn)了一些新的特色。

綜合來(lái)看，2021年的中國(guó)環(huán)境立法處在可能的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，環(huán)境法典編纂提上日程、環(huán)境立法也呈現(xiàn)一些新的特點(diǎn)，有必要及時(shí)總結(jié)環(huán)境立法的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)其中可能存在的問(wèn)題，預(yù)測(cè)或者提出環(huán)境立法發(fā)展的思路或者方向。本文基于歷史視角觀察2021年的中國(guó)環(huán)境立法(5)與“環(huán)境法”這一概念類似，“環(huán)境立法”也不是內(nèi)涵和外延特別明確的概念，而且還存在“生態(tài)環(huán)境立法”等提法。本文使用環(huán)境立法一詞指代與環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)立法，包括污染防治立法、自然資源保護(hù)立法以及人居環(huán)境立法等。從效力級(jí)別看，環(huán)境立法包括國(guó)家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章等，其中規(guī)章包括部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章，在立法體系中效力相對(duì)較低、數(shù)量龐大，本文不將規(guī)章納入重點(diǎn)討論范圍，僅在必要時(shí)涉及。，在環(huán)境法理論體系框架下分析主要的立法文件，并將其置于環(huán)境法體系化的歷史進(jìn)程中進(jìn)行考察，進(jìn)而結(jié)合環(huán)境立法研究的情況對(duì)中國(guó)環(huán)境立法的發(fā)展做出評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)。

二、 國(guó)家層面環(huán)境立法的發(fā)展?fàn)顩r

通常所講的環(huán)境立法主要即指國(guó)家層面的立法，包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的環(huán)境法律、國(guó)務(wù)院制定的環(huán)境行政法規(guī)。如果將視野適當(dāng)擴(kuò)大，憲法中的環(huán)境保護(hù)規(guī)范以及環(huán)境領(lǐng)域的部門(mén)規(guī)章、司法解釋也可以在非嚴(yán)格的意義上納入國(guó)家環(huán)境立法的范圍。2021年，國(guó)家層面的環(huán)境立法基本上仍在改革開(kāi)放開(kāi)啟的環(huán)境法發(fā)展軌道上前進(jìn)，同時(shí)也呈現(xiàn)一些新的特點(diǎn)，在此結(jié)合國(guó)家環(huán)境立法的整體情況觀察當(dāng)年的環(huán)境立法發(fā)展，并兼及環(huán)境保護(hù)部門(mén)規(guī)章、司法解釋的發(fā)展情況。

1. 環(huán)境法律的體系化發(fā)展

我國(guó)現(xiàn)行有效的環(huán)境法律都是改革開(kāi)放后制定的，并且多數(shù)經(jīng)歷了多次修改，包括即將生效的法律在內(nèi)，35部環(huán)境法律共計(jì)進(jìn)行了72次修正、修訂(包括以正式立法替代試行法、重新制定同領(lǐng)域的法律)，特別是20世紀(jì)制定的19部法律多數(shù)經(jīng)過(guò)了3次以上修改，如《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》于1995年制定后，已經(jīng)經(jīng)歷了5次修正或者修訂。而且，除了1979年制定的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》和《中華人民共和國(guó)森林法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《森林法(試行)》)分別于1989年和1984年被《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)和《中華人民共和國(guó)森林法》(以下簡(jiǎn)稱《森林法》)替代、《環(huán)境噪聲污染防治法》即將被《噪聲污染防治法》取代之外，環(huán)境法律出臺(tái)后還未有被廢止的，這一方面說(shuō)明了環(huán)境法律的相對(duì)穩(wěn)定性，另一方面至少?gòu)男问缴险f(shuō)明環(huán)境立法的范圍仍處于擴(kuò)展過(guò)程中，環(huán)境法律的內(nèi)容仍在不斷豐富的過(guò)程中。

在此背景下觀察2021年的國(guó)家環(huán)境法律發(fā)展情況，主要呈現(xiàn)兩個(gè)方面的特點(diǎn)。一是新的環(huán)境立法繼續(xù)出臺(tái)，即新制定《濕地保護(hù)法》。濕地是重要而特殊的自然環(huán)境因素，曾長(zhǎng)期被忽視，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境的定義中增加了“濕地”表述，但針對(duì)性的保護(hù)制度仍然缺失，制定《濕地保護(hù)法》的呼聲日高[4]。2021年12月24日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《濕地保護(hù)法》對(duì)濕地保護(hù)進(jìn)行了專門(mén)規(guī)定，回應(yīng)了《環(huán)境保護(hù)法》中“環(huán)境”定義的發(fā)展，明確了濕地定義及保護(hù)原則，分章規(guī)定了濕地資源管理、濕地保護(hù)與利用、濕地修復(fù)等具體制度，并且明確了與《中華人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱《水法》)等相關(guān)法律的適用關(guān)系，在大致按照環(huán)境要素、自然資源類型分別制定法律的環(huán)境立法思路下，進(jìn)一步完善了濕地保護(hù)制度、補(bǔ)充完善了環(huán)境法律制度。二是重新制定《噪聲污染防治法》取代現(xiàn)行《環(huán)境噪聲污染防治法》，而不是對(duì)后者進(jìn)行簡(jiǎn)單修訂。除了1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》和《森林法(試行)》被相應(yīng)的正式立法替代之外，改革開(kāi)放后制定的環(huán)境法律都是通過(guò)修訂或者修正進(jìn)行制度更新，《噪聲污染防治法》的重新制定改變了這一模式，在同一環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域制定新法取代舊法，開(kāi)啟了我國(guó)環(huán)境法律發(fā)展的新模式。由于噪聲污染界定、管理體制和規(guī)范范圍方面存在問(wèn)題，早已有修改《環(huán)境噪聲污染防治法》的呼聲[5]?！对肼曃廴痉乐畏ā穭h除了原法名稱中的“環(huán)境”二字，更加明確規(guī)范對(duì)象為人為噪聲，并將適用范圍擴(kuò)大到農(nóng)村地區(qū)；增加“噪聲污染防治標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃”專章，對(duì)聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)、聲環(huán)境質(zhì)量改善規(guī)劃等制度進(jìn)行規(guī)定；修改完善噪聲污染防治的監(jiān)督管理制度以及工業(yè)噪聲、建筑施工噪聲、交通運(yùn)輸噪聲、社會(huì)生活噪聲的防治制度?？傮w來(lái)看，噪聲污染防治制度仍然是在《環(huán)境保護(hù)法》確定的基本制度框架下細(xì)化發(fā)展。另外，2021年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《草原法》進(jìn)行了個(gè)別條文修正，主要是減少了一個(gè)不必要的審批，主要內(nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)修改。

將2021年的環(huán)境法律制定和修改情況放在環(huán)境法體系及其發(fā)展過(guò)程中考察，也體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境立法發(fā)展的基本特點(diǎn)并揭示了其中可能存在的問(wèn)題，暗含了環(huán)境法進(jìn)一步發(fā)展的線索。首先，我國(guó)環(huán)境立法經(jīng)過(guò)四十多年的發(fā)展，已經(jīng)基本形成了完整的體系框架，環(huán)境保護(hù)基本法和基本制度立法(6)包括作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基本法的《環(huán)境保護(hù)法》以及《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》《中華人民共和國(guó)資源稅法》共7部法律。、污染防治法(7)包括《水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《噪聲污染防治法》《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》《土壤污染防治法》共6部法律。、生態(tài)和自然資源保護(hù)法(8)生態(tài)保護(hù)和自然資源保護(hù)實(shí)質(zhì)上難以完全區(qū)分，相關(guān)法律包括《森林法》《草原法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《水法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)防沙治沙法》《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》《長(zhǎng)江保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)生物安全法》《濕地保護(hù)法》以及《中華人民共和國(guó)電力法》《中華人民共和國(guó)煤炭法》《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》《中華人民共和國(guó)可再生能源法》等能源立法，共19部。其中《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)生物安全法》等還有生態(tài)環(huán)境保護(hù)之外的功能，但至少部分主要內(nèi)容以生態(tài)和自然資源保護(hù)為目的。以及環(huán)境保護(hù)相關(guān)法(9)主要是自然災(zāi)害防治類的《中華人民共和國(guó)防洪法》《防震減災(zāi)法》以及涉及核問(wèn)題的《中華人民共和國(guó)核安全法》，都與生態(tài)環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)但又有其他重要社會(huì)目的。的結(jié)構(gòu)基本完備，但具體要素立法仍處于不斷完善之中，《濕地保護(hù)法》將濕地作為獨(dú)特的自然因素進(jìn)行專門(mén)保護(hù)，另有《自然保護(hù)地法》和《國(guó)家公園法》等正在擬議過(guò)程中，都遵從了目前為止的環(huán)境立法發(fā)展路徑，環(huán)境法體系在形式上仍不斷發(fā)展。其次，對(duì)環(huán)境立法進(jìn)行大修的必要性日益彰顯，長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境立法以修正和修訂方式發(fā)展完善的模式呈現(xiàn)出局限性，難以適應(yīng)進(jìn)行重大制度調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需要，《噪聲污染防治法》的重新制定回應(yīng)了這一需求，特別是規(guī)范范圍的擴(kuò)展改變了傳統(tǒng)上“為城市立法、為工業(yè)立法”的環(huán)境立法思路[6]，體現(xiàn)了生態(tài)文明法治理論的整體觀和協(xié)同治理方法論[7]，代表了從實(shí)質(zhì)上推進(jìn)環(huán)境法體系化發(fā)展的方向。

綜合來(lái)看，2021年的環(huán)境法律發(fā)展從形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)方面推進(jìn)了環(huán)境法體系化，說(shuō)明環(huán)境法的體系化發(fā)展仍是大勢(shì)所趨，也是環(huán)境法理論和實(shí)務(wù)界的基本共識(shí)。同時(shí)，環(huán)境法典編纂在學(xué)界呼吁多年之后，在2021年正式進(jìn)入官方視野并啟動(dòng)了準(zhǔn)備工作，說(shuō)明環(huán)境法體系化發(fā)展已經(jīng)到了關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，環(huán)境立法仍將在體系化的道路上不斷發(fā)展，新的單行環(huán)境法律也將繼續(xù)出臺(tái)，能源法、人居環(huán)境立法[8]等環(huán)境立法的空白領(lǐng)域仍須盡快推進(jìn)，已有環(huán)境法律的修訂任務(wù)仍然繁重。事實(shí)上，能源法、原子能法制定和《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》修改已經(jīng)列入2022年立法計(jì)劃[9]，環(huán)境法典編纂也在推進(jìn)過(guò)程中，法律層面的環(huán)境立法變革已可期待。

2. 環(huán)境行政法規(guī)在重點(diǎn)領(lǐng)域繼續(xù)推進(jìn)

國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)是我國(guó)法律體系的重要組成部分，環(huán)境行政法規(guī)在我國(guó)環(huán)境立法體系中也占有重要地位，2021年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了兩部行政法規(guī)?！兜叵滤芾?xiàng)l例》是依據(jù)《水法》和《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》)制定的最高位階的地下水管理專門(mén)立法，明確了地下水監(jiān)管部門(mén)及其職責(zé)，專章規(guī)定了地下水調(diào)查與規(guī)劃、節(jié)約與保護(hù)、超采治理、污染防治等制度，形成了相對(duì)完善的地下水管理制度體系。《排污許可管理?xiàng)l例》是2021年公布并實(shí)施的排污許可專門(mén)立法，立足于實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》等法律中規(guī)定的排污許可制度，專章規(guī)定了排污許可的申請(qǐng)與審批、排污管理、監(jiān)督檢查等制度，建立了可操作的排污許可制度體系。另外，國(guó)務(wù)院還發(fā)布了《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2021〕4號(hào))等政策文件，指導(dǎo)和規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作。

從內(nèi)容上看，2021年出臺(tái)的環(huán)境行政法規(guī)都定位于已有環(huán)境法律制度的實(shí)施性法規(guī)，是對(duì)環(huán)境法律制度的具體化，而且基本上也是在污染防治法和自然資源保護(hù)法二分的框架之下進(jìn)一步展開(kāi)，但《地下水管理?xiàng)l例》呈現(xiàn)了污染防治與資源保護(hù)并重、統(tǒng)一規(guī)定于一部法規(guī)的特點(diǎn)，一定程度上反映了污染防治制度與自然資源保護(hù)制度融合的需求。從環(huán)境行政法規(guī)的發(fā)展情況看，近年來(lái)出臺(tái)的法規(guī)基本上都定位于對(duì)環(huán)境法律規(guī)定的制度的實(shí)施，兩種類型的環(huán)境行政法規(guī)日漸少見(jiàn)：一是對(duì)應(yīng)特定法規(guī)的實(shí)施條例，如《森林法實(shí)施條例》(替代1986年制定的《森林法實(shí)施細(xì)則》，2018年最后修訂)；二是發(fā)揮填補(bǔ)環(huán)境法律制度空白作用的法規(guī)，如《自然保護(hù)區(qū)條例》(1994年制定，2017年最后修訂)。

由此可見(jiàn)，環(huán)境行政法規(guī)與環(huán)境法律的分工日益明確，其定位越來(lái)越側(cè)重于構(gòu)建環(huán)境法律的實(shí)施制度，而且是相對(duì)具體的制度；環(huán)境行政法規(guī)的法律制度空白填補(bǔ)功能將隨著環(huán)境法律體系的完善日漸淡化，如《自然保護(hù)區(qū)條例》在《自然保護(hù)地法》出臺(tái)后將完成歷史使命。同時(shí)，《地下水管理?xiàng)l例》呈現(xiàn)的污染防治制度和自然資源保護(hù)制度融合需求也反映了環(huán)境法與自然資源法融合論的觀點(diǎn)[10]，但法規(guī)章節(jié)層次上污染防治制度與資源保護(hù)制度仍相對(duì)獨(dú)立，說(shuō)明二者的真正融合仍非易事，其深層根源值得探究。

3. 其他全國(guó)性環(huán)境立法有不同進(jìn)展

生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的部門(mén)規(guī)章也是全國(guó)性環(huán)境立法的重要組成部分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，污染防治與生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的部門(mén)規(guī)章共計(jì)75件(10)河北工程學(xué)院曹曉凡教授根據(jù)《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄(2020年版)》及生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)資料等整理，內(nèi)容參見(jiàn)“生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實(shí)務(wù)”微信公眾號(hào)2021年12月23日發(fā)布的《污染防治與生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域部門(mén)規(guī)章》。，另外自然資源保護(hù)領(lǐng)域也有一定數(shù)量的部門(mén)規(guī)章。2021年，生態(tài)環(huán)境部廢止了《固體廢物進(jìn)口管理辦法》等規(guī)章，制定了《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移管理辦法》等替代原有規(guī)章，持續(xù)更新具體的環(huán)境管理制度。總體上，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的部門(mén)規(guī)章以具體的制度實(shí)施規(guī)則為主，并且近年來(lái)主要是對(duì)原有規(guī)章的更新和修改，范圍上拓展不多。

司法解釋在我國(guó)法律體系中本不屬于立法的范疇，但可定位為“基于司法經(jīng)驗(yàn)的造法形式”[11]而具有一定的立法屬性，特別是近年來(lái)最高人民法院和最高人民檢察院關(guān)于公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的司法解釋，在法律規(guī)定相對(duì)滯后的背景下，事實(shí)上發(fā)揮了一定的規(guī)則創(chuàng)制功能，為環(huán)境法律制度的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。2021年，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于審理侵害植物新品種權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律問(wèn)題的若干規(guī)定(二)》(法釋〔2021〕14號(hào))以及《關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》(法釋〔2021〕22號(hào))等司法解釋，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度進(jìn)行了具體規(guī)定，特別是關(guān)于禁止令的規(guī)定在環(huán)境法上具有創(chuàng)新意義。

綜合來(lái)看，2021年，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的部門(mén)規(guī)章和司法解釋逐步回歸其建立法律實(shí)施規(guī)則的定位，已經(jīng)較少發(fā)揮環(huán)境法律不完備時(shí)的規(guī)則創(chuàng)制功能，但在個(gè)別領(lǐng)域的規(guī)則創(chuàng)新仍具有填補(bǔ)環(huán)境法律制度空白的作用。

4. 環(huán)境立法的體系化方向日益明確

2021年，從法律文件數(shù)量特別是環(huán)境法律和行政法規(guī)的數(shù)量來(lái)看，全國(guó)性的環(huán)境立法呈現(xiàn)主題分散、內(nèi)容分離的特征；但是，將不同效力層次的全國(guó)性環(huán)境立法放在我國(guó)環(huán)境法發(fā)展歷史和環(huán)境法律體系中觀察，仍可發(fā)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境立法發(fā)展的體系化發(fā)展方向日漸明確。首先，不同層次的環(huán)境立法逐步歸位，分工明確的環(huán)境立法體系已經(jīng)清晰可見(jiàn)。我國(guó)法律體系構(gòu)建中存在試行立法等實(shí)驗(yàn)性模式[12]，在規(guī)則創(chuàng)制包括一些基本制度創(chuàng)制上也曾依賴低位階的立法，環(huán)境立法也存在這一模式導(dǎo)致的體系模糊甚至混亂。2021年全國(guó)性環(huán)境立法基本回歸了法律層級(jí)分工的體系，環(huán)境法律創(chuàng)制基本法律制度，環(huán)境行政法規(guī)依據(jù)基本制度設(shè)計(jì)操作規(guī)則，部門(mén)規(guī)章等在具體操作規(guī)則層次進(jìn)行細(xì)化，呈現(xiàn)了清晰的立法體系化特征。其次，并行格局下的污染防治制度和自然資源保護(hù)制度繼續(xù)發(fā)展。2014年《環(huán)境保護(hù)法》修改后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本制度基本定型，而作為環(huán)境法兩個(gè)基本分支的污染防治和自然資源保護(hù)還有較多的制度改進(jìn)空間，2021年環(huán)境法律和行政法規(guī)的制定或者重要修改都為兩部，且分屬污染防治和自然資源保護(hù)領(lǐng)域，基本反映了環(huán)境法律制度體系的結(jié)構(gòu)和發(fā)展空間。再次，環(huán)境法律制度仍處于創(chuàng)新和拓展過(guò)程中?！稘竦乇Ｗo(hù)法》將濕地作為相對(duì)獨(dú)立的自然因素進(jìn)行保護(hù)，《噪聲污染防治法》將“維護(hù)社會(huì)和諧”明確為立法目的，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)禁止令規(guī)定的出臺(tái)，從不同側(cè)面、不同層次拓展了環(huán)境法律制度規(guī)則，豐富了環(huán)境法律體系的內(nèi)容，并逐步改進(jìn)環(huán)境法律制度的結(jié)構(gòu)和規(guī)則。

同時(shí)，環(huán)境立法中所顯示的制度融合難題、預(yù)防性制度實(shí)踐問(wèn)題等，也是環(huán)境法體系化發(fā)展的困難所在。體系性是法律的本質(zhì)屬性[13]，這些問(wèn)題的解決仍需要提升環(huán)境法的體系性，從這個(gè)角度看，環(huán)境法典編纂在2021年進(jìn)入官方視野、成為學(xué)界熱點(diǎn)就不是偶然的，根本原因在于環(huán)境法的發(fā)展已經(jīng)到了需要進(jìn)一步總結(jié)、深化的階段，而法典作為法律體系化的最高形式，是環(huán)境法深化發(fā)展的可能選擇甚至最優(yōu)選擇[14]，2021年的環(huán)境立法發(fā)展在一定程度上說(shuō)明或者至少是提出了這一問(wèn)題。

三、 地方環(huán)境立法的發(fā)展?fàn)顩r

我國(guó)地方立法的定位是“國(guó)家立法的重要補(bǔ)充”[15]，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度依托和重要路徑，也為國(guó)家法律制度體系提供必要支撐和試驗(yàn)探索[16]。地方環(huán)境立法是環(huán)境法律體系的重要組成部分，現(xiàn)行有效的地方環(huán)境法規(guī)約2 000件，包括省級(jí)地方性法規(guī)約800件、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)(含不設(shè)區(qū)的地級(jí)市法規(guī)，下同)900余件、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)約40件、單行條例近200件；2021年全國(guó)出臺(tái)(含制定、修訂和修正)地方環(huán)境法規(guī)共計(jì)476件，其中省級(jí)地方性法規(guī)166件，設(shè)區(qū)的市環(huán)境地方性法規(guī)276件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)4件，單行條例30件(11)根據(jù)北大法寶網(wǎng)資料整理，統(tǒng)計(jì)時(shí)間截至2021年12月31日，由于受分類標(biāo)準(zhǔn)、上網(wǎng)時(shí)間等因素影響，數(shù)據(jù)可能存在一定誤差，因此對(duì)現(xiàn)行有效環(huán)境法規(guī)數(shù)量采用約數(shù)；2021年環(huán)境法規(guī)數(shù)量以北大法寶網(wǎng)已收錄為準(zhǔn)，可能遺漏暫未收錄法規(guī),其中設(shè)區(qū)的市法規(guī)和單行條例要經(jīng)過(guò)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，通過(guò)日期、批準(zhǔn)日期和發(fā)布日期往往不同，本文統(tǒng)計(jì)以發(fā)布日期為準(zhǔn)，即發(fā)布日期為2021年的統(tǒng)計(jì)為2021年法規(guī)。近年來(lái)環(huán)境立法較少出現(xiàn)廢止法律法規(guī)的情形，即使廢止通常也是以新立法取代，本文暫不討論地方環(huán)境法規(guī)廢止情況。地方立法一般認(rèn)為還包括地方政府規(guī)章，地方政府規(guī)章的重要性不如地方法規(guī)，并且數(shù)量更多難以統(tǒng)計(jì)，本文以地方環(huán)境法規(guī)為代表分析地方環(huán)境立法，基本可以反映地方環(huán)境立法的特征。。在此從立法體系、環(huán)境法律體系以及地方環(huán)境立法發(fā)展等角度對(duì)2021年地方環(huán)境法規(guī)進(jìn)行重點(diǎn)分析。

1. 地方環(huán)境立法基本情況

作為地方立法的重點(diǎn)領(lǐng)域，2021年地方環(huán)境法規(guī)繼續(xù)大量出臺(tái)，特別是省級(jí)地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量較多，自治州和自治縣的單行條例也有一定數(shù)量，新制定的環(huán)境法規(guī)共計(jì)249件，其中省級(jí)法規(guī)56件、設(shè)區(qū)的市法規(guī)177件、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)3件、單行條例13件。環(huán)境保護(hù)新領(lǐng)域的法規(guī)也開(kāi)始出現(xiàn)，整體上仍處于立法活躍狀態(tài)。2021年我國(guó)地方環(huán)境法規(guī)的制定和修改情況見(jiàn)表1。

表1 2021年我國(guó)地方環(huán)境法規(guī)制定修改情況

(1)省級(jí)環(huán)境法規(guī)制定和修改情況

首先，省級(jí)人大常委會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)是我國(guó)地方立法的主力軍，省級(jí)地方性法規(guī)也是各地實(shí)施環(huán)境法律、創(chuàng)新和發(fā)展環(huán)境保護(hù)制度的重要途徑。2021年我國(guó)內(nèi)地31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，除新疆外均制定、修訂或者修正了環(huán)境法規(guī)，總數(shù)達(dá)到166件。其中新制定法規(guī)56件，除黑龍江、江蘇、廣東、新疆外，大多數(shù)省份有新制定環(huán)境法規(guī)，最多的山東省新制定環(huán)境法規(guī)達(dá)到7件，河北省、湖南省、四川省分別新制定環(huán)境法規(guī)4件；另外，共修訂環(huán)境法規(guī)19件、修正環(huán)境法規(guī)91件。法規(guī)修改主要限于部分規(guī)則的調(diào)整，特別是修正往往是批量進(jìn)行的，一般僅涉及對(duì)個(gè)別條款的修改，如2021年9月29日廣東省人大常委會(huì)通過(guò)決定對(duì)《廣東省城鎮(zhèn)房屋租賃條例》等九項(xiàng)地方性法規(guī)進(jìn)行修改，其中對(duì)《廣東省水污染防治條例》的修改僅為“增加一款，作為第二條第二款：‘涉及長(zhǎng)江流域的縣級(jí)行政區(qū)域的水污染防治，除遵守本條例外，還應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《長(zhǎng)江保護(hù)法》)等法律法規(guī)的規(guī)定’”。地方性法規(guī)修訂一般針對(duì)單個(gè)法規(guī)，修改幅度通常比修正要大，2021年全國(guó)各省級(jí)常委會(huì)共修訂環(huán)境法規(guī)19件，其中多地根據(jù)新《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)對(duì)地方土地管理?xiàng)l例進(jìn)行了修訂。新修訂的環(huán)境法規(guī)基本維持了原法規(guī)的主要制度，反映了上位法的變化或者生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的新需求，總體上制度創(chuàng)新不多。

需要重點(diǎn)關(guān)注的是2021年新制定的56件省級(jí)地方環(huán)境法規(guī)。從基本內(nèi)容看，新法規(guī)涵蓋了環(huán)境立法的主要領(lǐng)域，并且有碳中和等新領(lǐng)域的立法。首先，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合性法規(guī)仍有制定，2021年出臺(tái)了《西藏自治區(qū)國(guó)家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》《山東省規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》和《青海省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》3件省級(jí)法規(guī)：其中前者延續(xù)了地方生態(tài)文明建設(shè)立法的思路，并且結(jié)合西藏的特點(diǎn)提高了生態(tài)文明建設(shè)的定位，提升了環(huán)境立法的站位和高度，是環(huán)境立法中值得關(guān)注的新動(dòng)向；而后兩者則是對(duì)應(yīng)國(guó)家法律細(xì)化操作的制度，是地方環(huán)境立法的傳統(tǒng)模式。

其次，污染防治制度仍是地方環(huán)境立法的重點(diǎn)，56件法規(guī)中共有16件污染防治法規(guī)，分別從土壤污染防治(5件)、固體廢物污染防治(含生活垃圾、醫(yī)療廢物、塑料制品等，共9件)、水污染防治(1件)和機(jī)動(dòng)車噪聲污染防治(1件)等角度細(xì)化污染防治的具體規(guī)則。其中土壤污染防治法規(guī)主要是《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《土壤污染防治法》)的實(shí)施性規(guī)定；固體廢物污染防治法規(guī)的集中出臺(tái)有落實(shí)新《固體廢物污染環(huán)境防治法》的因素，同時(shí)也是基于各地固體廢物處理的現(xiàn)實(shí)壓力；其他類型污染防治制度曾是地方立法的熱點(diǎn)，近年來(lái)有降溫趨勢(shì)，說(shuō)明地方實(shí)施規(guī)則也趨于完備。

再次，生態(tài)和自然資源保護(hù)仍是地方立法的重要領(lǐng)域，而且法規(guī)類型繁多。2021年共有23件省級(jí)生態(tài)和自然資源保護(hù)類法規(guī)出臺(tái)，其中林草資源保護(hù)類8件，涉及森林草原防火、草原禁牧休牧、林業(yè)有害生物防治(2件)、林長(zhǎng)制、沿海防護(hù)林、林木種苗管理、天然林保護(hù)等主題，都屬于林草資源保護(hù)的特定領(lǐng)域規(guī)則，對(duì)上位法制度進(jìn)行了深化、細(xì)化規(guī)定；水資源保護(hù)類10件，涉及地下水保護(hù)、水利工程管理(2件)、節(jié)約用水(2件)、河道采砂管理、供水用水管理(2件)、河湖長(zhǎng)制(2件)等主題，基本上包括了水資源管理的主要方面，也是細(xì)分主題中法規(guī)數(shù)量最多的領(lǐng)域，表明水資源管理仍是地方關(guān)注的重點(diǎn)；綠色建筑法規(guī)3件，分別為安徽省、福建省和湖南省制定，延續(xù)了近年來(lái)各地的綠色建筑立法熱潮，表明生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度在向日常生活和管理領(lǐng)域延伸，契合了當(dāng)前綠色生活、綠色消費(fèi)的發(fā)展潮流；另外《江西省候鳥(niǎo)保護(hù)條例》是針對(duì)特定物種保護(hù)的具體規(guī)則，《山東省規(guī)范海洋漁業(yè)船舶捕撈規(guī)定》對(duì)漁業(yè)資源保護(hù)的具體制度進(jìn)行細(xì)化，反映了地方環(huán)境立法主題細(xì)分、規(guī)則日益詳盡的發(fā)展趨勢(shì)。

復(fù)次，區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)日漸成為地方立法的重點(diǎn)，并且出現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法等新型立法。專門(mén)的區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法在國(guó)家法律層面目前僅有《長(zhǎng)江保護(hù)法》，其內(nèi)容以資源保護(hù)為主，也涉及污染防治，暫歸為生態(tài)和自然資源保護(hù)類；地方的專門(mén)性區(qū)域保護(hù)立法近年逐漸增多，在2021年共有11件省級(jí)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)出臺(tái)，其中湖泊水庫(kù)保護(hù)法規(guī)6件，特定水域的綜合保護(hù)立法繼續(xù)拓展；河流流域保護(hù)法規(guī)3件，其中2件為四川省和云南省分別制定的《赤水河流域保護(hù)條例》，并與2021年5月30日同日發(fā)布，成為區(qū)域協(xié)同立法的典范；另外，《北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展條例》將北京市郊的山區(qū)界定為“生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”進(jìn)行專門(mén)立法保護(hù)，創(chuàng)新了地方區(qū)域保護(hù)立法的模式，《上海市黃浦江蘇州河濱水公共空間條例》針對(duì)城市沿河濱水空間進(jìn)行立法，對(duì)于人與自然和諧相處模式的創(chuàng)新具有示范意義。

最后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)新領(lǐng)域的地方法規(guī)亦有出臺(tái)，主要是《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》，這是我國(guó)第一部專門(mén)規(guī)范碳達(dá)峰碳中和相關(guān)活動(dòng)的立法，分章規(guī)定了基本管理制度、綠色轉(zhuǎn)型、降碳增匯、科技創(chuàng)新、激勵(lì)措施等內(nèi)容，對(duì)于氣候變化相關(guān)制度的建立具有開(kāi)創(chuàng)性和示范性意義。另外，遼寧省和浙江省出臺(tái)了省級(jí)的土地管理法規(guī)。

從具體內(nèi)容看，省級(jí)環(huán)境法規(guī)仍主要定位于國(guó)家法律制度的落實(shí)，總體上對(duì)制度創(chuàng)新的追求并不迫切，除了少數(shù)新領(lǐng)域立法在制度規(guī)則上有所創(chuàng)新和突破之外，多數(shù)法規(guī)制度主要限于對(duì)國(guó)家環(huán)境法律制度的具體操作規(guī)定。特別是法規(guī)修改中，主動(dòng)修改不符合上位法精神的規(guī)則、明確與上位法銜接規(guī)則的意圖更加明顯，這表明地方法規(guī)在我國(guó)法律體系中的定位更加明確，法律實(shí)施功能日漸加強(qiáng)、制度創(chuàng)新功能日漸淡化。

(2)設(shè)區(qū)的市環(huán)境法規(guī)制定和修改情況

截止2021年底，我國(guó)289個(gè)設(shè)區(qū)的市和4個(gè)未設(shè)區(qū)的地級(jí)市均獲得了地方立法權(quán)(12)那曲市是最近獲得地方立法權(quán)的地級(jí)市，關(guān)于我國(guó)內(nèi)地地級(jí)市設(shè)置以及地方立法權(quán)授權(quán)情況，參見(jiàn):張雅杰,汪祺瑞,付洋,等.中國(guó)地級(jí)市收縮識(shí)別及其驅(qū)動(dòng)力分析[J].測(cè)繪地理信息,2020(2):15-19；宛佳欣.新獲地方立法權(quán)的市環(huán)境立法實(shí)證分析[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2018(6):27-35；徐森,吳建,次松卓瑪.助力那曲獲批行使地方立法權(quán)[J].浙江人大,2021(11):63-65.，設(shè)區(qū)的市立法成為我國(guó)地方立法的主力，2021年共發(fā)布設(shè)區(qū)的市環(huán)境法規(guī)276件，其中新制定法規(guī)177件，修訂法規(guī)13件、修正法規(guī)86件。設(shè)區(qū)的市環(huán)境法規(guī)中新制定法規(guī)比例明顯高于省級(jí)環(huán)境法規(guī)，這與設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)時(shí)間不長(zhǎng)有關(guān)；同時(shí)也要看到，修改法規(guī)比例超過(guò)1/3，表明設(shè)區(qū)的市法規(guī)也進(jìn)入修改更新周期。設(shè)區(qū)的市修改法規(guī)的特征基本與省級(jí)修改法規(guī)相同，主要以少量條文修改的修正為主，不再贅述；新制定的177件環(huán)境法規(guī)大致仍可劃分為五類。

一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合性法規(guī)。2021年設(shè)區(qū)的市制定的綜合性環(huán)境法規(guī)數(shù)量很少，主要有《廈門(mén)市環(huán)境保護(hù)條例》《宜賓市農(nóng)村生活環(huán)境保護(hù)條例》。前者是以新制定法規(guī)替代原同名法規(guī)，延續(xù)了較大市立法史上的綜合性環(huán)境立法，并非真正的新制定法規(guī)；后者以農(nóng)村生活環(huán)境保護(hù)為目的，與鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理法規(guī)相比具有一定的綜合性，實(shí)質(zhì)內(nèi)容也偏向農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理。

二是污染防治類法規(guī)。污染防治是設(shè)區(qū)的市立法的重點(diǎn)，2021年新制定了59件法規(guī)，其中大氣污染防治法規(guī)21件，包括大氣污染防治法規(guī)7件、揚(yáng)塵污染防治法規(guī)10件(其中1件將秸稈與綜合利用一并立法)、機(jī)動(dòng)車尾氣污染防治法規(guī)4件，揚(yáng)塵污染防治成為設(shè)區(qū)的市立法的重要主題；固體廢物污染防治法規(guī)24件，包括固體廢物污染防治綜合性法規(guī)1件、垃圾分類管理法規(guī)12件、建筑垃圾管理法規(guī)7件、餐廚垃圾管理法規(guī)2件、塑料制品管理法規(guī)2件；水污染防治法規(guī)6件，包括河流污染防治、污水處理等方面法規(guī)；城市市容和環(huán)境衛(wèi)生法規(guī)6件；土壤污染防治法規(guī)1件；污染管理綜合性法規(guī)1件，即《淄博市污染源自動(dòng)監(jiān)控條例》。

三是生態(tài)和自然資源保護(hù)類法規(guī)。各地對(duì)生態(tài)和自然資源保護(hù)的重視反映在立法上，是繼續(xù)出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，2021年設(shè)區(qū)的市共制定了此類法規(guī)63件，還不包括專門(mén)區(qū)域保護(hù)法規(guī)。其中綠化和公園管理法規(guī)16件，公園建設(shè)、綠道建設(shè)和綠化管理成為環(huán)境立法的重要領(lǐng)域；水資源保護(hù)類法規(guī)23件，飲用水源保護(hù)、供水節(jié)水制度等是立法重點(diǎn)，還包括水土保持、河道管理等專門(mén)立法；林草資源保護(hù)法規(guī)8件，主要是森林草原防火、古樹(shù)名木保護(hù)等方面的立法；濕地保護(hù)法規(guī)3件、耕地資源保護(hù)法規(guī)2件、山體保護(hù)和修復(fù)法規(guī)7件；另外涉及特殊資源保護(hù)的法規(guī)4件，即《漳州水仙花保護(hù)管理辦法》《南寧橫州市茉莉花保護(hù)發(fā)展條例》《十堰市綠松石資源保護(hù)條例》和《桂林市喀斯特景觀資源可持續(xù)利用條例》。

四是專門(mén)性區(qū)域保護(hù)類法規(guī)。2021年設(shè)區(qū)的市制定了42件專門(mén)性區(qū)域保護(hù)法規(guī)，首先是對(duì)特定河流流域(14件)、水利工程(2件)、湖泊水庫(kù)(5件)以及島嶼(3件)的保護(hù)條例以及《宿遷市洋河雙溝酒產(chǎn)區(qū)地下水保護(hù)條例》，共計(jì)25件；其次是公園景區(qū)等保護(hù)法規(guī)13件，包括景區(qū)管理法規(guī)6件、濕地公園或者區(qū)域保護(hù)法規(guī)4件、森林公園管理法規(guī)2件、地質(zhì)公園保護(hù)法規(guī)1件；另外針對(duì)特定區(qū)域保護(hù)的法規(guī)有《杭州市淳安特別生態(tài)功能區(qū)條例》《?？谑薪瓥|新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《崇左市白頭葉猴棲息地保護(hù)條例》和《秦皇島市海岸線保護(hù)條例》。值得注意的是區(qū)域保護(hù)法規(guī)中地方協(xié)同立法出現(xiàn)較多，吉林省通化市和白山市分別制定了《通化市渾江流域水環(huán)境保護(hù)條例》和《白山市渾江流域水環(huán)境保護(hù)條例》，江西省宜春市、吉安市、萍鄉(xiāng)市分別出臺(tái)了《江西武功山風(fēng)景名勝區(qū)——萍鄉(xiāng)武功山景區(qū)條例》《江西武功山風(fēng)景名勝區(qū)——宜春明月山景區(qū)條例》《江西武功山風(fēng)景名勝區(qū)——吉安市武功山景區(qū)條例》，山西省臨汾市、長(zhǎng)治市、晉城市分別出臺(tái)了《臨汾市沁河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》《長(zhǎng)治市沁河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》《晉城市沁河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》。隨著生態(tài)環(huán)境修復(fù)日益受到重視，地方立法對(duì)生態(tài)修復(fù)制度的規(guī)定漸多，如3部《沁河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》和《新鄉(xiāng)市北部礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)條例》等。

五是生態(tài)環(huán)境保護(hù)新領(lǐng)域立法。2021年設(shè)區(qū)的市制定特殊環(huán)境法規(guī)11件，其中農(nóng)村人居環(huán)境法規(guī)8件(含鄉(xiāng)村清潔條例2件)，農(nóng)村人居環(huán)境治理成為地方立法熱點(diǎn)；另外，《本溪市綠色礦山建設(shè)條例》《溫州市氣候資源保護(hù)和利用條例》《大同火山群保護(hù)條例》分別從相對(duì)獨(dú)特的角度對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。

(3)經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境法規(guī)制定和修改情況

經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)曾是地方立法創(chuàng)新的主要陣地，歷史上也有較多的環(huán)境法規(guī)出臺(tái)，但是隨著地方立法權(quán)體系的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)功能地位的變化，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的重要性逐步下降，環(huán)境法規(guī)的數(shù)量也有降低。2021年，共出臺(tái)經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境法規(guī)4件，即《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)排水管理?xiàng)l例》《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類管理?xiàng)l例》以及《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》(2021修正)。從地區(qū)分布看，除了海南之外的4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)各有1件環(huán)境法規(guī)出臺(tái)；從內(nèi)容上看，2件為綜合性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)或者生態(tài)文明建設(shè)條例，2件為具體領(lǐng)域的污染防治條例，生態(tài)和自然資源類法規(guī)未有更新。

(4)自治地方的環(huán)境類單行條例制定和修改情況

2021年，我國(guó)各自治地方的環(huán)境類單行條例也有制定修改，共計(jì)制定、修訂或者修正法規(guī)30件，其中新制定13件、修訂5件、修正12件。新制定單行條例中，流域水環(huán)境保護(hù)條例5件，且均為特定河流的區(qū)域保護(hù)立法，占比最大；市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例2件、鄉(xiāng)村清潔條例1件、人居環(huán)境綜合治理?xiàng)l例1件，人居環(huán)境立法仍是重點(diǎn)；涉及污染防治的秸稈焚燒和綜合利用條例1件；涉及自然資源保護(hù)的森林草原防火滅火條例1件；涉及特殊資源保護(hù)的2件，即《廣西壯族自治區(qū)巴馬瑤族自治縣長(zhǎng)壽資源保護(hù)條例》和《云南省雙江拉祜族佤族布朗族傣族自治縣古茶樹(shù)保護(hù)管理?xiàng)l例》，體現(xiàn)了少數(shù)民族地區(qū)特殊資源保護(hù)的特殊需求。總體上看，自治地方的環(huán)境類單行條例的規(guī)范領(lǐng)域與省級(jí)環(huán)境法規(guī)和設(shè)區(qū)的市環(huán)境法規(guī)基本相同。

從法規(guī)規(guī)范內(nèi)容看，2021年地方環(huán)境法規(guī)的類型概括總結(jié)見(jiàn)表2。

表2 2021年我國(guó)各地新制定環(huán)境法規(guī)分類

2. 地方環(huán)境立法的主要特征與問(wèn)題

從2021年地方環(huán)境立法的進(jìn)展以及文本內(nèi)容來(lái)看，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方環(huán)境立法的基本特征以及其中存在的問(wèn)題，大致可以總結(jié)為立法定位、立法分工、立法內(nèi)容、立法機(jī)制、立法創(chuàng)新等幾個(gè)方面。

第一，地方環(huán)境立法的定位日漸清晰，實(shí)施上位法、建立具體操作規(guī)則的特征日益明顯。隨著國(guó)家環(huán)境法律體系日趨完善，國(guó)家層面已經(jīng)基本不存在環(huán)境領(lǐng)域的立法空白，地方環(huán)境立法的任務(wù)越來(lái)越偏重于國(guó)家法律規(guī)定的制度的具體實(shí)施，立法主題越來(lái)越細(xì)分和具體，2021年的地方環(huán)境立法顯示了這方面的變化。同時(shí)，實(shí)施性定位也限制了地方立法的功能發(fā)揮，地方立法沖突、無(wú)特色、缺乏權(quán)威性等因素導(dǎo)致其在地方治理中的功能弱化等問(wèn)題[17]也日漸顯現(xiàn)，實(shí)踐中對(duì)地方環(huán)境立法作用的質(zhì)疑也時(shí)有出現(xiàn)。

第二，省級(jí)環(huán)境法規(guī)和設(shè)區(qū)的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自治地方的環(huán)境法規(guī)的內(nèi)容各有側(cè)重，省級(jí)立法與市縣立法的分工日漸清晰。從法規(guī)主題和內(nèi)容可以明顯看出省級(jí)立法與市縣立法的重點(diǎn)不同，省級(jí)環(huán)境法規(guī)仍相對(duì)宏觀并與國(guó)家法律的對(duì)應(yīng)性更高，而市縣立法的主題更加具體、內(nèi)容更具操作性。但是，省級(jí)立法與市縣立法的邊界仍不夠清晰，立法實(shí)踐中也存在某些設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)越過(guò)了立法權(quán)限的邊界的現(xiàn)象，還需要調(diào)整設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的限制模式，建立縱向合理的立法“分權(quán)”體制[18]。

第三，地方環(huán)境立法的覆蓋范圍廣、重點(diǎn)突出。2021年各地環(huán)境立法的內(nèi)容基本覆蓋了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的所有領(lǐng)域，并且有新拓展的領(lǐng)域和主題。同時(shí)，污染防治、生態(tài)和自然資源保護(hù)仍然是立法的重點(diǎn)，新制定的法規(guī)數(shù)量分別接近或者超過(guò)了總數(shù)的三分之一。按環(huán)境要素劃分，水污染防治和水資源保護(hù)方面的法規(guī)數(shù)量最多，接近總數(shù)的三分之一。新領(lǐng)域的立法如氣候變化立法、人居環(huán)境保護(hù)立法也有增加趨勢(shì)，說(shuō)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)涵的變化以及立法領(lǐng)域的拓展。但是總體上看，各地的環(huán)境立法發(fā)展并不平衡，除了客觀需求的不同外，立法機(jī)關(guān)的立場(chǎng)和選擇也影響著地方立法的發(fā)展。另外，地方立法“同質(zhì)化”現(xiàn)象[19]也值得關(guān)注。

第四，地方環(huán)境立法機(jī)制不斷創(chuàng)新，特別是區(qū)域協(xié)同立法取得了顯著成果。雖然區(qū)域協(xié)同立法還存在合法性困境[20],但區(qū)域環(huán)境保護(hù)的客觀需求始終存在，區(qū)域協(xié)同立法是實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同保護(hù)的有效途徑，2021年出現(xiàn)了幾個(gè)區(qū)域協(xié)同立法的典型，為區(qū)域協(xié)同立法積累了經(jīng)驗(yàn)。但是，立法機(jī)制其他方面的改進(jìn)還未見(jiàn)顯著成果，如何提升地方環(huán)境立法質(zhì)量仍需更多的探索。

第五，地方環(huán)境立法的創(chuàng)新空間趨于狹窄，對(duì)立法沖突的刻意避免也限制了立法創(chuàng)新。2021年的地方環(huán)境立法創(chuàng)新有進(jìn)展，體現(xiàn)在新領(lǐng)域立法的推進(jìn)以及地方特色資源保護(hù)法規(guī)的制定等方面，但是目前的地方環(huán)境立法主要還是在原來(lái)的環(huán)境法制度框架下發(fā)展，雖有新領(lǐng)域立法等方面的嘗試，但總體上仍顯得創(chuàng)新不足，對(duì)環(huán)境法律制度發(fā)展的貢獻(xiàn)有限。

3. 地方環(huán)境立法的新動(dòng)向與未來(lái)發(fā)展

更加具體來(lái)看，2021年的地方環(huán)境立法還有一些值得關(guān)注的新動(dòng)向，可能代表或者預(yù)示著地方環(huán)境立法的未來(lái)方向，甚至可能影響國(guó)家環(huán)境法律的發(fā)展。一是綜合性生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法漸少，并且主題轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)文明建設(shè)，說(shuō)明在國(guó)家環(huán)境法律基本完備的條件下，地方層次特別是設(shè)區(qū)的市已無(wú)必要制定綜合性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)，細(xì)分領(lǐng)域的立法才應(yīng)當(dāng)是地方環(huán)境立法的基本模式。但生態(tài)文明建設(shè)作為一個(gè)新的主題值得地方立法進(jìn)行嘗試，以便總結(jié)經(jīng)驗(yàn)探索環(huán)境立法的新方向。二是區(qū)域協(xié)同立法的經(jīng)驗(yàn)需要認(rèn)真總結(jié)。2021年出現(xiàn)的區(qū)域協(xié)同立法都是針對(duì)特定區(qū)域保護(hù)的，其他環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法是否需要各地協(xié)同、如何協(xié)同也需要進(jìn)一步探討，更廣泛意義上的區(qū)域協(xié)同也可能是地方環(huán)境立法發(fā)展的方向。三是地方環(huán)境立法的補(bǔ)充性功能可以更好地發(fā)揮。新修改的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十二條第三款首次明確肯定了地方補(bǔ)充性立法的法律地位,標(biāo)志著國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)待行政處罰領(lǐng)域地方補(bǔ)充性立法態(tài)度的正式轉(zhuǎn)變[21]，也確認(rèn)了地方立法創(chuàng)新的空間，地方環(huán)境立法要充分加以利用、設(shè)計(jì)創(chuàng)新性規(guī)則。四是人居環(huán)境保護(hù)立法將環(huán)境立法拓展至人居環(huán)境領(lǐng)域，改變了“自然環(huán)境”保護(hù)的原本定位，為環(huán)境立法繼續(xù)深化、更細(xì)致地介入人與自然關(guān)系指明了方向。

四、 環(huán)境立法研究概況及發(fā)展

我國(guó)的環(huán)境法研究具有明顯的立法論特色，環(huán)境立法是環(huán)境法研究的重點(diǎn)領(lǐng)域，這與當(dāng)前環(huán)境法發(fā)展階段、環(huán)境法的特征以及法學(xué)研究的大環(huán)境有關(guān)。環(huán)境立法研究成果在一定程度上能夠反映環(huán)境立法的發(fā)展?fàn)顩r、基本特征乃至發(fā)展方向，在此對(duì)2021年的環(huán)境立法研究進(jìn)行總結(jié)和分析，當(dāng)可為觀察中國(guó)環(huán)境立法提供獨(dú)特的視角。由于研究成果統(tǒng)計(jì)受各種條件的限制，本文主要以法學(xué)核心期刊論文為對(duì)象，同時(shí)盡量兼顧其他類型和其他刊物相關(guān)成果，遺漏在所難免，因此不做定量分析，僅結(jié)合立法實(shí)踐進(jìn)行定性分析，以期發(fā)現(xiàn)環(huán)境立法研究的基本動(dòng)向特別是未來(lái)方向。

1. 熱點(diǎn)突出：環(huán)境法體系化與環(huán)境法典

環(huán)境法典成為2021年環(huán)境法研究的熱點(diǎn)，不僅是立法實(shí)踐發(fā)展的必然，更有環(huán)境法體系化的內(nèi)在動(dòng)因，在此意義上，環(huán)境法體系化研究與環(huán)境法典研究是同一問(wèn)題的不同反映。環(huán)境法的外部體系與內(nèi)部體系的研究都有進(jìn)展[22-23]，環(huán)境法典的研究更是取得了豐富的成果，關(guān)于中國(guó)環(huán)境立法法典化模式[14]、中國(guó)環(huán)境法典的編纂條件及基本定位[24]、環(huán)境法典的體系結(jié)構(gòu)[25]等研究都已經(jīng)展開(kāi)，“適度法典化”的立法模式選擇形成了較為廣泛的共識(shí)。同時(shí)，對(duì)中國(guó)環(huán)境法法典化面臨的邊界模糊、生態(tài)環(huán)境法律體系不定型等困難也有學(xué)者指出，并且認(rèn)為匯編型法典編纂或者回到單行法立法思路才是真正的出路[26]。

總結(jié)起來(lái)，學(xué)者對(duì)于環(huán)境法體系化的發(fā)展方向基本持贊同態(tài)度，但是對(duì)于目前環(huán)境立法的體系化程度是否足以支持法典化還存在不同判斷，導(dǎo)致在環(huán)境法典制定上有不同意見(jiàn)。結(jié)合中國(guó)環(huán)境立法的實(shí)踐發(fā)展來(lái)看，法典化仍將是環(huán)境立法努力的重要方向，但具體路徑仍有待進(jìn)一步探討?？梢灶A(yù)計(jì)，關(guān)于環(huán)境法體系化以及環(huán)境法典的研究仍將是未來(lái)幾年環(huán)境法研究的熱點(diǎn)，而且將逐步推進(jìn)到環(huán)境法典具體方案和規(guī)則設(shè)計(jì)的研究。相關(guān)成果即使不能支撐環(huán)境法典的盡快出臺(tái)，也對(duì)環(huán)境立法發(fā)展具有重要的理論指引意義，必將推動(dòng)環(huán)境立法的體系化發(fā)展。

2. 范圍拓寬：環(huán)境法律制度與新領(lǐng)域立法

環(huán)境法律制度研究一直以來(lái)是環(huán)境法研究的重點(diǎn)領(lǐng)域，2021年的制度研究與新的立法動(dòng)向結(jié)合起來(lái)，取得了比較豐富的成果。在環(huán)境法律制度方面，關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)[27-28]、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度[29]、環(huán)境行政命令制度[30]、環(huán)境法律責(zé)任制度[31]等的研究繼續(xù)深化；在生態(tài)環(huán)境保護(hù)新領(lǐng)域立法方面，自然保護(hù)地法[32]、國(guó)家公園法[33]、能源法[34]、氣候變化法[35]等領(lǐng)域的立法研究都有新的成果。另外，關(guān)于公益訴訟、環(huán)境犯罪和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫鹊难芯恳灿行碌某晒?/p>

綜合來(lái)看，環(huán)境法律基本制度的研究基本框架逐步深入到具體內(nèi)容，例如對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中專業(yè)知識(shí)與行政權(quán)力關(guān)系的研究，已經(jīng)超越了簡(jiǎn)單的環(huán)評(píng)程序設(shè)計(jì)研究；新領(lǐng)域立法的研究以推進(jìn)相關(guān)立法為直接目的，主要從制度定位和規(guī)則框架角度展開(kāi)，為今后相關(guān)立法提供了理論支持。將相關(guān)研究成果放在環(huán)境法體系化的發(fā)展進(jìn)程中來(lái)看，不管是基本制度的深化研究還是新領(lǐng)域的立法研究，對(duì)于完善環(huán)境法律體系都具有重要意義。

3. 層次豐富：地方環(huán)境立法主題多樣

地方環(huán)境立法研究在2021年也取得了一定進(jìn)展，地方立法研究的成果對(duì)于地方環(huán)境立法也具有借鑒意義。地方環(huán)境立法權(quán)限等問(wèn)題的探討進(jìn)一步展開(kāi)，有學(xué)者提出通過(guò)“地方性事務(wù)”概念來(lái)厘定地方立法適合的存在范圍、解決部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)之間的沖突[36]，進(jìn)一步明確地方環(huán)境立法的范圍和限度；有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)中央和地方的環(huán)保權(quán)力分配清單，構(gòu)建以環(huán)境治理為核心的地方環(huán)保法制[37]。關(guān)于具體領(lǐng)域的地方立法，如生活垃圾分類立法[38]、飲用水源保護(hù)立法[39]中的具體問(wèn)題也有不少研究成果。

隨著對(duì)地方立法相關(guān)理論研究的深入以及具體制度研究的細(xì)化，地方環(huán)境立法也應(yīng)當(dāng)可以獲得更多的理論支持。但是目前的相關(guān)研究成果主題仍比較分散，對(duì)于地方環(huán)境立法的體系化等問(wèn)題的研究還有待深入。

4. 環(huán)境立法研究的轉(zhuǎn)向

就理論發(fā)展而言，年度周期的觀察顯然偏短，但從2021年的環(huán)境立法研究成果中仍可以看到幾個(gè)方面的特征。一是環(huán)境立法研究的法學(xué)轉(zhuǎn)向明顯。環(huán)境法的政策特征導(dǎo)致環(huán)境立法與政策密不可分，損害了立法的確定性和可操作性。近年來(lái)環(huán)境立法研究逐步擺脫政策話語(yǔ)的影響，在具體法律制度層次上更多體現(xiàn)了法學(xué)理論的指導(dǎo)，2021年的環(huán)境法律制度研究、立法方案構(gòu)想都更多體現(xiàn)了法學(xué)特征。二是環(huán)境法的體系化成為關(guān)注的重點(diǎn)。以環(huán)境法法典化研究為代表，更多的環(huán)境立法研究將環(huán)境法體系化作為核心命題，不僅將環(huán)境法放在法律體系中進(jìn)行討論，更注重環(huán)境法律制度的內(nèi)在邏輯和體系化建設(shè)，為環(huán)境立法質(zhì)量的提升做出了理論準(zhǔn)備。三是環(huán)境法律制度研究更加深入和細(xì)致。不管是基本制度研究的理論推進(jìn)，還是立法規(guī)則設(shè)計(jì)的具體構(gòu)想，都在制度規(guī)則層面進(jìn)行了更加深入和細(xì)致的討論，為環(huán)境立法的科學(xué)化打下了基礎(chǔ)。

五、 結(jié)論與展望

中國(guó)環(huán)境立法經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，已經(jīng)取得了豐碩的立法成果，2021年的國(guó)家環(huán)境立法和地方環(huán)境立法都在既定軌道上繼續(xù)前行，也在既有的環(huán)境法律制度框架下取得了相當(dāng)?shù)牧⒎ǔ晒?，推進(jìn)了環(huán)境法律體系不斷完善和發(fā)展。國(guó)家環(huán)境立法所展現(xiàn)的環(huán)境法體系化發(fā)展方向日漸明確，環(huán)境法典編纂正是在此背景下提出的。地方環(huán)境立法是環(huán)境法律體系的重要組成部分，也逐漸在立法體系中明確了各自分工和定位，繼續(xù)對(duì)國(guó)家環(huán)境法律的實(shí)施作出更加積極的貢獻(xiàn)，并且在立法機(jī)制、新領(lǐng)域立法等方面取得了有意義的進(jìn)展。但是同時(shí)也要看到，2021年的環(huán)境立法并未解決立法分散等長(zhǎng)期被詬病的問(wèn)題，地方立法的創(chuàng)新也受到越來(lái)越多的制約，這都需要在今后的環(huán)境立法中逐步克服。

環(huán)境法法典化和地方環(huán)境立法的層次化從不同角度明確了中國(guó)環(huán)境立法發(fā)展的體系化方向。借助環(huán)境法典編纂進(jìn)入官方視野的契機(jī)，加強(qiáng)環(huán)境法體系化的研究，即使不能完成環(huán)境法典的制定，也可以為環(huán)境法的體系化發(fā)展貢獻(xiàn)力量，推動(dòng)形成實(shí)質(zhì)上相互配合、相互支持、相互銜接的環(huán)境法律制度體系。在此基礎(chǔ)上，地方環(huán)境立法要致力于構(gòu)建多層次的規(guī)則體系，以環(huán)境事權(quán)的層級(jí)劃分為依憑開(kāi)展細(xì)分領(lǐng)域的環(huán)境立法，為環(huán)境法律制度的落地貢獻(xiàn)力量。