國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)化管理反思

劉 寧

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

黨的十八屆三中全會(huì)以來，我國(guó)引入并大力推進(jìn)一種新的自然資源保護(hù)和利用方式——國(guó)家公園，并將其列為生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。目前，我國(guó)已圍繞國(guó)家公園實(shí)施了諸多政策規(guī)范、設(shè)立了多個(gè)試點(diǎn)。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)存在“國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)化”傾向，即將國(guó)家公園及其范圍內(nèi)的自然資源納入資產(chǎn)范疇，并嘗試以自然資源資產(chǎn)管理的理論和技術(shù)方式實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公園的管理和運(yùn)營(yíng)。然而，資產(chǎn)化管理與國(guó)家公園的價(jià)值理念是沖突的，其管理手段與國(guó)家公園的保護(hù)目標(biāo)也存在偏離。為落實(shí)國(guó)家公園實(shí)行“嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)”的要求，避免陷入傳統(tǒng)自然資源法制“重利用、輕保護(hù)”的窠臼，必須慎重對(duì)待國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)化問題。

本文擬結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的總體要求以及國(guó)家公園改革的創(chuàng)新意義，在梳理政策規(guī)范的基礎(chǔ)上，從價(jià)值理念和管理手段兩個(gè)層面對(duì)國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)化管理進(jìn)行反思，以期裨益國(guó)家公園體制建設(shè)進(jìn)程。

一、 國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)化管理的政策演進(jìn)

我國(guó)《國(guó)家公園法》尚在制定，憲法和現(xiàn)行法律中并無關(guān)于國(guó)家公園或自然資源資產(chǎn)管理的專門規(guī)定。在中國(guó)的政府文件中，首次出現(xiàn)自然資源資產(chǎn)概念的是1992年7月原國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局發(fā)布的《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法施行細(xì)則》，該細(xì)則第五十九條規(guī)定，“國(guó)有自然資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估，應(yīng)在國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門管理下進(jìn)行”。1993年，原國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局與原林業(yè)部、原地礦部、原國(guó)家海洋局、水利部等聯(lián)合開展了森林、礦產(chǎn)、海岸帶和水資源的資產(chǎn)化管理改革探索。

隨著我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題日益嚴(yán)峻，執(zhí)政者開始對(duì)過往時(shí)期權(quán)利虛化、開發(fā)盲目、利用粗放、經(jīng)營(yíng)無序、監(jiān)管缺位等自然資源管理問題進(jìn)行反思。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”部分，提出健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。值得注意的是，該決定首次提出了建立國(guó)家公園體制。

可見，自然資源資產(chǎn)管理和國(guó)家公園起初是形式上相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)制度。自然資源資產(chǎn)概念創(chuàng)設(shè)于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期，是在自然資源的價(jià)值沒有得到合理評(píng)估且缺乏市場(chǎng)化分配機(jī)制的背景下，為滿足國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值量化的客觀需要、實(shí)現(xiàn)易于貨幣化的特定類別自然資源的資產(chǎn)化管理和資本化運(yùn)作[1]而提出的。自然資源資產(chǎn)管理制度是在環(huán)境資源法經(jīng)濟(jì)化浪潮中構(gòu)建的一種經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)手段[2]，作為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度項(xiàng)下的子制度，其力求建立健全環(huán)境資源市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源利用的最大效益。國(guó)家公園則是環(huán)境與自然資源區(qū)域化保護(hù)的典型形式。相較而言，我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)時(shí)間較短，歷經(jīng)僅不到十年，作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，其初始定位是生態(tài)保護(hù)紅線制度的核心組成部分。

2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》。關(guān)于健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，方案提出探索建立分級(jí)行使所有權(quán)的體制，中央政府對(duì)包括部分國(guó)家公園在內(nèi)的全民所有的自然資源資產(chǎn)直接行使所有權(quán)。該方案首次明確了國(guó)家公園的自然資源資產(chǎn)屬性，并提出了資產(chǎn)所有權(quán)分級(jí)行使的初步構(gòu)設(shè)，成為我國(guó)國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)化管理的發(fā)端。

2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》，對(duì)國(guó)家公園理念和制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了全面的政治性宣示。該方案再次確認(rèn)了國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源的資產(chǎn)屬性，并對(duì)各項(xiàng)資產(chǎn)化管理手段進(jìn)行了規(guī)定。在“三、建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制”部分，方案明確“國(guó)家公園可作為獨(dú)立自然資源登記單元，依法對(duì)區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記”。此外，方案還對(duì)統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)的建立、全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的分級(jí)行使、協(xié)同管理機(jī)制的構(gòu)建、監(jiān)管機(jī)制的建立健全、財(cái)政事權(quán)的安排提出了具體要求。

此后，以《生態(tài)文明體制改革總體方案》為遵循，以《建立國(guó)家公園體制總體方案》為框架，各項(xiàng)政策規(guī)范對(duì)國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)化管理予以了確認(rèn)和推進(jìn)。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳先后印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，前者對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記和資產(chǎn)所有權(quán)分級(jí)行使作出了專門規(guī)定，后者則強(qiáng)調(diào)了自然保護(hù)地分級(jí)管理體制的構(gòu)建要結(jié)合自然資源資產(chǎn)管理體制改革，并進(jìn)一步細(xì)化了國(guó)家公園的資產(chǎn)化管理要求。2019年7月，自然資源部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國(guó)家林業(yè)和草原局印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》，2020年10月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》，兩者分別對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記和資產(chǎn)所有權(quán)分級(jí)行使等資產(chǎn)化管理手段作出了具體安排。

可見，國(guó)家公園體制在后續(xù)建設(shè)時(shí)，受到了自然資源資產(chǎn)話語體系和管理體制的深刻影響，呈現(xiàn)出資產(chǎn)化管理趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為：政策制定者試圖將國(guó)家公園及其范圍內(nèi)的自然資源納入資產(chǎn)范疇，并引入自然資源資產(chǎn)的管理模式?，F(xiàn)行國(guó)家公園體制采用了包括自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)分級(jí)行使等固有的資產(chǎn)化管理手段，其邏輯是首先開展自然資源確權(quán)登記，再將登記后的自然資源精確識(shí)別為自然資源資產(chǎn)，最后在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)精細(xì)化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)所有權(quán)的分級(jí)行使和統(tǒng)一管理。然而應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，當(dāng)傳統(tǒng)的制度邏輯在新語境中適用時(shí)，兩者不一定兼容。因此，有必要對(duì)資產(chǎn)化管理和國(guó)家公園制度的理念和手段之契合作充分考量，以實(shí)現(xiàn)兩者“充分調(diào)適”而非“簡(jiǎn)單適用”的最終效果。

二、 資產(chǎn)化管理與國(guó)家公園價(jià)值理念的沖突

根據(jù)現(xiàn)有的政策表達(dá)，國(guó)家公園自然資源實(shí)行資產(chǎn)化管理已是明確的頂層設(shè)計(jì)。然而，自然資源資產(chǎn)管理一直以來以自然資源資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管為主要內(nèi)容，國(guó)家公園則是自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的全新模式，兩者無論是價(jià)值理念還是管理手段都難以匹配。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，自然資源資產(chǎn)管理機(jī)制在國(guó)家公園中的適用，并非兩個(gè)制度簡(jiǎn)單生硬的結(jié)合，必須對(duì)其差異有著準(zhǔn)確的認(rèn)知。在價(jià)值理念方面，自然資源資產(chǎn)管理和國(guó)家公園制度即有著本質(zhì)不同——前者注重自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，后者則強(qiáng)調(diào)自然資源生態(tài)價(jià)值的保護(hù)。

自然資源資產(chǎn)管理或國(guó)家公園制度的價(jià)值理念，可以理解為制度本身對(duì)其管理客體所蘊(yùn)含的多元化價(jià)值的特定安排。自然資源資產(chǎn)管理和國(guó)家公園制度的管理對(duì)象都是自然資源，不同的是前者要求將自然資源識(shí)別并轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，后者則將自然資源視為特定區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的承載體。自然資源具有價(jià)值的二重性，即兼具經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值[3]。其中，自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值表現(xiàn)為自然資源作為人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的生產(chǎn)要素，可以為人類的發(fā)展提供物質(zhì)保障和帶來經(jīng)濟(jì)利益。自然資源的生態(tài)價(jià)值主要闡述的則是其作為環(huán)境要素所具有的價(jià)值，包括生態(tài)功能價(jià)值(1)自然資源的生態(tài)功能價(jià)值，即自然資源自身或者與其他物質(zhì)性結(jié)構(gòu)要素有機(jī)結(jié)合成一個(gè)整體后所表現(xiàn)出來的生態(tài)功能，是人類生存、發(fā)展和享受的重要保證。參見：李金昌,姜文來,靳樂山，等.生態(tài)價(jià)值論[M].重慶:重慶大學(xué)出版社,1999:9-12.和生態(tài)安全價(jià)值(2)自然資源的生態(tài)安全價(jià)值，即自然資源作為環(huán)境要素，具有維護(hù)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)功能的本能，是維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整、穩(wěn)定的必不可少的條件。參見：胡安水.生態(tài)價(jià)值概論[M].北京:人民出版社,2013:36.。自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值呈負(fù)相關(guān)性，即自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)得越多，自然資源的生態(tài)價(jià)值所遭受的損害就越多；反之亦然[4]。自然資源作為經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的綜合體，對(duì)其價(jià)值順位的認(rèn)識(shí)和安排直接決定了利用與保護(hù)模式，也決定了各種權(quán)利(力)的配置和規(guī)范進(jìn)路。

對(duì)于自然資源資產(chǎn)管理而言，其注重自然資源經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，無論是話語體系還是管理體制，都確立了自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值優(yōu)先的價(jià)值理念。

一方面，從概念本身所屬的話語體系來看，自然資源資產(chǎn)管理的目標(biāo)即是經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)。自然資源資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)管理這兩個(gè)概念本質(zhì)上歸屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)話語體系。其中，自然資源資產(chǎn)管理，系指按照約定的方式、條件、要求及限制，對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)施計(jì)劃、組織、經(jīng)營(yíng)、協(xié)調(diào)和控制等綜合性活動(dòng)，以期提升價(jià)值、降低成本、增加福利的系列過程。作為被管理的客體，自然資源資產(chǎn)則指基于自然資源之上衍生的，具備國(guó)民福利預(yù)期、成本和價(jià)值能夠貨幣化計(jì)量的自然界各種物質(zhì)財(cái)富要素[5]。在經(jīng)濟(jì)學(xué)語境下，資產(chǎn)的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)資源，首先強(qiáng)調(diào)能帶來未來的經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)于自然資源而言，只有可以經(jīng)營(yíng)并產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的才能轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)[6]。以此為邏輯起點(diǎn)，自然資源資產(chǎn)管理重點(diǎn)關(guān)注自然資源資產(chǎn)的識(shí)別和轉(zhuǎn)變、價(jià)格和收益、控制和使用、效率提升和激勵(lì)機(jī)制等。總而言之，自然資源資產(chǎn)管理首先強(qiáng)調(diào)自然資源的資產(chǎn)屬性，且管理目標(biāo)相對(duì)單一，主要在于實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益的保值增值，保障所有者權(quán)益[7]。

另一方面，在法秩序語境下，現(xiàn)行法中對(duì)自然資源資產(chǎn)的規(guī)制進(jìn)路也主要以經(jīng)濟(jì)價(jià)值優(yōu)先為導(dǎo)向。盡管現(xiàn)行法中并無關(guān)于自然資源資產(chǎn)的明確規(guī)定，但通?？蓪⑵渲萌胴?cái)產(chǎn)法秩序并理解為特定的自然資源[8]。整體上看，我國(guó)傳統(tǒng)的自然資源法制以經(jīng)濟(jì)利益為邏輯起點(diǎn)，著重于自然資源的有效利用和對(duì)利用的保障，事實(shí)上成為實(shí)現(xiàn)自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值、追逐利用效率的有效手段，主要表現(xiàn)為：以憲法為依托，通過民法將自然資源國(guó)家所有權(quán)明確規(guī)定為私法所有權(quán)的一種重要類型，并且籍此形成了較為系統(tǒng)的自然資源開發(fā)利用規(guī)范體系，發(fā)揮著重要的秩序形成功能[9]。在此自然資源法秩序下，自然資源資產(chǎn)管理實(shí)際上成了自然資源開發(fā)利用規(guī)范體系中的重要組成部分：在自然資源類型化的基礎(chǔ)上，首先明確自然資源資產(chǎn)的權(quán)利歸屬和流轉(zhuǎn)規(guī)則，并主要通過市場(chǎng)的配置實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的有效利用；同時(shí)輔之以公法的實(shí)際運(yùn)作，限制和規(guī)范自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用行為，并實(shí)現(xiàn)保護(hù)之目的。需要明確的是，在以自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值優(yōu)先為導(dǎo)向的背景下，對(duì)自然資源資產(chǎn)的保護(hù)僅強(qiáng)調(diào)保護(hù)其利用秩序，即保護(hù)人類對(duì)自然資源資產(chǎn)的利用關(guān)系，即使保護(hù)的結(jié)果或?qū)ψ匀缓蜕鷳B(tài)有益，這種利益仍是間接的和附屬于人類經(jīng)濟(jì)利益的[10]，并非真正的以生態(tài)價(jià)值優(yōu)先為導(dǎo)向。

對(duì)于國(guó)家公園制度而言，作為自然資源保護(hù)與利用的創(chuàng)新模式，其實(shí)現(xiàn)了對(duì)自然資源價(jià)值傳統(tǒng)認(rèn)知的破局，確立了自然資源生態(tài)價(jià)值優(yōu)先的取向。具體可以從以下兩個(gè)方面理解：

第一，我國(guó)的生態(tài)文明改革部署和國(guó)家公園政策事實(shí)上確立了國(guó)家公園自然資源生態(tài)價(jià)值優(yōu)先的理念?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》要求加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用，明確國(guó)家公園實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住居民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性?！督?guó)家公園體制總體方案》則強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)，樹立堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一的國(guó)家公園理念，同時(shí)還明確國(guó)家公園屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)?！蛾P(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》明確了國(guó)家公園是生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度最高的自然保護(hù)地類型，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的。可見，現(xiàn)有國(guó)家公園政策所體現(xiàn)出的目標(biāo)和價(jià)值取向已非常明確，即以最嚴(yán)格的手段保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一。生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)是維持生態(tài)系統(tǒng)的多樣性以及自然的原生狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)遵循保存和保持的原則(3)在保存的原則下，非為科學(xué)研究不允許人類對(duì)自然界以及生態(tài)進(jìn)行一般性利用，包括人們對(duì)自然界進(jìn)行的所謂“養(yǎng)護(hù)”等工作；而保持僅允許人類對(duì)自然界以及生態(tài)進(jìn)行非開發(fā)或生產(chǎn)性的利用，如休閑、運(yùn)動(dòng)、娛樂、觀光等活動(dòng)。參見：汪勁.環(huán)境法學(xué)[M].4版.北京:北京大學(xué)出版社,2018:229-230.。國(guó)家公園及其范圍內(nèi)的自然資源作為生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素，樹立生態(tài)價(jià)值絕對(duì)優(yōu)位于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的價(jià)值安排，自是國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)第一的應(yīng)有之義。

第二，國(guó)家公園制度本身即蘊(yùn)含著自然資源生態(tài)價(jià)值優(yōu)先的內(nèi)在要求。國(guó)家公園的理論基礎(chǔ)構(gòu)建于生態(tài)整體主義之上，其把生態(tài)系統(tǒng)的整體利益而不是人類的利益作為最高價(jià)值，把是否有利于維持和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整、和諧、穩(wěn)定、平衡和持續(xù)存在作為衡量一切事務(wù)的根本尺度[11]。生態(tài)整體主義理論實(shí)際上是對(duì)自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值優(yōu)先的顛覆，促使人們對(duì)自然資源利用和保護(hù)的失衡展開反思?；谶@一新的認(rèn)識(shí)范式，國(guó)家公園實(shí)踐在全球范圍得以展開。美國(guó)國(guó)家公園核心立法《國(guó)家公園管理局組織法》(NationalParkServiceOrganicAct)規(guī)定，國(guó)家公園系統(tǒng)設(shè)立的法定目的是保護(hù)風(fēng)景、自然物、歷史遺跡、野生生物，并在保證后代能夠繼續(xù)享受未受損的上述資源的前提下，提供(當(dāng)代人)享受這些資源的機(jī)會(huì)(4)參見： National Park Service Organic Act,54 U.S.C.§100101(2014).。加拿大2000年制定的《加拿大國(guó)家公園法》(CanadaNationalParksAct)規(guī)定，通過保護(hù)自然資源和自然過程來維持或恢復(fù)生態(tài)完整性，是部長(zhǎng)在考慮國(guó)家公園管理所有方面時(shí)的第一事項(xiàng)(5)參見: Canada National Parks Act, S. C. 2000, c. 32.。新西蘭1980年修訂的《國(guó)家公園法》(NationalParksAct)則確立了“國(guó)家公園應(yīng)維持原有自然狀態(tài)，公眾有權(quán)進(jìn)入”的原則(6)參見：National Parks Act 1980, s4.?？梢姡鲊?guó)國(guó)家公園的管理模式和治理方案或依自身情況各有不同，但設(shè)立目標(biāo)或價(jià)值理念基本一致，即維持或恢復(fù)國(guó)家公園的生態(tài)系統(tǒng)或自然狀態(tài)，最大限度避免將自然資源作為生產(chǎn)要素進(jìn)行利用，強(qiáng)調(diào)自然資源的生態(tài)價(jià)值而非經(jīng)濟(jì)利益。

綜上所述，資產(chǎn)化管理和國(guó)家公園在價(jià)值理念上是相互沖突的。在經(jīng)濟(jì)學(xué)話語體系中，自然資源資產(chǎn)管理的邏輯起點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)；在現(xiàn)行法秩序下，自然資源資產(chǎn)管理作為自然資源開發(fā)利用規(guī)范體系的重要內(nèi)容，同樣束縛于自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值優(yōu)先的傳統(tǒng)共識(shí)。然而，我國(guó)國(guó)家公園政策所體現(xiàn)出的政治家堅(jiān)定意志、生態(tài)整體主義學(xué)理引導(dǎo)下各國(guó)家公園的諸多實(shí)踐探索，已形成國(guó)家公園制度的獨(dú)特價(jià)值理念，即自然資源生態(tài)價(jià)值優(yōu)先。顯然，資產(chǎn)化管理的價(jià)值理念與國(guó)家公園制度存在矛盾。

三、 資產(chǎn)化管理手段與國(guó)家公園保護(hù)目標(biāo)的偏離

除了價(jià)值理念上的沖突以外，自然資源資產(chǎn)管理的固有手段與國(guó)家公園也難言契合。從現(xiàn)有的國(guó)家公園制度設(shè)計(jì)和試點(diǎn)探索來看，資產(chǎn)化管理手段往往與國(guó)家公園的保護(hù)目標(biāo)存在一定的偏離，甚至埋下相應(yīng)的隱患。

典型如自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是自然資源資產(chǎn)管理機(jī)制的前置性和保障性措施。在我國(guó)，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記主要包括兩項(xiàng)內(nèi)容，一是自然資源狀況登記，要求摸清自然資源的坐落、空間范圍、面積、類型以及數(shù)量、質(zhì)量等自然狀況；二是權(quán)屬狀況登記，要求確定自然資源所有權(quán)主體、所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代理行使主體、行使方式及權(quán)利內(nèi)容等權(quán)屬狀況。通過對(duì)自然資源的確權(quán)和登記，一方面可以明確當(dāng)前自然資源的宏觀和微觀狀況，為后續(xù)的科學(xué)調(diào)配和合理利用提供精細(xì)化的信息支撐；另一方面可以劃清自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體和利用關(guān)系，避免產(chǎn)權(quán)虛置、責(zé)任不明導(dǎo)致的資源濫用和過度消耗，提高國(guó)家對(duì)自然資源資產(chǎn)的監(jiān)管力度和開發(fā)利用效率。

在國(guó)家公園體制中，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記得以“移植”并同樣被確立為自然保護(hù)地管理的基礎(chǔ)手段。依照《建立國(guó)家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》等規(guī)定，國(guó)家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的總體制度安排是國(guó)家公園作為獨(dú)立的登記單元，在區(qū)分自然資源不同類別的基礎(chǔ)上依法對(duì)區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界，明確各類自然資源資產(chǎn)的種類、數(shù)量、質(zhì)量、面積、分布、權(quán)屬性質(zhì)等各類資產(chǎn)信息。依此安排，部分國(guó)家公園地方立法也對(duì)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記予以落實(shí)，例如，《海南熱帶雨林國(guó)家公園條例(試行)》第二十三條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將海南熱帶雨林國(guó)家公園作為獨(dú)立自然資源登記單元，依法對(duì)海南熱帶雨林國(guó)家公園內(nèi)的自然資源所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，劃清權(quán)屬邊界，實(shí)現(xiàn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確。

事實(shí)上，現(xiàn)行的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記模式與國(guó)家公園保護(hù)目標(biāo)是存在偏離的。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的目的是實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的精細(xì)化利用和針對(duì)性監(jiān)管。然而，國(guó)家公園建立的目的在于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，一般情況下禁止自然資源的開發(fā)利用。作為“禁止開發(fā)區(qū)域”，國(guó)家公園“核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)”，通常并無促進(jìn)自然資源資產(chǎn)精細(xì)化利用的必要，也沒有實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置最大化的需求。因此，在國(guó)家公園語境下，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的“到達(dá)點(diǎn)”應(yīng)有所限縮，實(shí)現(xiàn)劃清邊界即可，包括劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，并在此基礎(chǔ)上勘界立碑，確定國(guó)家公園的范圍、面積和邊界；而暫無必要對(duì)不同類型自然資源進(jìn)行碎片化登記，明確區(qū)域內(nèi)所有類型自然資源的詳細(xì)自然狀況。事實(shí)上，國(guó)家公園作為自然資源綜合體和山水林田湖草沙的生命共同體，本身即具有整體性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)，將其直接按照資源的一般分類進(jìn)行精確產(chǎn)權(quán)界定和自然狀況登記，在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上即難以可行(7)例如，我國(guó)東北虎豹國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)多數(shù)分布在國(guó)有林區(qū)，區(qū)內(nèi)還有重要的森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地資源及其他各類野生動(dòng)植物資源，這增加了試點(diǎn)區(qū)開展國(guó)有自然資源確權(quán)登記工作的復(fù)雜性和難度。2017年以來，東北虎豹國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作進(jìn)展緩慢，對(duì)國(guó)家公園自然資源管理體制改革的總體進(jìn)程帶來了消極影響。參見：劉嘉琦,曹玉昆,朱震鋒.東北虎豹國(guó)家公園建設(shè)存在問題及對(duì)策研究[J].中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì),2019(1):21-24.。

再如，自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的分級(jí)行使。自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的分級(jí)行使，即對(duì)全民所有的自然資源資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一所有、分級(jí)行使體制。自中共中央、國(guó)務(wù)院2015年印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，將分級(jí)行使所有權(quán)設(shè)定為生態(tài)文明制度體系中的關(guān)鍵制度以來，《建立國(guó)家公園體制總體方案》《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》等頂層設(shè)計(jì)以此為遵循，探索并構(gòu)建了國(guó)家公園的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)分級(jí)行使體制，并圍繞其展開了各項(xiàng)事權(quán)的分配。主要制度安排可歸納為：試點(diǎn)時(shí)期將國(guó)家公園范圍內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央(國(guó)務(wù)院自然資源主管部門)行使或委托相關(guān)部門、省級(jí)政府分級(jí)代理行使，在國(guó)家公園內(nèi)建立包括相關(guān)部門在內(nèi)的統(tǒng)一執(zhí)法和生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的機(jī)制[12]。

作為資產(chǎn)化管理手段，自然資源資產(chǎn)所有權(quán)分級(jí)行使與國(guó)家公園同樣難以契合。分級(jí)行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)體制是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革在自然資源領(lǐng)域的應(yīng)用，該項(xiàng)改革主要聚焦于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，包括了經(jīng)濟(jì)屬性較強(qiáng)的資源[13]。分級(jí)行使所有權(quán)體制的目的是明確中央和地方的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)安排，并建立與之相適應(yīng)的事權(quán)架構(gòu)；其本質(zhì)是基于民法上自然資源國(guó)家所有權(quán)及其占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)權(quán)能的秩序形成功能，構(gòu)建系統(tǒng)的自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用規(guī)范體系。然而，一方面，國(guó)家公園以國(guó)家利益為主導(dǎo)，堅(jiān)持國(guó)家所有，其內(nèi)的自然資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系已相對(duì)清晰；另一方面，國(guó)家公園自然資源強(qiáng)調(diào)保護(hù)為主、利用為輔，原則上禁止或限制資產(chǎn)的開發(fā)利用，各項(xiàng)所有權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)極為有限；因此“央地共管”和“委托省管”的分級(jí)管理模式并不適合在以“國(guó)家”命名的國(guó)家公園實(shí)行[12]。

此外，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到，國(guó)家公園作為最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、最獨(dú)特的景觀、最精華的自然遺產(chǎn)以及最富集的生物多樣性的承載體，通常是地方政府的“核心資產(chǎn)”，并可以給其帶來巨大收益。如果實(shí)行自然資源資產(chǎn)所有權(quán)分級(jí)行使，圍繞私法所有權(quán)進(jìn)行各項(xiàng)事權(quán)的構(gòu)建，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致中央和地方對(duì)國(guó)家公園制度產(chǎn)生認(rèn)知和實(shí)踐偏差。地方政府將傾向于從自身利益出發(fā)，重點(diǎn)關(guān)注代理行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)的劃分以及權(quán)利的行使，這無疑會(huì)削弱國(guó)家公園的實(shí)施效果。從近五年來國(guó)家公園體制試點(diǎn)的實(shí)踐和2019年開展的國(guó)家公園試點(diǎn)評(píng)估結(jié)果分析，由中央政府直接行使國(guó)有自然資源所有權(quán)的國(guó)家公園(如東北虎豹國(guó)家公園)在籌措財(cái)政資金、社會(huì)參與園區(qū)建設(shè)、管理和運(yùn)行等方面的表現(xiàn)均明顯優(yōu)于委托省級(jí)政府代理行使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國(guó)家公園[12]。事實(shí)上，國(guó)家公園制度實(shí)踐的本質(zhì)并非自然資源所有權(quán)的行使，而是憲法秩序下國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行。應(yīng)當(dāng)把國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)作為國(guó)家公園事權(quán)的構(gòu)建基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)通過公權(quán)力機(jī)構(gòu)的義務(wù)履行來達(dá)成國(guó)家任務(wù)，在自然保護(hù)地范圍內(nèi)建立統(tǒng)一執(zhí)法和生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)制。

綜上所述，資產(chǎn)化管理手段和國(guó)家公園保護(hù)的目標(biāo)是存在偏離的。在現(xiàn)行的國(guó)家公園政策規(guī)范和地方立法中，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、自然資源資產(chǎn)所有權(quán)分級(jí)行使等資產(chǎn)化管理手段均有所適用。然而，這些手段的最初設(shè)計(jì)和應(yīng)用場(chǎng)景是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，主要目的是保障和維護(hù)自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用秩序，這與國(guó)家公園保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性的目標(biāo)并不匹配。因此，固有的資產(chǎn)化管理手段雖然可以實(shí)現(xiàn)劃定邊界、厘定權(quán)責(zé)等部分效果，但也會(huì)產(chǎn)生諸如增加管理成本、割裂資源整體性關(guān)系、引起央地利益沖突等相應(yīng)的“副作用”。各資產(chǎn)化管理手段適用于國(guó)家公園的必要性、適用性和可操作性仍待考量。

四、 結(jié)論

資產(chǎn)化管理是國(guó)家公園體制建設(shè)進(jìn)程中必須慎重對(duì)待的命題?，F(xiàn)行政策明確要求，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地分級(jí)管理體制，應(yīng)“結(jié)合自然資源資產(chǎn)管理體制改革”。然而應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，自然資源資產(chǎn)管理和國(guó)家公園是兩種相對(duì)獨(dú)立并且有著相當(dāng)差異的制度。在價(jià)值理念上，資產(chǎn)化管理注重自然資源經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家公園制度則強(qiáng)調(diào)生態(tài)價(jià)值的保護(hù)；在管理手段上，資產(chǎn)化管理與國(guó)家公園保護(hù)目標(biāo)也存在一定的偏離。在國(guó)家公園中簡(jiǎn)單生硬地適用資產(chǎn)化管理手段，容易陷入傳統(tǒng)法制強(qiáng)調(diào)自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值優(yōu)先的窠臼，割裂自然資源的整體性關(guān)系，不利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園“嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)”的要求。因此，在進(jìn)行國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理制度設(shè)計(jì)時(shí)，必須首先明確其價(jià)值理念，并以此統(tǒng)籌和調(diào)適各資產(chǎn)化管理手段的設(shè)計(jì)和運(yùn)行。

一方面，應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理“生態(tài)價(jià)值優(yōu)先”的理念。國(guó)家公園是生態(tài)文明建設(shè)的先試先行區(qū)，是在特定區(qū)域設(shè)立的生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)，也是自然資源保護(hù)和利用的特區(qū)。在國(guó)家公園的特殊語境下，自然資源資產(chǎn)本質(zhì)上是生態(tài)利益的載體，而非具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資源，其價(jià)值主要體現(xiàn)在生態(tài)效益和生態(tài)功能方面而非物質(zhì)財(cái)富方面。國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理要摒棄經(jīng)濟(jì)價(jià)值優(yōu)先的傳統(tǒng)共識(shí)，樹立生態(tài)價(jià)值優(yōu)先的應(yīng)然價(jià)值理念。另一方面，資產(chǎn)化管理手段適用于國(guó)家公園時(shí)，必須以生態(tài)價(jià)值優(yōu)先為原則圍繞保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性的目標(biāo)展開自我革新。首先，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記在國(guó)家公園語境下的到達(dá)點(diǎn)是確定邊界、勘界立碑，無需再按照傳統(tǒng)自然資源類型開展碎片化登記。在后續(xù)《國(guó)家公園法》立法中，或可隱去“自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記”表述，即使采用也應(yīng)對(duì)其內(nèi)容作限縮和列舉，以明確區(qū)別于固有的確權(quán)登記手段。其次，謹(jǐn)慎考量自然資源資產(chǎn)的分級(jí)行使，盡快實(shí)現(xiàn)由中央政府統(tǒng)一行使國(guó)家公園全民所有自然資源資產(chǎn)管理權(quán)和生態(tài)保護(hù)監(jiān)管權(quán)[12]，可考慮由未來的《國(guó)家公園法》對(duì)此予以落實(shí)，并配套以科學(xué)合理的央地財(cái)政事權(quán)劃分機(jī)制。再者，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力在自然資源資產(chǎn)管理中的支配作用，資產(chǎn)管理事權(quán)應(yīng)重點(diǎn)圍繞自然資源的恢復(fù)、保持、保存以及集體所有自然資源資產(chǎn)的征收、置換或者協(xié)議保護(hù)進(jìn)行構(gòu)建，并著重解決國(guó)家公園帶來的利益失衡、剝奪現(xiàn)象[14]。最后，國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)的利用必須以可增進(jìn)或者不損害生態(tài)價(jià)值為前提?！秶?guó)家公園法》立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定，當(dāng)國(guó)家公園承載科研、教育和游憩等綜合功能時(shí)[15]，或者實(shí)施居民生產(chǎn)生活設(shè)施改造時(shí)，應(yīng)與國(guó)家公園保護(hù)目標(biāo)相一致，避免損害生態(tài)系統(tǒng)；對(duì)于國(guó)家公園內(nèi)開展的特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目，必須符合國(guó)家公園規(guī)劃，符合生態(tài)保護(hù)要求；除此之外，禁止國(guó)家公園內(nèi)一切自然資源的開發(fā)利用活動(dòng)。