濕地保護納入自然保護地體系的規(guī)范困境及出路

胡 攀

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072)

一、 問題的提出

隨著《生態(tài)文明體制改革總體方案》等生態(tài)文明政策提出“山水林田湖草沙是生命共同體”(1)“生命共同體”的要素在習(xí)近平總書記講話、不同政策文件及重要會議精神中得到了發(fā)展和完善，形成“山水林田湖草沙”這一新的“生命共同體”表達。2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》把“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念”作為生態(tài)文明體制改革的理念之一。2017年，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會議上針對國家公園體制建設(shè)，提出“堅持山水林田湖草是一個生命共同體”，在生命共同體的列舉要素中增加了“草”。2021年，在兩會期間習(xí)近平總書記參加內(nèi)蒙古代表團審議時再次強調(diào)，要統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，“沙”成為生命共同體的列舉要素。等生態(tài)保護優(yōu)先、系統(tǒng)治理理念，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)整體性價值的優(yōu)先保護成為環(huán)境立法的核心訴求，環(huán)境立法體系的制度更新與價值重塑正在加速。2021年12月24日，《中華人民共和國濕地保護法》(以下簡稱《濕地保護法》)經(jīng)第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議通過，這是我國首部濕地保護專門立法，在立法目的及制度安排上突出了對濕地生態(tài)價值的保護與實現(xiàn)。其中，《濕地保護法》第二十四條規(guī)定“省級以上人民政府及其有關(guān)部門根據(jù)濕地保護規(guī)劃和濕地保護需要，依法將濕地納入國家公園、自然保護區(qū)或者自然公園”。這確立了將濕地保護納入自然保護地體系的規(guī)范要求。根據(jù)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)的總體要求，建立以國家公園為主體的自然保護地體系在于確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護。在此意義上，《濕地保護法》第二十四條將濕地納入自然保護地體系中進行保護，推進了濕地保護與自然保護地體系建設(shè)的“對接”，更有利于實現(xiàn)對濕地生態(tài)價值的優(yōu)先保護。

但是，《濕地保護法》第二十四條的規(guī)定較為原則，且由于我國的濕地保護立法長期以地方立法為“主力軍”[1]，濕地保護法體系的內(nèi)容龐雜、混亂，不同層級的地方立法及實施性規(guī)范在濕地概念、保護范圍及方式等方面存在差異，“生態(tài)優(yōu)先”的保護目標(biāo)未能得到完整表達。這使得濕地保護納入自然保護體系缺乏統(tǒng)一的、可供具體適用的規(guī)范基礎(chǔ)，一定程度上影響了濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性價值的實現(xiàn)。目前，相關(guān)的研究主要集中于濕地保護立法與自然保護地立法各自的立法模式及立法價值確認等方面的問題，對濕地保護與自然保護地體系建設(shè)之間的聯(lián)系及其規(guī)范因應(yīng)關(guān)注不夠。當(dāng)下編撰環(huán)境法典的“社會土壤已經(jīng)形成”[2]，如何在對濕地保護法與自然保護地法的關(guān)系作出界定的基礎(chǔ)上，明晰濕地保護納入自然保護地體系的規(guī)范要求及其制度表達，是實現(xiàn)自然保護領(lǐng)域立法體系化的重要內(nèi)容。本文將以現(xiàn)行的立法資源為基礎(chǔ)，評估并明確濕地保護納入自然保護地體系的規(guī)范困境，進而提出相應(yīng)的解決方案。

二、 濕地保護納入自然保護地體系的理論依據(jù)及規(guī)范需求

在我國自然保護法體系尚未形成、濕地保護立法與自然保護地立法分別進行的背景下，兩種立法在價值目標(biāo)、調(diào)整對象及保護方式上存在一定的差異。將濕地保護納入自然保護體系以獲得更為周全、完整的保護，首先需要在理論上界定濕地保護法與自然保護地法的關(guān)系，在對兩種立法的關(guān)系進行體系化審視的基礎(chǔ)上，明確濕地保護納入自然保護地體系的事實基礎(chǔ)與規(guī)范意義，進而明晰相關(guān)規(guī)范修改、細化及制度完善的基本方向。

1. 濕地保護納入自然保護地體系的理論依據(jù)

從理論上看，濕地保護法與自然保護地法在價值目標(biāo)與保護方式上的差異與聯(lián)系是濕地保護納入自然保護地體系的依據(jù)。因此，濕地保護法與自然保護地法在我國環(huán)境法體系中如何定位以及兩種法律的關(guān)系如何界定，將決定濕地保護納入自然保護地體系的規(guī)范切入點及其制度安排。

在我國過去的立法中，不管是濕地保護立法還是自然保護地立法，受制于“低位階”以及“分散式”的立法特征，本質(zhì)上均被作為傳統(tǒng)自然資源保護法的補充，缺乏真正獨立的立法目標(biāo)與法律原則[3]，在環(huán)境法體系中的獨特價值功能無法彰顯。但目前來看，兩種立法作為我國環(huán)境法體系中生態(tài)保護法領(lǐng)域的重要組成，已逐漸獲得獨立的價值基礎(chǔ)并實現(xiàn)了法律定位的轉(zhuǎn)型。生態(tài)保護法是以生態(tài)系統(tǒng)的整體性構(gòu)成和可持續(xù)生態(tài)功能為保護客體的法領(lǐng)域[4]，生態(tài)系統(tǒng)的整體性價值是其最基本的價值追求。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的總體要求與目標(biāo)，建立自然保護地體系的核心目標(biāo)在于維護自然生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，突出對自然生態(tài)整體性價值的實現(xiàn)。因此，未來的自然保護地立法作為生態(tài)保護法體系的組成不存疑問，這也得到了國內(nèi)有關(guān)研究(2)如王燦發(fā)教授等認為應(yīng)采取“總則—分則”模式編排我國環(huán)境法典的體例結(jié)構(gòu)，其中，生態(tài)保護編應(yīng)是分則的重要組成，主要包括野生動物保護、野生植物保護、生物安全、水土保持、荒漠化防治、濕地保護、海洋生態(tài)保護以及自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然和人文遺跡地、國家公園的保護等內(nèi)容。參見：王燦發(fā),陳世寅.中國環(huán)境法法典化的證成與構(gòu)想[J].中國人民大學(xué)學(xué)報,2019(2):2-14.以及域外立法實踐的確認，如在瑞典環(huán)境法典中，其第二編是自然保護，包含區(qū)域保護和動植物物種保護，區(qū)域保護涉及對國家公園、自然保護區(qū)、文化保護區(qū)、自然遺跡等區(qū)域的保護[5]。但長期以來，濕地保護法作為生態(tài)保護法組成的定位并不清晰，這主要緣于在過去的立法實踐中，濕地保護立法的規(guī)制重心往往被放在了組成濕地生態(tài)系統(tǒng)的各種要素上，導(dǎo)致對濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性價值認識不足。隨著《濕地保護法》的出臺，從濕地保護“基本法”的層次上強調(diào)為濕地生態(tài)保護專門立法，在立法目的上突出“維護濕地生態(tài)功能及生物多樣性”的重要性，確立了“保護優(yōu)先、嚴(yán)格管理、系統(tǒng)治理、科學(xué)修復(fù)、合理利用”的基本原則，并規(guī)定了濕地保護修復(fù)制度，建立起符合濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性保護的法律原則及制度體系，改變了過去“重濕地資源利用，輕濕地生態(tài)保護”的傳統(tǒng)思維[6]。這一高位階的濕地保護專門立法逐漸擺脫過去因低位階而嚴(yán)重受限于自然資源法的窘境，濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性價值在立法中得以優(yōu)先表達。

保護生態(tài)系統(tǒng)整體性價值這一基礎(chǔ)性共識決定了兩種立法同屬于自然保護法體系，但同一法領(lǐng)域中的自然保護地法與濕地保護法在法律定位上的差異仍需研究，概念的區(qū)別與聯(lián)系就構(gòu)成了理解兩者法律定位差異的基礎(chǔ)。從有關(guān)立法及政策文件的表述來看，自然保護地與濕地的概念既有區(qū)別又有聯(lián)系，兩者均是需要法律予以特殊保護的具有重要生態(tài)價值的生態(tài)保護區(qū)域，但兩種區(qū)域的劃分具有不同的依據(jù)。在濕地保護立法中，濕地范圍及外延的確定雖有立法者的價值選擇成分，但濕地的生態(tài)系統(tǒng)邊界是決定其空間范圍的主要因素，這是因為濕地首先在生態(tài)學(xué)意義上是一種自然生態(tài)系統(tǒng)，立法對濕地范圍的界定應(yīng)符合其特殊的自然生態(tài)形成原理。而自然保護地的空間范圍劃定則更多突出國家基于生態(tài)保育需要生態(tài)安全考量而進行的空間管控。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，將生態(tài)功能重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、自然生態(tài)保護空缺的區(qū)域規(guī)劃為重要的自然生態(tài)空間，自然保護地體系建設(shè)是在落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求，依據(jù)國土空間規(guī)劃，編制自然保護地規(guī)劃，明確自然保護地發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和劃定區(qū)域的基礎(chǔ)上進行的。因此，不同于濕地空間范圍所具有的客觀性，自然保護地的空間范圍具有“法定性”[7]，是出于自然保護的現(xiàn)實需要在特定自然生態(tài)空間范圍基礎(chǔ)上進行的“二次劃定”，體現(xiàn)出自然生態(tài)保護目標(biāo)在立法表達上的層次遞進。

以上兩者在概念上的聯(lián)系與區(qū)別決定了濕地保護法與自然保護地法的定位差異，可從調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整對象、調(diào)整方式等方面予以分析。首先，在調(diào)整目標(biāo)上，自然保護地法沒有過多維護資源經(jīng)濟價值的規(guī)范負擔(dān)，它的根本目的是生態(tài)保護[8]；但濕地保護法的目標(biāo)則相對多元，需要在對濕地生態(tài)價值進行“優(yōu)先保護”的基礎(chǔ)上進行“合理利用”。其次，在調(diào)整對象上，自然保護地法注重對生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護，濕地保護法還需調(diào)整因濕地資源的開發(fā)利用而形成的社會關(guān)系。最后，在調(diào)整方式上，自然保護地體系強調(diào)建立“統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制”，但濕地保護的現(xiàn)實仍需依靠“綜合協(xié)調(diào)與分部門管理相結(jié)合”的濕地管理體制?？梢钥闯?，自然保護地立法保護對象的生態(tài)價值更高、保護力度更高、管理方式更加契合生態(tài)系統(tǒng)整體性價值保護的需求，這決定了自然保護地法體系能夠為濕地保護提供特殊性的保護規(guī)則，也因此自然保護地立法在我國生態(tài)區(qū)域保護立法體系中呈現(xiàn)為一種特殊生態(tài)區(qū)域保護法(3)吳凱杰認為我國的生態(tài)區(qū)域保護法形成了“一般區(qū)域+特殊區(qū)域”體系構(gòu)造，其中自然保護地立法是一種特殊生態(tài)區(qū)域保護法。參見：吳凱杰.生態(tài)區(qū)域保護法的法典化[J].東方法學(xué),2021(6):99-110.。根據(jù)這一關(guān)系界定，特定范圍的濕地在符合一定條件時被納入自然保護地體系，將獲得更有利于其生態(tài)系統(tǒng)整體性價值實現(xiàn)的規(guī)范體系。正基于此，將濕地保護納入自然保護地體系便具備了理論正當(dāng)性。

2. 濕地保護納入自然保護地體系的規(guī)范需求

基于自然保護法體系內(nèi)兩種法律的關(guān)系，將濕地納入自然保護地體系進行保護具有明確的理論依據(jù)，但如何轉(zhuǎn)化為規(guī)范上的安排進而真正加以落實，需要識別并明確相應(yīng)的規(guī)范需求。在濕地保護領(lǐng)域，相較于濕地保護立法，自然保護地立法以生態(tài)價值更高或者生態(tài)環(huán)境更脆弱的濕地為保護對象，在保護力度上突出對濕地生態(tài)價值的“嚴(yán)格保護”，在保護方式上強調(diào)“事權(quán)統(tǒng)一”與“分級管理”。可以看出，在濕地保護實踐中，適用自然保護地法提供的特殊性規(guī)則，可使得特定范圍內(nèi)的濕地獲得更優(yōu)的保護，將生態(tài)環(huán)境保護的優(yōu)先地位落到實處。在此意義上，確保符合特定條件的濕地納入自然保護地體系，并適用自然保護地法的特殊性保護規(guī)則尤為重要。體現(xiàn)在規(guī)范層面，就需要在濕地保護中確立適用自然保護地法的條件，根據(jù)濕地保護的需求及濕地生態(tài)價值特征，明確納入自然保護地體系的濕地保護范圍及方式。

具體來講，一方面需要確定濕地保護法所調(diào)整的“濕地”在多大范圍被納入自然保護地體系，成為自然保護地法的保護客體，進而通過法律的強制性作用為濕地保護及開發(fā)利用活動提供空間約束。為此，在有關(guān)規(guī)范的“立改廢釋”過程中需對相關(guān)的納入標(biāo)準(zhǔn)及程序予以明確，避免因有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及程序的模糊或因立法對濕地生態(tài)價值的定性不當(dāng)，使得本該納入自然保護地體系予以保護的具有重要生態(tài)價值的濕地未被納入。另一方面，建立自然保護地可更好地實現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)整體性價值的保護，但是不同生態(tài)系統(tǒng)及生態(tài)系統(tǒng)組成要素的生態(tài)品質(zhì)不一，還需在整體性保護的框架下進行差異化的管控。自然保護地體系改革建立以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)，可實現(xiàn)差異化保護的目標(biāo)。對于濕地保護來講，不同濕地的品質(zhì)特征存在差異，根據(jù)生態(tài)價值的差異分別納入不同的保護地類型是實現(xiàn)濕地保護的重要路徑。在此意義上，為實現(xiàn)濕地的差異化保護，不僅需要在規(guī)范層面確定納入自然保護地體系的濕地保護范圍，還需在自然保護地體系中明確濕地保護的具體方式，對濕地分別納入不同保護地類型的條件與程序作出規(guī)定。

三、 濕地保護納入自然保護地體系的規(guī)范基礎(chǔ)及適用困境

將濕地保護納入自然保護地體系需要具備一定的規(guī)范基礎(chǔ)，包括具體的、可操作的法律規(guī)范以及相應(yīng)的技術(shù)性規(guī)范的支撐。評估現(xiàn)有立法在實現(xiàn)濕地保護納入自然保護地體系方面的適用困境，可為推進有關(guān)規(guī)范的“立改廢釋”工作，確保特定范圍的濕地得到更優(yōu)的保護，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)整體性價值引領(lǐng)下環(huán)境立法的更新提供基礎(chǔ)性指引。

1. 傳統(tǒng)立法中的納入規(guī)則及其缺陷

將自然保護地作為濕地保護的方式，在傳統(tǒng)的自然保護地立法與濕地保護立法中已得到一定的確認(4)此處“傳統(tǒng)的”指代自然保護地體系改革以及濕地保護專門立法出臺前的有關(guān)立法，其核心特征是立法往往出于部門管理的需要，并以要素保護為中心，對生態(tài)系統(tǒng)整體性價值的表達不彰。同時，由于位階較低，在適用中常常受制于自然資源法的價值約束，使得其在環(huán)境法體系中的獨立性并不凸顯。，有關(guān)規(guī)范中所確立的準(zhǔn)入規(guī)則，為將濕地納入自然保護地體系進行保護提供了一定的規(guī)范基礎(chǔ)。根據(jù)《濕地保護管理規(guī)定》第十一條的規(guī)定，“縣級以上人民政府林業(yè)主管部門可以采取濕地自然保護區(qū)、濕地公園、濕地保護小區(qū)等方式保護濕地，健全濕地保護管理機構(gòu)和管理制度，完善濕地保護體系，加強濕地保護”。對于設(shè)立自然保護區(qū)，《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第十條規(guī)定了“具有特殊保護價值”的濕地應(yīng)當(dāng)建立自然保護區(qū)的要求，并對其申請、審議及審批程序作出了規(guī)定。對于設(shè)立濕地公園，《國家濕地公園管理辦法》第五條對申請設(shè)立的條件作出規(guī)定?？梢钥闯?，在傳統(tǒng)立法的模式下，將濕地納入自然保護地體系進行保護具有一定的規(guī)范基礎(chǔ)，保證了特定濕地可通過不同的自然保護地予以差別化保護。

但是，傳統(tǒng)立法中的準(zhǔn)入規(guī)則存在明顯的缺陷。傳統(tǒng)意義上的自然保護地立法是以保護對象的自然要素類型為分類標(biāo)準(zhǔn)的，建立自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)等不同類型的自然保護地，并分別歸屬于不同部門管理[9]。如根據(jù)現(xiàn)行立法，自然保護區(qū)的綜合管理由生態(tài)環(huán)境部門負責(zé)，濕地公園則由林業(yè)主管部門負責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。在傳統(tǒng)“分散式”立法的模式下，各自然保護地立法由不同的業(yè)務(wù)主管部門主導(dǎo)進行，部門利益化傾向?qū)е赂髯匀槐Ｗo地空間范圍重疊[10]，使得濕地保護實踐中出現(xiàn)“多頭管理”的問題，導(dǎo)致濕地保護碎片化而影響濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性價值的實現(xiàn)。

同時，傳統(tǒng)自然保護地類型的劃分與生態(tài)價值的差異并無關(guān)聯(lián)。如根據(jù)《國家濕地公園管理辦法》第五條，該條對申請設(shè)立國家濕地公園的條件作出了規(guī)定，其中“濕地生態(tài)系統(tǒng)在全國或者區(qū)域范圍內(nèi)具有典型性；或者濕地區(qū)域生態(tài)地位重要；或者濕地主體生態(tài)功能具有典型示范性；或者濕地生物多樣性豐富；或者集中分布有珍貴、瀕危的野生生物物種”等是設(shè)立濕地公園的基本條件，但這些標(biāo)準(zhǔn)的差異性模糊，無法與設(shè)立自然保護地所要求的“具有特殊保護價值”之標(biāo)準(zhǔn)相區(qū)分。由于無法反映各保護對象在生態(tài)價值上的差異，因此差異化的管控目標(biāo)無法達成，這不符合濕地保護的客觀需要。

2. 濕地保護納入自然保護地體系的適用難題

傳統(tǒng)立法中納入規(guī)則存在的缺陷主要受制于過去自然保護地體系混亂的影響，濕地保護根據(jù)不同的立法被分別納入形式各異但空間重疊的傳統(tǒng)自然保護地中，加劇了兩者的協(xié)調(diào)難度及成本。隨著自然保護地體系改革的推進，以生態(tài)價值為核心的自然保護地體系分類科學(xué)、布局合理，能夠有效解決這一問題?！稘竦乇Ｗo法》第二十四條的規(guī)定明確了濕地保護與以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)之間的銜接關(guān)系，從濕地保護立法的角度為濕地保護法與自然保護地法的互動提供了“接口”，為將特定范圍的濕地納入改革后的自然保護地體系提供了基本的準(zhǔn)入性規(guī)則，能夠有效對接正在加快推進的自然保護地立法，對進一步加強濕地保護、優(yōu)化自然保護地管理都具有重要意義[11]。

從《濕地保護法》第二十四條的內(nèi)容來看，該條實際上對前述兩方面的規(guī)范需求進行了確認：一是有關(guān)“納入范圍”的內(nèi)容，即“根據(jù)濕地保護規(guī)劃和濕地保護需要”的規(guī)定；二是有關(guān)“納入方式”的內(nèi)容，即“依法將濕地納入國家公園、自然保護區(qū)或者自然公園”。但是作為“基本法”層面的規(guī)定，該條所設(shè)定的準(zhǔn)入性規(guī)則僅僅是原則性的，“根據(jù)……規(guī)劃和……需要”“依法”等內(nèi)容的確定還需借助于相關(guān)技術(shù)準(zhǔn)則、濕地保護規(guī)劃以及實施性規(guī)范的完善。對此，需審視既有立法以及將在未來得到法律轉(zhuǎn)化的相關(guān)政策的規(guī)定，明確其在落實《濕地保護法》第二十四條規(guī)定上所存在的不足，為相關(guān)規(guī)范及制度的完善提供指引。

第一，在“納入范圍”的確定方面，現(xiàn)有立法及政策文件尚無法明確納入自然保護地體系的濕地保護范圍。首先，保護范圍的確定與相關(guān)概念及外延的明確密切相關(guān)，基于法律概念所應(yīng)具有的事實判斷功能，通過自然保護地的本質(zhì)屬性特征的解釋，可確定濕地是否應(yīng)該屬于自然保護地的保護范圍。但在有關(guān)自然保護地立法中，大多沒有明確規(guī)定地理空間范圍，在定義上僅規(guī)定該類自然保護地是實現(xiàn)特定目的的“區(qū)域”[12]。一些重要立法對這一概念的界定也存在著明顯的差異，《中華人民共和國環(huán)境保護法》中的“自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域”和《中華人民共和國野生動物保護法》中的“相關(guān)自然保護區(qū)域”等不同的表述，體現(xiàn)出不同立法對自然保護地的立法定位并不清晰[13]?！吨笇?dǎo)意見》中將自然保護地界定為一種“由各級政府依法劃定或確認”并“承載自然資源、生態(tài)功能和文化價值”的“陸域或海域”，定義是一種描述性的，未能將自然保護地的本質(zhì)屬性及由此決定的空間范圍囊括在自然保護地的概念之中，不具有確定的內(nèi)涵，無法通過對概念的解讀來獲得規(guī)范性的內(nèi)容[14]。

其次，根據(jù)《濕地保護法》第二十四條的規(guī)定，濕地保護規(guī)劃也是確定納入自然保護地體系的濕地保護范圍的重要依據(jù)。為此，明確濕地保護規(guī)劃與自然保護地規(guī)劃間的關(guān)系并在立法中予以確定，是明確納入自然保護地體系的濕地保護范圍的重要方面。2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確了自然保護地規(guī)劃作為國土空間專項規(guī)劃的基本定位，即是“以自然保護為首要目標(biāo)的專項規(guī)劃”，提出自然保護的規(guī)?？偭?、空間布局和空間管制要求[15]。由于自然保護地是國土空間中生態(tài)價值最高的部分，通過自然保護地規(guī)劃可提供以自然保護需求為主要特征的規(guī)劃目標(biāo)和強制性指標(biāo)，平衡濕地資源的保護與開發(fā)利用關(guān)系。在此意義上，實現(xiàn)濕地保護規(guī)劃與自然保護地規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，可為濕地資源的開發(fā)保護提供約束，提升濕地保護與自然保護地體系建設(shè)的協(xié)調(diào)性。目前來看，《全國濕地保護“十三五”實施規(guī)劃》缺少濕地保護規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，部分省級濕地保護規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容也尚未及時修改，仍在規(guī)劃中將濕地納入傳統(tǒng)的自然保護地類型中進行保護(5)如在《安徽省濕地保護規(guī)劃(2016—2030年)》中，在“濕地保護體系規(guī)劃”一章中，重要濕地被納入濕地自然保護區(qū)、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等不同類型的“自然保護地”中進行管理。。同時，兩種規(guī)劃的銜接問題尚未得到立法的明確，雖然《濕地保護法》第十五條要求編制濕地保護規(guī)劃時需要依照國土空間規(guī)劃，以此確立濕地保護的空間載體。但是，以自然保護需求為主要特征的空間約束未被強調(diào)，無法有效落實自然保護的規(guī)?？偭俊⒖臻g布局和空間管制要求對濕地保護開發(fā)利用活動的管控，確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，維護國家生態(tài)安全戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。為此，在立法中確立兩種規(guī)劃銜接的規(guī)則以落實濕地保護中的生態(tài)空間管制需求，對納入自然保護地體系的濕地保護范圍的確定尤為重要。

最后，《濕地保護法》第二十四條中確立“保護范圍”的另一標(biāo)準(zhǔn)是“濕地保護需要”，這一規(guī)范表述具有較大的解釋空間。由于濕地是否具備重要的生態(tài)價值是確定其是否被納入自然保護地體系進行保護的前提，立法中對濕地生態(tài)價值的準(zhǔn)確定性對于確定“保護范圍”將極為重要。在國家層面統(tǒng)一的《濕地保護法》出臺前，地方濕地立法雖經(jīng)歷了多個立法階段，“保護優(yōu)先”理念逐漸得到了貫徹[16]。但是由于缺乏上位法的統(tǒng)籌，低位階的地方濕地立法并未能有效踐行生態(tài)系統(tǒng)整體性保護的理念，忽視濕地生態(tài)價值的地方立法仍然存在。一些地方濕地立法雖在其立法目的中確立了“生態(tài)優(yōu)先”的保護目標(biāo)，但仍然不乏存在與這一理念相沖突的條款，對濕地具有破壞性的個別地方性法規(guī)、規(guī)章依然有效[17]。同時，濕地立法的低位階狀態(tài)在客觀上也制約了其價值追求，當(dāng)法律規(guī)范適用發(fā)生競合時往往需要服從于位階更高的礦產(chǎn)資源法、水法、森林法等自然資源法律，濕地的生態(tài)價值難以得到完整主張[18]。有關(guān)立法中對濕地生態(tài)價值定性的偏差，將在濕地保護實踐中影響到理應(yīng)納入自然保護地體系的濕地保護范圍的確定，難以消解濕地保護中保護與開發(fā)利用的關(guān)系。雖然隨著《濕地保護法》的出臺，從濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)進行濕地保護的價值追求日趨明顯，并著力處理好濕地資源利用與濕地生態(tài)保護的關(guān)系，強調(diào)濕地生態(tài)價值的優(yōu)先保護，但實現(xiàn)濕地保護與自然保護地體系建設(shè)的協(xié)調(diào)與銜接不限于濕地保護“基本法”層面的內(nèi)容，還涉及各層級、不同類型地方立法與實施性規(guī)范中有關(guān)內(nèi)容的溝通與協(xié)調(diào)。

第二，在“保護方式”的確定方面，《濕地保護法》第二十四條實現(xiàn)了與重構(gòu)后的自然保護地體系的對接，由于不同濕地的品質(zhì)特征存在差異，根據(jù)生態(tài)價值的差異分別納入不同的保護地類型應(yīng)該是實現(xiàn)濕地保護的重要路徑。體現(xiàn)在立法中，就需要明確的自然保護地的分類標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)差異化保護的目標(biāo)。理想的狀態(tài)應(yīng)是在厘定不同類型濕地保護價值目標(biāo)的基礎(chǔ)上，匹配不同類型的自然保護地以實現(xiàn)“自然保護”功能的梯度遞減特征，由此明確不同濕地所應(yīng)納入的不同自然保護地類型，從而實現(xiàn)差異化的濕地管控目標(biāo)。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，《濕地保護法》第十四條規(guī)定了濕地分級管理制度，按照生態(tài)區(qū)位、面積以及維護生態(tài)功能、生物多樣性的重要程度，將濕地分為重要濕地和一般濕地兩類，重要濕地又被進一步分為國家重要濕地和省級重要濕地。以國家重要濕地確定的指標(biāo)來看，《國家重要濕地確定指標(biāo)》列明了十二項指標(biāo)(6)參見中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會發(fā)布的《國家重要濕地確定指標(biāo)》(GB/T 26535-2011)第三條的內(nèi)容。，大體上可被分為對維護生物多樣性具有重要作用、對維持流域穩(wěn)定起重要作用和具有歷史或文化意義三類[19]。這些指標(biāo)與不同類型自然保護地的分類標(biāo)準(zhǔn)在價值取向上具有內(nèi)在一致性，但濕地保護與自然保護地管理之間存在一定的差異，需要將以重要濕地與一般濕地為內(nèi)容的不同濕地類型與以國家公園、自然保護區(qū)及自然公園為主的自然保護地體系對接起來，并在規(guī)范中予以表達。

從自然保護地立法的角度看，不同自然保護地類型的確定將以《指導(dǎo)意見》為基本遵循，“形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系”，由此對各自然保護地類型間的關(guān)系作出規(guī)范定性，但各自類型保護地的分類標(biāo)準(zhǔn)仍不甚明晰?，F(xiàn)行改革目標(biāo)中區(qū)分各類型自然保護地主要依據(jù)的是管理目標(biāo)與效能，國家公園以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，自然保護區(qū)以保護典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡區(qū)域為主要目的，而自然公園則以保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價值，可持續(xù)利用的區(qū)域為目的。但是“國家代表性的”“典型的”和“重要的”等標(biāo)準(zhǔn)均是描述性的概念，無法從語義分析的角度獲取明確的規(guī)范意義，需要輔之以其他的政策措施或者專門立法進行具體界定，在三者關(guān)系范疇中予以橫向比較與辨析區(qū)分[20]，只有在準(zhǔn)確厘清這些關(guān)系性概念的基礎(chǔ)上，才能明確濕地納入自然保護地體系予以保護的具體方式。

四、 濕地保護納入自然保護地體系的規(guī)范路徑

環(huán)境立法體系中濕地保護法與自然保護法的關(guān)系，決定了將特定范圍的濕地納入自然保護地體系予以保護具有合理性，但是現(xiàn)有的立法資源在適用中存在困境。在濕地保護基本法已經(jīng)出臺，自然保護地立法體系正加緊推進的背景下，應(yīng)在有關(guān)規(guī)范的“立改廢釋”進程中妥善處理以下問題，為濕地保護納入自然保護地體系提供良好的規(guī)范基礎(chǔ)與制度支撐。

1. 推進濕地保護及自然保護地有關(guān)規(guī)范的評估與清理

按照當(dāng)下的立法進度，法律位階的濕地保護專門立法已經(jīng)出臺，自然保護地“基本法”以及自然保護地法體系中最為核心的國家公園法均已被納入正式的立法規(guī)劃中(7)2018年，第十三屆全國人大提出將“國家公園法”列入立法計劃，《國家公園法》的通過已成大概率事件。另外，國家林業(yè)和草原局也已啟動《自然保護地法》的立法研究工作，自然資源部2019年與2020年的立法工作計劃均將《自然保護地法》納入論證儲備類項目。分別參見：國家林業(yè)和草原局“關(guān)于統(tǒng)籌推進國家公園與自然保護地立法的提案”的復(fù)文(2019年第0878號(政治法律類070號))；自然資源部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈自然資源部2019年立法工作計劃〉的通知》(自然資辦函〔2019〕887號)；自然資源部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈自然資源部2020年立法工作計劃〉的通知》(自然資辦函〔2020〕974號)。。不管是濕地保護立法還是自然保護地立法，在優(yōu)先保護生態(tài)系統(tǒng)整體性的價值追求上均日益清晰[8]。將濕地保護納入自然保護地體系以實現(xiàn)特殊性保護，不僅需要在具體立法中確立納入規(guī)則，更涉及自然保護法體系中濕地保護法與自然保護地法實現(xiàn)整體協(xié)調(diào)的問題，需要推進多層級、不同類型立法在價值理念、制度體系以及管理體制等方面的系統(tǒng)性更新，實現(xiàn)兩者在內(nèi)在價值及制度表達等層面的“溝通”與“連接”，以確立良好的規(guī)范基礎(chǔ)。為此，需對不同層次的各類規(guī)范予以評估與清理，通過對濕地保護及自然保護地有關(guān)規(guī)范進行梳理、審查，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有兩種立法在價值表達與制度設(shè)置上相互抵觸的內(nèi)容，對相關(guān)規(guī)范是否繼續(xù)適用，是否失效，是否需要修改、補充和廢止提出建議。

在立法學(xué)理論中，立法清理是指“法定有權(quán)的國家政權(quán)機關(guān)，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，按照一定的方法，對一國現(xiàn)存的規(guī)范性法的文件進行審查，解決這些規(guī)范性法的文件是否繼續(xù)適用或是否需要加以變動問題的專門活動”[21]。由于要具體解決法的或存或廢或修改或補充的問題，因而對有關(guān)法律規(guī)范進行清理的活動也是正式的立法活動[22]。在開展?jié)竦乇Ｗo與自然保護地有關(guān)規(guī)范的評估清理工作過程中，首先需要確立嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)且行之有效的標(biāo)準(zhǔn)，以保證清理結(jié)果的客觀性、科學(xué)性和可信度[23]。濕地保護與自然保護地有關(guān)規(guī)范的評估與清理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以實現(xiàn)“優(yōu)先保護生態(tài)整體性”的價值為核心，以協(xié)調(diào)性為主要的清理標(biāo)準(zhǔn)，同時注重評估現(xiàn)有立法在實現(xiàn)生態(tài)保護方面的實效。在開展立法評估與清理工作的過程中，要充分發(fā)揮各級人大的主導(dǎo)作用。按照人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的清理工作原則，及時向社會公開征求意見，發(fā)揮法律研究機構(gòu)、專業(yè)人員的智力支持作用，形成立法評估與清理的共識[24]。待評估清理工作完成后，還應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)化法規(guī)清理工作成果。對于現(xiàn)行濕地保護立法與自然保護地立法中存在的“問題條款”，應(yīng)依法審議修改或廢止；對需要全面進行修訂的規(guī)范，應(yīng)及時推動納入立法工作計劃。

2. 明確納入自然保護地體系的濕地保護范圍及方式

將濕地保護納入自然保護地體系，需在兩種立法間建立起規(guī)范連接的“通道”，建立這一“通道”的核心就在于確立及細化有關(guān)納入規(guī)則或為其提供技術(shù)性依據(jù)，以明確納入自然保護地體系的濕地保護范圍及方式。

第一，明確納入自然保護地體系的濕地保護范圍的關(guān)鍵在于，一方面需要確保相關(guān)的概念具備事實判斷的功能，明確納入自然保護地體系的濕地所需滿足的生態(tài)特征及管理要求；另一方面，則需要統(tǒng)一立法中的濕地概念，突出對濕地生態(tài)價值的規(guī)范表達，避免因定性偏差而導(dǎo)致本應(yīng)納入自然保護地體系的濕地范圍被不當(dāng)限縮。首先，自然保護地立法中應(yīng)避免采用描述性的表達，應(yīng)將自然保護地定位為一個排他性的專屬概念，以更為明確的內(nèi)涵來精準(zhǔn)指涉具有某些特征、符合特定標(biāo)準(zhǔn)、適用特定形式的管理體系的特定地理空間[14]，突出自然保護地概念所應(yīng)具有的規(guī)范意義。其次，統(tǒng)一立法中濕地的概念，避免因濕地概念不統(tǒng)一而影響對其生態(tài)價值的認識，在概念的界定方式上應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)由管理性定義向科學(xué)性定義轉(zhuǎn)型[25]，強化對濕地科學(xué)要素的規(guī)范表達[26]，將濕地概念中的要素、指標(biāo)和閾值等科學(xué)要素轉(zhuǎn)化為具備規(guī)范意義的事實要素、價值要素和規(guī)范要素等。同時，濕地保護立法中對濕地的分類也會影響納入自然保護地的濕地保護范圍的確定，為此還需明確濕地保護立法中的“重要”與“一般”等概念的內(nèi)涵，通過對相關(guān)的管理規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以細化，明確一般濕地與重要濕地在具體要素、指標(biāo)和閾值上的區(qū)別，確保符合條件的濕地被及時納入自然保護地體系進行整體性保護。

此外，在“多規(guī)合一”背景下，應(yīng)立足國家空間規(guī)劃體系，完善濕地保護規(guī)劃制度[27]。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，自然保護地規(guī)劃應(yīng)該明確自然保護地的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和劃定區(qū)域，通過這一規(guī)劃可以確定自然保護地的預(yù)期范圍與分布，這對于確定是否應(yīng)當(dāng)通過自然保護地的方式進行濕地保護具有重要的意義。根據(jù)自然保護地規(guī)劃所確立的以自然保護需求為主要特征的規(guī)劃目標(biāo)和強制性指標(biāo)，濕地保護規(guī)劃應(yīng)該與之對接，為具有特殊生態(tài)價值的濕地保護提供空間載體。為此，在濕地保護規(guī)劃的制定與實施中，需要實現(xiàn)對自然保護地規(guī)劃的有效對接，根據(jù)其所確定的自然保護地納入標(biāo)準(zhǔn)，在濕地保護規(guī)劃中明確納入自然保護地體系的濕地范圍及分布。反映在立法上，為凸顯自然保護地對濕地保護的重要性，應(yīng)在濕地保護立法中有關(guān)濕地保護規(guī)劃的條款中明確“濕地保護規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與自然保護地規(guī)劃相協(xié)調(diào)”的內(nèi)容，逐步修正與建立自然保護地體系相悖的制度或法律約束[15]。

第二，對于納入自然保護地體系的濕地保護方式的明確，首先需要依靠自然保護地分類標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建?！吨笇?dǎo)意見》中的“具有國家代表性”“典型”“重要”是對各類自然保護地生態(tài)價值高低的概括性表述，需要在進行自然保護地立法時明確其規(guī)范內(nèi)涵，將表征生態(tài)價值高低的依次遞減的描述性概念，轉(zhuǎn)換為從保護對象應(yīng)實現(xiàn)的資源品質(zhì)角度進行立法界定[20]。但這些概括性標(biāo)準(zhǔn)如要獲得明確的規(guī)范內(nèi)涵，僅僅依靠立法者的價值考量仍是不夠的。如在國家公園的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和條件中，“完整性與原真性”是重要的標(biāo)準(zhǔn)，這要求保護區(qū)域能夠維持大面積自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和大尺度生態(tài)過程的完整狀態(tài)與原始自然風(fēng)貌[28]。但很顯然，這一標(biāo)準(zhǔn)必須借助于一定的科學(xué)技術(shù)手段來確定。由于自然保護地類型的劃分是以生態(tài)價值和保護強度高低為標(biāo)準(zhǔn)進行的，因而生態(tài)價值評估的方法在建立自然保護地分類體系中至關(guān)重要。借助于生態(tài)價值評估的方法可對人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務(wù)進行貨幣化的價值評價和判斷[29]，進而以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為載體，明確不同自然保護地類型的組成要素、指標(biāo)及與其相對應(yīng)的閾值等內(nèi)容，為確定不同自然保護地類型提供科學(xué)依據(jù)。

另一方面，建立起濕地生態(tài)價值的評估機制并制定濕地生態(tài)價值評估的專門性技術(shù)規(guī)范，也應(yīng)成為未來濕地保護立法細化與實施的重要任務(wù)。自然資源部印發(fā)的《2020年度自然資源標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作計劃》中將《全國濕地資源專項調(diào)查技術(shù)規(guī)范》列為制定工作(8)參見：自然資源部辦公廳《關(guān)于印發(fā)2020年度自然資源標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作計劃的通知》(自然資辦發(fā)〔2020〕43號)。，通過生態(tài)價值評估機制的引入，將濕地保護與自然保護地的生態(tài)價值量化指標(biāo)對接起來，可為確定濕地的保護方式提供技術(shù)支持。此外，濕地保護的實施性規(guī)范還應(yīng)在生態(tài)價值調(diào)查與評估的基礎(chǔ)上，建立起濕地保護方式的動態(tài)調(diào)整機制?！吨笇?dǎo)意見》一改傳統(tǒng)“生態(tài)要素為中心”的自然保護地分類體系，以“生態(tài)價值為中心”對自然保護地體系進行了重構(gòu)，不同類型的自然保護地應(yīng)依據(jù)其生態(tài)價值高低，確定相應(yīng)的保護級別。當(dāng)然，按照生態(tài)價值高低劃分自然保護地類型不是最終目的，最終目的是確定保護級別并進行相應(yīng)的規(guī)則設(shè)計[8]。可以看出，不同類型的自然保護地有其特定的價值目標(biāo)，但濕地生態(tài)的狀況不是一成不變的，其會隨著濕地修復(fù)工作的推進得到恢復(fù)或改善，同時也可能會因為自然因素或者管理不善導(dǎo)致生態(tài)品質(zhì)降低，從而需要調(diào)整其保護級別或者失去通過自然保護地體系予以保護的必要。對此，在有關(guān)濕地保護的實施性規(guī)范中，結(jié)合《濕地保護法》第十二條所確立的濕地調(diào)查評價制度、第二十二條所確立的動態(tài)監(jiān)測制度以及濕地生態(tài)修復(fù)的有關(guān)內(nèi)容，完善和細化濕地保護的晉(降)級機制，以對納入自然保護地體系的濕地實行動態(tài)調(diào)整。

3. 優(yōu)化濕地保護納入自然保護地體系的規(guī)范方式

由于濕地保護立法與自然保護地立法在生態(tài)區(qū)域保護立法體系中的價值定位與調(diào)整范圍存在差異，根據(jù)前述對濕地保護法與自然保護地法關(guān)系的界定，對兩者在其各自規(guī)范中確立有關(guān)內(nèi)容的方式進行區(qū)別研討。

首先，濕地保護法作為一般生態(tài)區(qū)域保護法，需要在法律規(guī)范中明確自然保護地是濕地的保護方式，并對納入自然保護地體系的要求作出規(guī)定，對此，《濕地保護法》第二十四條在濕地保護“基本法”的層面上作出了原則性的要求。同時，相比于《濕地保護法(草案)》第二十一條(9)此處所指的《草案》為經(jīng)第十三屆全國人大常委會第二十五次會議審議，于2021年1月27日向社會公開征求意見的版本。該《草案》第二十一條規(guī)定：“省級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國濕地保護規(guī)劃和重要濕地保護需要，依法將重要濕地納入國家公園、自然保護區(qū)和自然公園，對一般濕地可以根據(jù)保護需要依法設(shè)立為自然公園”。的規(guī)定，該條在表述上改變了區(qū)分重要濕地與一般濕地分別納入不同類型自然保護地的方式，一定程度上避免了濕地保護實踐中因濕地被不當(dāng)定性為一般濕地，而排除通過國家公園和自然保護區(qū)等保護水平更高的方式進行保護，限制自然保護地立法對濕地保護功能的發(fā)揮。但在一些地方的濕地保護立法中，這一規(guī)范方式仍被采用(10)可以參見但不限于以下規(guī)定：《天津市濕地保護條例》(2020年修正)第十六條；《青海省濕地保護條例》(2020年修正)第十八條至第二十條；《重慶市濕地保護條例》(2019年)第十八條；《北京市濕地保護條例》(2019年修正)第十六條；《江西省濕地保護條例》(2019年)第三條第三款；《福建省濕地保護條例》(2016年)第十九條等。，在客觀上不利于將濕地納入自然保護地體系中進行保護。如根據(jù)《湖南省濕地保護條例》(2021修正)第十七條(11)《湖南省濕地保護條例》第十七條第一款規(guī)定：“對下列重要濕地，應(yīng)當(dāng)按照自然保護區(qū)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定建立濕地自然保護區(qū)并設(shè)立管理機構(gòu)：(一)有代表性的自然濕地生態(tài)系統(tǒng)的；(二)生物多樣性豐富、生物高度聚集或者珍稀、瀕危物種集中分布的；(三)國家和省重點保護鳥類的繁殖棲息地或者重要遷徙停歇地；(四)其他有特殊保護價值或者重要科學(xué)研究價值的”。及二十四條(12)《湖南省濕地保護條例》第二十四條規(guī)定：“對有特殊保護價值但不具備劃定為濕地自然保護區(qū)條件的濕地，可以由濕地所在地縣級或者設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)建立濕地保護小區(qū)，或者由省人民政府林業(yè)行政主管部門會同有關(guān)部門批準(zhǔn)建立濕地公園”。的規(guī)定，一些重要濕地可以建立濕地自然保護區(qū)，其他具有特殊保護價值的可以建立濕地保護小區(qū)。若對這兩條進行體系化解釋，可以得出僅有重要濕地可被納入濕地自然保護區(qū)的結(jié)論，在客觀上無法解決地方出于發(fā)展的需要將濕地定位為一般濕地，從而排除其建立更高層次的自然保護地的可能，影響濕地生態(tài)價值優(yōu)先保護目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，在前述進行相關(guān)規(guī)范的評估與清理工作基礎(chǔ)上，濕地保護規(guī)范的“立改廢釋”工作需著力研究并轉(zhuǎn)變這一規(guī)范方式。

其次，對于自然保護地立法來講，應(yīng)在區(qū)分自然保護地“基本法”與“專門法”的基礎(chǔ)上設(shè)置相應(yīng)的規(guī)范內(nèi)容。自然保護地的保護對象包括重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀等，自然保護地法作為自然保護地領(lǐng)域的“基本法”，需要明確重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀等要素納入自然保護地的一般條件。國家公園立法、自然保護地區(qū)立法以及自然公園立法等專門性立法則需對濕地等保護對象納入國家公園、自然保護區(qū)以及自然公園等不同類型自然保護地的特殊條件作出規(guī)定，實現(xiàn)與濕地保護立法的銜接。在自然保護立法體系中，由于自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀等不同要素所強調(diào)的價值有所不同，因此在規(guī)范方式上，應(yīng)該區(qū)分自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀納入自然保護地體系的不同要求，并設(shè)置差異化的納入規(guī)則。在濕地保護中，遵循重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入自然保護地體系的基本要求，可為濕地保護納入自然保護地體系提供更為清晰、有針對性的規(guī)范依據(jù)。

五、 結(jié)語

隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進，環(huán)境法體系的價值內(nèi)核也處于不斷的進化之中，追求生態(tài)系統(tǒng)整體性價值成為生態(tài)文明語境下環(huán)境法的核心訴求，亟需通過立法對這一價值進行確認。通過生態(tài)區(qū)域保護立法，環(huán)境立法的基點實現(xiàn)從環(huán)境要素到生態(tài)空間的轉(zhuǎn)變，更加符合生態(tài)系統(tǒng)整體性價值保護的需要。在此意義上，對濕地保護納入自然保護地體系的規(guī)范需求及制度落實的研究，有利于推動濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性價值的實現(xiàn)，也在客觀上促進了濕地保護立法與自然保護地立法的協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出法典化背景下生態(tài)區(qū)域保護立法體系化的微觀進程。當(dāng)然，本文的研究還只是限于一個具象領(lǐng)域的探討。自然保護地體系通過對一定地理空間的劃定，要求對空間范圍內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)、景觀及人文歷史遺跡等進行積極保護，由此產(chǎn)生的類似的研究命題還包括：在森林立法、海洋保護立法、野生動植物保護立法以及文化遺產(chǎn)法等專門性立法中，如何根據(jù)不同自然生態(tài)系統(tǒng)要素及自然遺跡、自然景觀保護的特殊需求，將這些不同的生態(tài)區(qū)域及要素納入自然保護地體系予以規(guī)范，在處理好兩種不同的生態(tài)區(qū)域保護法在價值目標(biāo)及保護方式上的差異基礎(chǔ)上，實現(xiàn)生態(tài)區(qū)域保護立法的體系化?？傊?，在不斷推進環(huán)境法法典化的進程中，探討這一問題背后所反映的一般性原理，進而為實現(xiàn)環(huán)境法的體系化提供智識，還有待于學(xué)界的進一步研究。