論“雙碳”目標下中國電力產(chǎn)業(yè)的競爭規(guī)制

張 棟

(河南財經(jīng)政法大學 民商經(jīng)濟法學院，河南 鄭州 450018)

一、 問題與背景

“雙碳”目標明確了中國能源戰(zhàn)略的近景與遠景，對當前的能源監(jiān)管規(guī)制體系提出了新需求?！皬母咛嫉降吞荚俚搅闾肌钡霓D型路徑展現(xiàn)出中國能源生產(chǎn)與消費在“雙碳”目標背景下的政策情景，中國電力產(chǎn)業(yè)需要實現(xiàn)從產(chǎn)業(yè)結構到競爭模式的全方位轉型[1]。能源消費側的電氣化轉型與電力供給側的清潔化轉型是推動中國能源領域實現(xiàn)“雙碳”目標的理性選擇，這就要求中國能源結構需要從以傳統(tǒng)化石能源生產(chǎn)與消費為主的“高碳結構”，逐步轉型為以可再生能源電力與全面電氣化消費為主的“低碳結構”。根據(jù)國際能源署(IEA)的預計，到2030年以前，出于經(jīng)濟發(fā)展和生活水平提高的客觀需要，全球各地區(qū)對電力的需求仍將保持較高增速，在增加的需求當中，80%的增量發(fā)電將依靠低碳能源來滿足[2]。以太陽能光伏、風力發(fā)電等可再生能源電力為代表的低碳電能必然要加速裝機并網(wǎng)，從能源消費結構上削減傳統(tǒng)高碳能源電力。在新一輪電力體制改革與“雙碳”目標戰(zhàn)略的共同推動下，能源清潔化、電氣化利用與能源生產(chǎn)、消費低碳化轉型的進程勢不可擋。

“雙碳”目標對傳統(tǒng)電力體制主要產(chǎn)生以下3個方面的影響：第一，就電力供給環(huán)節(jié)來說，可再生能源電力供給在政策驅動下將大幅增加，必然要首先解決好可再生能源電力在并網(wǎng)過程中仍存在的競爭性秩序缺位問題。第二，就電力的消費環(huán)節(jié)來說，在電力消費仍將繼續(xù)大幅擴張、電力市場化規(guī)模不斷擴大的政策情景下，以發(fā)電市場與售電市場為代表的可競爭環(huán)節(jié)，應進一步完善針對競爭性電力市場的法律規(guī)制。第三，就電力輸配環(huán)節(jié)來說，隨著電力供給與消費兩側不斷深化的市場化進程，處于電力體制承上啟下階段的輸配環(huán)節(jié)必然要向著競爭友好、穩(wěn)定高效的方向轉型，通過合理的制度安排妥善規(guī)制輸配環(huán)節(jié)對上下游電力市場競爭活動的負外部性影響。可競爭環(huán)節(jié)(發(fā)電與售電)與自然壟斷環(huán)節(jié)(電力輸配)共同組成了一個完整的縱向產(chǎn)業(yè)鏈條，單一的、針對某環(huán)節(jié)的規(guī)制方案難以解決“雙碳”目標下電力市場構建與電力體制轉型過程中存在的深層次結構性矛盾，對于電力產(chǎn)業(yè)可競爭環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)應當采取不同的競爭規(guī)制方案。有學者指出，在針對電力產(chǎn)業(yè)競爭性規(guī)制制度的建構過程中，“不能把希望完全寄托在完全市場化這一個方案上，要想實現(xiàn)電力體制真正程度上的效率提升，那就必然要把市場機制與監(jiān)管規(guī)制制度統(tǒng)一起來，使之實現(xiàn)有機統(tǒng)一、協(xié)同配合”[3]?！半p碳”目標下電力產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的可再生能源消納困難的問題，從本質上看仍是“由自然壟斷而導致的市場失靈問題”[4]。應當在針對不同產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)定性類型化的基礎上，明確不同環(huán)節(jié)的規(guī)制價值取向，并采取相應的綜合性規(guī)制策略[5]。為了掃除可再生能源電力消納過程中存在的制度性障礙，電力市場建設、電力產(chǎn)業(yè)秩序、電力市場競爭秩序等方面的監(jiān)管規(guī)制應得到同步完善。

本文將首先從產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實出發(fā)，識別電力產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)的競爭屬性，準確定位可競爭環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)所采取競爭規(guī)制制度的核心價值，明確產(chǎn)業(yè)秩序與競爭秩序的區(qū)分問題。其次從規(guī)制對象的視角深入探析產(chǎn)業(yè)秩序與競爭秩序的本質，明確針對自然壟斷環(huán)節(jié)市場勢力的規(guī)制以及針對可競爭環(huán)節(jié)行政壟斷的規(guī)制，兩者的結合點就在于對競爭文化的弘揚。最后，根據(jù)上述制度理性，在經(jīng)濟性監(jiān)管的理論場域下進一步完善我國當前電力監(jiān)管體制、電力監(jiān)管制度在多元化電力競爭性市場語境下的制度安排，從法律制度、機構設置、價格規(guī)制3個層面完善我國電力產(chǎn)業(yè)的競爭規(guī)制制度。

二、 理論基礎：以秩序為核心價值的規(guī)制體系

盡管兩個制度體系均體現(xiàn)了監(jiān)管規(guī)制過程對秩序的終極追求，但產(chǎn)業(yè)規(guī)制尤其是針對不完全競爭市場特點的自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制與反壟斷規(guī)制具有完全不同的基礎性理論，規(guī)制過程與手段也不盡相同。針對反壟斷規(guī)制等市場秩序規(guī)制法對于競爭性市場的規(guī)制行動，主要圍繞著維護市場秩序、規(guī)制不正當競爭行為而展開，規(guī)制的核心價值追求在于維護市場經(jīng)濟秩序。針對自然壟斷領域的產(chǎn)業(yè)規(guī)制更多體現(xiàn)為如何維護這種特殊的、不可競爭的產(chǎn)業(yè)秩序，具體體現(xiàn)為一方面要規(guī)避自然壟斷的負外部性溢出問題，另一方面要維護自然壟斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生產(chǎn)運行過程中的穩(wěn)定性，通過對產(chǎn)業(yè)秩序的維護以保障國家與社會的利益與安全。以此為前提，產(chǎn)業(yè)規(guī)制才可開展下一步針對與自然壟斷環(huán)節(jié)相鏈接的市場化產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的市場秩序維護，此時才體現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)規(guī)制與一般性反壟斷規(guī)制相通的規(guī)制要素。

1. 可競爭環(huán)節(jié)規(guī)制：以維護競爭秩序為核心

以現(xiàn)行《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)與現(xiàn)行《中華人民共和國反不正當競爭法》(以下簡稱《反不正當競爭法》)為代表的市場秩序規(guī)制法律制度，主要規(guī)制與維護的是完全競爭性市場經(jīng)濟活動中的市場秩序與競爭秩序，而不是自然壟斷產(chǎn)業(yè)下不完全競爭環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)秩序[6]。從市場秩序規(guī)制法的價值目標來看，相關法律針對經(jīng)濟性壟斷以及不正當市場競爭行為規(guī)制的關鍵，就在于維護市場經(jīng)濟運行的應然秩序理性。這種對秩序的追求，從根本上是為了調整市場經(jīng)濟運行過程中的非市場化要素，促進生產(chǎn)要素配置與資源配置能夠在正常的市場秩序下實現(xiàn)優(yōu)化分配，通過這種對資源與要素的優(yōu)化配置實現(xiàn)市場經(jīng)濟整體效率最大化。顯而易見的是，在這種價值目標引導下，當然要以市場化機制作為制度設計的基本遵循，通過競爭性制度體系的建構保障相關領域資源與要素的優(yōu)化配置。

首先，市場秩序規(guī)制法中的反壟斷規(guī)制的主要制度目的是為了維護市場機制下資源的優(yōu)化配置，以秩序為核心提升市場績效。市場秩序建構的起點在于產(chǎn)權制度對各類參與市場競爭活動的市場主體的產(chǎn)權進行了良好的劃分，只有明晰、公平、合理的產(chǎn)權分配制度，才為市場主體參與對產(chǎn)權獲取活動的競爭提供了正向的激勵，才是對產(chǎn)權競爭以及在這種競爭下的市場秩序維護最好的法律保障。同時，只有在市場環(huán)境下開展的無差別公平競爭活動，才能實現(xiàn)對財產(chǎn)性權利在合理合法層面上的原始取得，實現(xiàn)能源領域資本要素的公平分配[7]。所以，這就要求市場秩序需要對市場的公平性以及產(chǎn)權競爭活動的正當性進行更加完善的、建構在公平基礎上的法律保障。在這樣的博弈關系中，競爭法律制度與產(chǎn)權制度相互依托，產(chǎn)權只有在市場競爭的環(huán)境下才具有交易性的特質，而競爭活動也只有在產(chǎn)權明確界定的市場環(huán)境下方可得以開展。

其次，反壟斷規(guī)制體現(xiàn)了產(chǎn)權主體在競爭性市場環(huán)境下對資源配置公平正義性的追求，是一種對競爭秩序的塑造過程。制度經(jīng)濟學在交易成本與產(chǎn)權理論的相關表述中認為，交易費用在市場經(jīng)濟的環(huán)境中是必然的也是客觀的一個事實，之所以產(chǎn)權初始配置制度在交易費用為正的情況下對市場經(jīng)濟具有重要作用，就在于這種公平的產(chǎn)權配置制度對資源與要素的配置，能夠形成針對相關市場主體以及市場行動者將原本屬于外部性的負效率轉化為正效率的動機與過程提供良好的制度激勵，這種制度設計能夠有效激勵相關市場主體在競爭中充分利用產(chǎn)權結構與內涵中的效率，從而將其轉化為價值[8]。所以說，無論是《反壟斷法》抑或《反不正當競爭法》中針對經(jīng)濟性壟斷的規(guī)制、針對不正當市場競爭行為的規(guī)制在本質上都是對產(chǎn)權競爭市場環(huán)境中公平正義這一“經(jīng)濟秩序的塑造過程”[9]，都是在針對產(chǎn)權競爭過程的制度安排中，對資源與要素配置“公平性”的思想體現(xiàn)，針對經(jīng)濟性壟斷的市場秩序規(guī)制制度正是為了體現(xiàn)這種市場績效而存在的。我國物權法律制度理論框架下一項重要的制度內涵即為“物權法定”思想，筆者認為，這一思想內涵不應僅停留在針對物權種類、物權名稱以及物權范圍的法定原則上，從實際上看，物權法定更是一種產(chǎn)權法定，它體現(xiàn)的是產(chǎn)權結構、產(chǎn)權內涵以及產(chǎn)權的基本獲取方式是依法而定的客觀現(xiàn)實，為了確保各類市場主體的所有權能夠在平等公正的環(huán)境下實現(xiàn)，通過構建公平正義的市場博弈秩序以及產(chǎn)權制度將成為法律在產(chǎn)權效率實現(xiàn)過程中的基礎性工作。

總體來說，反壟斷法律規(guī)制的理論基礎在于針對市場競爭活動中正當性競爭秩序的基本維護，其根本目的在于通過對競爭秩序的維護從而保障國家對產(chǎn)權所進行的制度設計。一方面來說，是為了能夠在市場競爭過程中得到秩序性的保障，另一方面，則是要通過公平正義的競爭秩序去推動、激勵市場主體勇于通過正當手段參與市場競爭，并由此讓競爭者實現(xiàn)其產(chǎn)權效率提升的目的，最終實現(xiàn)社會效率的整體提升。因而，在具體的法律規(guī)制對象上，我國《反壟斷法》及其基本理論范疇下為其所設定的規(guī)制職能，是規(guī)制存在于競爭性市場的壟斷行為，具體是指那些存在于普通商品市場、完全競爭性領域范圍內的經(jīng)濟性壟斷行為。沒有競爭的環(huán)境自然也就沒有經(jīng)濟性壟斷的土壤，所以從這一角度看來，無論是根據(jù)我國現(xiàn)行《反壟斷法》第七條、第八條所提出的兩種除外情形，還是根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)基本現(xiàn)實，針對電力產(chǎn)業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)所實施的監(jiān)管規(guī)制過程并不可貿然適用現(xiàn)行《反壟斷法》《反不正當競爭法》的規(guī)制方案。

2. 自然壟斷環(huán)節(jié)規(guī)制：以維護產(chǎn)業(yè)秩序為核心

與反壟斷規(guī)制相似的是，針對電力自然壟斷環(huán)節(jié)管理過程中的規(guī)制類行動，同樣是以維護秩序為核心。不同的是，對于發(fā)電與售電這類可競爭環(huán)節(jié)來說，這里要維護的秩序并不完全指市場經(jīng)濟競爭秩序，而是以“正常的產(chǎn)業(yè)組織結構秩序為核心的產(chǎn)業(yè)秩序”[10]。對自然壟斷環(huán)節(jié)所實施的激勵性監(jiān)管規(guī)制，主要是通過有效的激勵手段引導輸配電網(wǎng)企業(yè)主動維護自身的正常產(chǎn)業(yè)秩序。把激勵機制定位于引導輸配電網(wǎng)企業(yè)從經(jīng)濟理性出發(fā)，自覺維護上下游產(chǎn)業(yè)市場化競爭活動的秩序，維護自然壟斷環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)內部的產(chǎn)業(yè)秩序，為發(fā)電側多元化電源主體并網(wǎng)過程以及售電側市場化運營過程創(chuàng)造良好的競爭秩序[11]。

為此，應當根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)制的特點與不同需求，根據(jù)產(chǎn)業(yè)組織架構中的不同競爭性形態(tài)分門別類實施針對產(chǎn)業(yè)秩序與市場秩序的規(guī)制行動。明確區(qū)分電力產(chǎn)業(yè)內部的可競爭環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)，準確界定針對自然壟斷環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構以及針對可競爭環(huán)節(jié)的反壟斷機構在電力產(chǎn)業(yè)內部不同產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)內的管轄范圍，同時要進一步強化行政部門與司法部門對自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制過程中發(fā)現(xiàn)的那些在可競爭環(huán)節(jié)破壞市場競爭秩序活動的司法管轄以及懲罰救濟等措施[12]。在針對電力產(chǎn)業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)與可競爭性環(huán)節(jié)的競爭性規(guī)制制度內容設定上，應嚴格遵循現(xiàn)行《反壟斷法》中針對“壟斷行為”的三條定義的范圍(1)參見：《反壟斷法》(2007年)第三條：本法規(guī)定的壟斷行為包括：(一)經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議；(二)經(jīng)營者濫用市場支配地位；(三)具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中。，準確定位輸配電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營管理行為內涵中對《反壟斷法》的可適用范圍與不可適用范圍，進一步規(guī)范與產(chǎn)業(yè)立法、反壟斷執(zhí)法機構與行業(yè)主管部門以及綜合執(zhí)法機關在規(guī)制產(chǎn)業(yè)秩序與市場秩序兩個方面的有效協(xié)同。從監(jiān)管理念上摒棄傳統(tǒng)的羈束性規(guī)制手段，采用更多市場化監(jiān)管規(guī)制方案，“注重對各種資源性公共事業(yè)經(jīng)營戶侵害社會市場支配權力和地位、價值壟斷行為等具體性行為的規(guī)范”[13]，從而推動電力監(jiān)管制度回歸到對真正的負外部性實施有效監(jiān)管規(guī)制這一正常軌道上。

綜上所述，針對電力產(chǎn)業(yè)實施監(jiān)管規(guī)制的主要目的，一方面是為了規(guī)制自然壟斷產(chǎn)業(yè)內部對產(chǎn)業(yè)秩序的影響與破壞，另一方面則是針對與自然壟斷產(chǎn)業(yè)相銜接的上下游市場化競爭環(huán)節(jié)中對正常市場競爭秩序的影響與破壞。監(jiān)管規(guī)制制度對產(chǎn)業(yè)秩序的維護而言：第一，針對電力產(chǎn)業(yè)運營過程的標準化與制度化；第二，電力調度活動的制度規(guī)范與責任分配；第三，新建電力項目所必然要遵循的規(guī)范性文件與技術標準等諸多關涉維護自然壟斷產(chǎn)業(yè)結構穩(wěn)定運行的領域。對于上述領域所謂的監(jiān)管規(guī)制，重在監(jiān)管過程，核心目的是為了防范結構秩序的紊亂而導致的對產(chǎn)業(yè)績效的負面影響。監(jiān)管規(guī)制制度對銜接上下游可競爭環(huán)節(jié)中的競爭秩序維護方面，主要包括對以下幾類情形的規(guī)制：第一，針對發(fā)電環(huán)節(jié)競爭性并網(wǎng)過程中電網(wǎng)企業(yè)無正當理由拒絕并網(wǎng)的情形；第二，針對售電環(huán)節(jié)電網(wǎng)企業(yè)濫用市場地位排除或限制正當售電市場主體參與售電側市場競爭的行為以及影響售電側公平競爭的行為。第一種監(jiān)管規(guī)制情形是對自然壟斷環(huán)節(jié)實施的監(jiān)管規(guī)制所直接體現(xiàn)的對產(chǎn)業(yè)秩序的維護，第二種情形看似是類同于一般意義上的反壟斷規(guī)制，但其規(guī)制核心仍是為了從根本上維護整個電力產(chǎn)業(yè)鏈條范圍內的產(chǎn)業(yè)秩序。產(chǎn)業(yè)范圍內部的競爭秩序仍屬廣義上的產(chǎn)業(yè)秩序，這種所謂的競爭秩序直接影響到了整體產(chǎn)業(yè)秩序的穩(wěn)定，影響全產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的產(chǎn)權績效。

三、 規(guī)制對象：對市場勢力與行政壟斷的競爭規(guī)制

以自然壟斷為基本產(chǎn)業(yè)屬性的輸配電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)主要的外部性在于其自身的市場勢力(Market Power)屬性以及潛在的借由自然壟斷的產(chǎn)業(yè)屬性所實施的行政壟斷，兩者基本構成了電力產(chǎn)業(yè)競爭性規(guī)制過程中必然要開展有針對性規(guī)制的對象。這種規(guī)制的核心目的仍在于維護輸配電網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)秩序，防范相關負外部性對上下游競爭秩序的侵犯。

1. 維護產(chǎn)業(yè)秩序：規(guī)制市場勢力

一般意義上的市場勢力(Market Power)是指企業(yè)對價格的影響能力[14]。對于像輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)這種自然壟斷企業(yè)來說，自然壟斷屬性天生賦予了這種企業(yè)影響所提供商品價格的能力。雖然我國相關電網(wǎng)企業(yè)在基本屬性與治理結構的定位上已盡量削弱了相關企業(yè)在追逐壟斷利潤過程中的無限自由。例如，高度內嵌于我國國有企業(yè)治理結構中黨的領導的治理結構[15]、公用事業(yè)領域國有產(chǎn)權主體發(fā)揮控制力影響力的產(chǎn)權結構[16]以及對這種企業(yè)所進行的公益性定位的企業(yè)屬性等[17]，從理念到治理上均對這種自然壟斷企業(yè)加強了國家的控制以及對公益性的追求。但從理論的應然性上看，市場勢力與自然壟斷是相伴相生的關系，縱使對產(chǎn)權結構、治理結構抑或企業(yè)屬性的定位進行嚴格控制，也無法從上述三個層面徹底根除自然壟斷產(chǎn)業(yè)對壟斷利潤的追求，無法根除其市場勢力對產(chǎn)業(yè)秩序與競爭秩序的潛在威脅。當然，市場勢力和自然壟斷一樣，均屬于無法通過主觀能動性直接加以完全改造的客觀屬性。但市場勢力應得到應有的規(guī)制性預防，完善的監(jiān)管規(guī)制制度就是對這種市場勢力的最佳防范手段。

市場勢力主要影響的要素是商品價格的形成過程，我國當前電力體制改革進程中的重點要突破的正是圍繞著輸配電網(wǎng)而構成的三項價格，即上網(wǎng)電價、輸配電價(包括線損與其他成本)以及與上述二者緊密相關的銷售電價，相關形成機制的改革完善過程也成為本輪電改重點調整對象。單從理論推演的角度看，輸配電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)市場勢力對價格機制產(chǎn)生作用的關鍵節(jié)點在兩個方面，一是電力并網(wǎng)階段的上網(wǎng)電價，二是在售電環(huán)節(jié)所直接體現(xiàn)的銷售電價。

從產(chǎn)業(yè)組織結構上看，輸配電價的價格生成模式目前仍屬于由國家能源主管部門所采取的價格審定，屬于不可由市場機制直接變動的價格生成過程，但上網(wǎng)電價與銷售電價在當前的電力體制改革進程中是以競爭性、市場化的模式出現(xiàn)的。因而上網(wǎng)電價與銷售電價在更多受到來自市場機制的自發(fā)性調整作用的同時，更容易受到來自中間環(huán)節(jié)輸配電價波動的影響。如果按照目前的市場化轉型趨勢，輸配環(huán)節(jié)的電價生成過程從國家能源主管部門控制下逐漸脫離，一旦輸配電價走向完全市場化，無疑將賦予輸配環(huán)節(jié)企業(yè)在電力產(chǎn)業(yè)整體價格水平上的絕對的影響力與控制力。因而，針對輸配電價的價格監(jiān)管規(guī)制屬于防范市場勢力，是對輸配電網(wǎng)監(jiān)管規(guī)制過程中最為關鍵的環(huán)節(jié)。

電力自然壟斷環(huán)節(jié)所具有的市場勢力這一負外部性在某些情況下仍可轉化為排除或限制市場競爭的一般性商品壟斷行為。除上文論述到的輸配電價的生成過程對兩個市場化定價的影響之外，處于中間環(huán)節(jié)的輸配電網(wǎng)企業(yè)，理論上仍可利用壟斷地位影響上游發(fā)電企業(yè)的競爭性并網(wǎng)秩序，影響下游售電市場的市場化競爭秩序，這就屬于我國《反壟斷法》中所描述的“利用壟斷地位排除或限制競爭”的情形。在這種情形下，輸配電網(wǎng)對產(chǎn)業(yè)負外部性的性質已在競爭性市場環(huán)境的介入下發(fā)生了根本性改變，針對這種情形下的規(guī)制方案就從維護產(chǎn)業(yè)秩序為基準轉向了以維護市場秩序為基準，可由《反壟斷法》《反不正當競爭法》介入，對電網(wǎng)企業(yè)的拒絕并網(wǎng)行為或影響、干預獨立售電企業(yè)批發(fā)躉售電力的行為進行反壟斷規(guī)制或反不正當競爭法律規(guī)制。

從總體上來看，針對自然壟斷環(huán)節(jié)市場勢力的防范的根本目標與首要價值仍在于維護自然壟斷產(chǎn)業(yè)的基本產(chǎn)業(yè)秩序，在對這種產(chǎn)業(yè)秩序的維護過程中，針對輸配電價的價格生成與規(guī)制過程最為關鍵。當然，在與兩端市場化環(huán)節(jié)對接的環(huán)節(jié)，這種市場勢力的影響會在產(chǎn)業(yè)與市場環(huán)境的變化下發(fā)生性質的轉變，即由原先的市場勢力對產(chǎn)業(yè)秩序的負外部性轉化為排除或限制競爭對市場秩序的負外部性，在這種轉化過程中，產(chǎn)業(yè)規(guī)制也必然要轉向反壟斷規(guī)制。因而，在針對輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)制定監(jiān)管規(guī)制制度的過程中，應準確定性定位相關行為的具體性質與背景，這將具體決定應當選擇的規(guī)制工具與具體方案，這也是當前學界提出的“針對公益性國有企業(yè)自然壟斷規(guī)制應具體問題具體分析”[18]的原因之一。

2. 維護競爭秩序：規(guī)制行政壟斷

在我國長久以來發(fā)展延續(xù)下來的電力體制而言，在電力產(chǎn)業(yè)內部長期未能清晰劃分政企關系的界限。當然，這個問題從2003年第一次電力體制改革的過程中已得到較為系統(tǒng)的解決，電力產(chǎn)業(yè)范圍內的政企關系在當前的電力體制下已較為清晰。然而，長期的制度慣性導致地方政府在電網(wǎng)規(guī)劃建設、供電運行管理的過程中仍然發(fā)揮著舉足輕重的作用，這就為輸配電網(wǎng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與運營過程中提供了行政壟斷的土壤。當前，絕大多數(shù)人認知中的自然壟斷型國有企業(yè)所具有的負外部性，從實質上看，則是隱藏在這種自然壟斷產(chǎn)業(yè)秩序外觀下的行政壟斷內核[19]。因而，為了進一步維護電力產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)秩序與可競爭環(huán)節(jié)的市場秩序，應當在電力產(chǎn)業(yè)競爭性規(guī)制制度設計中對行政性壟斷進行有效監(jiān)管規(guī)制。

有研究認為，行政性介入盡管從理論上看會對國有企業(yè)發(fā)展過程中的市場化與商業(yè)化帶來一定的負面影響，然而從事實上看，適度的行政介入對國有企業(yè)整體效能提升具有更為重要的作用，在這種情況下反而更有利于國有企業(yè)在競爭中獲取更大的競爭優(yōu)勢與產(chǎn)權績效[20]。針對公用事業(yè)型企業(yè)采取一定程度的行政性介入是國際上慣常運用的一個方案，這種行政性介入與行政壟斷的根本區(qū)別就在于介入的目標、內涵、手段、方法上的差異與程度。從我國國有企業(yè)內部治理結構與治理機制的本質上看，我們應當承認黨的建設在一定程度上塑造了我國國有企業(yè)的競爭力[21]。然而，當前相關壟斷型國有企業(yè)更為突出的問題則是地方行政部門在屬地管轄基礎上對國有企業(yè)地方部門監(jiān)督管理過程中所出現(xiàn)的超越正當限度與行為邊界的干預或徹底的行政不作為情形，這就構成了行政壟斷的根源。因而，針對自然壟斷環(huán)節(jié)的企業(yè)主體所制定的競爭性規(guī)制制度應當成為釋放市場活力的制度，而非加強產(chǎn)業(yè)行政管制的制度。這更是要從側面進一步提高監(jiān)管機構的監(jiān)管效能，監(jiān)管權能統(tǒng)一化，實施政監(jiān)分離式監(jiān)管，從而實現(xiàn)治理能力與治理水平現(xiàn)代化的改革目標。

當然，規(guī)制行政壟斷不可能僅靠針對自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管制度實現(xiàn)，這個問題的解決應著眼于國家整體法制結構與法治生態(tài)，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度通過與各項法律制度的協(xié)同配合，才能實現(xiàn)針對背景與原因更為復雜的行政性壟斷問題的妥善解決。所以說，在對自然壟斷環(huán)節(jié)進行監(jiān)管制度轉型與制度設計的過程中，更應注重在規(guī)制行政壟斷的方面與其他法律制度的協(xié)調配合工作。就能源領域基本法律制度來說，《中華人民共和國能源法》《中華人民共和國電力法》(以下簡稱《電力法》)的制定與修訂過程中，更應明確在產(chǎn)業(yè)規(guī)制與市場監(jiān)管過程中合理劃分政府和企業(yè)的邊界，結合現(xiàn)行《反壟斷法》中的公平競爭審查制度，對監(jiān)管規(guī)制行動與產(chǎn)業(yè)政策編制過程進行公平競爭審查。同時，應在關于電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與規(guī)劃的政策性文件與規(guī)范性制度中，針對國家能源主管部門對輸配電網(wǎng)企業(yè)實施的監(jiān)管活動進行監(jiān)管權力與監(jiān)管權限的清單化管理。在當前增量配網(wǎng)市場化競爭的改革背景下，監(jiān)管過程更要明確區(qū)分好針對存量與增量電網(wǎng)主體不同性質與內容的監(jiān)管差異，以此為前提，對監(jiān)管制度的具體操作方案進行類型化管理，避免在產(chǎn)業(yè)格局變遷過程中一方面出現(xiàn)監(jiān)管套利的制度性漏洞，另一方面為增量的市場主體設置過于沉重的監(jiān)管負擔。

綜上所述，針對自然壟斷產(chǎn)業(yè)中存在的行政壟斷土壤，首先，應從產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)制的制度設計中明確監(jiān)管機構的獨立屬性，明確監(jiān)管范圍，重點通過監(jiān)管權力的清單化管理防范監(jiān)管權力越界；其次，要結合我國能源領域乃至整體的法律制度體系，明晰政府與國有企業(yè)的行為邊界，從制度根源切斷行政性壟斷的制度漏洞，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政企關系的良性互動提供完善的法治土壤。

3. 競爭規(guī)制的交點：倡導競爭文化

競爭文化的倡導本就是一個國家一個產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟轉型過程中必然要進行的制度文化建構過程。眾所周知，市場經(jīng)濟的本質是法治經(jīng)濟，進一步來說，市場經(jīng)濟是依托于良法善治基礎上的競爭經(jīng)濟。對于針對電力產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管規(guī)制制度建構來說，融入包含了競爭文化的監(jiān)管規(guī)制理念是推動產(chǎn)業(yè)形成有秩序的競爭格局的舉措之一，也是銜接競爭法律與電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)制的合理選項。競爭文化的倡導對于產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)制制度的轉型與完善過程具有重要意義。

競爭文化是對產(chǎn)業(yè)競爭基本秩序的抽象描述，代表了一種市場經(jīng)濟核心價值觀，那就是在公平的競爭環(huán)境下，通過產(chǎn)權競爭實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的基本思想，競爭文化推動產(chǎn)權追逐高效率的能力是完全的合作文化無法實現(xiàn)的。在信息不對稱等市場經(jīng)濟負外部性仍將長期客觀存在的背景下，市場經(jīng)濟博弈關系難以實現(xiàn)從競爭走向完全的合作。在完善的產(chǎn)權制度背景下，競爭文化是對市場精神的建構，又是對市場經(jīng)濟發(fā)展源動力的建構，對于一個發(fā)展中國家來說，只有不斷地發(fā)展才是我國解決各種社會矛盾、應對國內國際各種挑戰(zhàn)的唯一出路，而這種發(fā)展所要求的科技創(chuàng)新與制度上的破壞性創(chuàng)新無法脫離競爭文化而存在。

競爭文化在制度結構中體現(xiàn)為經(jīng)濟領域上對效率的追逐以及法律領域上對秩序的維護兩個方面，在倡導秩序正義的同時亦不可丟棄競爭文化對效率的追逐。在研究國家如何實現(xiàn)競爭優(yōu)勢的過程中，波特認為，“一個國家在科學技術領域的創(chuàng)新與進步是一個國家在國際競爭過程中從比較優(yōu)勢走向競爭優(yōu)勢的關鍵，良好的競爭法律制度環(huán)境下的市場與企業(yè)才是引領科學技術創(chuàng)新的龍頭，因而政府應當注重對競爭法律與競爭政策的制定，培育市場與企業(yè)的競爭文化，由此為國家競爭優(yōu)勢的培育提供競爭法律文化的土壤”[22]。一個產(chǎn)業(yè)能夠實現(xiàn)有序發(fā)展，其根本原因仍在于其依托的市場具有良好秩序以及法律保障，一個市場中的競爭秩序代表了市場秩序中最為重要的內容，而競爭文化的培育在競爭秩序的建構中起到更深入更基本的理念植入作用。

同時更應注意到，這種競爭文化的培育并不僅限于企業(yè)在國際國內市場中的競爭，更體現(xiàn)于企業(yè)內部治理過程中的競爭性思想。當前，世界范圍內的大型企業(yè)在發(fā)展達到一定規(guī)模后均會產(chǎn)生內部程序冗雜、行政效率降低的“大公司病”，這一方面提升了公司對外決策與競爭過程中的交易成本與決策成本，同時也削弱了本應引領技術革命產(chǎn)業(yè)化的巨型公司進一步突破與發(fā)展的能力。所以，競爭文化的倡導與弘揚更應出現(xiàn)在企業(yè)內部，扎根于公司治理的細節(jié)中，讓競爭文化成為企業(yè)不斷發(fā)展、提升國際國內兩個市場競爭能力的源動力。因而，針對中國電力產(chǎn)業(yè)的競爭性規(guī)制制度構建過程，更應從針對該領域競爭文化的培育與塑造的角度入手，鼓勵和培育產(chǎn)業(yè)內部的良性競爭環(huán)境與競爭合法合規(guī)意識，培養(yǎng)企業(yè)國際競爭意識從而加強相關企業(yè)對技術研發(fā)的投入，進而實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)實力、國際競爭能力的提升，從而推動電力產(chǎn)業(yè)在技術創(chuàng)新的引領下實現(xiàn)整體效率的提升。

從針對電力產(chǎn)業(yè)開展競爭性規(guī)制的過程中引入競爭文化的具體行動路徑上看，實現(xiàn)競爭法與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的有機銜接可從以下幾個方面切入。第一，理念銜接。監(jiān)管理念需要同時銜接競爭文化的經(jīng)濟與法律思想理念，監(jiān)管規(guī)制制度應體現(xiàn)到對競爭秩序維護的同時，實現(xiàn)監(jiān)管規(guī)制對產(chǎn)權效率的提升作用。第二，制度銜接。應從制度設計上實現(xiàn)監(jiān)管法律制度與監(jiān)管文化理念的銜接，在監(jiān)管契約的訂立中融入對競爭秩序、競爭法律思想的內涵，倡導自然壟斷環(huán)節(jié)的企業(yè)主動實現(xiàn)競爭合規(guī)。第三，規(guī)則銜接。在監(jiān)管規(guī)則的制定過程中，監(jiān)管機構設置應納入競爭法相關規(guī)則與條款，在針對輸配電網(wǎng)這種自然壟斷型產(chǎn)業(yè)開展監(jiān)管規(guī)制的過程中，應按照受監(jiān)管產(chǎn)業(yè)特性對相關規(guī)則進行符合競爭法律規(guī)則的調整，由此實現(xiàn)競爭性規(guī)制制度與競爭法律規(guī)則、競爭文化在理念、制度、規(guī)則3個層面的對接。

四、 規(guī)制協(xié)調：電力市場競爭規(guī)制與現(xiàn)行監(jiān)管體制的協(xié)調

電力監(jiān)管體制是指對于電力監(jiān)管的職責劃分和權力分配的方式以及具體的組織制度，核心在于監(jiān)管機構與監(jiān)管職能的定位以及具體的監(jiān)管制度設計與實施。當前我國在電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)制過程中較多摻雜了競爭性環(huán)節(jié)的市場監(jiān)管制度，造成市場監(jiān)管法律與產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實監(jiān)管需求的錯位。針對自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管重點在于防范市場勢力造成的對上下游競爭秩序的破壞，有研究指出，“出于市場特性、產(chǎn)權結構、市場監(jiān)管的缺位等客觀上存在的因素，我國電力市場更容易讓電力企業(yè)濫用市場勢力”[23]。因而，針對自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管應選擇防范市場勢力、規(guī)制自然壟斷環(huán)節(jié)價格方面的監(jiān)管制度。

1. 針對監(jiān)管法律體系的協(xié)調

完善的制度構成及其運行體系是推動契約式監(jiān)管在輸配電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)中得以良好執(zhí)行的制度基礎，針對法律適用方面的協(xié)調是實現(xiàn)針對該環(huán)節(jié)監(jiān)管預期效果、實現(xiàn)監(jiān)管效率提升的關鍵所在。針對輸配電網(wǎng)監(jiān)管的相關立法與其他規(guī)范性文件應當進行分類與整合，明確各個制度設計所追求的監(jiān)管目標，明確相關制度設計的監(jiān)管方案是否符合產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實。

圍繞著電力產(chǎn)業(yè)范圍內涉及戰(zhàn)略方向、企業(yè)結構、產(chǎn)權結構、公司治理、價格機制、行業(yè)監(jiān)管等諸多方面，我國當前在多個部門立法中均有相關的體現(xiàn)。除了《反壟斷法》《反不正當競爭法》以及市場監(jiān)管類法律之外，根據(jù)目的與內涵的不同位階劃分，電力領域相關規(guī)范性法律文件所涵蓋的電力監(jiān)管主要包括以下幾個層次：第一，以《電力法》為電力產(chǎn)業(yè)法律規(guī)范的基礎，為電力領域的重大問題進行總的概括；第二，以《電力監(jiān)管條例》《電力供應與使用條例》等政府規(guī)章為代表的電力法配套制度體系，核心目的在于落實國家產(chǎn)業(yè)政策、宏觀調控方案，落實細化《電力法》中的具體操作措施；第三，以《電力市場監(jiān)管辦法》為代表的監(jiān)管領域部門規(guī)章以及本輪電力體制改革過程中配套的相關改革文件，具體體現(xiàn)了電力領域微觀規(guī)制層面的具體操作手段，體現(xiàn)了新一輪電力體制改革進程的改革思路與進路；第四，有關政府部門、地方各級政府部門以及地方立法機構制定配套的地方立法、地方政府規(guī)章等規(guī)范性法律文件，這些規(guī)范性文件對于各地區(qū)電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管具有重要的借鑒意義。

從相關法律制度對產(chǎn)業(yè)及其負外部性的具體監(jiān)管規(guī)制的模式上看，針對由自然壟斷環(huán)節(jié)對上下游競爭性市場環(huán)節(jié)產(chǎn)生的負外部性監(jiān)管規(guī)制，可選擇在現(xiàn)行《反壟斷法》與《反不正當競爭法》等競爭性法律制度的規(guī)則與程序性規(guī)定下，法定的行為監(jiān)管與調整手段首先體現(xiàn)為針對輸配電網(wǎng)企業(yè)在與競爭性領域銜接環(huán)節(jié)的市場性活動中，對其在相關環(huán)節(jié)與行動過程中的壟斷地位以及壟斷性行為作出基本的定性；然后再根據(jù)相關法律規(guī)定，采用相應的行政性規(guī)制措施或窗口指導的監(jiān)管模式對相關壟斷主體干擾正常市場競爭秩序的行為進行禁止或施以其他懲罰措施，借此實現(xiàn)對相關環(huán)節(jié)市場競爭秩序的恢復。

《電力法》作為針對電力產(chǎn)業(yè)開展行政性監(jiān)管規(guī)制活動的基本法律依據(jù)，其法律職能主要包括了維護電力產(chǎn)業(yè)整體秩序、調整電力產(chǎn)業(yè)內部結構、明晰行政監(jiān)管介入范圍、調整電力產(chǎn)業(yè)重大利益格局劃分等重大原則性問題，以及針對電力產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、電價形成機制、電力企業(yè)市場主體定位及其權利義務劃分、責任承擔、糾紛處理等多方面具體問題。從監(jiān)督規(guī)制的具體方式上看，《電力法》以及電力產(chǎn)業(yè)相關的法規(guī)政策等制度設計，更類似于市場監(jiān)管立法的最新理念，即更加強化事前與事中監(jiān)督，明確行業(yè)準入與退出機制方面的監(jiān)管。與此相對的則是，競爭性法律制度更加偏向于對事后負面結果的法律規(guī)制的理念，競爭性法律制度更加關注對違反競爭法律法規(guī)、破壞市場秩序的行為進行矯正以及監(jiān)管懲戒。因而在實際運用過程中，只有輸配電網(wǎng)企業(yè)在市場競爭環(huán)節(jié)出現(xiàn)了濫用自然壟斷的地位影響或排除其他市場主體正當競爭的時候，反壟斷執(zhí)法部門才具有介入監(jiān)管規(guī)制的法定條件以及介入動機，這就是事后監(jiān)督的典型案例。

2. 針對監(jiān)管機構職能的協(xié)調

進入21世紀以來，我國的兩輪電力體制改革進程中最為關鍵的舉措就是針對電力產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管規(guī)制制度建構。從2003年第一輪電力體制改革中提出組建國家電力監(jiān)管委員會，到2013年國務院機構改革進程中將原電力監(jiān)管委員會職能整合進國家能源局(2)2013年3月，根據(jù)《國務院關于提請審議國務院機構改革和職能轉變方案》要求，國家電力監(jiān)管委員會、國家能源局的職責整合，重新組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理；國家電力監(jiān)管委員會不再保留。原國家電力監(jiān)管委員會，根據(jù)國務院授權，行使行政執(zhí)法職能，依照法律、法規(guī)統(tǒng)一履行全國電力監(jiān)管職責。參見:馬凱.關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明——2013年3月10日在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上[EB/OL].[2021-12-20].http:∥www.gov.cn/2013lh/content_2350848.htm.，再到2015年新一輪電力體制改革中提出構建“現(xiàn)代能源監(jiān)管體系”，體現(xiàn)了我國對電力監(jiān)管體制的探索與實踐。

從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程中，毫無疑問的是，由原先的計劃管理走向監(jiān)管規(guī)制，由原先的行政管理走向專門化監(jiān)管機構，代表了兩次電力體制改革以及國家機構職能調整改革的有益碩果，說明了現(xiàn)代化監(jiān)管體制對于產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重要作用。放眼當下，在電力產(chǎn)業(yè)朝著市場化與競爭性轉型的背景下，輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度仍有諸多方面需要進一步改進完善。譬如，輸配電網(wǎng)對于上網(wǎng)電價、輸電費率、配電費率、售電價格仍大部分采用價格審批的方式(3)2021年10月12日，最近政策文件表示，將“有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價，擴大市場交易電價上下浮動范圍”。從文件內容來看，僅燃煤發(fā)電的上網(wǎng)電價將放開。參見:國家發(fā)展改革委關于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知(發(fā)改價格〔2021〕1439號)[EB/OL].[2021-12-20].https:∥www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202110/t20211012_1299462.html?code=&state=123.，電力產(chǎn)品的價格無法直接體現(xiàn)市場波動，無法形成對大宗商品、原材料等領域的價格傳導，這無助于電力產(chǎn)業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。同時，在發(fā)用電計劃的管理安排上，各電源的上網(wǎng)電量是按照年度計劃量的安排結合電量分攤機制來決定的，雖然這種核準制的項目與電量并網(wǎng)計劃一方面便利了主管部門對電力調配的統(tǒng)籌規(guī)劃與管理，提升了電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營過程中的可續(xù)期性，但另一方面削弱了發(fā)電企業(yè)在運營過程中的自主性，尤其是大規(guī)模可再生能源電力這種發(fā)電量不穩(wěn)定但并網(wǎng)需求較高的電源，這使得相關發(fā)電企業(yè)失去市場競爭的積極性，發(fā)電市場仍將繼續(xù)被計劃式的生產(chǎn)經(jīng)營模式影響。在電力調度技術不斷發(fā)展的當下，這種仍具有計劃屬性的電力管理模式構成了相關電力企業(yè)整體的封閉運作結構，抑制了發(fā)電市場的競爭萌芽，影響了電力企業(yè)在發(fā)用電管理規(guī)劃上的科學性與有效性，同時也構成了對相關電力企業(yè)經(jīng)營管理過程中自主經(jīng)營、自主決策的限制[24]。

此外，當前的市場監(jiān)管部門對于自然壟斷產(chǎn)業(yè)主體經(jīng)營活動的干預和限制同樣可以出現(xiàn)在另一種情況下，那就是要求自然壟斷的公用事業(yè)主體在維持正當產(chǎn)業(yè)秩序，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)特性下進一步提升為社會提供公共物品的產(chǎn)業(yè)績效，同時要控制其經(jīng)營范圍專注于公用事業(yè)領域，防范其龐大的資本力量進入其他競爭性環(huán)節(jié)，這也是我國當前對輸配電網(wǎng)企業(yè)實施“主輔分離”改革的核心點。此外，我國可再生能源領域曾廣泛出現(xiàn)可再生能源浪費現(xiàn)象即“棄風棄光”現(xiàn)象，其主要原因除了技術性因素之外，更為重要的是電力消納市場中行政性要素對于電力消納市場的干預過多，以拒絕或提高標準變相拒絕可再生能源并網(wǎng)活動為主要表現(xiàn)，形成了實質上的地方行政壟斷，這就需要在產(chǎn)業(yè)監(jiān)管過程中加強對行政力量介入產(chǎn)業(yè)活動的限制，限制非能源主管部門尤其是地方政府為產(chǎn)業(yè)活動設置壁壘，從而進一步維護發(fā)電市場與售電市場的競爭秩序。因此，政府監(jiān)督機制的制度設計除了要在監(jiān)管理念與監(jiān)督手段方面實現(xiàn)向市場機制的靠攏，另外還要進一步淡化行政主體尤其是地方政府在針對電力產(chǎn)業(yè)領域的干預權限，以保障電力監(jiān)督部門的市場中性為核心，建構專業(yè)化、統(tǒng)一化、政監(jiān)分離的監(jiān)管主體制度，從而確保電力監(jiān)管尤其是輸配電網(wǎng)監(jiān)管活動能夠在市場經(jīng)濟的法治環(huán)境下順利開展。

更為關鍵的是要為上述監(jiān)管制度的落實建構一個專門化電力監(jiān)管機構。以我國曾經(jīng)的電力監(jiān)督管理委員會為例，將電力監(jiān)管權從電力產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、國家重大項目規(guī)劃、經(jīng)濟管理職能中分離出來，以專門化、獨立化的形態(tài)開展針對電力產(chǎn)業(yè)的市場化監(jiān)管以及產(chǎn)業(yè)監(jiān)管，將其作為電力監(jiān)管的獨立機構，賦予其獨立的監(jiān)管法律地位。原來涉及電價監(jiān)管的各物價部門和有關機關，都應當逐漸把電價監(jiān)督權移交給電監(jiān)會，必須確實保障電監(jiān)會享有電價審批權和市場準入權，并確保國家電力監(jiān)管機構有權基于產(chǎn)業(yè)的特點和當前國情，來選擇供電價格模式和規(guī)制方法，以便確保電力監(jiān)管主管部門的決策部署是建立在市場信息比較充分和科學合理的基礎上。同時，我國電監(jiān)會保持對電力消費者與投資者權益的公平，并逐步賦予消費者選擇供電企業(yè)的權力，讓其以合理的價位獲取最豐富的電力供應。

3. 針對電力價格監(jiān)管的協(xié)調

針對輸配電價的價格規(guī)制來說，應明確一個獨立的專門化電價監(jiān)管職能主體，以我國曾經(jīng)存在的電力監(jiān)管委員會為范式，為電力輸配環(huán)節(jié)以及可競爭環(huán)節(jié)的價格監(jiān)管確立一個獨立的專業(yè)化監(jiān)管組織，通過《電力法》的修訂以明確其法定地位。健全電力價格浮動的定價聽證機制，進一步凸顯生產(chǎn)成本監(jiān)核程序的地位。在實行價格上限規(guī)定模式的具體環(huán)節(jié)，要采取并實行激勵性的監(jiān)管規(guī)制方案，訂立監(jiān)管契約。逐步推行分時段電價的精細劃分，設立電價平衡基金，以防止交叉補貼影響公平競爭的情況，凸顯成本監(jiān)審程序的重要地位。而電力產(chǎn)品價格由于具有高度壟斷性，其生產(chǎn)成本結構是非對稱性不公開的，即除壟斷公司之外，價格一般都不為社會其他企業(yè)和公民所知悉，所以，政府需要把電力各環(huán)節(jié)價格的成本結構完全暴露于社會公共監(jiān)督范圍之中，以防止自然壟斷產(chǎn)業(yè)主體借助市場勢力任意提高電價的機會主義傾向。就實質而言，價格聽證制度是社會公共企業(yè)和壟斷公司集團之間實現(xiàn)利潤博弈、捍衛(wèi)各自權益的有力武器。而價格聽證的重要內涵則是對產(chǎn)品價格的調控方法，其生產(chǎn)成本結構是個關鍵，政府必須借助法律程序來維護成本的客觀性和公正性。推進電價決定程序的透明化和可說明性，還有助于給潛在投資人創(chuàng)造清晰、可承受的價格監(jiān)督程序，讓其對市場經(jīng)濟風險問題有更清楚的認識。執(zhí)行價格上限規(guī)制模型的同時實施了激勵性的服務質量監(jiān)管規(guī)制，但是價格上限模式并沒有保證在電價更加合理甚至降低的情形下人民群眾的生活質量得到提高。價格管制模型中做得最好的公司在其他的質量嚴格規(guī)制模式中表現(xiàn)并不怎么樣，這表明公司在價值與品質之間存在著權衡取舍。由于價格上限模式使公司承受所有品質改善方面投入的費用，卻可以獲取部分利潤，假如以品質下降的付出代價來交換價格低廉或許會得不償失，所以，服務質量激勵應和價格上限法律規(guī)制同時并行。逐步推行分時段電價和細化分類，實行峰谷分時段電價政策，其積極意義將不僅僅限于在缺電的狀況下實現(xiàn)其調節(jié)作用，也將是實現(xiàn)電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要策略選擇之一。將需求側管理工作列入國家經(jīng)濟與能源發(fā)展的整體規(guī)劃，并盡快建設完善電力供需側管理的長效體制，即通過國家采取優(yōu)惠政策吸引用戶在尖峰時期少用電，低谷時期多用電，提升電能利用效率、優(yōu)化供電方案，這樣才能在達到同等供電功能的情況下降低電力損耗水平和最大用電需求，從而盡量避免用電緊缺的局面。

五、 結語

中國電力產(chǎn)業(yè)在競爭性市場建構過程中，應根據(jù)競爭屬性的不同，針對相應環(huán)節(jié)建構有針對性的競爭規(guī)制制度。首先，根據(jù)相關環(huán)節(jié)不同的規(guī)制價值定位，對于可競爭環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)的規(guī)制手段同樣應當有所區(qū)分。針對電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制過程中的可競爭環(huán)節(jié)可適用我國現(xiàn)行反壟斷規(guī)制以及反不正當競爭規(guī)制制度中的市場秩序規(guī)制手段，而針對輸配電網(wǎng)這一自然壟斷環(huán)節(jié)則應以維護產(chǎn)業(yè)基本秩序為核心，以提升自然壟斷環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)效率為規(guī)制核心。其次，針對自然壟斷所采取的競爭規(guī)制，應將重點放在針對這種產(chǎn)業(yè)特性所固有的市場勢力對上下游市場化競爭環(huán)節(jié)的秩序侵犯上，另外要規(guī)制那種在輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)常見的以自然壟斷的外觀所實行的事實上的行政壟斷。最后，應在電力產(chǎn)業(yè)競爭規(guī)制制度的建構過程中強化對該產(chǎn)業(yè)在競爭法律文化層面的倡導，鼓勵產(chǎn)業(yè)內部的良性競爭環(huán)境與競爭合法合規(guī)意識，培養(yǎng)企業(yè)國際競爭意識從而加強對技術研發(fā)的投入，進而實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)實力、國際競爭能力的提升，促進電力產(chǎn)業(yè)尤其是輸配電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)整體效率的提升。