“雙碳”背景下我國能源消費戰(zhàn)略推進的路徑選擇

張 璐，龔乾廳

(華東政法大學 經濟法學院，上海 200063)

一、 “雙碳”背景下能源消費戰(zhàn)略的推進

1. 控制能源消費總量：“雙碳”目標戰(zhàn)略決策的有機組成

在面對全球氣候變化態(tài)勢日益趨緊、綠色低碳轉型勢在必行的背景之下，我國邁出決定性步伐，提出了重大戰(zhàn)略決策：“中國將提高國家自主貢獻度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”(1)參見:習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話[EB/OL].[2021-11-10].http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm.。就碳達峰、碳中和目標(以下簡稱“雙碳”目標)的核心理念而言，其本質上即為通過控制并逐漸減少二氧化碳的排放從而控制全球氣溫上升不超過2 ℃并盡可能控制在1.5 ℃以內，因此其核心是“減碳”。在“減碳”導向下，“雙碳”目標主要依托“開源”及“節(jié)流”兩個維度展開(2)“開源”與“節(jié)流”與我國的“綠色低碳戰(zhàn)略”以及“節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略”從內涵上來說是相呼應的。而“綠色低碳戰(zhàn)略”以及“節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略”在我國諸多頂層設計中早有凸顯，如國務院辦公廳所印發(fā)的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014—2020)》中就已經將兩大戰(zhàn)略作為總體戰(zhàn)略的方面之一進行部署。參見:中華人民共和國國務院辦公廳.國務院辦公廳關于印發(fā)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014—2020年)》的通知[EB/OL].[2021-11-10].http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2781468.htm.?！伴_源”也即大力發(fā)展可再生能源替代化石能源，提升非化石能源在能源供應中所占的比重(3)國務院印發(fā)的《2030年前碳達峰行動方案》指出，到2025年，非化石能源消費比重達到20%左右。參見:中華人民共和國國務院.國務院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》[EB/OL].[2021-11-11].http:∥www.news.cn/politics/2021-10/26/c_1127997984.htm.?！肮?jié)流”則系節(jié)能減排，能源消耗尤其是化石能源消耗是我國二氧化碳排放最主要的來源。與發(fā)達國家相比，我國能源資源約束問題突出的現(xiàn)狀仍制約著“雙碳”目標的實現(xiàn)，且短期內迅速改變能源系統(tǒng)的組成和結構難度較大，需徐徐圖之，故而需將節(jié)能置于首要考量。節(jié)能一方面需要采取技術可行、經濟合理、環(huán)境友好、社會接受程度高的方式提升能源資源的利用效率，另一方面則需控制能源消費總量。從過去的發(fā)展歷程來看，隨著我國能源技術不斷進步，我國的大多數(shù)能源資源利用效率已經達到世界領先水平，因而通過提升能效而節(jié)約能耗的途徑作用有限。同時，能源消費的規(guī)模和水平亦在不斷增長表明能效進步所節(jié)約的能耗與不斷增加的能源消費需求之間因存在著相當大的差距而被抵消。我國的能源消費在“雙碳”目標達成前仍然處于一定速度的增長中，因此，以“減碳”為目標導向的節(jié)能現(xiàn)階段需重點關注的仍是能源消費總量的控制問題。

2. 能源消費戰(zhàn)略：控制能源消費總量的頂層設計

控制能源消費總量既是一個法律問題，亦是一個政治問題。一方面，《中華人民共和國節(jié)約能源法》(以下簡稱《節(jié)約能源法》)作為節(jié)能減排領域的基本法律對能源消費總量控制進行了相應的規(guī)定。另一方面，如前所述，“雙碳”目標作為我國的重大戰(zhàn)略決策，“控制能源消費總量”是促進其如期實現(xiàn)的關鍵，因而對能源消費總量的控制也成為頂層設計的重要方面。從管理學的角度而言，“企業(yè)強調戰(zhàn)略規(guī)劃，主要反映了明確制定戰(zhàn)略所帶來的重要好處。這樣能保證企業(yè)協(xié)調每個職能部門的政策(未必是行動)，為了實現(xiàn)企業(yè)的共同目標而奮斗”[1]。政府亦是如此，控制能源消費總量需要自上而下的多個部門共同協(xié)調與推進，實踐中我國的頂層設計亦常以能源消費戰(zhàn)略的形式對其作出回應。

第一，在內涵方面?！皯?zhàn)略”被定義為“為了達到目的而最佳利用資源的行動計劃”[2]。同時，不容忽略的是，能源消費戰(zhàn)略實際上“是一個簡單、焦點明確的價值定位”[3]。因此，從上述定義來看，完整的戰(zhàn)略需要涵蓋對戰(zhàn)略目的、實現(xiàn)戰(zhàn)略決策的最佳路徑以及相關的保障措施等內容的原則性闡述。基于此，能源消費戰(zhàn)略作為對“控制能源消費總量”在頂層設計上的回應，應當以“節(jié)能”作為主要背景，在內容上主要包括對“雙碳”目標及“控制能源消費總量”的總體戰(zhàn)略目的闡述、能源消費總量控制的推進路徑以及相關的保障措施等三個方面的總體性概括，其中，能源消費總量控制的推進路徑不僅關系著總體戰(zhàn)略能否有效地轉化為現(xiàn)實，還涉及總體戰(zhàn)略如何轉化為現(xiàn)實的問題，其重要性不言而喻。

第二，在層次方面?；谖覈陨隙?、統(tǒng)管和分管相結合的體制，能源消費戰(zhàn)略應包括中央和地方兩個層次，中央層面負責統(tǒng)籌、制定總體的能源消費戰(zhàn)略以作為行動綱領。實踐中所出臺的一系列旨在促進“雙碳”目標達成的戰(zhàn)略，如國家發(fā)改委等印發(fā)的《能源生產和消費革命戰(zhàn)略(2016—2030)》、國務院出臺的《2030年前碳達峰方案》等都對能源消費總量控制進行了規(guī)定。地方層面作為責任主體，則根據(jù)中央戰(zhàn)略因地制宜，結合地方實際制定地方能源消費戰(zhàn)略并具體推進。

3. 地方政府推進能源消費戰(zhàn)略產生負面效應

促進“雙碳”目標達成的同時，我國的經濟將處于中高速增長的階段，但我國的人均能源消費量仍遠低于發(fā)達國家，而能源消費與碳排放是現(xiàn)階段支撐中國經濟增長的戰(zhàn)略性要素[4]。能源消費總量亦是影響碳排放量至關重要的因素[5]。總的來說，能源消費總量上升仍不可避免，而按照“雙碳”目標的“減碳”導向，碳排放量則需不斷遞減。習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上強調“推動能源消費革命，抑制不合理能源消費。堅決控制能源消費總量，有效落實節(jié)能優(yōu)先方針，把節(jié)能貫穿于經濟社會發(fā)展全過程和各領域”(4)參見:習近平.積極推動我國能源生產和消費革命[EB/OL].[2021-11-13].http:∥www.xinhuanet.com/politics/2014-06/13/c_1111139161.htm.。國務院發(fā)布的《新時代的中國能源發(fā)展》白皮書亦將“推動能源消費革命，抑制不合理能源消費”作為能源安全新戰(zhàn)略(5)參見:中華人民共和國國務院新聞辦公室.《新時代的中國能源發(fā)展》白皮書[EB/OL].[2021-11-15].http:∥www.gov.cn/zhengce/2020-12/21/content_5571916.htm.。這意味著“好鋼”需用在“刀刃”上，也即通過對能源消費進行“合理”及“不合理”之分，實現(xiàn)對不合理能耗增長的控制，倒逼經濟結構和產業(yè)結構的轉型，進而減少碳排放?！耙种撇缓侠砟茉聪M”可呈現(xiàn)出有效控制能源消費總量且與經濟發(fā)展需求相契合的特點，意味著其可成為能源消費戰(zhàn)略的現(xiàn)實推進路徑。

能源消費戰(zhàn)略的制定涉及多元利益的調整，加之受到自身屬性的限制，其內容本身十分宏觀與抽象，為其推進預留了極大的空間。具言之，充滿彈性的預留空間可能讓地方在實際推進抑制不合理能源消費的過程中誤解或扭曲能源消費戰(zhàn)略的內涵，主要表現(xiàn)為超越當前發(fā)展階段或者對能耗過高的企業(yè)進行“一刀切”停電限產，甚至存在將“碳達峰”曲解為“攀高峰”等的舉措(6)參見:新華社.穩(wěn)投資·穩(wěn)物價·糾正運動式“減碳”：國家發(fā)展改革委回應經濟運行熱點[EB/OL].[2021-11-15].http:∥www.gov.cn/xinwen/2021-08/17/content_5631778.htm.，進而與“雙碳”目標的實現(xiàn)存在一定的張力。如何削弱甚至規(guī)避能源消費戰(zhàn)略推進過程中所產生的負面效應，成為促進“雙碳”目標達成亟需解決的現(xiàn)實問題。

二、 “雙碳”背景下我國能源消費戰(zhàn)略推進的主要挑戰(zhàn)

1. “抑制不合理能源消費”的內涵展開

如前所述，“抑制不合理能源消費”作為能源消費戰(zhàn)略的主要推進路徑，對其內涵進行邏輯及法理上的建構并作出法律語境下的解讀，是判定其推進效果是否有利于“雙碳”目標實現(xiàn)的前提，同時亦為既有法律體系解決其推進過程產生的負面效應提供可行方法的基礎?！耙种撇缓侠砟茉聪M”主要可拆解為兩個部分：其一，抑制行為的法律性質闡明；其二，不合理能源消費行為的判斷。下文將詳述之。

(1)抑制行為的法律性質闡明

抑制行為的法律性質闡明需要結合以下三個方面對其在法律體系中的位置進行定位：首先，對其語義的本源進行辨明，“抑制”從語義的角度意為“控制”[6]，因此抑制行為即是針對不合理能源消費所采取的控制行為。其次，在行為主體方面，“抑制”行為作為能源消費戰(zhàn)略的有機組成部分，能源消費戰(zhàn)略是“國家行動”[7]，其具體推動主要由行政機關來完成(7)“雙碳”目標的達成需要各類主體參與，企業(yè)亦是促進該目標達成的關鍵，但基于本文討論的語境，企業(yè)自主采取“抑制不合理能源消費”行為的不在本文討論之列，故而在本文中將“抑制”行為的主體確定為行政機關。。最后，從行為效果來看，“抑制”行為的采取能產生直接影響市場主體及市場行為的效果，換言之，市場主體基于政府所采取的相關措施將會對企業(yè)投資作出重新部署。綜上，“抑制”行為實際上是由行政機關采取的對能源消費主體所存在的不合理能源消費行為直接進行規(guī)范和限制的措施，其與行政規(guī)制具有內生的契合性(8)行政規(guī)制是特定主體所采取的，直接影響市場主體及其市場行為的設定規(guī)則、制定政策、實施干預措施等行政活動的總稱。參見:江必新.論行政規(guī)制基本理論問題[J].法學,2012(12):17-29.?！耙种啤毙袨榈姆尚再|在相當程度上決定了“抑制不合理能源消費”在法律語境中的構建與展開，即“抑制不合理能源消費”應被納入行政規(guī)制的范疇。規(guī)制手段及規(guī)制對象作為行政規(guī)制的兩大基本要素[8]，具體到“抑制不合理能源消費”中，“抑制”行為也即規(guī)制手段，“不合理能源消費行為”則是規(guī)制對象。

(2)不合理能源消費行為的判斷路徑分析

確定能源消費行為的合理與否是控制能源消費總量的前提，亦是對規(guī)制對象如何進行適當限制的基礎。能源消費行為的合理性判斷具有一定的歷史性特征，其內涵處于相對變化之中且相對抽象，因此需要結合法律規(guī)定及當前的社會發(fā)展形勢等因素來進行綜合確定。其一，在法律規(guī)定層面，結合我國《節(jié)約能源法》的相關條文進行分析。從該法的立法目的出發(fā)，可對不合理能源消費行為作出目的效果層面的解讀。換言之，不合理能源消費行為的實際效果與推動全社會節(jié)約能源、提高能源利用效率、保護和改善環(huán)境及促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的目的相悖(9)參見:《節(jié)約能源法》(2018年修正)第一條。。同時，違反《節(jié)約能源法》的能源消費行為應當承擔相應的法律責任，故而可從《節(jié)約能源法》的法律責任部分窺見不合理能源消費行為的具體樣態(tài)，如使用國家明令淘汰的用能設備或者生產工藝、生產單位超過單位產品能耗限額標準用能(10)參見:《節(jié)約能源法》(2018年修正)第七十一條、第七十二條。等都應被納入不合理能源消費行為之列。但需注意的是，實踐中不合理能源消費行為表現(xiàn)形式多樣，難以進行周延列舉，并非僅該法的法律責任部分所列之項才可納入不合理能源消費行為的范疇之內。其二，從社會發(fā)展形勢層面而言，“雙碳”目標成為影響我國社會發(fā)展十分重要的因素，頂層設計大多是圍繞該目標的達成而展開，如“1+N”政策體系便涉及社會發(fā)展的多方面和多環(huán)節(jié)。因此，在社會發(fā)展形勢這一維度，不合理能源消費行為的界定標準與“雙碳”目標的“減碳”導向密不可分。

實際上，法律規(guī)定層面的不合理能源消費行為的界定標準與“雙碳”目標亦十分契合。如前文所述，節(jié)約能源、提高能源利用效率為“雙碳”目標達成的現(xiàn)實路徑，保護和改善環(huán)境、促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展則是“雙碳”目標的現(xiàn)實效果。因此，無論是法律規(guī)定層面或是社會發(fā)展形勢層面的分析，都共同指向了實踐中不合理能源消費行為可以其行為效果為界定標準，也即是否符合“雙碳”目標的“減碳”導向，與“減碳”背道而馳的能源消費行為應屬不合理能源消費。

(3)抑制不合理能源消費的法律語境展開

綜上，“抑制不合理能源消費”其在法律語境下的內涵展開應為：為推進能源消費戰(zhàn)略，行政機關采取一定的措施對實踐中與“減碳”導向相悖的能源消費行為進行規(guī)制。基于此，其主要內容包括如下3個方面：首先，采取“抑制不合理能源消費”措施的目的為推進能源消費戰(zhàn)略；其次，能源消費行為合理與否與其最終的行為效果有關，是否符合“減碳”導向是重要的判斷標準；最后，“抑制不合理能源消費”措施的本質在于行政機關所采取的規(guī)制措施，其規(guī)制手段(11)下文將規(guī)制手段與抑制不合理能源消費行為含義等同，為避免讀者產生疑惑，特此說明。也即“抑制”行為，規(guī)制對象則是“不合理能源消費”。

2. “抑制不合理能源消費”主要存在問題分析

從行政機關所采取的“抑制不合理能源消費”具體路徑來看，存在著對其法律內涵的諸多不適應之處：首先，目的層面，相關措施未能有效推進能源消費戰(zhàn)略；其次，規(guī)制對象層面，不合理能源消費行為的判斷存在誤讀；最后，規(guī)制手段層面，“抑制”行為實現(xiàn)帶來的價值利益難以與其所造成的損害相平衡。

(1)相關措施與能源消費戰(zhàn)略的內涵存在背離

如前所述，能源消費戰(zhàn)略內涵與促進“雙碳”目標實現(xiàn)密不可分。根據(jù)聯(lián)合國氣候變化政府間專門委員會(IPCC)的定義：碳達峰是指某個地區(qū)或者行業(yè)年度二氧化碳排放量達到歷史最高值，然后進入持續(xù)下降的過程，是二氧化碳排放量由增轉降的歷史拐點；碳中和則是指通過二氧化碳去除技術的應用，使人類活動造成的二氧化碳排放與對二氧化碳的吸收量達到平衡。碳達峰的定義表明在2030年實現(xiàn)碳達峰前必然會經歷二氧化碳排放量逐漸增長的過程?；诖?，部分地方政府將碳達峰理解為“攀高峰”，認為達峰前還可繼續(xù)擴大高碳產業(yè)產能，進而違規(guī)繼續(xù)發(fā)展高耗能、高排放項目(以下簡稱“兩高”項目)，甚至提出“十四五”先沖高，“十五五”再達峰下降的規(guī)劃。這與“雙碳”目標的實現(xiàn)產生了背離：其一，對碳達峰的實現(xiàn)形成了阻力。從因果關系上而言，碳達峰應是在產業(yè)結構優(yōu)化和技術進步兩個因素疊加下所導致碳強度逐步降低的達峰[9]。產業(yè)結構優(yōu)化則是以“減碳”為基本導向，逐步實現(xiàn)非化石能源對化石能源的替代，“兩高”項目的盲目開展成為產業(yè)結構優(yōu)化的桎梏。其二，碳達峰是碳中和的前提和基礎，前者實現(xiàn)時間的早晚和峰值的高低直接影響著后者實現(xiàn)的時長和實現(xiàn)的難度[10]。我國與發(fā)達國家相比，需要以史上最短時間完成最大幅度的減碳目標，“兩高”項目的違規(guī)開展沖高了碳排放峰值，將會對碳中和目標的實現(xiàn)形成極大障礙。

(2)不合理能源消費行為的判斷存在誤讀

不合理能源消費行為的本質特征系不符合“雙碳”目標的“減碳”導向。從“減碳”導向本身而言，意味著二氧化碳的排放需要得到逐步控制，甚至達到碳中和后，也僅是通過相應的去除技術使得排放量與吸收量平衡。因此，“減碳”的隱含前提也即二氧化碳排放量并非為零，而是在促進經濟發(fā)展的同時通過更加優(yōu)化的排放以解決氣候變化危機。換言之，能源消費行為的合理與否并不在于其是否排放二氧化碳，而是其排放是否符合“減碳”的需求與導向。但實踐中部分地方政府對不合理能源消費行為的判斷存在誤讀，將只要涉及二氧化碳排放的能源消費行為“一刀切”地認定為不合理能源消費行為而加以抑制，進而出現(xiàn)“大關大?！钡炔缓侠憩F(xiàn)象。一方面，合理能源消費行為排放二氧化碳具備一定的正當性，“從現(xiàn)狀來看，發(fā)展中國家的溫室氣體排放更多是為了滿足公民的基本生活需求或提高公民的生活水平而進行的，即為了滿足其生存權和發(fā)展權”[11]，即碳排放權在一定程度上意味著公民的發(fā)展權，對不合理能源消費行為的判斷產生的誤讀損害了行政相對人的權益；另一方面，與當前已經達峰的發(fā)達國家不同，就社會發(fā)展階段而言，發(fā)達國家產業(yè)結構逐步由第二產業(yè)實現(xiàn)向第三產業(yè)的轉移，處于發(fā)展中國家的中國則主要以第二產業(yè)為主，其中重工業(yè)的發(fā)展仍需要化石能源予以支持，“一刀切”式的判定方式在一定程度上遏制了我國的經濟發(fā)展。

(3)“抑制”行為的損害與效益難以平衡

發(fā)改委印發(fā)的《2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標完成情況晴雨表》顯示共有8省(自治區(qū))能源消費總量控制目標為一級預警(12)參見:中華人民共和國國家發(fā)展改革委.關于印發(fā)《2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標完成情況晴雨表》的通知(發(fā)改辦環(huán)資〔2021〕629號)[EB/OL].[2021-11-18].https:∥zfxxgk.ndrc.gov.cn/web/iteminfo.jsp?id=18228.。面對嚴峻的節(jié)能形勢，部分地方政府為完成當年指標，嚴格限制能源消費和壓縮產能等“運動式”減碳、“突擊式”減碳現(xiàn)象十分突出(13)參見:中華人民共和國中央人民政府.“一刀切”停產或“運動式”減碳可休矣[EB/OL].[2021-11-20].http:∥www.gov.cn/zhengce/2021-10/09/content_5641609.htm.。有學者指出：“運動式治理不能也無意使治理效果達到帕累托最優(yōu)，運動式治理最終將會走向‘內卷化’”[12]。從短期效果而言，“運動式”減碳在短時間內使得該時期該地區(qū)的二氧化碳排放量得以迅速減少，但該種忽視產業(yè)結構升級、能源結構優(yōu)化的做法無異于“揚湯止沸”，二氧化碳排放量在一定時間后便出現(xiàn)反彈，同時也使得市場主體進行市場經濟活動時受到損害。以合同履行為例，“運動式”減碳在一定程度上使得市場主體之間的交易基礎和行為基礎發(fā)生了變更，合同的正常履行存在困難，甚至出現(xiàn)履行不能的情況。但基于能源消費的限制以及產能壓縮的不可預見性，合同義務的違反并不能歸責于任何一方市場主體，故而即使一方市場主體延遲履行其相關義務也并沒有與給付并存的損害賠償，無法實際履行的情況亦是如此。此種情形之下，市場主體的財產權益并未得到保障。因此在“運動式”減碳之下，不僅該地區(qū)的碳排放量面臨著先下降后上升的尷尬境地，而且還存在著對市場主體財產權益的損害，其所獲效益與損害結果之間缺乏理性平衡。

三、 “雙碳”背景下能源消費戰(zhàn)略推進的困境破除

1. 困境破除：地方政府推進能源消費戰(zhàn)略自由裁量界限的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性

“抑制不合理能源消費”還原到法學語境中即為行政規(guī)制。同時作為能源消費戰(zhàn)略中的推進路徑，其本質上所具備的宏觀性和原則性決定了行政規(guī)制的具體措施是由地方政府結合當?shù)貙嶋H來制定，這即意味著地方政府采取相關措施時具備較大的自由裁量空間?！八袡嗔Χ即嬖诜缮系慕缦蕖盵13]，地方政府針對不合理能源消費采取行政規(guī)制措施時自由裁量界限的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性則關系著能源消費戰(zhàn)略能否從效力轉化為實效以及轉化為實效后是否能夠常態(tài)化存在。從實踐來看，所存在的諸多與“抑制不合理能源消費”法律內涵不相適應的問題亦表明了地方政府在推進能源消費戰(zhàn)略時其自由裁量界限的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性缺失，影響了能源消費總量的控制效果，進而對“雙碳”目標的實現(xiàn)形成了桎梏?；谛姓?guī)制在一定程度上會限制行政相對人權利或者對其課以義務，盡管行政機關可能是為實現(xiàn)某些具備正當性的目的，但該種目的與行政相對人權利之間仍需某種平衡[14]。因此，上述自由裁量界限的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的關鍵之一在于行政規(guī)制目的與相對人的權利平衡。

2. 自由裁量界限統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的具體展開

地方政府采取抑制不合理能源消費相關措施時的自由裁量通常會產生合理性問題的困擾[15]179，實踐中所產生的諸多負面效應亦可從合理性的角度得到解決。從行政法學的角度而言，合理性問題的解決有賴于3個方面：其一是目的性，要求行政主體所使用的方法應有利于行政目的的達成；其二是必要性，也即若干個有利于行政目的達成方法中，應選擇使用對個體和社會所造成的損害最小的措施；其三是均衡性，行政措施對個人造成的損害與社會所獲得的利益之間不能過當[15]53-54，其所隱含的基本前提也即行政目的與個人之間的利益平衡。具體來說，地方政府采取抑制不合理能源消費相關措施時自由裁量界限的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性應符合以下3個層面的要求：首先是目的性要求，“抑制不合理能源消費”的具體推進應有利于“雙碳”目標的實現(xiàn)；其次是必要性要求，“抑制不合理能源消費”的具體推進應采取所造成的損害應為相對最小的手段；最后是均衡性要求，“抑制不合理能源消費”所采取的具體手段所引發(fā)的損害對于所實現(xiàn)的目標或利益而言不能過當。

(1)目的性要求闡明

“任何手段都是應目的而生”[16]，目的性要求是地方政府采取行政規(guī)制措施時自由裁量界限的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的前提和基礎，必要性要求及均衡性要求皆依存于此進行內涵的構建。目的性要求包括兩個層面的內容：其一，目的本身的正當性。規(guī)制目的正當是規(guī)制手段正當?shù)谋匾獥l件[17]，規(guī)制手段既然能產生限制行政相對人權益的效果，那么如果作為原點的規(guī)制目的其正當性缺失，由此目的而引發(fā)的行為自然會招致正當性的挑戰(zhàn)。追根溯源，“抑制不合理能源消費”的目的在于實現(xiàn)“雙碳”目標，將全球氣溫上升控制在2 ℃甚至1.5 ℃范圍內。IPCC的評估報告明確提出，氣候變化加劇了對生物多樣性、人類及生態(tài)系統(tǒng)健康、基礎設施以及糧食供應的現(xiàn)有風險(14)參見:Intergovernmental Panel on Climate Change. Summary for Policymakers — Special Report on Climate Change and Land[EB/OL].[2021-12-03].https:∥www.ipcc.ch/srccl/chapter/summary-for-policymakers/.。這些既有風險映射到法學語境中，可還原為人的基本權利，也即人的生命權與健康權受到氣候變化的嚴重威脅?；趯ι鼨嗯c健康權的保護需要，“雙碳”目標控制氣候升溫的正當性毋庸置疑。但同時需要注意的是，這與“碳排放權即發(fā)展權”并不矛盾，“雙碳”目標本身就是追求以較少能源消費與較少的碳排放支撐經濟持續(xù)發(fā)展，肯定了碳排放的正當性，并強調以技術的發(fā)展來實現(xiàn)對人的發(fā)展權的保護。

其二，規(guī)制手段應當能促進規(guī)制目的實現(xiàn)。這對行政機關規(guī)制手段的選擇做出了限制，同時也對規(guī)制手段與規(guī)制目的之間的契合性提出了要求。具體來說“手段與目的之間應存在實質的關聯(lián)性”[18]。實質關聯(lián)性并不要求規(guī)制手段能使得規(guī)制目的完全實現(xiàn)，而僅要求手段能夠產生促進目的達成的效果即可。因為實質關聯(lián)性的強弱并非目的性要求所涵括的范圍，兩者并不處于同一維度，后者僅是將規(guī)制手段與規(guī)制目的之間實質關聯(lián)性是否存在作為關注的重點，而關聯(lián)性的強弱則早已超過了“有沒有”的層次而進入了“好不好”的范疇。所以在目的性要求的視域下，“抑制不合理能源消費”的具體推進能對“雙碳”目標的達成具有一定的促進作用，而其作用大小則不在目的性要求的限制之內。

(2)必要性要求闡明

實現(xiàn)規(guī)制目的存在著多種規(guī)制手段，因而采取何種規(guī)制手段成為關鍵考量。行政機關在一定程度上屬于“經濟人”的范疇[19]，這意味著從必要性角度對行政規(guī)制的適當限制要求其應當采取成本最低的規(guī)制手段。成本最低需要綜合多方面的因素進行衡量：首先，行政機關需要對執(zhí)法成本等進行控制。其次，規(guī)制手段應以維護和實現(xiàn)公民基本權利為邏輯起點和最終歸宿。但實際上規(guī)制手段的采取并不一定始終能夠確切而適當?shù)貪M足基本權利的需要，有時反而會對經濟發(fā)展形成阻礙，甚至造成對行政相對人財產權的侵害[20]。基于對行政相對人的權益保障要求，其所招致的損害最小亦是成本最低所應解決的問題，同時也是必要性要求的核心所在。最后，成本最低應當是在手段對目的實現(xiàn)的促進程度相同的前提下進行選擇，以調和保障行政相對人權益與實現(xiàn)行政權力之間的沖突。在促進程度相同的情況下，成本最低則轉化為相對成本最小的比較對象。因為若以絕對成本最低作為比較對象，一個高度有效的規(guī)制手段也可能會因為一個對規(guī)制目的促進程度更低但損害更小的手段存在而被拋棄，“從而使得國家難以履行其維護公益以及私益免受危害之消極任務”[21]。因此，“抑制不合理能源消費”的具體推進應采取造成損害相對最小的方式，一方面能促進“雙碳”目標的有效實現(xiàn)，另一方面其執(zhí)法成本以及行政相對人所招致的損害相對最小。

(3)均衡性要求闡明

實踐中存在更多的是激烈的規(guī)制手段對于規(guī)制目的的促進作用更為明顯，必要性僅解決的是相同促進程度下的比較。均衡性要求則為不同促進程度下如何進行規(guī)制手段的選擇提供了思路，也即行政機關需在消極意義上考慮規(guī)制手段所引發(fā)的損害和所達成的效益之間是否過當或者失比例。“目的滿足的程度，卻取決于失敗的利益的分量”[22]，規(guī)制手段對公民基本權利的實現(xiàn)程度與所造成的財產權損害及經濟發(fā)展的不良影響之間的比例一旦過當，其正當性基礎則會遭到質疑。由于手段與目的之比與成本收益分析具有等同性[23]，對于規(guī)制手段與規(guī)制目的之間比例是否過當?shù)呐袛嗫梢越柚杀臼找娣治鲞@一方法來完成。行政規(guī)制手段的邊際效益和邊際成本函數(shù)存在交叉值，這一交叉點是邊際成本與邊際效益的最佳比例，因為實踐中存在一定的不確定性，該最佳值的確定存在困難，但仍然存在足夠的收益和成本的信息能夠確定交叉點左右的一定區(qū)間內行政規(guī)制手段帶來的效益能輕易地超過其成本，在該區(qū)間內則不會被判定為“比例過當”[24]。故而“抑制不合理能源消費”推進過程中所采取的規(guī)制手段所帶來的效益只有在可超過其所造成的損害的情形下才可符合均衡性的要求。

四、 “雙碳”背景下完善能源消費戰(zhàn)略推進的具體路徑選擇

1. 貫徹“減碳”導向

實踐中部分地方政府違規(guī)開展“兩高”項目，無疑違背了目的性要求的內涵，但也反映出了傳統(tǒng)粗放型的發(fā)展方式下地方經濟發(fā)展績效與環(huán)境資源約束相割裂的矛盾。環(huán)境資源關系著公民的生命權與健康權，經濟發(fā)展應是政府用以實現(xiàn)這一基本權利目標的手段，但基于高耗能、高排放產業(yè)的發(fā)展對地方GDP貢獻卓越，而地方GDP的發(fā)展與績效考核存在著內生的契合性，因而該種目的與手段之間的關系逐漸偏離?！半p碳”目標所選擇的經濟發(fā)展方式與碳排放需要逐漸實現(xiàn)脫鉤，這使得經濟發(fā)展與公民的生命權和健康權在實踐中能得到協(xié)同，因此行政機關對“減碳”導向的貫徹成為糾偏的現(xiàn)實路徑。行政機關的權能在于實施，如前所述，能源消費戰(zhàn)略主要是針對“控制能源消費總量”的回應，隱含前提也即將節(jié)能作為其整體背景，故而貫徹“減碳”導向首先應在節(jié)能領域?！半p碳”目標的實現(xiàn)需要政府與社會的協(xié)同，但更多需要政府起到推動作用。因涉及能源結構調整、節(jié)能技術創(chuàng)新與應用以及激勵政策推行等多方面的內容，往往需要大量的資金投入，通常由政府公共財政負擔，否則市場并不會自主地選擇節(jié)能低碳技術以實現(xiàn)推動能源消費總量增長幅度放緩和經濟效益提升的同步[25]。

節(jié)能領域對“減碳”導向的貫徹又能具體分解為兩個要求。首先，應當關注“減碳”的有效性?！皽p碳”的有效性從兩個方面進行考察：第一，效率層面應能達到我國頂層設計中有關節(jié)能降耗約束性指標的要求，以約束性指標倒逼地方行政機關作為；第二，效果層面應符合必要性的要求，地方政府應當將行政相對人的權益保障與“減碳”導向置于同等考量，以期對行政相對人帶來的損害相對最小。其次，還應關注“減碳”的階段性。我國的社會經濟發(fā)展階段表明“雙碳”目標的實現(xiàn)是一個中長期的問題，不同階段所需的規(guī)制手段會發(fā)生一定的變化，碳達峰之前主要為能源消費總量的控制，碳中和則主要側重于可再生能源的替代?！拔覀儽仨氃谶\動與靜止、保守與創(chuàng)新等彼此矛盾的力量之間謀求某種和諧，作為使得松散的社會結構緊緊凝聚在一起的黏合物，法律必須巧妙地將過去與現(xiàn)在聯(lián)結起來，同時又不忽視未來的迫切要求”[26]342，“必要的修正只會給那些可能成為變革的無辜犧牲者帶來最低限度的損害”[26]345。節(jié)能領域對“減碳”導向的貫徹亦是如此，只有因應不同階段的特點采取相應的措施才能符合成本效益分析的要求。

2. 確定重點規(guī)制對象

“保障和提升行政效能是行政法的重要價值，風險社會中的效能是行政權的生命，政府履行職責的前提是高效的行政權”[27]。盡管能源消費戰(zhàn)略推進是一個系統(tǒng)性工程，但基于行政效能的考量，并不妨礙行政機關的政策執(zhí)行更多的應當是在成本控制的基礎上針對具備規(guī)制價值的對象進行一定的平衡和抉擇。因此，在成本控制以及效益最大化的雙重效能要求下，行政機關應在“抑制”行為的實際推進中區(qū)分規(guī)制的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)。通過對重點規(guī)制對象的確定，行政機關的“抑制”行為可更為有效地分配社會資源。

具體來說，應當將煤炭不合理能源消費確定為重點規(guī)制對象。從《中國統(tǒng)計年鑒》每年更新的數(shù)據(jù)來看，煤炭消費總量在中國能源消費總量中長期占據(jù)主導地位，并且在未來較長時期內都難以改變。截至2020年，煤炭消費仍占我國能源消費總量56.8%(15)參見:中華人民共和國國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒：2021[EB/OL].[2021-12-06].http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.，遠超世界平均水平。就目前的發(fā)展情況來看，我國煤炭消費主要集中于工業(yè)終端消費部門和火電部門，兩部門的煤炭消費總量仍將保持在較高水平。以火電部門為例，我國煤炭的發(fā)電效率世界領先，再加之天然氣供應以及其價格存在一定的短板，因此將煤炭用于發(fā)電仍然是我國大部分地區(qū)的選擇[28]。在此過程中，對煤炭進行加工與利用所產生的碳排放是我國碳排放的主要構成部分，如煤炭燃燒產生的二氧化碳占到我國二氧化碳排放量的70%以上。國際能源署(IEA)的數(shù)據(jù)表明，2000年至2019年期間，煤炭消費的增加或減少影響著二氧化碳排放量的增加或減少(16)參見：IEA. Data and statistics[EB/OL].[2021-12-08].https:∥www.iea.org/data-and-statistics/data-browser?country=MASEAN&fuel=CO2%20emissions&indicator=CO2BySource.，該種正相關的關系表明對我國煤炭不合理消費總量的抑制能有效推進“減碳”導向的實現(xiàn)。另外，抑制煤炭不合理消費這一“關鍵變量”能使能源消費總量以相對較小的成本產生最有效的控制進而滿足必要性和均衡性的需要。煤炭發(fā)電仍存在著大量的不符合“雙碳”目標的境況，如落后煤電機組的耗能高、發(fā)電過程中能源轉化率低等問題制約著“減碳”目的的實現(xiàn)。而淘汰落后煤電機組1.1億千瓦左右，年節(jié)約標煤可至7 000萬噸以上，減排二氧化碳約2億噸(17)參見:中華人民共和國國家能源局.前三季度全國已淘汰關停落后煤電機組約240萬千瓦[EB/OL].[2021-12-10].http:∥www.nea.gov.cn/2017-10/31/c_136717010.htm.，因此，抑制煤炭不合理消費成為重點規(guī)制的基本趨勢和政策導向，對“雙碳”目標的實現(xiàn)有著不可替代的作用。

3. 保證規(guī)制手段的連續(xù)性與穩(wěn)定性

“行政必須始終一貫地具有連續(xù)性，整體上保持統(tǒng)一性”[29]?！半p碳”背景下，抑制不合理能源消費行為的推進應呈現(xiàn)出常態(tài)化的趨勢，通過長期堅持對不合理能源消費行為的抑制以及實現(xiàn)能源結構的轉型達到“減碳”的目標，這對“抑制”行為的連續(xù)性及穩(wěn)定性提出了要求，運動式“減碳”作為穩(wěn)定性和連續(xù)性缺失的典型表現(xiàn)，往往“治標不治本”，必然會導致公共資源的巨大浪費[30]。借助數(shù)學中的連續(xù)函數(shù)對“抑制”行為的連續(xù)性及穩(wěn)定性進行理解：連續(xù)函數(shù)也即因變量關于自變量是連續(xù)變化的，在直角坐標系中是一條未出現(xiàn)斷點的連續(xù)曲線。因此，連續(xù)性要求“抑制”行為的具體實施應當強調在時間維度和空間維度上的持續(xù)以體現(xiàn)出確定性，同時該種“連續(xù)性”并非一成不變。從行政機關對于“雙碳”目標實現(xiàn)的主導作用的角度出發(fā)，“抑制”行為的推進本身意在創(chuàng)設能產生能源消費總量控制進而達到“減碳”效果的社會秩序，而行政機關采取一項“抑制”行為之前所進行的效果論證實際上“只是一種關于未來社會秩序的理想要求和愿望”[31]?！半p碳”目標的階段性推進過程中，“減碳”的必然性和社會情勢變更等突發(fā)因素的偶然性都在不斷地對“抑制”行為提出新的調整要求?！耙种啤毙袨榈姆€(wěn)定性則強調的是進行相應的調整時，不應當在較短時間內發(fā)生劇烈的變化，以保證“減碳”效果得以有效維持?！耙种啤毙袨榈耐菩胁⒉灰馕吨皽p碳”效果的必然出現(xiàn)與長期維持，后者取決于相對方與前者的良性互動，穩(wěn)定性則是良性互動的前提和基礎。從我國的“減碳”實踐來看，浙江省于“十二五”時期在本地區(qū)推行“萬噸千家”節(jié)能低碳行動，通過構建長效節(jié)能機制，截至2013年所公布的考核結果公告，累計完成節(jié)能量1 051.82萬噸標準煤，完成“十二五”節(jié)能量目標進度的104.50%(18)參見:浙江省人民政府.關于浙江省“萬噸千家”企業(yè)(單位)2013年節(jié)能目標考核結果的公告[EB/OL].[2021-12-13].http:∥jxt.zj.gov.cn/art/2014/8/12/art_1582900_11851.html.。

連續(xù)且穩(wěn)定的規(guī)制手段更符合對行政相對人權益保障的必要性要求和均衡性要求。“欲使自由經濟得到令人滿意的運行，遵循法治乃是一個必要的條件，卻不是一個充分的條件。然而，這里的關鍵問題在于，政府所采取的一切強制性行動，都必須由穩(wěn)定且持續(xù)的框架加以明確的規(guī)定，而正是這種框架能夠使個人在制定計劃時保有一定程度的信心，而且還能夠盡可能地減少人為的不確定”[32]。盡管規(guī)制手段的改變是市場主體需考慮的風險之一，但這隱含的前提是只有在可預見性存在的情況下，此種改變風險才能作為可歸責性的理由。規(guī)制手段的穩(wěn)定性與連續(xù)性，代表著對公民個人信賴利益的保護[33]，即是給予了行政相對人對規(guī)制手段的未來變化趨勢以合理預期?；趯B續(xù)、穩(wěn)定制度的合理信賴并結合作為“經濟人”的理性，行政相對人才可從容地做出既符合相關規(guī)定也符合市場規(guī)律的投資安排，同時該種投資安排亦不會因為規(guī)制手段的劇烈變化而擱淺，進而其財產權才可得到相應的保障。

五、 結語

“雙碳”目標戰(zhàn)略決策的實現(xiàn)是能源消費戰(zhàn)略的終極目標。在能源消費戰(zhàn)略的組成部分中，能源消費總量控制的推進路徑的重要程度不言自明，而以抑制不合理能源消費控制能源消費總量可契合實踐需求，但抑制不合理能源消費的具體推進過程因自由裁量界限的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性缺失產生了諸多負面效應。具體來說，“雙碳”背景下能源消費戰(zhàn)略的具體推進應注意3個層面的要求以保證地方政府在采取抑制不合理能源消費的相關行政規(guī)制措施時的自由裁量界限具備統(tǒng)一性和穩(wěn)定性：其一，目的性要求層面，抑制不合理能源消費行為應當以“雙碳”目標實現(xiàn)為目的；其二，必要性要求層面，抑制不合理能源消費行為應當采取損害相對較小的方式；其三，均衡性要求層面，抑制不合理能源消費行為應當符合成本效益分析，所采取的規(guī)制手段所帶來的效益應超過其所造成的損害。基于此，“雙碳”背景下完善能源消費戰(zhàn)略推進的具體路徑選擇則可圍繞行政行為貫徹“減碳”導向、以抑制煤炭的不合理消費為重點規(guī)制對象、保證規(guī)制手段的連續(xù)性與穩(wěn)定性3個方面展開。