東京都軌道樞紐TOD 建設(shè)與啟示

周建高，湯曉冬

引言

TOD（Transit Oriented Development）即公共交通導(dǎo)向開發(fā)，是新城市主義代表彼得·卡爾索普（Peter Calthorpe）1993年首先提出的概念。它是針對美國城市化發(fā)展中因出現(xiàn)市區(qū)蔓延、中心區(qū)衰落、過度依賴家用汽車等問題，倡議在以公交樞紐為中心、步行10 min以內(nèi)距離的區(qū)域集聚工作、商業(yè)、居住等多種功能的城市發(fā)展模式。被認(rèn)為是緩解交通擁堵和城市無序蔓延、減少能源消耗、促進(jìn)城市緊湊發(fā)展的重要策略之一。中國改革開放以來城市化快速發(fā)展的成就有目共睹，但是處于城市化中期的中國剛剛邁入汽車社會，城市尤其大中城市交通問題十分嚴(yán)峻。十八大后把京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，作為千年大計(jì)決定設(shè)立雄安新區(qū)，重要宗旨就是疏解北京過度集中的城市功能，以疏解人口、緩和嚴(yán)重的交通擁堵。在思考以公共交通作為城市交通主要方式、控制城市建設(shè)用地之際，TOD概念引起中國學(xué)界注意，隨之展開熱烈討論。21世紀(jì)之初出現(xiàn)了一些包含新城市主義理念的居住區(qū)和軌道交通規(guī)劃建設(shè)的實(shí)踐。近年來引起越來越多的關(guān)注探討，每年論文百余篇。日本東京都以軌道為主體的綜合運(yùn)輸系統(tǒng)被公認(rèn)為世界上最高效的，是20世紀(jì)經(jīng)過長期建設(shè)形成的，雖然起初并沒有TOD概念，但實(shí)際形成的城市空間結(jié)構(gòu)、功能與TOD理念一致。中國學(xué)界對之研究成果，例如關(guān)于日本軌道交通沿線土地開發(fā)，張道海、劉龍勝等人對東京城市客運(yùn)交通中軌道交通承擔(dān)主力的原因進(jìn)行了探討，葉曉健分析了日本城市TOD發(fā)展即交通綜合體與商業(yè)、文化一體化開發(fā)模式。相對于中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大需求來說，對于日本TOD經(jīng)驗(yàn)的研究總體上還很不足。在選擇確定城市開發(fā)模式之際，中國人多地少的地理國情與美國差異較大而與日本比較接近，因此解剖東京軌道樞紐開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對于中國當(dāng)前城市軌道交通發(fā)展、城市空間高效開發(fā)更有借鑒價值。本文主要以東京都交通樞紐新宿為例，探討日本城市TOD開發(fā)模式，并思考其對于中國的啟示價值。

1 軌道交通帶動的東京城市發(fā)展

世界各國城市比較發(fā)現(xiàn)，軌道交通發(fā)達(dá)是日本城市的顯著特色。東京都能夠成為國際大都市，發(fā)達(dá)的軌道運(yùn)輸系統(tǒng)發(fā)揮了極大的作用。東京都是包括23個特別區(qū)、26個市、5個町、8個村的基礎(chǔ)自治體，2018年總?cè)丝? 378萬人。根據(jù)2016年數(shù)據(jù)，生產(chǎn)總值的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，一、二、三產(chǎn)業(yè)所占比重分別為0.4%、18.1%、81.5%，顯示了以服務(wù)業(yè)為主的完全后工業(yè)社會特征。東京在19世紀(jì)后半葉僅是草房子占多數(shù)、沒有什么市政公用設(shè)施的傳統(tǒng)城市，本為江戶幕府所在地，明治維新中定為日本首都。日本城市鐵道建設(shè)的高峰是19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，建成了從東京通往全國的官營鐵道網(wǎng)。東京最早建成的市內(nèi)鐵道，是1882年開通的新橋與日本橋之間的線路，但僅是馬拉車廂。主要為了運(yùn)輸內(nèi)陸生絲到沿海港口橫濱以便出口，1885年私營公司“日本鐵道”修筑了連通上野站與品川站之間的鐵道，以貨運(yùn)為主，附帶旅客。當(dāng)時山手地區(qū)屬于郊外，人煙稀少，澀谷站平均每天的旅客到1892年才50人。鐵道開通后山手地區(qū)居民逐漸增多，軍事設(shè)施、大學(xué)等教育機(jī)構(gòu)陸續(xù)遷移過來。1903年東京開通了有軌電車，從上野經(jīng)池袋、新宿到品川的環(huán)形交通線形成，貨運(yùn)改客運(yùn)。1904年越過山手線向市中心延伸的鐵路實(shí)現(xiàn)了電氣化，在市中心與近郊間進(jìn)行穿梭運(yùn)行（現(xiàn)在的JR中央線）。山手一帶成為以官員、軍人為主的工薪族居住區(qū)。1906年11月1日“日本鐵道”被國有化，在品川站與赤羽站之間開通了旅客列車，1909年12月新橋—新宿—上野間開始運(yùn)行電車（指電氣列車），形成了“C”字形狀軌道交通線。1911年東京有軌道190 km、每日乘客120萬人，當(dāng)時東京市內(nèi)人口190萬，除了兒童外成人平均每人一次乘坐，可見利用率之高。第一次世界大戰(zhàn)期間日本工業(yè)化快速發(fā)展導(dǎo)致人口向東京集中，帶來龐大的交通需求，早晚通勤電車內(nèi)極其擁擠，乘客掛在車廂外的現(xiàn)象也不罕見。私營企業(yè)發(fā)現(xiàn)其中的商機(jī)，于是積極投資市郊鐵路建設(shè)。1916年山手線電車開通，本來屬于城郊接合部的品川町、澀谷町、內(nèi)藤新宿町等在幾年時間內(nèi)就很快成為市民居住區(qū)，商業(yè)也興旺起來。1923年關(guān)東大震災(zāi)造成市內(nèi)許多街道變成一片廢墟，災(zāi)后重建中很多居民向山手地區(qū)遷居。1925年神田至上野間高架軌道開通，山手線連成環(huán)形軌道交通線，從山手線伸向四周郊區(qū)的私鐵（私營鐵道）網(wǎng)已經(jīng)建成。當(dāng)時的鐵道主要用于貨物運(yùn)輸，以及運(yùn)送前往著名神社的大量旅客，而不像后來主要用于通勤通學(xué)。市區(qū)內(nèi)外交通改善促進(jìn)山手地區(qū)的人口迅速增加。市區(qū)外的郡部人口1920年僅為區(qū)部的一半，到1932年就達(dá)到區(qū)部的兩倍了，山手地區(qū)與東京市區(qū)連成一片，因此1932年市制改革把原屬于近郊農(nóng)村的五郡82個町村納入東京市，東京市從15個區(qū)擴(kuò)大到35個區(qū)，成為面積為世界第五位、人口僅次于紐約的大都市。1935年東京居住人口達(dá)到636萬人，與紐約、倫敦相當(dāng)。

2 軌道新宿站地區(qū)成為“新都心”

新宿區(qū)是日本東京都中心城區(qū)即區(qū)部23個行政區(qū)之一，在東京都內(nèi)中央偏西的地帶，居住人口33.1萬人（2015年7月1日數(shù)據(jù)）。軌道樞紐新宿站處于東京都環(huán)形軌道山手線上，包括地面和地下的多條軌道交通線路匯聚，新宿火車站共有36個站臺，200多個出入口。利用人數(shù)2017年全年達(dá)13億人次，平均每日達(dá)353萬人，如果包括由地下通道連接的新宿西口站和西武新宿站，則平均每日利用人數(shù)達(dá)377萬人，在世界上無與倫比。根據(jù)2015年日本第12回大都市交通普查結(jié)果，新宿站與池袋站是東京都內(nèi)換乘移動總量最大的兩大交通樞紐，超過50萬人分。首都圈使用鐵道定期券（月票等）者平均每日單程838.8萬人（通勤者占81%）中，終點(diǎn)在區(qū)部的514.0萬人。這些定期券乘客以新宿為最終下車點(diǎn)者最多，達(dá)到45.5萬人/日，遠(yuǎn)高于第二多的東京站（33.7萬人/日）、第三多的池袋站（28.9萬人/日）。

2.1 新宿站的形成

新宿樞紐所在地在19世紀(jì)明治時代本是東京府郊外，屬于南島郡角筈村。最早在這里設(shè)立的火車站是1885年3月開始營業(yè)的“日本鐵道”新宿站。此后陸續(xù)有多條鐵路線穿越此地并在周圍設(shè)站。1889年甲武鐵道的車站開業(yè)，1906年11月1日京王電氣軌道（京王電鐵前身）車站在甲州街道上開業(yè)，1923年12月1日帝國電燈西武軌道線在車站東口開業(yè)，1927年4月1日小田原急行鐵路（小田急電鐵前身）車站開業(yè)。二戰(zhàn)后相繼建成開業(yè)的軌道站有1952年3月25日開業(yè)的西武新宿站，1964年4月1日建成開業(yè)的京王帝都電鐵新宿站（地下車站），1978年10月31日開業(yè)的京王帝都電鐵新線新宿站。2001年12月1日湘南新宿線開始停靠。

1920年代是日本私營鐵道事業(yè)發(fā)展的一個高潮。東京除了明治時代建成運(yùn)營的京浜電鐵、東武鐵道外，東橫線、小田急線、目蒲線、京王線、西武線等都建成投入運(yùn)營。這些私營鐵道都是以山手線上鐵路站為起訖點(diǎn)，放射狀連通郊區(qū)。新宿是外地來東京旅客的終點(diǎn)站之一，加之1923年東京大震災(zāi)后許多人遷移到新宿、涉谷等山手線上鐵路站附近居住，小田急、京王線等私鐵沿線形成了住宅區(qū)，1920年代新宿站東口已經(jīng)成為熱鬧地點(diǎn)。由于居民、旅客增多，火車站擁擠，周邊設(shè)施不全，在震災(zāi)后的帝都復(fù)興事業(yè)中，都市計(jì)劃東京委員會規(guī)劃建設(shè)火車站的站前廣場和車站周邊區(qū)域的街道。1934年制定了新宿站周邊大街、廣場、支路等的建設(shè)規(guī)劃，隨后相繼規(guī)劃了大塚、池袋、涉谷等十多個車站周圍街道規(guī)劃，但是二戰(zhàn)使這些城市規(guī)劃大多數(shù)沒有實(shí)現(xiàn)。新宿、池袋、涉谷等山手線西側(cè)終點(diǎn)站的站前廣場改造，二戰(zhàn)后被納入戰(zhàn)災(zāi)復(fù)興土地區(qū)劃整理事業(yè)，1960年代終于完成。新宿車站作為東京環(huán)形軌道線上的車站之一，是外地來東京旅客的重要終點(diǎn)站，隨著城市的發(fā)展，人口集聚吸引私營企業(yè)建設(shè)線路、設(shè)置車站、開發(fā)周邊土地為居住區(qū)，從起初城郊接合部的一個小站逐步變成多條鐵路線匯集的大站，居民、旅客增多，經(jīng)濟(jì)也繁榮起來。

2.2 新宿站的商業(yè)開發(fā)

東京都區(qū)部23個區(qū)中，千代田區(qū)、中央?yún)^(qū)、港區(qū)三個區(qū)習(xí)慣被稱作“都心”。戰(zhàn)后城市化中出現(xiàn)地方中小都市、村落人口外流導(dǎo)致過疏，人口向三大都市圈尤其關(guān)東的東京都市圈集聚，出現(xiàn)東京一極集中的過密現(xiàn)象。國土空間規(guī)劃致力于解決過密過疏和單極集中問題，決定把新宿火車站為核心的地區(qū)建設(shè)成副都心。在新宿樞紐發(fā)展中，交通設(shè)施與商業(yè)發(fā)展的緊密結(jié)合是顯著特色。

火車站及周邊地域的商業(yè)開發(fā)中，百貨店是典型業(yè)態(tài)。日本百貨店這種商業(yè)形式起源于1904年開設(shè)的三井吳服店，鐵道企業(yè)發(fā)現(xiàn)火車終點(diǎn)站旅客多，集聚顧客能力強(qiáng)，于是利用車站的旅客資源，涉足商業(yè)。1929年大阪的梅田火車站開業(yè)的阪急百貨店（今阪急梅田店）是第一家成功的車站百貨店，引來眾多效仿者。隨后在火車終點(diǎn)站把百貨店與車站融合一體，或者在車站旁邊緊挨著建設(shè)百貨店的現(xiàn)象大量涌現(xiàn)。東京交通樞紐的商業(yè)開發(fā)是學(xué)習(xí)大阪，1934年山手線上的涉谷站有了東橫百貨店（今東急百貨店東橫店），1935年池袋站有了西武百貨店的前身菊屋百貨店等。

1.2 方法 對資料中所有剖宮產(chǎn)病例的指征及相關(guān)因素進(jìn)行回顧性分析，以各年的1月1日-12月31日為界分為4組，計(jì)算每年的剖宮產(chǎn)率及剖宮產(chǎn)各種指征構(gòu)成比（剖宮產(chǎn)率=當(dāng)年剖宮產(chǎn)例數(shù)/當(dāng)年的分娩總數(shù)，以百分比為單位；剖宮產(chǎn)指征構(gòu)成比=當(dāng)年某種剖宮產(chǎn)指征/當(dāng)年剖宮產(chǎn)總數(shù)，以百分比為單位）。應(yīng)用SPSS 11.0軟件，對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

東京都的軌道交通網(wǎng)的主體框架是二戰(zhàn)前建設(shè)完成的，包括市內(nèi)環(huán)形軌道線山手線，以及以山手線為起點(diǎn)連通四周郊縣的放射狀鐵道網(wǎng)骨架。在二戰(zhàn)后的東京都規(guī)劃中，軌道交通建設(shè)主要是戰(zhàn)前鐵道的電氣化、復(fù)線化改造，還有地鐵的建設(shè)。新宿等交通終點(diǎn)站附近商業(yè)街，是隨著關(guān)東大震災(zāi)后市區(qū)西部郊外私鐵沿線居住區(qū)的出現(xiàn)，市郊之間通勤者快速增長而形成的。日本1919年制定了相關(guān)的都市規(guī)劃法，1925年開始實(shí)施土地用途限制，最初新宿等交通樞紐在規(guī)劃中是斑點(diǎn)狀的商業(yè)地區(qū)，商業(yè)用地較少。二戰(zhàn)后通過“戰(zhàn)災(zāi)復(fù)興都市計(jì)劃”“戰(zhàn)災(zāi)復(fù)興土地區(qū)劃整理”等政策擴(kuò)大了以車站為中心的商業(yè)地域范圍。新宿站西口廣場周邊建設(shè)的百貨店，有1962年的小田急百貨店、1964年的京王百貨店。交通樞紐的商業(yè)開發(fā)使交通與商業(yè)相得益彰?；疖嚱o商業(yè)帶來顧客，車站附近購物、消費(fèi)的便利又吸引更多人利用軌道車站。1966年新宿平均每日乘客數(shù)量達(dá)到日本第一，已是城市副中心。人員的大量集聚帶來新宿站地塊的繁榮，吸引更多投資建設(shè)。1971年京王廣場酒店建成，此后住友大樓、三井大樓相繼建成，新宿站周邊高樓林立。商業(yè)、酒店、大企業(yè)總部的集聚帶來土地價值升高，根據(jù)1972年日本國稅廳公布的地價評價額，新宿站東口新宿通沿線代替了銀座，成為日本價格最貴的地塊。1991年新都廳在新宿西口建成，東京都行政機(jī)構(gòu)遷移至此，新宿被稱作“新都心”了。

2.3 車站空間的立體利用

TOD開發(fā)模式的基本特征是土地的高密度利用。土地資源匱乏曾被視作日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要阻礙因素，于是發(fā)展起了地上和地下空間的立體利用，尤其在軌道交通建設(shè)上。

日本在20世紀(jì)五六十年代的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，城市化也快速發(fā)展，出現(xiàn)了不少比較嚴(yán)重的問題，主要表現(xiàn)為住房困難、上下班交通困難，還有垃圾處理、煤煙、噪聲污染等。為了迎接1964年東京奧運(yùn)會，進(jìn)行了城市環(huán)境突擊大改造,燃?xì)狻⒆詠硭?、電、地鐵、道路等工程1961年達(dá)到1 800項(xiàng)，合計(jì)57%的道路被挖開。據(jù)警視廳交通部報告，1963年1月施工中的道路約1萬處。20世紀(jì)六七十年代市民反映最強(qiáng)烈的是住宅難，而解決住宅難的最大瓶頸是土地。在東京要一塊沒有災(zāi)害、公害，通勤便利，附屬公共設(shè)施齊備的土地，簡直是夢想。建一棟自己住宅，總費(fèi)用中一半乃至六七成要花在土地上。家用汽車數(shù)量快速增加導(dǎo)致街道堵塞，需要修建更多道路，修路的最大困難也是土地問題。土地價格的猛漲反映了土地供不應(yīng)求的緊張關(guān)系。從商業(yè)地價格指數(shù)看，以2000年3月末為100，日本6大都市地價1955年為4.08，1965年達(dá)到28.4，1975年為68.9，高峰的1991年達(dá)到519.4。柴田德衛(wèi)研究結(jié)果表明，日本市街地價格指數(shù)，商業(yè)地以1955年3月為100，則1965年9月達(dá)到736，1975年3月達(dá)到2 348。1885年最早在新宿設(shè)立火車站時，也主要因?yàn)楫?dāng)時新宿不是市中心而是郊外，用地較容易。

車站空間的立體開發(fā)包括地下空間的開發(fā)和地面建筑的高層化。新宿地下空間開發(fā)始于1959年地鐵丸之內(nèi)線新宿站開業(yè)，同時新宿站到三丁目站之間地下道路建成。1966年改造新宿站，建成了新宿站西口與小田急百貨大樓合二為一的大樓，把該地原來的商店等轉(zhuǎn)移到地下，建成了新宿首條地下街。1973年新宿subnade、1976年京王mall開業(yè)，新宿主要地下街都完成了。不但新宿，都心部主要道路下幾乎都有地鐵。先建的地鐵線較淺，后建的只得在以前地鐵線的下面走線，有些地鐵建在地下5層或7層深。建筑高層化是空間立體利用的另一種方式，但是總體上東京高層建筑不多，特別是考慮到居住生活質(zhì)量，高層住宅樓鳳毛麟角，東京建筑物平均高度為2.6層，遠(yuǎn)低于中國城市。有限的高層建筑主要是商業(yè)和辦公類大樓。新宿站第一棟高樓是1971年建成的京王廣場酒店，以后又有多棟高層建筑出現(xiàn)。1991年利用東京都廳遷移到車站西口的機(jī)會，建成了從南口到都廳連續(xù)不斷的“一日街”（one day s treet）。至此，新宿的地下街、地下道路基本形成。

2.4 多種功能的聚集

芝加哥學(xué)派著名學(xué)者路易斯·沃斯認(rèn)為城市是規(guī)模較大、人口較為密集、各類有差異的社會個體的永久定居場所。人口數(shù)量、居住密度、異質(zhì)化是都市生活的基本特征。城市物理上的特征是建筑密集、人口密集，社會性特征是分工多、交往頻繁。盡管行政管理上對于城市的定義因時代、國家而不同，但城市化成為人類社會發(fā)展的潮流，越來越多的人選擇在城市生活，無疑是因?yàn)槌鞘心軌驖M足人的需求，即城市功能的多樣性。城市群中的中心城市或者某個城市的市中心，必定是功能比其他城市或者城市的其他地區(qū)更多樣、齊全的所在。新宿站是交通樞紐，以新宿站為核心的一片區(qū)域之所以被稱作“新都心”，是因?yàn)樗哿烁鞣N機(jī)構(gòu)、各種功能，成為東京都經(jīng)濟(jì)社會不可或缺的存在。

新宿交通樞紐，從交通便利性講，僅軌道交通就有13條線。其中，地鐵有4條，分別是東京大都會副都心線、都營大江戶線、東京大都會丸之內(nèi)線、京王新線。地面軌道交通，屬于國有的是總武線·山手線（外）、總武線·山手線（內(nèi)）、中央線（快速·立川方向）、中央本線（特急）、中央線（快速·東京方向）、成田エクスプレス、埼京線·湘南新宿fflイas共7條，私營鐵道有2條即小田急線、京王線。此外還有巴士、出租車等。運(yùn)輸線路多、車次多，運(yùn)輸方式多樣，往來旅客多，在東京都眾多軌道站點(diǎn)中成為最大樞紐。

新宿站地面軌道線南北向排列，商業(yè)區(qū)分布于軌道線東西兩側(cè)，地下步行道把兩側(cè)地塊連通起來。新宿站東側(cè)不遠(yuǎn)處是東京最熱鬧的街區(qū)歌舞伎町，集中大約3 000家各種規(guī)模和風(fēng)格的酒吧、俱樂部、旅館等娛樂場所，是海外游客喜歡游覽的場所。東口南側(cè)是百貨公司與商店街云集的商業(yè)地區(qū)，其中最著名的包括有高島屋百貨公司的旗艦店高島屋時代廣場、知名日本連鎖書店紀(jì)伊國屋的總社。再稍遠(yuǎn)處是新宿御苑（公園），御苑南側(cè)是東京體育館。新宿站西口有東京都的行政中心東京都廳舍，周圍是許多大型企業(yè)總社使用的摩天大樓。新宿站周邊高校有早稻田大學(xué)、東京理工大學(xué)、慶應(yīng)私塾大學(xué)病院和東京醫(yī)科大學(xué)病院。

新宿站作為交通樞紐吸引各種業(yè)務(wù)到此地聚集，周邊1 km半徑范圍內(nèi)基本都是商業(yè)用地。不僅是各種商業(yè)、服務(wù)業(yè)，還有教育、體育、文化、醫(yī)療等機(jī)構(gòu)紛紛駐扎于此，形成多功能集聚地區(qū)。新宿是東京都內(nèi)外國人會集地區(qū)之一，外國人占新宿區(qū)人口的十分之一。

每個人有多種需求，每個人的興趣愛好和欲求多種多樣。新宿站及其周邊地域多種商業(yè)、服務(wù)業(yè)的集聚，才是吸引旅客、消費(fèi)者集聚的根源。

3 東京軌道交通TOD開發(fā)的特征

城市空間的形成大體可分兩種方式，一種是有總體規(guī)劃的、在統(tǒng)一組織下建成的，可以中國為代表；另一種方式是沒有總體規(guī)劃、沒有統(tǒng)一組織，由政府、企業(yè)、百姓等各種力量共同參與形成的城市空間。日本雖有許多對于建筑、道路、土地等的法律規(guī)范，初看似乎與歐美國家不同，是近乎中央集權(quán)的模式，但是城鄉(xiāng)空間的形成方式總體上是以市場體制為主的多種力量共同作用的結(jié)果。

3.1 多種力量的競爭與合作

日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有產(chǎn)業(yè)政策，關(guān)于國土空間、關(guān)于都市圈、關(guān)于交通等都有各種各樣的規(guī)劃，似乎是中央集權(quán)式的。但考察其決策過程、城市空間的形成歷史，實(shí)際上有多股力量互相既競爭又合作的。著名的美國東亞研究學(xué)者傅高義（Ezra F.Vogel）指出日本現(xiàn)代化成功原因是集思廣益。對不同意見不采用敵對態(tài)度或激烈爭論來解決，不獨(dú)斷專行，而是搜集更多信息比較、選擇作出判斷，盡量求同存異，尋找解決問題的最好途徑。公共政策決定過程中，由各界社會賢達(dá)組成的審議會起決定作用。城市政策、交通政策的制定過程中，有社會資本整備審議會、交通政策審議會等。從國土交通省2019年2月6日舉辦的共同會議成員看，社會資本整備審議會委員的專業(yè)有環(huán)境、政策研究、園藝、商學(xué)、法學(xué)（律師）、生產(chǎn)技術(shù)、機(jī)械、災(zāi)害與風(fēng)險管理、工學(xué)、出版、新聞各界；從身份看，有大學(xué)校長、大學(xué)理事、鋼鐵企業(yè)負(fù)責(zé)人、名譽(yù)教授、研究中心長、電力經(jīng)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、經(jīng)濟(jì)評論家、企業(yè)代表等。

在日本軌道交通建設(shè)、城市開發(fā)過程中，官民合作共同推進(jìn)事業(yè)。日本明治時代鐵道事業(yè)起初是政府舉債興辦的，不久發(fā)現(xiàn)后續(xù)資金不足，于是決定東京、京都等大都市的干線由政府建設(shè)，其余的由民間建設(shè)。私營鐵路建設(shè)中政府給予大力支持，路線經(jīng)過地段如果是官有地，則無償撥付；如果遇到私人土地，則由政府征購下來再撥給私營鐵道公司。對私企的鐵道建設(shè)進(jìn)行利息補(bǔ)助，利潤率如果不足8%，則由政府補(bǔ)足10年。支持可謂無微不至。1907年全國性干線鐵道被國營化后，私鐵公司轉(zhuǎn)而開發(fā)城市郊區(qū)線，1920年代出現(xiàn)建設(shè)市郊線的熱潮。私鐵之間、私鐵與國鐵（國營鐵道）之間都存在激烈競爭，同時又有合作。例如1962年11月開業(yè)的新宿站西口最早的百貨店，是小田急經(jīng)營的。小田急早在戰(zhàn)后初期就有建設(shè)車站樓和設(shè)立多功能綜合性車站百貨店的想法，因用地困難而多年未能實(shí)現(xiàn)。1958年前后聽到京王帝都電鐵準(zhǔn)備開設(shè)百貨店的傳聞，為了搶在前頭，先租借東京建物（株）大樓開起了百貨店，直到5年后自己的大樓建成。同時小田急因獨(dú)自申請用地困難，就與國鐵、營團(tuán)地下鐵等共4家公司聯(lián)合申請，1962年獲得土地所有權(quán)，然后拆遷、建設(shè)。東京的市郊鐵路都是私鐵，地鐵是東京都官營，私鐵列車可以直接駛?cè)氲罔F網(wǎng)，旅客從郊區(qū)到市中心無須換乘，這是世界罕見的，也是官民合作的結(jié)果。東京地鐵目前共有13條路線，285個車站，路線總長304.1 km，每日平均運(yùn)量約850萬人次，為美國最繁忙的紐約地鐵每日平均運(yùn)量的兩倍，繁忙程度居全球地鐵系統(tǒng)第一位。因?yàn)闁|京地鐵每條線都與環(huán)線山手線上車站交會，許多路線與部分JR線及其他私營鐵路線互相直通運(yùn)行，整體服務(wù)范圍涵蓋東京都、神奈川縣、埼玉縣、千葉縣與茨城縣。

東京都的軌道交通系統(tǒng)，由國家、城市、民間三方共同組成的，圍繞著旅客服務(wù)、土地空間開發(fā)等業(yè)務(wù)，不同主體之間始終是競爭與合作并存的關(guān)系。

3.2 私營鐵道公司積極性的發(fā)揮

日本發(fā)達(dá)的軌道交通及其與城市發(fā)展的良性互動，跟私營鐵道公司積極性的發(fā)揮分不開。私鐵公司都是多元化經(jīng)營的。例如小田急，它擁有以新宿為起點(diǎn)的營業(yè)鐵路線只有120.5 km，僅靠旅客票款收入無法彌補(bǔ)鐵道建設(shè)的巨額投資，于是積極進(jìn)行沿線土地開發(fā)，創(chuàng)業(yè)之初就收購?fù)恋厝缓蠓指钿N售。1958年前后開始在鐵路沿線建設(shè)高層大型居住區(qū)。1964年設(shè)立小田急不動產(chǎn)（株）從事鐵道沿線土地買賣、公寓建設(shè)銷售、中介、租賃，也在沿線以外地區(qū)從事不動產(chǎn)開發(fā)。還從事土木建筑承包、觀光旅游業(yè)（包括旅游專線鐵道、索道、賓館、家庭樂園、健身樂園、網(wǎng)球園），經(jīng)營巴士、出租車、沙礫采掘銷售、飲食店。私鐵的多元化經(jīng)營，小田急不是特例，西武鐵道、東急電鐵的多元經(jīng)營各有特色，甚至更勝于小田急。日本15家大型民營鐵路公司多數(shù)以大城市圈為基地，積極推動了住宅地開發(fā)、觀光地開發(fā)、車站周邊城市開發(fā)，在鐵路沿線建設(shè)了眾多常被稱為“民鐵之街”的住宅區(qū)。民鐵公司為了吸引居民，不僅把住宅區(qū)建設(shè)得舒適，而且興辦市民需要的公共交通、購物、娛樂、休閑等事業(yè)，有的給居民提供了從產(chǎn)院到陵墓等全套服務(wù)，完善了城市功能。民間積極性得到比較充分利用，是日本城市建設(shè)顯著特色之一，這在市郊鐵路網(wǎng)、新宿這樣的鐵路樞紐的建設(shè)過程中表現(xiàn)得很突出。

3.3 小規(guī)模異質(zhì)功能點(diǎn)的混合

日本城市空間有個顯著特點(diǎn)是商店、學(xué)校、診所等功能點(diǎn)規(guī)模小而總數(shù)多，在交通樞紐混合密集，實(shí)現(xiàn)了TOD理念倡導(dǎo)的目標(biāo)，即在步行10 min的范圍內(nèi)能夠滿足多種需求。新宿是東京最大的交通樞紐，其成功得益于車站和周邊地塊功能的多樣性，與新宿類似的交通樞紐還有多處。事實(shí)上，各個城市都形成了以軌道站為核心的商業(yè)區(qū)，成為城市中心或副中心。

在個人交通機(jī)動化的時代，軌道交通能夠代替家用汽車成為城市交通的骨干力量，首先源于軌道線網(wǎng)稠密帶來的便利性。當(dāng)前東京都市圈軌道交通線共有JR線33條、私鐵66條、地鐵13條、其他軌道線21條，合計(jì)133條。營業(yè)里程共3 578.3 km。軌道網(wǎng)密度都心三區(qū)（千代田區(qū)、中央?yún)^(qū)、港區(qū)）平均為3.595 km/km，東京都區(qū)部平均為1.297 km/km。從住宅與公交站關(guān)系看，2008年全國4 997萬個家庭生活在4 960萬套住宅中。這些住宅的97.64%連接鋪裝道路，家用機(jī)動車出行便利。從住宅與火車站距離看，距離火車站1 000 m以內(nèi)的人家占總數(shù)的41.46%。在距離最近火車站1 000—2 000 m 的1197.61萬戶人家中，距離最近公交?？空?00 m以內(nèi)的占76.5%；在距離最近火車站2 000 m以上的1 705.92萬戶人家中，距最近公交站500 m以內(nèi)者占71.36%。線網(wǎng)稠密，住宅與車站距離短，使乘坐電車或者到車站購物很便利。根據(jù)1988年對東急財團(tuán)經(jīng)營的“田園城市”鐵路沿線的調(diào)查,居民到鐵路車站的出行總量中，67.8%為步行，24.7%為公共汽車，僅有6.1%使用私人小汽車。軌道站密度也高，東京都23區(qū)JR、私鐵、地鐵的車站數(shù)合計(jì)超過520個，遠(yuǎn)超紐約、倫敦、巴黎的400個左右。統(tǒng)計(jì)顯示，東京都心及其周圍地區(qū)，徒步10 min就有軌道車站的地方達(dá)9成多。正因?yàn)檐壍谰€網(wǎng)密度高、站點(diǎn)密度高，交通方便，才成為通勤、通學(xué)的主要方式，出行的首選。軌道交通分擔(dān)率占公共交通分擔(dān)率在都市圈占91%、在區(qū)部占94%。

正常步行速度10 min內(nèi)可到達(dá)的距離為500—800 m，因此成為TOD理論倡導(dǎo)的開發(fā)模式的地域半徑。有限的范圍內(nèi)能夠提供的商品、服務(wù)種類越多，越能夠吸引人前往。有限范圍內(nèi)要集聚多種功能點(diǎn)，只有功能點(diǎn)單體規(guī)模較小才可能，日本城市功能點(diǎn)正具有單體規(guī)模小的特點(diǎn)。以首都圈中的埼玉縣為例，2008年總數(shù)44 573個零售店中，從業(yè)人員0—2人者占40.9%，3—4人者占20.9%。零售店賣場面積30—49 m者占比最大，為18.5%；100 m以下者合計(jì)占60.7%。商店街長度以300—400 m者占比最多，占22.6%。主街長度100—200 m者占比最大，為18.2%。再看醫(yī)療機(jī)構(gòu)的規(guī)模。以病床數(shù)量衡量的單體規(guī)模最大的醫(yī)院，日本千葉縣旭市病院有989張病床，東京都的青梅市病院有562張病床；而天津病床數(shù)最大者是達(dá)2 468張的天津醫(yī)科大學(xué)總醫(yī)院，病床數(shù)量是東京最大者的4.4倍。各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)平均病床數(shù)量，東京為5.4張，而天津是12.3張，是東京的2.3倍。相對于中國而言，日本醫(yī)療機(jī)構(gòu)單體規(guī)模小但是總數(shù)多，在地域分布比較均衡。其他功能點(diǎn)，例如學(xué)校也是同樣情況。這樣，在車站為中心、步行10 min之內(nèi)可達(dá)范圍內(nèi)，可以容納日常生活需要的商業(yè)、教育、醫(yī)療、行政等多種功能點(diǎn)，這使TOD成為現(xiàn)實(shí)。

4 東京TOD建設(shè)的啟示

交通運(yùn)輸方式對于城市發(fā)展、城市形態(tài)具有決定性影響。過去，建立于自給自足為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的城市，規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)等千百年間很少變化。近代以來先是火車，20世紀(jì)以來汽車的應(yīng)用和普及極大地改變了城市面貌。中國作為后發(fā)展國家，本可以避免先行者走過的彎路，以較少代價取得進(jìn)步，現(xiàn)實(shí)卻是未能避免環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”。在尋求解決交通擁堵之類“城市病”的對策之際，公交優(yōu)先被作為國家政策全面推行，安全、節(jié)能、運(yùn)量大、污染少的軌道交通建設(shè)受到重視，發(fā)展速度很快。城市開發(fā)建設(shè)的TOD模式受到中國學(xué)界、建設(shè)界的歡迎，但如何發(fā)展，還有許多需要理論和實(shí)踐探討的課題。

4.1 市場機(jī)制是事業(yè)發(fā)展的最佳動力

美國在20世紀(jì)八九十年代興起的新城市主義、TOD開發(fā)理念，是針對城市低密度蔓延造成的問題例如市中心衰落、過度依賴汽車交通等現(xiàn)象而提出的。日本城市空間形成中并沒有TOD理論的引導(dǎo)，而結(jié)果上與TOD理念不謀而合。日本能夠在二戰(zhàn)后在沒有對人口遷徙、汽車使用設(shè)立限制的情況下，實(shí)現(xiàn)汽車社會發(fā)展與城市化并行不悖，得益于主要在戰(zhàn)前就基本建成的稠密的軌道交通網(wǎng)。如今東京都市郊鐵路基本都是私鐵。民間企業(yè)是建設(shè)軌道交通、開發(fā)城市的主體。

作為生產(chǎn)或服務(wù)的組織形式，古代就是官營、私營并存的。官營企業(yè)的壟斷性質(zhì)常常使企業(yè)喪失經(jīng)濟(jì)性，難以長久提供令人滿意的產(chǎn)品和服務(wù)。私營企業(yè)盡管有生命力，但無論中外，自古以來都有輕商、抑商的思想，私企常受到批評指責(zé)。20世紀(jì)若干國家進(jìn)行過大規(guī)模的消滅私企的社會實(shí)驗(yàn)。日本的鐵道發(fā)展史上，1907—1987年也曾實(shí)行干線國營，由于國營企業(yè)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會變遷，二戰(zhàn)后國鐵在運(yùn)輸市場中所占份額下降，1986年度末長期債務(wù)總額達(dá)到30萬億日元，超過當(dāng)年中央財政收入的50%，成為國家沉重負(fù)擔(dān)。1987年對國鐵實(shí)施民營化改革后（國鐵改稱JR）經(jīng)營成績立即顯著改善。不僅鐵道的建設(shè)和經(jīng)營，鐵道沿線的綜合開發(fā)也主要由私人企業(yè)完成。中國鐵道發(fā)展至今，民間投資經(jīng)營者鳳毛麟角。自中共十四大確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向以來，至今已經(jīng)30年，但是軌道交通領(lǐng)域還基本是壟斷。十八大報告提出要讓市場在資源配置中起決定性作用，十九大報告進(jìn)一步提出“加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的目標(biāo)，2020年3月20日中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》。在公開透明規(guī)則下自由競爭是事業(yè)發(fā)展的不竭動力，這已經(jīng)為幾乎所有國家的實(shí)踐所證明。今后在城市TOD建設(shè)中應(yīng)充分發(fā)揮平等競爭的市場機(jī)制的作用，破除壟斷，讓民間參與。

4.2 提高交通網(wǎng)密度

東京軌道交通網(wǎng)顯著優(yōu)點(diǎn)是稠密。以私鐵為主的軌道交通網(wǎng)稠密，公共交通可達(dá)性高、利用方便；多主體的競爭與合作提供了高效的客運(yùn)服務(wù)。中心城區(qū)土地資源稀缺停車?yán)щy，人們自愿選擇軌道交通為通勤、通學(xué)的方式。中國是在城市空間格局已經(jīng)形成、汽車普及造成嚴(yán)重交通擁堵的情況下，作為治理擁堵的措施大力建設(shè)軌道交通的。為使公共交通資源充分利用，讓市民在出行中自愿放棄私家車而選擇公共交通，首先需要注重線網(wǎng)密度、站點(diǎn)密度，提高市民利用軌道交通的便利度，提高交通網(wǎng)的可達(dá)性。交通網(wǎng)密度的價值似乎在中國沒有得到充分認(rèn)識，表現(xiàn)在城市道路網(wǎng)密度比國外低得多。路網(wǎng)密度即單位地面上的道路長度，城市行政區(qū)平均北京為1.73 km/km，東京為11.13 km/km；建成區(qū)平均北京為4.85 km/km，東京為19.04 km/km；北京首都功能核心區(qū)路網(wǎng)密度也僅10.86 km/km，僅為東京都區(qū)部的57%。根據(jù)中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院的調(diào)查結(jié)果，2018年中國36個主要城市路網(wǎng)密度總體平均為5.89 k m/km。最低的烏魯木齊的道路網(wǎng)密度僅3.41 k m/km，不及東京都心三區(qū)的軌道網(wǎng)密度。道路長則道旁建筑多，交通者到達(dá)目的地的機(jī)會多，使交通量空間分散，降低了堵塞的可能。稠密路網(wǎng)的可達(dá)性較高，對于城市空間均衡發(fā)展較有利。中國城市發(fā)展軌道交通時，應(yīng)注意只有網(wǎng)絡(luò)達(dá)到一定密度才能充分發(fā)揮系統(tǒng)的作用，達(dá)到一加一大于二的效果。

4.3 構(gòu)建多功能密集的城市空間

東京的軌道車站多具有綜合功能，不僅是交通節(jié)點(diǎn)，還與住宅、商業(yè)、文化緊密結(jié)合，車站建筑是出入口與百貨商店合為一體的，車站周圍多種商業(yè)、服務(wù)業(yè)場所緊密集聚，車站還有神社型、美術(shù)館型、娛樂型等各種類型。鐵路公司在經(jīng)營沿線土地時，很注意以極優(yōu)惠的方式吸引各類學(xué)校、醫(yī)療中心、郵局、圖書館、消防局以及其他政府機(jī)構(gòu)。這些多樣的機(jī)構(gòu)不僅增加了當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)吸引力，還為鐵路提供非高峰時間客流，把鐵路站實(shí)際上建設(shè)成了社區(qū)中心。鐵路公司是運(yùn)輸企業(yè)同時還是城市開發(fā)者。中國長期以來火車站一般都設(shè)置在市區(qū)邊緣，最近20年內(nèi)建設(shè)的不少高鐵站遠(yuǎn)離市區(qū)，車站及其周圍地區(qū)功能單一，缺乏多功能集聚，乘客利用不便。小規(guī)模功能點(diǎn)在車站地區(qū)集聚，步行可以滿足大多數(shù)需求，是新宿樞紐發(fā)展為城市中心給我們的啟發(fā)，也是TOD發(fā)展方式的要義。

簡言之，東京TOD發(fā)展的主要特點(diǎn)，是軌道車站物質(zhì)形態(tài)上立體利用空間、多功能化，以車站為圓心的10 min步行范圍內(nèi)集聚盡可能多的服務(wù)業(yè)態(tài)，為旅客提供多樣服務(wù)、滿足多樣需求，獲得相應(yīng)收益。開發(fā)建設(shè)社會組織形態(tài)上，以市場機(jī)制激發(fā)不同機(jī)構(gòu)、團(tuán)體的積極性，既競爭又合作，避免了單純計(jì)劃管理權(quán)力集中必然產(chǎn)生的知識局限、效率低下。

5 結(jié)語

東京都城市軌道交通建設(shè)高潮至今約一個世紀(jì)，軌道交通樞紐建設(shè)成為城市中心至今也半個世紀(jì)了。東京是世界上最典型的建設(shè)在軌道上的大都市，較成功地應(yīng)對了汽車社會發(fā)展對城市交通帶來的挑戰(zhàn)，支撐起規(guī)模龐大而又活躍繁榮的城市經(jīng)濟(jì)社會。中國許多大城市正在大規(guī)模建設(shè)地鐵、輕軌等，但由于體制單一、缺乏經(jīng)驗(yàn)等原因，在投融資、企業(yè)經(jīng)營、交通與土地開發(fā)等方面存在或多或少的問題，例如基本都處于虧損狀態(tài)，找到一個合理的投資回收模式刻不容緩。東京可作中國城市TOD開發(fā)的榜樣，需要研究的內(nèi)容很多，限于篇幅，本文未及展開。期待有更多同仁加入研究，為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展添磚加瓦。

注釋：

①換乘移動總量，指交通高峰期1 小時內(nèi)旅客人數(shù)乘以換乘時間。

②“××通”是日本城市干道的起名方式?！巴ā?，大道、大街之意。

③西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“社會資本”主要指社會關(guān)系，日本“社會資本”主要指城市基礎(chǔ)設(shè)施。