外力與內(nèi)力：社會組織參與社會治理的機(jī)會獲得分析

陳靜

摘要：以制度環(huán)境視角分析社會組織參與社會治理的機(jī)會獲得，并嘗試對制度環(huán)境進(jìn)行動態(tài)分析，關(guān)注制度執(zhí)行所涉及的兩大主體——政府與社會組織，尤其是政府與社會組織互動所形塑的參與機(jī)會空間。社會組織參與社會治理的機(jī)會主要源于政府通過制度空間創(chuàng)設(shè)主動賦予以及社會組織主動作為，通過遵從、配合、協(xié)商乃至對抗等多元策略努力獲致。而社會組織參與社會治理機(jī)會的持續(xù)獲得，迫切需要政府所提供的外力與社會組織自身內(nèi)力形成強(qiáng)大合力?！熬酆狭Α辈粌H取決于社會組織與政府的“利益契合度”和自身參與能力，更取決于政府和社會組織在良性互動中推進(jìn)制度環(huán)境的完善與優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：社會組織;社會治理;參與機(jī)會;制度環(huán)境;制度執(zhí)行

中圖分類號： C916??????? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A??????? 文章編號：2096–7640（2022）01-0069-09

一、引言

現(xiàn)代社會治理是一個(gè)多元參與、理性協(xié)商的過程。[1]社會組織作為獨(dú)立于政府與市場的“第三方”，應(yīng)當(dāng)成為社會治理的重要主體。中共十八屆三中全會提出，創(chuàng)新社會治理體制和方式，需要激活社會組織的活力。[2]中共十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)“社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。[3]中共十九屆五中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮社會組織作用，夯實(shí)基層社會治理基礎(chǔ)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。[4]作為參與主體，社會組織在社會治理中發(fā)揮重要功能。一方面，社會組織能夠有效彌補(bǔ)政府與市場主體在公共服務(wù)供給中的“失靈”，提升公共服務(wù)供給的有效性和公正性;另一方面，社會組織作為社會治理的新興主體，它們的出現(xiàn)將改寫社會治理體系的結(jié)構(gòu)，促進(jìn)多元主體合作治理局面的出現(xiàn)。[5]具體而言，社會組織能夠發(fā)揮其民間性、自愿性與公共性，在社會資源整合、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、社會資本構(gòu)建、公民參與能力培育等方面發(fā)揮組織優(yōu)勢作用，促進(jìn)社會治理多元主體合作參與、協(xié)商共治。可以說，社會組織參與社會治理是社會治理的題中之義，它對于推進(jìn)社會治理體系與能力現(xiàn)代化、“打造共建共治共享的社會治理格局”具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

國家日益重視發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用，積極推動社會組織管理體制變革，推進(jìn)現(xiàn)代社會組織體制建設(shè)，并出臺社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理、社會組織協(xié)商、政府購買社會組織專業(yè)服務(wù)等政策文件。國家試圖通過社會組織參與社會治理的頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)制度建設(shè)，優(yōu)化社會組織制度環(huán)境，以此為社會組織參與社會治理，營造更廣闊的空間。學(xué)術(shù)界亦強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境對社會組織的發(fā)展、參與機(jī)會獲得的基礎(chǔ)性和根本性作用，呼吁政府加強(qiáng)制度供給，為社會組織參與社會治理營造良好的制度環(huán)境。然而，從實(shí)踐來看，一方面，國家宏觀政策環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，積極推動社會組織在公共服務(wù)供給、利益訴求表達(dá)、公共議題討論、政策參與等方面發(fā)揮功能;另一方面，地方政府的政策執(zhí)行為社會組織所創(chuàng)設(shè)的制度空間存在差異性，導(dǎo)致了不同地域、不同類型的社會組織獲得參與社會治理的機(jī)會存在差異。此外，我們亦發(fā)現(xiàn)，即便在同一制度場域，相同類型的社會組織獲得參與社會治理的機(jī)會亦具有差異性。基于此，筆者認(rèn)為，有必要進(jìn)一步考察和探討社會組織制度環(huán)境的內(nèi)涵、特征、結(jié)構(gòu)，尤其是制度的執(zhí)行過程以及制度環(huán)境的建構(gòu)議題，以進(jìn)一步探究制度環(huán)境和社會組織參與社會治理機(jī)會獲得之間的關(guān)系。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

（一）文獻(xiàn)綜述

1.舊共識：制度環(huán)境是社會組織發(fā)展的關(guān)鍵變量

關(guān)于社會組織研究，盡管研究視角不盡相同，但學(xué)者們多將社會組織所處的制度環(huán)境視為研究基石。[6]根據(jù)組織社會學(xué)的定義，制度環(huán)境是“一個(gè)組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等‘廣為接受的社會事實(shí)”[7]，可以將其分為正式與非正式兩個(gè)維度。前者以管制為主，包括法律和正式規(guī)則，后者以規(guī)范和認(rèn)知為主，包括文化、道德和非正式規(guī)范。組織社會學(xué)認(rèn)為，制度環(huán)境形塑組織結(jié)構(gòu)與組織發(fā)展目標(biāo)。迪馬吉奧、鮑威爾探討了組織場域中的制度性同形，認(rèn)為制度合法性壓力產(chǎn)生組織結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象。[8]簡而言之，組織的產(chǎn)生、發(fā)展與衰亡，組織形式和行為活動，以及組織間的關(guān)系，都取決于一個(gè)社會的特定制度環(huán)境，因?yàn)橹贫拳h(huán)境為組織提供了生存和發(fā)展的基本條件，包括資源、合法性、行為模式以及機(jī)會。[9]

社會組織制度環(huán)境是指影響社會組織運(yùn)行和發(fā)展的各種正式的和非正式的規(guī)則，具體包括憲法、法律、行政法規(guī)、政策與非正式制度等主要內(nèi)容。[10]學(xué)者們強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境是我國社會組織生存與發(fā)展的關(guān)鍵變量。首先，我國社會組織的快速發(fā)展得益于制度環(huán)境的改善。我國社會組織的快速發(fā)展在很大程度上得益于政府自上而下的制度安排與政策扶持。[11]從我國社會組織的發(fā)展歷程來看，政府對社會組織的態(tài)度、判斷、認(rèn)知和制度設(shè)置直接影響社會組織的發(fā)展與壯大。其次，制度環(huán)境是激發(fā)社會組織活力的根本。社會組織活力即社會組織生命力，它是社會組織生存與發(fā)展?fàn)顩r的重要指標(biāo)。制度環(huán)境對社會組織活力的影響具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是賦予組織合法性，提升社會組織社會認(rèn)同度。社會組織合法性是指國家、政府部門及其代表人物、各種單位、社會組織以及社會上的個(gè)人對社會組織參與社會治理的“承認(rèn)”[12]。無疑，以正式制度賦予社會組織合法身份，將提升政府與社會公眾對社會組織的社會認(rèn)同度。二是影響社會組織資源獲取。社會組織不是“自給自足的”，其生存與發(fā)展依賴于內(nèi)、外部資源的獲取和充分利用。而國家與社會公眾對社會組織的承認(rèn)是與合作、資源供給緊密聯(lián)系在一起的。隨著社會組織在國家治理體系現(xiàn)代化中地位和作用的提升，政府與社會公眾對社會組織的認(rèn)可程度不斷提升，與社會組織的合作意愿明顯加強(qiáng)，社會組織獲取資源的機(jī)會與能力持續(xù)增長。三是制度環(huán)境推動社會組織參與社會治理機(jī)會與能動性的提升。隨著治理的逐步推進(jìn)，政府職能不斷轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會組織參與到公共服務(wù)供給和公共事務(wù)治理之中。伴隨著《政府購買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部第102號令）、《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2012〕196號）、《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（中發(fā)〔2017〕13號）、《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》等政策文件的出臺，社會組織參與社會治理的廣度和深度不斷拓展，參與的積極性與能動性得到極大提升。

總之，制度環(huán)境是社會組織發(fā)展的基礎(chǔ)性和決定性因素。[13]可以說，制度環(huán)境的影響貫穿社會組織的生命周期，它“催生社會組織的產(chǎn)生，規(guī)范社會組織的運(yùn)作，篩選社會組織的留存”[14]。更有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)國家推動的社會轉(zhuǎn)型以及國家主導(dǎo)的社會治理背景，讓我國社會組織發(fā)展歷程深深烙下“國家”印記，國家對社會組織的態(tài)度與制度設(shè)置對社會組織的發(fā)展具有重要意義。[15]基于此，學(xué)者強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會組織頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化制度供給，促進(jìn)社會組織健康發(fā)展。

2.新發(fā)現(xiàn)：多重制度邏輯及其對社會組織發(fā)展機(jī)會的影響

伴隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的豐富與研究的深入，學(xué)者發(fā)現(xiàn)了社會組織制度環(huán)境的“復(fù)雜性”。俞可平認(rèn)為，社會組織制度環(huán)境呈現(xiàn)出“宏觀鼓勵(lì)微觀約束”的特征。[16]張杰指出，社會組織制度環(huán)境具有“宏觀鼓勵(lì)為主微觀限制居多、區(qū)別性對待選擇性扶持、重目標(biāo)設(shè)計(jì)輕實(shí)際執(zhí)行”特點(diǎn)[11]。王詩宗認(rèn)為，制度的多重邏輯導(dǎo)致社會組織面臨“制度復(fù)雜性”[17]。陳成文認(rèn)為，社會組織制度環(huán)境具有多重結(jié)構(gòu)，具體包括宏觀制度環(huán)境、微觀制度環(huán)境與制度執(zhí)行環(huán)境。[18]對社會組織制度環(huán)境的縱深研究在一定程度上緣于學(xué)者打破了制度文本分析與制度執(zhí)行研究間的割裂，建構(gòu)制度文本與制度執(zhí)行相統(tǒng)一的整體制度觀，進(jìn)而對制度環(huán)境進(jìn)行整體式解讀。

制度的生命力在于“執(zhí)行”。制度執(zhí)行決定了國家制定的政策文本能否落地以及能夠取得何種效果。然而，制度執(zhí)行的結(jié)果與制度文本的預(yù)期并非總是一致的，而是存在偏差。這種偏差緣于制度執(zhí)行主體主觀認(rèn)知能力的限制、國家宏觀政策的模糊性以及制度執(zhí)行主體的利益訴求等。一是制度執(zhí)行主體的認(rèn)知能力影響政策執(zhí)行效果。由于信息的不對稱和自身認(rèn)知能力的不足，政府工作人員可能難以正確理解國家政策內(nèi)涵與目標(biāo)，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。二是國家政策本身的模糊性。國家在制定宏觀政策時(shí)，往往需要兼顧多種治理目標(biāo)、考量地方性差異以及追求循序漸進(jìn)式的制度變革。為此，國家傾向于以含糊的形式表達(dá)政策目標(biāo)，不對政策執(zhí)行者的執(zhí)行活動做出具體性細(xì)則與說明，而只對政策執(zhí)行活動做出原則性規(guī)定和說明，不涉及具體的行為要求，以賦予政策一定的彈性與靈活性。[19]? 三是地方政府為自身利益而選擇性地執(zhí)行政策。地方政府與中央政府利益并非總是一致的，為此，地方政府可能選擇性、象征性地執(zhí)行國家政策與指令。這造成國家政策制度與執(zhí)行可能并不具有行政層級和空間上的高度一致性。[20]黃曉春指出，基于國家宏觀政策的“模糊發(fā)包”與弱激勵(lì)機(jī)制，地方政府與基層政府出于自身利益的考量而進(jìn)行技術(shù)化治理與工具主義的制度執(zhí)行邏輯。[6]姜耀輝、劉春湘強(qiáng)調(diào)，在模糊鼓勵(lì)的宏觀制度環(huán)境和碎片化的微觀制度環(huán)境共同作用下，各級地方政府以及同級政府不同部門往往會依據(jù)自身治理目標(biāo)來執(zhí)行社會組織的相關(guān)政策。[21]

制度執(zhí)行的多重邏輯建構(gòu)了社會組織制度環(huán)境的多重結(jié)構(gòu)，即各級政府和部門出于不同治理目標(biāo)與利益偏好實(shí)施社會組織相關(guān)政策，進(jìn)而建構(gòu)了非一體化的社會組織制度執(zhí)行環(huán)境，并致使社會組織制度環(huán)境呈現(xiàn)碎片化與動態(tài)化特征。關(guān)于碎片化制度環(huán)境對社會組織參與社會治理及組織發(fā)展的影響，學(xué)者給出了不同的解讀。紀(jì)鶯鶯認(rèn)為，相較于中央政府主動提供更多制度化空間給行業(yè)協(xié)會表達(dá)利益訴求和政策參與，基層地方政府在政績驅(qū)動下選擇性地與大型龍頭企業(yè)保持直接聯(lián)系，而較少提供制度化的政策機(jī)會。[22]劉春湘、姜耀輝認(rèn)為，國家?guī)淼摹伴_放鼓勵(lì)”政策信號增強(qiáng)了社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的信心，但在具體實(shí)踐中卻難免受限于暗含約束因子的制度執(zhí)行環(huán)境，導(dǎo)致社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐困境。[23]部分學(xué)者則認(rèn)為，碎片化的制度執(zhí)行環(huán)境能夠?yàn)樯鐣M織發(fā)展創(chuàng)造更多的機(jī)會空間。安子杰認(rèn)為，碎片化制度環(huán)境為草根NGO 的發(fā)展與社會治理的參與提供了機(jī)會結(jié)構(gòu)，草根組織與政府形成“權(quán)宜共生”關(guān)系。[24]管兵對三個(gè)地區(qū)業(yè)主委員會的比較研究表明，相較于單極政府結(jié)構(gòu)的城市，在具有多級政府結(jié)構(gòu)的城市中，社會組織擁有更多發(fā)展機(jī)會。[25]

（二）分析框架

社會組織參與社會治理的“機(jī)會”是指社會組織參與社會治理的可能性。社會組織參與社會治理的“機(jī)會獲得”則強(qiáng)調(diào)可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程。因此，考察社會組織制度執(zhí)行環(huán)境成為本文關(guān)注的焦點(diǎn)。制度執(zhí)行環(huán)境即各級政府與部門在落實(shí)社會組織政策過程中所形塑的政治生態(tài)環(huán)境，可分為層級治理環(huán)境和部門協(xié)作環(huán)境。[18]如前所述，不同政府部門多重治理邏輯形塑了碎片化制度環(huán)境，其帶來的結(jié)果便是，社會組織參與社會治理的機(jī)會充滿不確定性，即制度環(huán)境可能為社會組織參與社會治理提供助力，也有可能為社會組織參與社會治理提供阻力，前者可以概括為“機(jī)會擴(kuò)張型”制度環(huán)境，后者則是“機(jī)會收縮型”制度環(huán)境。[26]

然而，探討社會組織參與社會治理的機(jī)會獲得不能僅聚焦于制度執(zhí)行主體——政府，關(guān)注其對社會組織的態(tài)度、認(rèn)知與制度執(zhí)行策略，以及強(qiáng)調(diào)政府在制度創(chuàng)新與制度建設(shè)中的作用，還需要關(guān)注制度執(zhí)行的參與主體和目標(biāo)群體——社會組織在制度執(zhí)行過程中所產(chǎn)生的影響。具體而言，社會組織的態(tài)度、認(rèn)知、遵從程度與利益權(quán)衡都將影響制度的執(zhí)行過程及效果。因此，本研究不僅需要關(guān)注政府的態(tài)度與制度執(zhí)行，更需要關(guān)注社會組織在制度執(zhí)行中的自主性與能動性。而社會組織對制度環(huán)境的影響不僅體現(xiàn)在其以策略行動適應(yīng)制度環(huán)境，更表現(xiàn)在社會組織能夠有意識地推動相關(guān)制度的變革，優(yōu)化制度環(huán)境，進(jìn)而拓展參與社會治理的制度化渠道。

社會組織制度執(zhí)行環(huán)境并非由政府或社會組織單一主體所建構(gòu)，而是在政府與社會組織關(guān)系互動中所形塑。政府部門在落實(shí)社會組織政策過程中所形塑的政治生態(tài)環(huán)境是社會組織策略行動的背景與動因，而社會組織策略行動也會不同程度地影響政治生態(tài)環(huán)境的新變化。因此，探討社會組織參與社會治理的機(jī)會獲得需要關(guān)注外力與內(nèi)力兩個(gè)維度，即政府的制度空間創(chuàng)設(shè)與社會組織能動性的發(fā)揮。更為重要的是，需要在此基礎(chǔ)上著力分析外力與內(nèi)力轉(zhuǎn)化為“合力”的機(jī)制，以此深入剖析社會組織參與社會治理機(jī)會獲得的內(nèi)在機(jī)理。

三、外力與內(nèi)力：社會組織參與社會治理機(jī)會的維度分析

（一）他賦機(jī)會：社會組織參與社會治理的制度支撐

進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家對社會組織的態(tài)度越來越積極和開放，逐漸放松對社會組織的控制，鼓勵(lì)與支持社會組織的發(fā)展，促進(jìn)社會組織參與社會治理。中共十六屆三中全會首次明確了政府和社會組織的合作關(guān)系，提出“健全和規(guī)范社會組織，支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù)”。[27]中共十七大把社會組織放到社會建設(shè)新課題的高度進(jìn)行論述，提出“要發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用”[28]。國家越來越注重社會組織在社會建設(shè)、公共服務(wù)供給、公共參與和民意訴求表達(dá)等方面的積極功能。中共十八大以來，黨和政府高度重視社會組織在現(xiàn)代社會治理體系中的作用，進(jìn)一步促進(jìn)社會組織參與到社會治理之中。

中共十八大報(bào)告指出，要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，強(qiáng)調(diào)要“深入推進(jìn)政社分開”“發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用”“引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展”[29]。中共十八屆三中

全會強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力”，讓社會組織在社會治理中發(fā)揮主體作用，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)交由社會組織承擔(dān)。中共十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，“要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[3]，進(jìn)一步推動了社會組織參與社區(qū)治理實(shí)踐。

國家不斷釋放積極的政策信號，為社會組織的發(fā)展及參與社會治理創(chuàng)造了良好的宏觀制度環(huán)境。然而，社會組織參與社會治理機(jī)會的實(shí)際獲得更在于地方政府的政策執(zhí)行。從地方政府層面來看，地方政府對社會組織抱以寬容和開放的態(tài)度，通過地方實(shí)踐與制度創(chuàng)新，賦予社會組織參與社會治理的機(jī)會。

1.進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)移與空間讓渡，鼓勵(lì)社會組織參與社會治理

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型，社會治理現(xiàn)代化的艱巨性和復(fù)雜性日益凸顯，單一依賴行政性資源配置與分散化治理，已難以應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)。這就迫切需要發(fā)揮社會組織資源動員和資源整合優(yōu)勢，助力凝聚社會合力。以基層社會治理為例，伴隨著單位制度的消解，大量的行政事務(wù)、社會事務(wù)、公共服務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)防控任務(wù)都下沉至社區(qū)，政府依靠自身力量難以實(shí)現(xiàn)對社區(qū)的有效治理。政府迫切尋求體制外的力量，以彌補(bǔ)自身在社區(qū)治理中的不足，而社會組織能夠發(fā)揮“拾遺補(bǔ)缺”的功能，成為政府在社會治理中的最佳合作伙伴。為之，政府主動轉(zhuǎn)變職能，賦予社會組織參與社會治理的權(quán)力。在社區(qū)治理中，政府的主要職責(zé)是提供基礎(chǔ)設(shè)施、依法行政和監(jiān)督、維護(hù)社區(qū)安定秩序、保障社區(qū)公共安全等，而將社區(qū)資源整合、公共服務(wù)供給、社區(qū)公共事務(wù)治理等事項(xiàng)交由社會組織承擔(dān)。

2.通過公共服務(wù)購買，賦予社會組織參與社會治理資源

隨著生活水平的不斷提高，居民對公共服務(wù)的需求不斷升級，政府提供的整齊劃一的公共服務(wù)難以滿足居民個(gè)性化、差異化和多樣化需求。因而，政府尋求與社會組織合作，利用社會組織資源籌集的多元性、供給方式的靈活性與服務(wù)的專業(yè)性，為廣大居民提供多樣、個(gè)性、高質(zhì)、高效的公共服務(wù)。2004年，廣州在全國率先創(chuàng)造性地推出政府向社會組織購買服務(wù)的做法。同年，上海市啟動向社會組織購買服務(wù)試點(diǎn)工作。隨后，政府向社會組織購買公共服務(wù)模式在全國范圍內(nèi)推廣開來。2012年5月，廣東省政府首次系統(tǒng)性地提出了省級政府部門可以向社會組織購買的服務(wù)項(xiàng)目目錄，內(nèi)容包括基本公共服務(wù)、社會事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、技術(shù)服務(wù)、政府履職所需輔助性和技術(shù)性服務(wù)等。

3.推動協(xié)商民主，縱深社會組織參與社會治理空間

2015年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，首次在規(guī)范性意義上提出“社會組織協(xié)商”這一概念，并將社會組織協(xié)商作為與政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商和基層協(xié)商并列的協(xié)商形式。[30]中共十九大報(bào)告提出：“要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商?！盵3]地方政府日益重視社會組織在基層協(xié)商中的作用。2012年，廣東省第十二屆人民代表大會優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，將社會組織納入行業(yè)代表，實(shí)現(xiàn)社會組織首次正式作為一個(gè)類別被列入省級人代會代表類別。2018年6月，浙江省民政廳頒布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范提升社會組織參與社會治理工作的實(shí)施意見》，提出建立社會組織協(xié)商民主機(jī)制，重點(diǎn)推進(jìn)基層協(xié)商，改善基層治理。[31]在社區(qū)基層自治中，社會組織擁有越來越多的機(jī)會參與到社區(qū)協(xié)商中。它們在社區(qū)重大事務(wù)決策、財(cái)務(wù)管理、集體資產(chǎn)管理和提升居民參與等方面發(fā)揮作用，提升了社區(qū)自治的能力和水平。政府推動社會組織參與社區(qū)協(xié)商，進(jìn)一步擴(kuò)寬了社會組織的政治參與渠道，有利于社會組織主體性功能的發(fā)揮和行動空間的拓展。

然而，聚焦制度執(zhí)行環(huán)境，我們亦發(fā)現(xiàn)，社會組織參與社會治理面臨諸多不確定性。在基層社會治理中，地方政府一方面積極扶持和鼓勵(lì)社會組織參與基層社會治理，另一方面又為社會組織參與基層社會治理設(shè)置“隱性壁壘”。地方政府對社會組織參與社會治理的矛盾態(tài)度源于社會組織的“雙重屬性”：一方面，社會組織可以成為政府的“幫手”，發(fā)揮其在公共服務(wù)與物品供給上的優(yōu)勢，有效彌補(bǔ)政府在此領(lǐng)域的不足;另一方面，社會組織也可能在公眾利益訴求表達(dá)與權(quán)益維護(hù)中引發(fā)集體行動風(fēng)險(xiǎn)，破壞社會秩序，挑戰(zhàn)政府的權(quán)威與行動合法性。在政績和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避雙重邏輯下，地方政府對社會組織采取“分類支持”與“有限參與”策略，支持公益類、服務(wù)類社會組織參與社會治理，對維權(quán)類、環(huán)保類社會組織則予以回避;支持社會組織在公共服務(wù)供給領(lǐng)域發(fā)揮作用，而對公共倡導(dǎo)、集體行動乃至集體決策領(lǐng)域的參與設(shè)置障礙。

（二）自致機(jī)會：社會組織參與社會治理的策略行動

如前所述，復(fù)雜化與破碎化的制度環(huán)境導(dǎo)致社會組織參與社會治理充滿不確定性。簡單來說，社會組織面對多重態(tài)的制度環(huán)境，微觀的制度環(huán)境很難簡單地論述為支持或約束社會組織參與社會治理。面對多重態(tài)的制度環(huán)境及“可協(xié)商”的制度執(zhí)行情境，社會組織主動參與，積極作為，努力拓展參與社會治理的機(jī)會空間。

1.參與社區(qū)公共服務(wù)：由生存策略到發(fā)展策略的轉(zhuǎn)變

社會組織參與社會治理需要資金、人才、信息等技術(shù)性資源，更需要合法性資源，而政府能夠?yàn)樯鐣M織參與社會治理提供行政合法性。在強(qiáng)國家的政治背景下，行政合法性為社會組織參與社會治理提供了最強(qiáng)有力的保障，因而，社會組織積極尋求與政府合作的機(jī)會。為了更好地說明社會組織參與社區(qū)公共服務(wù)的行動策略，本文引用了姚華關(guān)于上?；浇糖嗄陼⑴c社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的案例。[32]在社會組織為社區(qū)提供公共服務(wù)缺乏明確制度規(guī)定的最初階段，青年會為了獲得參與社區(qū)公共服務(wù)的機(jī)會，在沒有從政府那里獲得任何人員費(fèi)用的情況下，仍然積極承擔(dān)政府服務(wù)項(xiàng)目。在公共服務(wù)供給中，為了既能夠滿足居民的需求，也不引起委托方的不滿，青年會采取了“做加法”策略，即保留全部既定的服務(wù)項(xiàng)目，又根據(jù)居民不斷變化的實(shí)際需求，增加新的服務(wù)項(xiàng)目，待委托方逐漸看清事實(shí)后，再做項(xiàng)目的刪減。“做加法”策略不僅取得了良好的社會效果，也得到了委托方的充分認(rèn)可與高度評價(jià)，為青年會進(jìn)一步參與社區(qū)治理拓展了空間。隨著青年會服務(wù)項(xiàng)目影響力的增大，政府提出服務(wù)項(xiàng)目更名要求，以試圖將其納入體制內(nèi)，然而青年會以堅(jiān)持服務(wù)品牌理念為由而予以拒絕。最終，青年會服務(wù)項(xiàng)目因社會組織管理制度的改革而獲得合法身份，并得到了政府的獎(jiǎng)勵(lì)。

分析青年會參與社區(qū)治理實(shí)踐可以知道，在最初階段，青年會以生存邏輯采取行動，目的在于獲得政府和居民的認(rèn)可，使組織“扎根”社區(qū)。在社會組織參與社區(qū)治理缺乏明文制度規(guī)定的情況下，青年會主動介入，不斷突破制度瓶頸，努力參與到社區(qū)治理中。同時(shí)，在與政府合作中，青年會堅(jiān)持組織理念與和組織獨(dú)立性，避免成為政府的“附庸”和“手下”。最終，青年會參與社區(qū)治理的機(jī)會得以拓展，組織自主性也得到不斷發(fā)育、成長與釋放。當(dāng)組織生存得到保障后，青年會以組織發(fā)展邏輯采取行動策略。青年會開始“有選擇”地承擔(dān)政府項(xiàng)目。在承接項(xiàng)目上，將“服務(wù)項(xiàng)目設(shè)定自主權(quán)”“項(xiàng)目類型”“組織與委托方理念”等因素納入考量中，以尋求組織的進(jìn)一步發(fā)展和成長。在與政府合作中，青年會積極介入項(xiàng)目設(shè)計(jì)，提出合理建議，始終堅(jiān)持“以人為本”的服務(wù)理念，堅(jiān)持專業(yè)化道路，加強(qiáng)組織內(nèi)部治理。青年會一方面通過加強(qiáng)自身能力建設(shè)，促進(jìn)了組織良性發(fā)展;另一方面在與政府合作過程中，有所妥協(xié)，也有所堅(jiān)持，推動了雙方良性互動。

2.表達(dá)公眾利益訴求：從對抗到尋求共識行動策略的轉(zhuǎn)變

社會組織參與公共服務(wù)較易獲得政府的肯定與支持，雙方能夠在社區(qū)服務(wù)目標(biāo)上達(dá)成一致，進(jìn)行融洽的合作。然而，社會組織的公眾利益訴求表達(dá)與集體行動能力會受到當(dāng)?shù)卣南拗啤Ｒ原h(huán)保類社會組織為例，環(huán)保組織的環(huán)境倡議往往因與當(dāng)?shù)卣摹鞍l(fā)展”意愿與經(jīng)濟(jì)利益相悖，而不受“待見”。2003年，自然之友、綠家園志愿者、云南大眾流域等環(huán)保社會組織利用媒體、網(wǎng)絡(luò)、沙龍、論壇、參加國際會議等方式，積極倡導(dǎo)保護(hù)怒江，反對怒江水電壩建設(shè)，這場大規(guī)模倡議活動引起了國內(nèi)乃至世界的廣泛關(guān)注。最終，中央領(lǐng)導(dǎo)層對怒江建壩事件做出重要批示，怒江水電開發(fā)計(jì)劃暫時(shí)擱置。在怒江水電壩倡議事件中，環(huán)保組織挑戰(zhàn)了當(dāng)?shù)卣臋?quán)力，其倡議活動與當(dāng)?shù)卣陌l(fā)展規(guī)劃相沖突。而環(huán)保組織的倡議活動能夠產(chǎn)生巨大的影響并取得階段性勝利，是因?yàn)榈玫搅藝噎h(huán)保部門直接或者間接的支持，環(huán)保組織靈活運(yùn)用了環(huán)保治理多重制度邏輯，為倡議行動找到了制度支撐。可以看出，當(dāng)公眾利益訴求和地方政府行政目標(biāo)相左時(shí)，社會組織自覺代表公眾利益與政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，乃至對抗。但是，社會組織行動目標(biāo)并非制造沖突，也非一味采取對抗的形式，而是試圖在多重制度邏輯中尋找行動的合法性與有利途徑，解決沖突。

怒江水電壩事件之后，全國難以再見到環(huán)保社會組織大規(guī)模的集體倡議行動，而這源于社會組織代表公共利益訴求可以通過制度化渠道予以表達(dá)和協(xié)商。2015年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確要求：“引導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域各類社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮民間組織和志愿者的積極作用”。[33]中共十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”[3]。社會組織參與環(huán)境治理的宏觀制度環(huán)境逐漸形成，促進(jìn)社會組織將參與的重心放到了體制內(nèi)。在環(huán)境治理中，社會組織努力搜集環(huán)境沖突治理的信息資源和民眾訴求，通過與政府積極接觸，促使政府回應(yīng)民眾的環(huán)境訴求;在協(xié)商中，社會組織助力民眾表達(dá)訴求，促進(jìn)政府和民眾的理性協(xié)商和平等對話，同時(shí)充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，通過更具理性和科學(xué)性的論證，提供具有建設(shè)性和可行性的具體方案，影響環(huán)境公共政策。最終，社會組織與政府采取平等對話、共同協(xié)商的方式，尋求共識的達(dá)成。

四、“聚合力”：社會組織參與社會治理機(jī)會獲得機(jī)制

聚焦制度執(zhí)行過程，考察制度執(zhí)行所涉及的兩大主體——政府與社會組織，尤其是政府與社會互動所形塑的參與機(jī)會空間。社會組織參與社會治理的機(jī)會獲得關(guān)鍵在于政府所提供的外力與社會組織自身內(nèi)力能否形成合力，“聚合力”成為社會組織參與社會治理治理機(jī)會獲得的關(guān)鍵。而“聚合力”不僅取決于社會組織與政府的利益契合程度、社會組織自身能力要素以及政府理念的更新與認(rèn)知轉(zhuǎn)變，更在于政府和社會組織的合作互動推進(jìn)制度環(huán)境的完善與優(yōu)化。

首先，社會組織與政府的利益契合程度是其獲得參與社會治理機(jī)會的根本前提。伴隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的加速，傳統(tǒng)的政府與社會高度合一的社會管理模式，已經(jīng)無法適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。在此背景下，國家主動變革，通過集中出臺系列政策文件，鼓勵(lì)地方政府加快推進(jìn)社會治理創(chuàng)新。國家的高位推動激勵(lì)了地方政府的“治理創(chuàng)新行為”，地方政府積極鼓勵(lì)與支持社會組織參與社會治理，以充分發(fā)揮社會組織的獨(dú)特優(yōu)勢，打造社會治理亮點(diǎn)，制造政績，獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定與認(rèn)可。為此，地方政府積極開展地方實(shí)踐與制度變革，以更好地發(fā)揮社會組織功能。如部分地方政府率先進(jìn)行了社會組織登記與管理體制改革、社會組織稅費(fèi)減免、社會組織參與公共服務(wù)供給等制度變革。同時(shí)，鑒于社會組織發(fā)育遲緩、力量弱小、社會認(rèn)同度不高等現(xiàn)實(shí)困境，地方政府以“推位讓治”方式，賦予社會組織更多權(quán)力、資源和空間參與到社區(qū)治理中。[34]不過，政府對社會組織的積極態(tài)度和支持策略具有選擇性，其主要取決于社會組織與政府的利益契合程度。一般而言，有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定的社會組織獲得政府的青睞，成為政府合作的潛在對象;反之，則可能被政府排除在外，難以獲得參與機(jī)會。例如，行業(yè)協(xié)會、商會類、服務(wù)類、慈善類社會組織與地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社區(qū)和諧利益訴求高度契合，因此能夠獲得參與機(jī)會，而維權(quán)類、環(huán)保類社會組織則因與地方政府維穩(wěn)訴求低度契合，難以獲得參與機(jī)會。不過，并非維權(quán)類與環(huán)保類社會組織完全不能獲得參與社會治理的機(jī)會。如前所述，各級政府部門及同級政府不同部門間的治理目標(biāo)與利益訴求存在差異，并建構(gòu)了“碎片式威權(quán)主義”，即權(quán)力的“碎片化”和官僚競爭性。例如，當(dāng)環(huán)保部門與地方政府在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)生沖突時(shí)，環(huán)保部門會選擇與當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織結(jié)成聯(lián)盟，而社會組織主動參與，達(dá)到“嵌入”政府、影響政策的目的。

其次，社會組織的參與能力是其獲得參與社會治理機(jī)會的基礎(chǔ)保障。正如吉登斯所言，“能動作用不僅僅指人們做某事時(shí)所具有的意圖，而且首先指做這些事情的能力”[35]。社會組織只有具備了相應(yīng)能力才能得到政府、企業(yè)、居民等合作主體的認(rèn)可與信任，才能與其他治理主體進(jìn)行合作博弈，才能發(fā)揮組織功能，提升治理績效。根據(jù)國家關(guān)于社會組織參與社會治理的頂層設(shè)計(jì)與功能定位，社會組織參與能力主要是指社會組織作為參與主體，在社會治理中發(fā)揮其協(xié)同功能，實(shí)現(xiàn)多元治理良性互動、合作共治的潛能和素質(zhì)。具體而言，社會組織要與政府、社區(qū)自治組織、市場主體等在資源配置上形成互惠、互補(bǔ)關(guān)系，并在公共服務(wù)、居民參與、公共利益訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)與矛盾化解等公共事務(wù)方面發(fā)揮積極的協(xié)同作用，從而對政府治理形成必要而有益的補(bǔ)充。概括起來，社會組織的參與能力包括公共服務(wù)、資源汲取與整合、政策倡導(dǎo)、理性協(xié)商等能力。一般而言，社會組織的參與能力越強(qiáng)，政府對社會組織的依賴程度越高，越容易促進(jìn)二者的合作伙伴關(guān)系。然而，政府與社會組織的合作伴隨著博弈行為，亦可以說，政府與社會組織在動態(tài)博弈過程中尋求合作的可能性。通常來講，政府與社會組織有各自的利益訴求和價(jià)值偏好，因此存在利益契合，也存在利益分歧。社會組織在必要時(shí)需要向政府施加壓力，進(jìn)行社會倡導(dǎo)與游說，與政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。一般而言，社會組織向政府游說、議價(jià)能力越強(qiáng)，越有利于提升政府官員對社會組織參與社會治理功能與價(jià)值的認(rèn)知，促使政府改變與社會組織的關(guān)系，增強(qiáng)政府與社會組織合作的意愿。因此，社會組織向政府游說、議價(jià)等能力都成為社會組織參與社會治理的能力要素之一。除此之外，社會組織的參與能力還體現(xiàn)在充分利用碎片化制度環(huán)境，努力尋找與政府的“利益契合點(diǎn)”，合理利用制度層級性與權(quán)力主體的制度目標(biāo)（上級對下級），并通過遵從、配合、拓展、協(xié)商乃至對抗等多元策略，努力獲取參與機(jī)會。

最后，制度環(huán)境的完善是社會組織持續(xù)獲得參與機(jī)會的長效機(jī)制。通過政府與社會組織關(guān)系的探討可以發(fā)現(xiàn)，政府在與社會組織的互動中保持優(yōu)勢地位與主動權(quán)。他們擁有充分的自主權(quán)，并依據(jù)“利益契合”原則，選擇某一社會組織進(jìn)行合作，進(jìn)而打造政績亮點(diǎn)抑或進(jìn)行部門內(nèi)部競爭。雖然社會組織能夠憑借自身能力在碎片化與多重態(tài)制度環(huán)境中尋找時(shí)機(jī)，主動作為，獲取參與機(jī)會，然而不可否認(rèn)的是，由于社會組織策略行動是權(quán)宜性與被動性的，所以社會組織參與機(jī)會的獲得可能是暫時(shí)的，難以持續(xù)。要確保社會組織參與機(jī)會的持續(xù)獲得就需要進(jìn)一步加強(qiáng)制度創(chuàng)新與貫徹落實(shí)相關(guān)制度，以此為社會組織參與社會治理創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。然而，社會組織制度環(huán)境的完善與優(yōu)化并非單純是政府的職責(zé)，不能片面地強(qiáng)調(diào)政府加強(qiáng)制度供給與制度執(zhí)行，而忽視社會組織在制度創(chuàng)新與執(zhí)行中的作用。實(shí)踐證明，社會組織在主動獲取參與機(jī)會的同時(shí)，推動了相關(guān)制度的變革與完善。如前文所述，怒江水電壩事件之后，國家出臺了相關(guān)制度，為社會組織參與環(huán)境治理開辟了制度化渠道。又如2008年的汶川地震，大量的社會組織快速介入抗震救災(zāi)中，并在搜救受害者、物資分發(fā)、心理安撫、醫(yī)療照護(hù)乃至災(zāi)后重建過程中發(fā)揮了重要作用。而當(dāng)政府認(rèn)識到社會組織在發(fā)動社會力量、籌集社會資源、提供專業(yè)服務(wù)等方面的獨(dú)特優(yōu)勢時(shí)，就會通過相關(guān)制度設(shè)計(jì)，為社會組織參與到災(zāi)害治理中創(chuàng)造條件。由此可見，社會組織制度環(huán)境的優(yōu)化也是社會組織主動作為的積極結(jié)果。當(dāng)然，制度環(huán)境的完善同樣不能忽視政府的職能與作用，而是要更加強(qiáng)調(diào)政府與社會組織的互動對制度環(huán)境完善的重要意義，即強(qiáng)調(diào)政府與社會組織的相互作用，雙方的利益、觀念、策略與回應(yīng)對制度的動態(tài)和結(jié)果產(chǎn)生的影響，并通過政府與社會組織的互動，推動制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性以及制度執(zhí)行的有效性。唯有如此，相關(guān)制度的創(chuàng)新與執(zhí)行才能真正有利于促進(jìn)社會組織參與社會治理機(jī)會的獲得。

五、結(jié)束語

本文打破了制度環(huán)境“靜態(tài)”與“硬性”的刻板印象，聚焦制度的多重邏輯尤其是多重態(tài)、碎片化與動態(tài)化的制度執(zhí)行環(huán)境，分析社會組織參與社會治理的機(jī)會獲得。分析發(fā)現(xiàn)，社會組織參與社會治理的機(jī)會來源于外力與內(nèi)力，即政府的外在賦予與社會組織的主動作為。社會組織參與社會治理機(jī)會的獲得需要關(guān)注外力與內(nèi)力如何轉(zhuǎn)化為合力，“聚合力”成為社會組織機(jī)會獲得的內(nèi)在機(jī)理。為此，需要從如下入手，促進(jìn)社會組織參與社會治理的機(jī)會獲得。一是尋找政府與社會組織的利益契合點(diǎn)?！袄嫦嗥酢笔钦敢馀c社會組織開展合作的根本要素，“利益相契”主要體現(xiàn)為社會組織的經(jīng)濟(jì)社會功能與政府治理目標(biāo)的統(tǒng)一性。然而，利益是一種主觀建構(gòu)，是政府對自身利益的某種看法和觀念。這種觀念形塑了政府的利益偏好，支配了政府行為的啟動與延續(xù)。而政府理念可以通過與社會組織的互動得到改變與重塑。因此，社會組織在與政府的互動中，要突出組織優(yōu)勢與功能，讓政府認(rèn)識到社會組織在社會治理中的不可替代性，并積極凸顯組織功能與政府目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性，以此獲得政府的肯定和認(rèn)同。二是加快推進(jìn)社會組織能力建設(shè)。社會組織功能的發(fā)揮建立在組織能力的基礎(chǔ)之上，提升社會組織的參與能力對于社會組織獲得參與機(jī)會具有重要意義。這就需要社會組織加強(qiáng)合作能力與博弈能力建設(shè)。合作能力包括與政府的合作、與企業(yè)的合作以及與其他社會組織的合作;博弈能力則體現(xiàn)為社會組織聯(lián)合其他組織或群體建立聯(lián)盟，通過施壓、游說、理性協(xié)商乃至對抗等方式實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。三是通過國家與社會組織的良性互動推動制度環(huán)境完善。基于制度有效性訴求，不可寄希望通過單一制度權(quán)力或制度權(quán)威來解決制度供給問題，而應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各方主體的積極作用，共同推進(jìn)制度供給，提升制度的有效性。因此，進(jìn)行社會組織制度變革與供給，需要在發(fā)揮政府權(quán)威及資源優(yōu)勢推動制度變革的同時(shí)，也要為社會組織的參與提供機(jī)會，充分利用社會組織的信息優(yōu)勢，共同探尋制度變革存在的不確定和合理性，共同商討應(yīng)對方案與改良措施，提升制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和合理性，進(jìn)而增強(qiáng)制度執(zhí)行的可行性。

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（文字編輯：王香麗責(zé)任校對：徐朝科）

External and Internal Forces： Analysis of Access to Opportunities for Social Organizations to Participate in Social Governance

CHEN Jing1，2

（1. School of Sociology and Public Administration，Guizhou Minzu University，Guiyang，Guizhou，550025，China;2. School of Management，North Sichuan Medical College，Nanchong，Sichuan，637000，China）

Abstract： The article analyzes access to opportunities for social organizations to participate in social governance from the perspective ofthe institutional environment. Moreover，it attempts to conduct a dynamic analysis ofthe institutional environment，focusing on two main subjects involved in the institutional implementation：The government and social organizations，especially on the access to participation formed in their interaction. Opportunities for social organizations to be engaged in social governance are mainly from the governments empowerment by creating institutional space and the initiative of social organizations through multiple strategies，including compliance，cooperation，negotiation and even confrontation. Continuous acquisition of such opportunities requires urgently the formation of a powerful joint force from the external force provided by the government and the internal force of social organizations. The joint force depends not only on their “common interests”and self-engagement competence of social organizations，but also on the improvement of the institutional environment amid their virtuous interaction.

Key words： social organizations; social governance; access to participation; institutional environment; institutional implementation