土地收儲項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理探究

呂濤

【摘要】土地收儲制度的意義在于能夠讓市場對土地資源進(jìn)行科學(xué)合理的利用，有助于土地資產(chǎn)價(jià)值可以得到充分的發(fā)揮。隨著土地收儲制度持續(xù)發(fā)展，由于土地開發(fā)周期持續(xù)延長、資金投入大以及資金回籠慢等因素的影響，導(dǎo)致土地收儲融資存在的風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，開始引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，在這種背景下，如何合理有效地對土地收儲融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控，已經(jīng)成為一個(gè)急需解決的問題，所以有必要對此做出探討，以此來確保土地收儲項(xiàng)目不斷向好發(fā)展，更好地發(fā)揮土地資源應(yīng)有的價(jià)值和作用。

【關(guān)鍵詞】土地收儲項(xiàng)目;融資風(fēng)險(xiǎn);管理措施

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.09.001

引言：

在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，為了實(shí)現(xiàn)土地的有效利用，土地儲備組織是主導(dǎo)因素，分散的土地通過征收、置換、收回等方式進(jìn)行集中，然后根據(jù)城市規(guī)劃和相關(guān)要求，有計(jì)劃地將土地投入市場，進(jìn)一步提高城市土地利用效率。通過實(shí)行土地儲備制度，實(shí)現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)了土地利用率和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提高。然而，在開展具體的土地儲備工作的過程中，需要大量的資金支持。因此，有必要進(jìn)一步拓寬融資渠道，防范融資風(fēng)險(xiǎn)。土地征用和儲備，主要是指各級人民政府按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對尚未合理、合法開發(fā)利用的土地進(jìn)行收購、征用，用于新的投資開發(fā)或者實(shí)現(xiàn)一定的公共利益。在實(shí)際開展征地儲備項(xiàng)目的過程中，需要投入大量資金，因此無論是地方各級政府、土地儲備機(jī)構(gòu)還是相應(yīng)的土地開發(fā)企業(yè)都需要開展融資工作。然而，由于融資渠道單一、金融市場環(huán)境不完善等因素的限制，征地儲備項(xiàng)目融資存在一定的風(fēng)險(xiǎn)問題。

1、土地收儲工作開展的意義

1.1促進(jìn)土地資產(chǎn)管理工作順利進(jìn)行

中國現(xiàn)行《土地收購儲備管理辦法》明確指出，國家各級資源管理部門有責(zé)任和義務(wù)規(guī)范土地市場。要依法促進(jìn)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的合理利用，做好土地的早期開發(fā)和儲備工作。同時(shí)，它還規(guī)定，土地儲備機(jī)構(gòu)可以作為國土資源管理部門調(diào)整土地收儲工作。例如，它有權(quán)依法購買國有土地，并行使優(yōu)先購買國有土地的權(quán)利。在城市更新改造過程中進(jìn)行土地收儲，是依法制定合理的土地收儲、流轉(zhuǎn)方案的過程，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展條件和城市更新改造過程中土地規(guī)劃的總體要求?？陀^地說，做好土地收儲工作是優(yōu)化土地資產(chǎn)管理效率的關(guān)鍵。也可以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，穩(wěn)定社會(huì)秩序。

1.2有效防止國有資產(chǎn)流失

目前，城市更新改造中的土地收儲工作主要圍繞存量土地展開。各級政府的主要收儲對象是城市更新改造所需的建設(shè)用地和城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地。事實(shí)上，這些土地類型的利用率不高，人口往往混雜，土地權(quán)屬不夠明確，不利于政府的土地管理，也不利于國有資產(chǎn)因土地權(quán)屬問題而流失。土地收儲工作應(yīng)將農(nóng)村集體土地分類報(bào)批，然后根據(jù)土地類型向土地所有人給予相應(yīng)補(bǔ)償，重新分類整理土地，最后結(jié)合城市更新改造的需要，有償出讓土地。這一過程實(shí)際上是國家對土地的直接調(diào)控過程，可以有效防止一些開發(fā)商為了自身利益侵占國有資產(chǎn)。

1.3加強(qiáng)土地市場監(jiān)管

為了滿足城市更新改造的相關(guān)需求，地方政府需要參照土地征用和儲備的管理方法，進(jìn)行合理的土地規(guī)劃。具體來說，地方政府需要通過征收、征用和置換來集中一些相對分散的土地資源，特別是優(yōu)先保留一些閑置或利用率低的存量土地。這樣，政府對土地市場的宏觀調(diào)控得到加強(qiáng)，可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市土地資源的優(yōu)化配置和土地市場的規(guī)范化。

2、現(xiàn)階段土地收儲項(xiàng)目融資方式分析

2.1銀行貸款

對于銀行貸款而言，其屬于土地收儲項(xiàng)目目前較為主要的一種融資方式，我國國務(wù)院推出的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》當(dāng)中，曾明確指出土地收儲中心可以向銀行等相應(yīng)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)針對一些滿足貸款規(guī)模以及符合貸款要求的相應(yīng)土地收儲機(jī)構(gòu)需要給予資金方面的支持。對于金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款而言，屬于抵押式貸款，也就是說土地收儲機(jī)構(gòu)需要將土地抵押給相應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)或者是銀行，從而獲取到足夠的資金以此來繼續(xù)收儲土地。

2.2財(cái)政撥款

通常情況下，在土地收儲機(jī)構(gòu)成立初期，一般國家以及當(dāng)?shù)馗骷壵畷?huì)給予相應(yīng)的資金或者是專項(xiàng)財(cái)政款項(xiàng)用來支持土地收儲項(xiàng)目。對于土地收儲項(xiàng)目而言，其需要消耗的資金量非常大，往往各級政府部門的投入并不能有效解決資金需求量大的問題，所以便需要在財(cái)政方面給予相應(yīng)項(xiàng)目一定的財(cái)政撥款，但是由于財(cái)政撥款比較容易受到當(dāng)?shù)匾约昂暧^經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，因此，通常情況下財(cái)政撥款無法有效滿足土地收儲項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3、土地收儲項(xiàng)目融資現(xiàn)狀分析

3.1土地融資渠道單一，資金缺乏

我國土地儲備資金來源相對單一，首要依托政府開銷，包含銀行借款、財(cái)政撥款和土地出讓收入。從以上三個(gè)資金來源能夠看出，我國土地征收、儲備和融資方面存在一些問題。從銀行借款來看，銀行受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家金融政策的影響，借款利率不穩(wěn)定，借款人必須具備相關(guān)條件（如固定財(cái)物）才能申請，銀行借款難度加大，很大一部分土地融資無法進(jìn)行;土地出讓收入首要經(jīng)過土地流通和出售取得，但該資金返還時(shí)間較長，不能視為真實(shí)的資金來源。

3.2融資能力差

現(xiàn)在，土地儲備機(jī)構(gòu)持有的土地首要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益，可取得的收入有限。因而，土地儲備融資是在政府融資途徑上進(jìn)行的，銀行借款是土地儲備融資的首要途徑。但是，因?yàn)樵擁?xiàng)目建設(shè)周期長，資金需求量大，土地儲備資金的運(yùn)用和運(yùn)用水平存在諸多問題，給融資能力帶來很大限制，融資能力差也成為當(dāng)時(shí)土地儲備融資中較為杰出的問題。

3.3缺少完整的土地征用和貯存法令法規(guī)

從國家立法的角度來看，現(xiàn)行的土地征收和儲備法令法規(guī)缺少憲法的支持。《土地管理基本法》幾乎沒有關(guān)于土地收儲的規(guī)則，這是土地收儲法令法規(guī)不完善的首要表現(xiàn);從標(biāo)準(zhǔn)體系來看，土地征收、儲備和融資缺少相關(guān)法令法規(guī)的有效銜接。在實(shí)踐過程中，許多程序因找不到相應(yīng)的法令途徑而被直接取消。這種松懈的作業(yè)態(tài)度給征地、倉儲和融資作業(yè)帶來了許多麻煩;從地方法令法規(guī)的運(yùn)用來看，規(guī)章制度和政策缺少統(tǒng)一性。因?yàn)榫唧w情況和土地規(guī)劃的不同，有關(guān)土地征收、儲備和融資的法令法規(guī)首要由地方政府頒布和施行。在這個(gè)過程中，呈現(xiàn)了一系列的矛盾，比如部分矛盾和部分矛盾。

3.4經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定和借款壓力

首先，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定的影響，銀行資金回籠周期較長，這使得銀行在必定程度上提高了借款利率。高利率和人們的還款壓力減少了借款金額;從現(xiàn)在的借款方法來看，個(gè)人借款相對困難。銀行對個(gè)人諾言有很高的要求。他們必須在銀行的“白名單”中，而且沒有不良記錄，才有資格申請。他們還需要相關(guān)的財(cái)物證明（房地產(chǎn)證明等），這也增加了借款壓力。

4、土地收儲項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理措施

4.1注重拓寬融資渠道

首先，應(yīng)進(jìn)一步引導(dǎo)社會(huì)資本力量直接參與到土地收儲項(xiàng)目運(yùn)作當(dāng)中去。要大力推進(jìn)“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與以及全面儲備和優(yōu)化配置”這一良好的土地收儲開發(fā)模式。對于企業(yè)而言，其作為項(xiàng)目主體一般融資渠道較多，具備著較大的創(chuàng)新發(fā)展空間，相應(yīng)的收儲機(jī)構(gòu)可以與企業(yè)之間簽署委托協(xié)議，然后由企業(yè)作為帶資主體開展土地收儲工作，這樣可以逐步引導(dǎo)企業(yè)充分發(fā)揮出自身在融資方面的優(yōu)勢。除此之外，還應(yīng)該進(jìn)一步提高社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)赝恋匾患夐_發(fā)工作的熱情，可以建立健全企業(yè)利潤與運(yùn)作周期兩者相掛鉤的機(jī)制，以此來鼓勵(lì)企業(yè)參與并進(jìn)一步加快實(shí)施開發(fā)，從而可以促使社會(huì)資本有效地在土地收儲項(xiàng)目當(dāng)中切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值和作用。另外，還應(yīng)該建立健全政府與社會(huì)資本之間的合作模式或者是政府購買服務(wù)的模式，借助有效發(fā)揮市場機(jī)制的作用，促使社會(huì)資本提供良好的公共服務(wù)，然后由政府支付相應(yīng)對價(jià)。

其次，注重建立健全土地儲備基金。借助這種方式，以土地作為主要投資對象，利用公募或者是私募的形式來向大眾機(jī)構(gòu)以及投資者有效籌集資金，以此來實(shí)行分工以及專業(yè)化管理的集合投資。對于土地收儲基金制度來講，其能夠促使資金來源變得更為集中，同時(shí)融資成本也更為低廉，并且可以有效減低土地收儲機(jī)構(gòu)需要面臨的風(fēng)險(xiǎn)，也就是說風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)以及利潤共享。

最后，注重發(fā)行土地債券。對于土地收儲債券而言，其屬于一種以土地收儲項(xiàng)目接下來的出讓收入作為主要償還貸款資金的良好融資方式。通過落實(shí)土地債券，能夠直接從相應(yīng)投資者手中有效獲取資金，同時(shí)其融資成本還有可能低于同期銀行貸款利率，其可以在一定程度上有效降低土地收儲機(jī)構(gòu)的融資成本，進(jìn)而規(guī)避融資風(fēng)險(xiǎn)問題。對此，土地收儲機(jī)構(gòu)應(yīng)該充分了解和掌握《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法》，積極探索以及進(jìn)一步完善市政債券當(dāng)中涉及到的收益類債券管理機(jī)制，然后以國有土地使用權(quán)出讓收入或者是國有土地收益基金收入等，來有效對應(yīng)具體土地收儲融資項(xiàng)目，同時(shí)將其規(guī)劃到政府性基金預(yù)算管理工作中去，這樣可以進(jìn)一步解決剛性資金需求。

4.2國家與地方協(xié)作推進(jìn)土地收儲

完善與土地收儲相關(guān)的法律法規(guī)后，我們更需要關(guān)注其如何落實(shí)、如何發(fā)揮實(shí)效，這就需要國家與地方政府共同協(xié)作，發(fā)揮合力，真正將上層政策落實(shí)到一切與土地收儲相關(guān)的實(shí)際工作中。在國家出臺的有關(guān)土地收儲的政策發(fā)揮基礎(chǔ)之上，地方政府進(jìn)一步出臺相關(guān)配套文件，認(rèn)定政府通過土地收儲來收回土地所有權(quán)的具體行為，指導(dǎo)地方土地收儲工作的開展。同時(shí)，地方稅務(wù)部門還需要與自然資源分局等進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，更好地配合被收回土地使用權(quán)的納稅人申請相應(yīng)的免稅優(yōu)惠，同時(shí)也更好地促進(jìn)城市更新改造工作的順利推進(jìn)。在城市更新改造過程中，對土地收儲項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)時(shí)，地方政府還應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，增加人民群眾對土地收儲的了解，引導(dǎo)其積極配合土地收儲工作的開展。例如，強(qiáng)調(diào)土地收儲對城市規(guī)劃以及國家建設(shè)的意義，告知人民群眾因土地收儲工作引發(fā)的房屋搬遷屬于政策性搬遷，可以享受政府補(bǔ)償?shù)鹊取?/p>

4.3銀行應(yīng)規(guī)范借款程序，嚴(yán)格審核抵押貸款

目前土地儲備的土地融資風(fēng)險(xiǎn)主要是由于銀行不受控制地提供貸款。這個(gè)問題需要在土地儲備項(xiàng)目發(fā)展的重要時(shí)期加以解決。作為貸款主體，本行需要嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范貸款程序，認(rèn)真審核每筆貸款項(xiàng)下的抵押儲備用地。抵押儲備土地的評估應(yīng)當(dāng)公平、公正，堅(jiān)持同一地塊地價(jià)略低的原則，評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布，接受輿論監(jiān)督。

4.4科學(xué)管理、合理使用貸款

土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將貸款專項(xiàng)用于土地收購、儲備、整理、轉(zhuǎn)讓的前期開發(fā)。貸款與日常資金分開管理，任何人或任何項(xiàng)目都沒有理由挪用項(xiàng)目儲備資金。嚴(yán)格規(guī)范準(zhǔn)備金流入流出管理程序，定期審核，跟蹤調(diào)查貸款收支情況。

4.5提高征地儲備計(jì)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性

建立與收儲規(guī)模相適應(yīng)的融資體系。土地收購儲備是一項(xiàng)重大工程，但政府在確定土地征用規(guī)模時(shí)應(yīng)考慮自身的能力，不能做任何顯然不可能的事情;土地收集和儲存是一項(xiàng)嚴(yán)肅的工作。在收集、保管的全過程中，要嚴(yán)格監(jiān)督各項(xiàng)工作，做好相關(guān)記錄，確保各項(xiàng)工作得到有效落實(shí)。

4.6減少對土地財(cái)政的過度依賴

在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，地方政府將公共土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人或企業(yè)，并通過招標(biāo)、拍賣等市場手段獲取收入?？梢钥闯觯恋卣饔煤蛢Υ嬖谌魏螄业牡胤秸谫Y中都扮演著非常重要的角色。但是，土地金融的作用應(yīng)該在不損害農(nóng)民基本權(quán)益、保護(hù)土地資源的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)。不能以損害經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定健康發(fā)展為代價(jià)，無限期地?cái)U(kuò)大和擴(kuò)大其功能。逐步改變政府壟斷一級土地市場的局面，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)市場，逐步允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。同時(shí)，明確集體土地所有權(quán)價(jià)格，逐步改革現(xiàn)行集體土地征用補(bǔ)償制度，實(shí)現(xiàn)按集體土地所有權(quán)價(jià)格公平交易。在土地收入分配中，要切實(shí)保護(hù)征地農(nóng)民的權(quán)益。

4.7控制和降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制，規(guī)范項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的管理和償債責(zé)任。成立地方融資管理委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)地方政府征地儲備項(xiàng)目的融資活動(dòng)，負(fù)責(zé)地方債務(wù)活動(dòng)的管理和監(jiān)督。了解地方各級政府征地、儲備、融資的現(xiàn)狀和渠道，了解政府債務(wù)現(xiàn)狀，制定統(tǒng)一的政府征地、儲備、融資方案。地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立由政府土地征收儲備項(xiàng)目出資的“償債基金項(xiàng)目”，并將財(cái)政收支差額、土地征收儲備項(xiàng)目的融資投資金額和每年部分投資收益劃入“償債基金賬戶”。此外，應(yīng)盡快制定《地方政府融資管理?xiàng)l例》等規(guī)定，明確規(guī)定地方政府融資平臺的融資來源、資金使用和征地儲備項(xiàng)目管理，尤其是投資決策失誤的責(zé)任和還款責(zé)任。

4.8注重強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)的組織控制

對于土地收儲融資風(fēng)險(xiǎn)防范工作而言，其首要保障便是組織控制，因此有必要加大風(fēng)險(xiǎn)的組織控制力度。具體做法如下：

一是，明確貸款的決策主體。對于土地收儲項(xiàng)目貸款計(jì)劃、收儲計(jì)劃以及出讓計(jì)劃還有貸款合同的審定等一系列重大事項(xiàng)，必須要由聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行決定。

二是，注重打造專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)。對于該管理機(jī)構(gòu)的人員組成，必須要由專業(yè)性較強(qiáng)的金融人員、審計(jì)人員以及土地類專業(yè)人員組成，借助該機(jī)構(gòu)來對各項(xiàng)貸款具體使用情況開展監(jiān)理以及指導(dǎo)工作，確保土地收儲貸款能夠做到轉(zhuǎn)款專用，并且在運(yùn)作方面實(shí)現(xiàn)公開透明。

4.9設(shè)置土地整理中心負(fù)責(zé)土地收儲工作

為了做好城市更新改造中的土地收儲和相關(guān)納稅工作，地方可以設(shè)立土地整理中心來對土地收儲工作進(jìn)行有效組織和實(shí)施。結(jié)合信息時(shí)代的大背景，土地整理中心可以圍繞土地收儲工作完善相關(guān)信息手段，組織開展地方土地收儲工作，依托信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對土地收儲信息資源（包括稅收信息）的全面管理。同時(shí)地方還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對土地收儲負(fù)責(zé)人員的培訓(xùn)工作，定期組織相關(guān)人員進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，發(fā)展他們的信息數(shù)據(jù)收集和分析能力，引導(dǎo)他們了解與土地收儲相關(guān)的最新稅收政策。這樣一來他們在工作中就能夠合理分析土地收儲的價(jià)格水平，也能夠引導(dǎo)納稅人做好相關(guān)的稅收籌劃工作。

4.10實(shí)現(xiàn)對土地收儲工作的精細(xì)化管理

城市更新改造過程中要做到對土地收儲工作精細(xì)化管理，以此提高整體的工作效果。在土地收儲工作中，地方政府應(yīng)當(dāng)建立起項(xiàng)目化管理的思維，將土地分為不同類型，每一類型為一項(xiàng)目，結(jié)合收儲土地的特點(diǎn)來做好項(xiàng)目管理，同時(shí)也能夠?yàn)榧{稅人做好土地收儲相關(guān)的稅收管理工作提供便利條件。以城中村的收儲項(xiàng)目為例，一般城市更新改造過程中城中村的收儲范圍大且周期長，因此政府部門可以與土地使用權(quán)所屬單位共同商議，制定各方都能夠接受的土地收儲方案。在這個(gè)過程中，明確規(guī)范具體的收購時(shí)間節(jié)點(diǎn)、收儲補(bǔ)償及發(fā)放時(shí)間、納稅優(yōu)惠等等，然后按照計(jì)劃開展收儲工作，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。

結(jié)語：

綜上所述，土地收儲項(xiàng)目的進(jìn)一步發(fā)展為城市發(fā)展提供了良好的推動(dòng)力，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的背景下，我國的土地收儲項(xiàng)目逐漸受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，為了確保土地收儲項(xiàng)目能夠順利高效開展，必須要深入分析土地收儲項(xiàng)目目前存在的融資風(fēng)險(xiǎn)問題，并積極探索解決策略，以此來推動(dòng)此項(xiàng)工作不斷向好發(fā)展，更好地為城市以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]沈璐.城市更新改造中土地收儲涉及的稅收及對后期清算的影響[J].商業(yè)觀察，2021（36）：35-37.

[2]劉翔.基于GIS的土地收儲綜合管理系統(tǒng)及核心數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)與研究[J].江西測繪，2021（02）：44-47+64.

[3]胡芳芳，單紅雷.地籍測繪在土地儲備中的應(yīng)用[J].江西測繪，2021（02）：58-59+64.

[4]朱萬明.土地儲備的發(fā)展、實(shí)踐以及新時(shí)代背景下的思考[J].上海國土資源，2021，42（01）：79-83.

[5]李晶.土地儲備工作中存在的問題及對策[J].住宅與房地產(chǎn)，2021（09）：245-246.

[6]黃昊.土地收儲增值收益分配方式芻議[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2021（01）：16-17.