基層“土規(guī)定”為何屢禁不止

顏克高

【關鍵詞】土政策 政策執(zhí)行 基層 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

基層“土規(guī)定”，雖然美其名曰“因地制宜”，但大多成為解決民生問題的“攔路虎”?！巴烈?guī)定”為何頻頻出現(xiàn)，又該如何規(guī)制這些治理“偏方”，以構建良好的政策執(zhí)行生態(tài)，形成有序的基層社會治理格局，使各類惠民政策能真正落到實處，成為亟待破解的現(xiàn)實課題。

從廣義上講，凡是根據(jù)本地區(qū)的實際情況和利益而自行制定的一套具體化和操作化的文件、規(guī)定和措施等，都可稱作“土規(guī)定”。在現(xiàn)實生活中，我們常從狹義和貶義的角度理解“土規(guī)定”，指地方和基層在貫徹執(zhí)行上級的政策文件時，按照自己的切身利益需要來確定執(zhí)行方式，通過附加、改變、歪曲等方式，致使政策的調控對象、范圍、力度、目標異化，是偏離中央政策預期的一種新政策?！巴烈?guī)定”表現(xiàn)形式多種多樣，早期多以政策文本形式呈現(xiàn)，如一些地方政府公開的紅頭文件、規(guī)章制度，但隨著國家對“土規(guī)定”打擊力度加大，“土規(guī)定”演變成了地方領導口頭表態(tài)、指示，或者潛規(guī)則等隱蔽形態(tài)，無疑加大了“土規(guī)定”發(fā)現(xiàn)和治理的難度?！巴烈?guī)定”具有以下特點：一是根據(jù)“元政策”所派生出來的新政策，內容與“元政策”不相符甚至相違背，有損政策效能；二是“土規(guī)定”的制定和出臺，一般沒有經(jīng)過合規(guī)的決策程序，也沒有遵循既定的議事規(guī)則；三是具有強烈的“泥土氣息”，作用效力局限于某些地區(qū)，或代表著地方特殊利益；四是群眾意見普遍比較大，黨和國家高度重視并明令禁止。

表面上，“土規(guī)定”的靈活變通，能在一定程度上發(fā)揮因地制宜的臨時效用，但因缺乏長遠發(fā)展眼光、科學合理的制度設計與執(zhí)行框架、務實與民生優(yōu)先的價值導向，“土規(guī)定”背后更多的是消極影響和負面效應。其中，最直接的影響便是政策目標偏離，政策對象利益受損。政策的本質是利益調節(jié)和分配的工具，制定政策的目的在于調節(jié)部分利益關系，滿足多數(shù)人的需求，以解決社會問題和矛盾。而“土規(guī)定”的出臺不遵循原有設定，將重心放在滿足局部的、特殊的、短期的利益，嚴重阻礙和破壞原有政策目標的實現(xiàn)。這種違反國家政策、漠視民生訴求的“土規(guī)定”，損害著政策制定、決策機構的形象，蠶食著人民群眾的獲得感，動搖著社會治理的政治信任基礎，甚至可能激發(fā)深層次的基層矛盾，影響社會的長治久安。

“土規(guī)定”暴露了少數(shù)基層干部漠視黨治理國家所遵循的事物發(fā)展、認識規(guī)律與長期累積的治理經(jīng)驗的問題?！巴烈?guī)定”是對原有政策的再解釋和再利用，這意味著執(zhí)行主體不僅擁有政策的執(zhí)行權，更是擁有對政策的解釋權。在對政策的隨意解釋和執(zhí)行中，地方權力自然而然得到不斷擴張和泛化。與此同時，權力和資源的流動有著密切聯(lián)系，通過權力對相關資源的控制、整合和再分配，為基層干部尋租提供了可能的空間和土壤。如果任由惠民政策落地過程中的“土規(guī)定”盛行，國家政策的權威性和嚴肅性將容易因少數(shù)基層干部的胡亂作為而受到裹挾。長此以往，極有可能帶來政權軟化的不良傾向，千里之堤毀于蟻穴，必須引起高度重視。

那么，“土規(guī)定”究竟是因地制宜的靈活執(zhí)行，還是違法亂紀的歪曲變通，判斷標準在于：是否合情、合理、合法、公正、有效?！昂锨椤笔侵刚叻系胤教囟▓?zhí)行情境，適應政策環(huán)境的挑戰(zhàn)，同時具備相應的現(xiàn)實執(zhí)行條件；“合理”是指在制定與執(zhí)行過程中，政策活動符合社會期望，充分協(xié)調好不同群體的利益關系，體現(xiàn)當前利益與長遠利益、局部利益與整體利益的統(tǒng)一原則；“合法”是指制定程序有據(jù)可循，政策內容完整且不違反上級政策的基本精神和含義，執(zhí)行手段合乎法律規(guī)定，這是合理變通的前提條件；“公正”是指地方政策的目標服從于國家整體利益，追求和維護的是社會大多數(shù)人的公共利益，而不是個人私利，尤其是不能損害人民群眾的應有權利；“有效”是指政策執(zhí)行的實際效果合乎政策目標，原有的政策問題得到切實解決，對公眾需求具有較高的政策回應度?？梢钥闯觯魏握叩撵`活執(zhí)行，都必須是在原則所允許的范圍內的合理變通，只能基于客觀實際作謹慎而緩慢的微調，而不是隨心所欲的自由裁量，否則就會影響政策的實施效能。

第一，國家政策的彈性空間為“土規(guī)定”產生提供了土壤和機會。中國幅員遼闊，地方多樣性突出，各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦、地理條件、風土人情等實際情況千差萬別，對所有地方采取一刀切的標準化治理不僅是困難的，更是不科學的。

同時，如果政策制定過細可能無法適應基層復雜多變的執(zhí)行環(huán)境，反而限制了政策的落實。在此情況下，政策制定往往遵循宜粗不宜細的原則，以便各地方執(zhí)行機構能夠根據(jù)本地實際情況具體化、操作化的執(zhí)行，而這恰恰給地方政府執(zhí)行政策的再規(guī)劃、再細化留下了機會和可能。當政策目標模糊、政策結果難以度量時，在由粗到細的落實過程中，政策執(zhí)行者和監(jiān)督者便有機會偷懶，甚至按照自己的意愿解釋中央政府的政策，進而操縱這些政策為自己的利益服務。將抽象的公共政策和基層擁有的剩余政策解釋權誤用為不加限制的自由裁量權，“土規(guī)定”便有可能應運而生。

第二，追求本位利益是“土規(guī)定”產生的經(jīng)濟動因。公共選擇理論認為：人都是理性的自利主義者，即使是公共利益的代表者，政府機構及官員也有著經(jīng)濟人的某些特征。在行使權力時不僅追求社會整體利益，還會考慮地區(qū)利益與部門利益，甚至謀取自我私利，如個人收入增長、工作福利和特權等。而隨著中央權力的下放，特別是實行“分灶吃飯”以后，中央和地方的一體化利益格局被打破，地方成為相對獨立的利益主體?；诶嬷辽系脑瓌t，在追求地方性利益沖動的驅動下，地方利益得失自然被納入如何執(zhí)行中央政策的參考依據(jù)，地方將更加趨向于選擇那種能夠為自己帶來更多收益和好處的方法，當?shù)胤綑嗔Α⒌胤接^念、地方利益等交織在一起，“土規(guī)定”應運而生。可見，“土規(guī)定”的出臺，根本動力在于利益驅動，尤其是面對局部利益與整體利益相沖突時，一些地方便假借創(chuàng)新之名行地方保護主義之實，讓“土規(guī)定”成為維護本地利益的“私貨”。

第三，扭曲的政績觀是“土規(guī)定”盛行的思想根源。在政府行為的研究中，壓力型體制一直是較為常用的理論分析工具。它最早來源于榮敬本的相關研究，是指一級政府組織為了實現(xiàn)上級的任務，又不斷向下級政府施加壓力，將“政績”考核、榮辱升遷與其完成任務情況相掛鉤，在無形中形成了一種自上而下的壓力機制。在這種壓力體制下，對上交差、讓領導滿意的“漂亮”政績成為基層決策和執(zhí)行的首要追求，其工作行為也會因此受到影響。此外，基層常常面臨著資源匱乏、環(huán)境復雜、治理對象多樣的治理困境。在政治壓力和任務“層層加碼”的情況下，只有通過超常規(guī)地發(fā)揮行政自主性才能幫助他們解決治理困境，簡言之就是想辦法交差。在這種錯誤思想的指導下，“八仙過海各顯神通”，基層政府充分發(fā)揮行政自主權，積極制定形式各樣的地方性政策，或增設關卡，或調高門檻，或捆綁銷售，或變相脅迫，將“土規(guī)定”徹底變?yōu)橥瓿扇蝿盏闹卫硎侄魏晚来a，以此確保上級所交代任務的順利完成和相關政策的迅速推進，這是“土規(guī)定”盛行的思想根源。

第四，監(jiān)督乏力和軟化是“土規(guī)定”泛濫的制度根源。在政策執(zhí)行過程中，中央與地方間是典型的“委托—代理”關系，即作為政策制定者的中央政府通過“屬地化行政發(fā)包制”將政策委托給地方政府負責具體實施。事實上，委托人要完全掌握代理人的執(zhí)行情況是非常困難的，因為兩者之間存在著信息不對稱，代理人可以通過隱瞞、修改、夸大等手段操控信息，這致使中央難以及時發(fā)現(xiàn)、糾正政策執(zhí)行過程中的偏差，因此，政策執(zhí)行的監(jiān)督至關重要。另外，信息不對稱問題也存在于政策執(zhí)行者和政策作用對象之間，政務信息公開是社會監(jiān)督的前提條件，而執(zhí)行機構或者主體出于各種原因沒有公開政策詳細信息，將社會監(jiān)督拒之門外，導致群眾知情權得不到保障的現(xiàn)象時有發(fā)生。很多時候即使公眾知曉了信息，但由于表達渠道受限、參與層級低等原因，也難以產生自下而上的強大監(jiān)督效用。

第一，堅持科學導向，完善政策設計。首先，在充分考慮各地情況的前提下，國家惠民政策應盡可能使政策內容簡單、明晰，提升政策的明確性和可操作性，減少基層政策執(zhí)行主體隨意變通政策的空間和機會。同時，健全規(guī)范政策制定和執(zhí)行的長效機制，更加突出要求基層政策執(zhí)行主體遵循合理、公平、公正、公開、民主等法治原則。其次，基層在執(zhí)行政策時要做到“上接天線，下接地氣”：全面理解掌握政策方案，吃透中央政策精神，確保政策沿著正確的方向執(zhí)行，讓國家的各項惠民政策落地不變味、不走樣。同時，了解百姓訴求。在頂層設計的框架下，堅持依法依規(guī)，因事因勢施策，切不能胡亂加碼，更不能以犧牲群眾其他利益為代價，去“綁架”群眾執(zhí)行相關政策。

第二，理順利益關系，科學定位政府職能。一方面，從理順各級政府機構的利益關系入手，消除“土規(guī)定”出臺的利益驅動力。不僅要從縱向上整合中央與地方、下級與上級之間、政策執(zhí)行者與制定者之間的利益，合理劃分好人權、財權、事權，克服狹隘的地方本位主義、保護主義和極端個人主義的行為和思想，保持政策執(zhí)行的暢通性和一致性。更要從橫向上協(xié)調各政策執(zhí)行機關之間、各地方行政部門之間、人民群眾與政府部門之間的利益，以保障群眾利益為出發(fā)點，保證國家利益、局部利益和個人利益的均衡。另一方面，通過科學定位政府職能，合理劃分中央與地方的權限，堅定維護和保證中央的權威，強化中央的宏觀調控能力，同時充分發(fā)揮地方的積極性和主觀能動性，因地制宜，保證政策執(zhí)行的靈活性和準確性。

第三，注重倫理價值建設，提高執(zhí)行人員素質。政策執(zhí)行者的素質是影響政策執(zhí)行的重要因素。只有政策執(zhí)行者的思想覺悟不斷提高，政策理解能力、執(zhí)行能力不斷提高，各項政策才能得到切實貫徹實施。具體而言，一是要樹立為人民服務的思想，形成以提供公共服務為核心的責任意識，始終將增進人民利益作為所有政策執(zhí)行活動的標準。二要樹立依法施策的理念，嚴格按照法定職責權限抓好政策落實工作。嚴厲打擊各種利用政策尋租的腐敗行為，保證政策的嚴肅性，保持權力的純潔性和合法性，讓“土規(guī)定”無地自容。三是要樹立高效行政的觀念，采取思想教育、業(yè)務培訓等各種措施，促進基層執(zhí)行主體準確認知政策的核心要義和基本思想，提高基層執(zhí)行主體的政策認同感和政策執(zhí)行水平。

第四，強化監(jiān)督問責，完善執(zhí)行控制體系。首先，強化信息公開制度建設，充分利用網(wǎng)絡平臺、新聞媒體等加大政策信息的宣傳力度，加強政策執(zhí)行活動的透明度，防止政策執(zhí)行中的“暗箱操作”。其次，確保監(jiān)督機構的獨立地位，將公共政策中的執(zhí)行與執(zhí)行的監(jiān)督分開，不受政策執(zhí)行部門的影響，及時反映政策的執(zhí)行情況，以便迅速糾偏。再次，加大對“土規(guī)定”的懲戒力度，明確問責主體和問責對象，對于在政策落實過程中打折扣、搞變通、亂加碼的行為“零容忍”，依紀依法追究有關領導和責任人的責任。最后，完善社會監(jiān)督制度，鼓勵多方參與監(jiān)督，將政策執(zhí)行過程全方位地置于廣大民眾、社會團體的直接監(jiān)督之下，實現(xiàn)國家監(jiān)督與社會監(jiān)督的有效銜接，壓縮政策變通和職權尋租空間。

（作者為湖南大學公共管理學院教授、博導，湖南大學民政部政策理論研究基地研究員）

【注：本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目（項目編號：16YJC810016）的研究成果】

責編/韓拓 美編/楊玲玲