民國初年云南省議會(huì)治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的主張?zhí)轿?/h1>
2022-04-21 03:59:36袁文權(quán)
文山學(xué)院學(xué)報(bào) 2022年1期
袁文權(quán)
（六盤水師范學(xué)院，貴州 六盤水 553000）
民國初年，云南省議會(huì)具有議決本省條列、議決本省預(yù)算和決算、議決本省稅收、答詢行政長官質(zhì)詢案件、議決本省行政請?jiān)甘录葯?quán)利。在某種意義上來看，滇省一切重大事務(wù)都需省議會(huì)審理通過后才能生效。云南省議會(huì)成立后，積極參與邊疆民族地區(qū)治理事務(wù)，為邊疆民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展出謀劃策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，云南省議會(huì)受理通過關(guān)于邊疆民族地區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的議案多達(dá)三百余件。[1]這些議案涉及的內(nèi)容主要以政治、經(jīng)濟(jì)方面為主。可以說云南省議會(huì)積極參與邊疆民族地區(qū)治理，一定程度上促進(jìn)其社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。
一、云南省議會(huì)治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的政治主張
清末民初，滇省邊疆民族地區(qū)政治制度落后，深受土司制度影響，民眾民主意識、參政意識淡薄。云南省議會(huì)成立后，重視民權(quán)，加強(qiáng)對邊疆民族地區(qū)的政治改革成為云南省議會(huì)治理邊疆民族地區(qū)的重要舉措。云南省議會(huì)通過《云南僑緬滇人暨沿邊土司選舉代表權(quán)限章》，主張?jiān)谶吔褡宓貐^(qū)劃分選區(qū)，民主選舉土司代表進(jìn)駐省議會(huì)，代表廣大少數(shù)民族人民參與議事；同時(shí)，省議會(huì)主張?jiān)谶吔褡宓貐^(qū)實(shí)行地方自治，進(jìn)一步促進(jìn)民主政治發(fā)展。
（一）主張選舉土司代表
云南省議會(huì)成立之際，時(shí)任滇省軍都督蔡鍔認(rèn)為，“僑緬滇人，旅居國外；三迤土司，遠(yuǎn)在邊微，與滇關(guān)系密切”，[2]1067建議省議會(huì)在邊疆民族地區(qū)實(shí)行民主選舉，選舉土司代表參與省議會(huì)事務(wù)。云南省議會(huì)接受了蔡鍔的建議，主張?jiān)谶叺孛褡宓貐^(qū)選舉土司代表進(jìn)駐省議會(huì)?！妒∽h會(huì)議員選舉法》規(guī)定：“中華民國國籍之男子年滿二十一歲以上，在選舉區(qū)內(nèi)居住滿兩年以上具左列資格之一有選舉省議會(huì)議員之權(quán)：一，年納直接稅二元以上者；二，有值五百元以上者；三，在小學(xué)校以上畢業(yè)者；四，有與小學(xué)校以上畢業(yè)相當(dāng)之資格者”。[3]省議會(huì)議員選舉標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)濟(jì)收入和教育背景方面都具有較為嚴(yán)格的要求，而邊地民族地區(qū)開發(fā)較晚，經(jīng)濟(jì)、文化等方面較于滇省其他地方落后，若將邊地民族地區(qū)土司代表選舉參照省議會(huì)議員選舉法相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，則“其選舉權(quán)未免有名無實(shí)”，[2]1068鑒于此，云南省議會(huì)頒布《云南僑緬滇人暨沿邊土司選舉代表權(quán)限章》，蔡鍔同意此章程并電飭沿邊各地方官及各土司按照此規(guī)定進(jìn)行選舉。
省議會(huì)頒行的《云南僑緬滇人暨沿邊土司選舉代表權(quán)限章》在選舉對象、選舉方式、選舉名額、任期、代表權(quán)限、劃分選區(qū)等方面都做了明確規(guī)定。凡是沿邊地區(qū)男子年滿二十一周歲及以上都具有選舉權(quán)，沿邊土司年滿二十五周歲及以上者且通曉漢語則具有被選舉權(quán)。（顯然，在選舉權(quán)和被選舉權(quán)上二者存在較大的差異，大部分成年男子都擁有選舉權(quán)，只有土司才擁有被選舉權(quán)，但廣大平民無法被選為土司代表，土司代表選舉仍為土司貴族把持。）土司代表選舉方式實(shí)行直接選舉，由選民無記名投票，票數(shù)最多者當(dāng)選。沿邊土司按照區(qū)域劃分，每區(qū)選舉一名土司代表，任期與省議會(huì)議員相同，每三年進(jìn)行換屆選舉，可連任。選舉的土司代表由省長頒布委任狀作為特派員代表沿邊地區(qū)人民進(jìn)駐省議會(huì)。在土司代表權(quán)限方面，明確規(guī)定選舉出的土司代表代表邊疆民族地區(qū)人民向省議會(huì)提交議案、人民請?jiān)笗蛘邔τ谑∽h會(huì)議員提交議案發(fā)表意見，但“不加表決，以示與議員有別”。[4]省議會(huì)根據(jù)該章程將沿邊土司地區(qū)劃分為七個(gè)選區(qū)，詳見表1。
表1 云南沿邊土司選舉代表區(qū)域表
省議會(huì)沿邊土司代表選舉的主張對傳統(tǒng)的封建政治制度產(chǎn)生了一定的沖擊，促使其進(jìn)一步瓦解，為民主思想在邊疆民族地區(qū)傳播創(chuàng)造了條件。民國初期的云南省議會(huì)沿邊土司代表選舉實(shí)行民主投票選舉，盡管廣大普通人民無被選舉權(quán)，但擁有選舉權(quán)，被賦予了一定的民主。同時(shí)邊地人民可以通過土司代表向省議會(huì)表達(dá)民意，根據(jù)現(xiàn)存資料統(tǒng)計(jì)，云南省議會(huì)受理通過土司代表提出的關(guān)于邊地人民請?jiān)笗噙_(dá)400余件?？梢娕c傳統(tǒng)土司政治體制相比，是一個(gè)歷史性的進(jìn)步，廣大少數(shù)民族人民可以參與政治活動(dòng)。
（二）主張改土歸流與地方自治
針對土司制度的弊端，明、清兩朝統(tǒng)治者大力實(shí)行改土歸流，廢置土官，改任流官。但至民國初年，滇省土司數(shù)量仍然較多，嚴(yán)重阻礙其社會(huì)發(fā)展與國家一體化進(jìn)程，云南省議會(huì)建議繼續(xù)推行改土歸流。滇省邊地各縣轄地遼闊，受地理環(huán)境影響，交通堵塞，造成“西南各處土夷錯(cuò)處，行政施治亦多困難”?！帮L(fēng)氣錮蔽，均于行政大有障礙”。[5]5土司的存在造成滇省行政政令難以有效的執(zhí)行。云南省議會(huì)認(rèn)為改土歸流會(huì)讓眾民族之間語言相通，交通漸開，來往更加密切，利于邊疆屯墾，普及教育等。土司制度使“地方永無進(jìn)化，且逼近強(qiáng)鄰之地將有蠶食鯨吞之虞”。[5]5這弱化了云南軍都督府對沿邊地區(qū)的管理，助長了西方列強(qiáng)分裂滇省邊疆地區(qū)的野心。
省議會(huì)認(rèn)為，“地方多系感情隔閡、語言不通，頗多困難之點(diǎn)”，[5]6改土歸流的進(jìn)程應(yīng)該分批劃區(qū)實(shí)施，首先在普思沿邊地區(qū)開展。省議會(huì)建議普思沿邊地區(qū)“應(yīng)先行設(shè)局殖邊，以廣勸導(dǎo)通聲氣為唯一之主旨，一俟感情融洽、語言稍通，陸續(xù)改設(shè)縣治，以期行政便利”。[5]6省議會(huì)并將改土歸流意見上陳時(shí)任云南督軍唐繼堯。唐繼堯認(rèn)為改土歸流會(huì)增加省財(cái)政負(fù)擔(dān)，建議普思邊區(qū)暫時(shí)維持原狀。云南省議會(huì)認(rèn)為改土歸流利于國家統(tǒng)一、民族融合。接到唐的回復(fù)時(shí)，強(qiáng)調(diào)“怒求地方久為外人垂涎，誠如來咨萬難坐視，惟籌設(shè)縣治，用固邊圉其普思沿邊一帶……本殖邊政策與屯墾施教育，以期感情融洽、漢夷相化”。[5]7
以唐繼堯?yàn)槭椎脑颇系胤秸髨D以財(cái)政困難為由，暫緩地方自治進(jìn)程，但遭到省議會(huì)的抵制。民國初期，北京政府已向各省撥款，作為地方自治經(jīng)費(fèi)。但云南軍都督府將此款項(xiàng)挪作他用，“辦團(tuán)?；蜓a(bǔ)助學(xué)警、實(shí)業(yè)等項(xiàng)”。[5]7省議會(huì)強(qiáng)烈要求云南軍都督府將此款項(xiàng)補(bǔ)齊，以保證改土歸流與地方自治正常進(jìn)行，同時(shí)要求軍都督府立即在普邊各縣速設(shè)立自治籌辦處。唐繼堯迫于省議會(huì)的壓力，同意在普思沿邊地區(qū)實(shí)行改土歸流與地方自治?！耙噪S糧夫馬團(tuán)費(fèi)充作團(tuán)款，則自治、團(tuán)務(wù)當(dāng)可兼營……通令各縣從速設(shè)立自治籌辦處，以為實(shí)行自治之準(zhǔn)備一節(jié)查前準(zhǔn)”。[5]
云南省議會(huì)擬定普思沿邊地區(qū)改土歸流后的地方自治計(jì)劃，并相繼頒布《云南全省暫行縣地方自治章程暨選舉章程》《云南全省暫行城鄉(xiāng)自治章程》，建議每縣實(shí)行地方自治。在縣一級層面，設(shè)立縣自治機(jī)關(guān)，包括縣議事會(huì)、縣參事會(huì)、縣知事及自治委員，縣議事會(huì)與參事會(huì)為議決機(jī)關(guān)，縣知事與自治委員為執(zhí)行機(jī)關(guān)。同時(shí)也對縣議員選舉標(biāo)準(zhǔn)、議員權(quán)限等方面做了闡釋?？h級以下設(shè)城鄉(xiāng)，縣治城廂地方為城，其余村落等地方聯(lián)合為鄉(xiāng)。[2]1038城自治機(jī)關(guān)為議事會(huì)，鄉(xiāng)自治機(jī)關(guān)為議事會(huì)、鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐。城鄉(xiāng)議事會(huì)為議決機(jī)關(guān)，城鄉(xiāng)董事會(huì)或者鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐為執(zhí)行機(jī)關(guān)?？h、城鄉(xiāng)議事會(huì)與省議會(huì)的職能類似，一方面作為民意機(jī)關(guān)，提出議案，受理人民請?jiān)笗?；另一方面，對地方政府起到監(jiān)督作用，彈劾不法官員或士紳。
云南省議會(huì)提出在邊疆民族地區(qū)實(shí)行改土歸流與地方自治的主張，順應(yīng)了歷史潮流，有利于維護(hù)國家統(tǒng)一和促進(jìn)云南近代地方民主制度的完善，推動(dòng)邊地民族地區(qū)在文化、經(jīng)濟(jì)、政治方面與內(nèi)地一體化進(jìn)程。
二、云南省議會(huì)治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)主張
民國初期，滇省邊疆地區(qū)自然資源豐富但人煙稀少，交通不便，生產(chǎn)力水平極為落后。云南省議會(huì)為改變邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后的現(xiàn)狀，相繼提出殖邊、開礦的重大建議，旨在加大邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)力度和促進(jìn)其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（一）主張殖邊
滇省國土面積遼闊，其北部、東部與川黔兩省接壤，西北部緊靠緬甸、西藏，南連越南、廣西，然而“極邊之區(qū)，人煙蕭條，村墟冷落，竟有千里沃野，查無人耕”。[6]3民國初年，滇省邊疆地區(qū)匪患嚴(yán)重，社會(huì)極為不穩(wěn)定，大量農(nóng)村人口流失，從而導(dǎo)致其大量耕地?zé)o人耕種，任其荒廢。邊地耕地荒廢現(xiàn)象屢見不鮮，如怒求地區(qū)，“綿亙無涯，中多土肥泉沃之膏腴”，竟很少人耕種，“其他隅之類此者不止一地”。[6]3針對邊地人煙稀少和土地荒廢問題，云南省議會(huì)認(rèn)為不僅僅會(huì)影響社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，更嚴(yán)重的后果是容易造成邊境空虛，致使西方殖民者蠶食我國邊疆領(lǐng)土。清末民初，英國人占領(lǐng)片馬地區(qū)，并招募當(dāng)?shù)厝碎_墾，“資以牛支種糧，墊給口糧獎(jiǎng)賞”，三年之內(nèi)不收租。英國殖民者通過“恩惠”政策，籠絡(luò)人心，進(jìn)一步侵略我國邊疆地區(qū)，“日辟國百里”。[6]3英國殖民當(dāng)局的做法，并未引起中央和云南地方政府的重視，云南省議會(huì)對于英方的做法，表達(dá)了強(qiáng)烈不滿，“我國竟置之不問，國勢至此，能不汗顏痛心，況彼又未當(dāng)用英民以開墾也，實(shí)仍招我民耕種，不過從中旋轉(zhuǎn)布置，便掌握八大江域已據(jù)其四，八關(guān)九隘已扼其要，我滇著手恨晚，尚忍安眠坐視乎”。[6]4
民國初年滇省軍都督府忽視邊疆開發(fā)，并沒有頒布明確的關(guān)于邊疆開發(fā)的章程或者法律。盡管已經(jīng)開設(shè)墾荒局，著手荒地開發(fā)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等事務(wù)，但由于受財(cái)政掣肘，并未產(chǎn)生良好效果?！坝蠓肋叡Ｍ?，必充邊民”，移民屯邊之策是中國歷代封建王朝統(tǒng)治者治理邊疆地區(qū)的重要舉措，既能福邊，亦能穩(wěn)邊。云南省議會(huì)認(rèn)為滇省軍政要員都明白移民屯邊的重要性，但沒有提倡的人，加之內(nèi)地貧困的農(nóng)民苦于無資產(chǎn)，難以到邊地開發(fā)，而富人則安于現(xiàn)狀，亦無心遷徙。種種因素綜合作用下，導(dǎo)致滇省邊疆民族地區(qū)難以有效開發(fā)。
邊地空虛，易造成邊防松弛，以致英國殖民者蠶食我國邊土。云南省議會(huì)認(rèn)為英方“事在逼人而來”建議滇省軍都督府“急思抵制”。[6]5對于此，云南省議會(huì)向時(shí)任滇軍都督唐繼堯提出五項(xiàng)殖邊策略，以期促進(jìn)邊地社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，達(dá)到安民保土的效果。
第一，責(zé)令土司殖邊。沿邊土司多接沃壤，但仍未充分開發(fā)，應(yīng)由政府制定相關(guān)細(xì)則允許當(dāng)?shù)赝了鞠蜞徑胤揭频栝_荒，由土司雇傭農(nóng)民耕種，“租歸土司，糧歸政府”。[6]5
第二，軍屯殖邊?！傲溃羞叡赜蟹?，有防必有兵，方免外人窺伺侵越之患”。[6]6云南省議會(huì)建議每個(gè)沿邊土司設(shè)立一名防營長，總理當(dāng)?shù)剀娡褪聞?wù)，并就地招募窮苦農(nóng)戶加以訓(xùn)練，人數(shù)不超過三百名，準(zhǔn)許他們攜帶家眷。效仿寓兵于農(nóng)的方法，一邊耕地，一邊練兵，耕戰(zhàn)相結(jié)合。實(shí)行之初，鑒于農(nóng)戶無錢無糧，由政府給錢助其耕種，待其后豐收之際，再交賦納稅作為軍餉。實(shí)施軍屯政策，一方面彌補(bǔ)邊地人口不足，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)；另一方面，實(shí)行耕戰(zhàn)結(jié)合的模式，有利于提高邊地軍事力量，“久則防邊有備”。[6]7
第三，號召富戶殖邊。準(zhǔn)許富戶出資買地，并準(zhǔn)其招募農(nóng)民耕種，富戶出資兩百元者，可安置一家農(nóng)戶，出資兩萬元者，可安置百家農(nóng)戶，以兩萬元為最高限制。政府必須給予營業(yè)執(zhí)照，準(zhǔn)其永守事業(yè)、收取田租，不得隨意剝奪其財(cái)產(chǎn)，甚至賦予這些富戶更多的權(quán)益，如允許管理農(nóng)戶人身自由、招募民丁等，職同土司。除此之外，政府還需飭令當(dāng)?shù)赝了净蛘叻罓I長保護(hù)富戶的財(cái)產(chǎn)，以此免受他人侵害。
第四，招徠土著居民殖邊。政府應(yīng)頒布命令鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝嗣褊x躍報(bào)名參與墾荒，凡參與墾荒者，給予營業(yè)執(zhí)照，免五年賦稅，并命當(dāng)?shù)赝了颈Ｗo(hù)其財(cái)產(chǎn)、人身安全等，使政府承認(rèn)其既得利益，以此吸引更多當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c其中。
第五，遣送罪犯殖邊。民國初年，云南各縣盜匪猖獗，政府將盜匪羈押后，要為其提供口糧，待到將其釋放時(shí)，又因兩手空空，一貧如洗，復(fù)為盜匪。這樣，一方面使政府浪費(fèi)大量糧食，另一方面匪患問題得不到有效解決。因此，云南省議會(huì)建議將各縣在押盜匪，“發(fā)給口糧，分別遣送至邊地，給以籽種，責(zé)令開墾，數(shù)年之后，所墾田地，升科納糧”，如有不認(rèn)真耕種者，則“官仍有收回之日，輕之監(jiān)押，口糧有去無來”。[6]9邊地自然環(huán)境與內(nèi)地相比較為惡劣，當(dāng)羈押罪犯“一入邊地，無處可盜，久自成良民，安家落業(yè)于此”。[6]9
可以看出，云南省議會(huì)十分重視邊地發(fā)展，迫切希望政府制定行之有效的措施，促進(jìn)邊地社會(huì)發(fā)展。民國初年，云南軍都督府忙于與內(nèi)地各省政治、軍事互動(dòng)，忽略了邊地發(fā)展，造成邊地空虛，邊防危機(jī)。在英國殖民當(dāng)局步步緊逼下，云南省議會(huì)迫于無奈，進(jìn)而希望政府統(tǒng)領(lǐng)土司、豪紳富商等各方力量，并實(shí)施“恩惠”政策通過移民殖邊方式來促進(jìn)邊地開發(fā)。但由于當(dāng)時(shí)以唐繼堯?yàn)槭椎脑颇宪姸级礁年P(guān)注點(diǎn)主要集中在對外省戰(zhàn)爭和擴(kuò)充軍事實(shí)力上，加之唐繼堯認(rèn)為殖邊移民會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此云南省議會(huì)提出的殖邊五策并未落地實(shí)施。
（二）主張開礦
云南擁有天然的地理優(yōu)勢，自古以來礦產(chǎn)資源豐富。然而清以來西方列強(qiáng)垂涎云南礦產(chǎn)資源，乘機(jī)掠奪云南礦權(quán)，規(guī)定：“英法有攬七府礦產(chǎn)之約”。[2]2英法牢牢控制云南七府礦產(chǎn)開采權(quán)。同時(shí)，晚清政府制定《礦業(yè)條例》，實(shí)行嚴(yán)格條款如：“探礦時(shí)所得礦物須經(jīng)礦務(wù)監(jiān)督署準(zhǔn)許，方得出售與消費(fèi)”，并且呈請注冊開礦“須按照以下各款隨呈文繳納公費(fèi)：1.關(guān)于探礦之呈文，每一件銀2元；2.關(guān)于探礦呈請地變更之呈文，每一件銀元十二元；3.關(guān)于探礦區(qū)變更之呈文，增區(qū)或減區(qū)，每一件十二元；4.關(guān)于探礦呈請人變更之呈文，每一件銀元兩元；5.關(guān)于探礦之呈文每一件銀三十元；6.關(guān)于采礦區(qū)變更之呈文每一件銀二十元。礦業(yè)之注冊，依據(jù)下列各款繳納注冊費(fèi)：1.探礦權(quán)之設(shè)立，每一件銀十元；2.探礦權(quán)之變更，增區(qū)或減區(qū)，每一件銀元四十五元；3.探礦之移轉(zhuǎn)，每一件銀元十元，因繼承以外之原因而移轉(zhuǎn)者，每一件銀四十五元”。[7]4可以看出開礦需要復(fù)雜的手續(xù)和高額的稅費(fèi)，進(jìn)而嚴(yán)重剝削商人的經(jīng)濟(jì)效益。民國初年，本國商人在滇省開礦受到雙重阻力，一是西方資本主義企業(yè)的擠壓，二是受到本國政府苛捐雜稅的壓榨，導(dǎo)致“無一人敢問津焉，以致貨棄于地，徒守寶山”。[7]4同時(shí)，英法列強(qiáng)緊握滇省開礦之權(quán)，拒交云南七府開礦稅費(fèi)，嚴(yán)重影響云南財(cái)政收入。本來清末云南地方財(cái)政收入主要來源于鴉片種植，辛亥革命后，南京臨時(shí)政府禁止各省種植鴉片。因此，禁種鴉片一方面導(dǎo)致云南財(cái)政枯竭，政府無錢可用；另一方面人民失去穩(wěn)定收入，生活日益貧困。云南省議會(huì)認(rèn)為要想增加政府財(cái)政收入、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、抵制西方列強(qiáng)經(jīng)濟(jì)侵略，必須鼓勵(lì)民間開礦，此為“救滇救民之本計(jì)”。[7]5
鼓勵(lì)民間開礦，主要能帶來以下好處：第一，可以增加政府收入；第二，促進(jìn)民族資本主義的發(fā)展；第三，抵制外來侵略。省議會(huì)認(rèn)為在開礦問題上政府應(yīng)堅(jiān)持“開放主義”。民國初年，北京政府參照晚清礦業(yè)條例，制定開礦章程，二者并無明顯差別，都是“束縛過甚，窒礙難行”，[7]5因此省議會(huì)咨請?jiān)颇鲜￠L公署“從前公布之章程，取消與民更始”。要求省長公署單獨(dú)擬定開礦條例，允許民眾自由開辦礦業(yè)，政府要通過收取低額礦稅，鼓勵(lì)民眾。當(dāng)民眾開礦實(shí)業(yè)有所成效時(shí)，由政府頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照加以保護(hù)。
省長公署接到省議會(huì)的建議后，認(rèn)為開礦是當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)立即成立云南礦業(yè)公司，制定相關(guān)條例進(jìn)行管理，并一一照準(zhǔn)省議會(huì)提出的開礦方案。唐繼堯飭令用鹽稅一成收入購買開礦機(jī)器，并將所購機(jī)器交由成立的云南礦業(yè)公司保管，便于租賃或出售給開礦商人使用。
省議會(huì)提出的開礦主張僅在《礦業(yè)條列》的修訂上得到了省長公署的重視，省長公署隨后頒行了以低稅費(fèi)和保護(hù)本國商人為主要內(nèi)容的云南開礦章程，但在成立云南礦業(yè)公司和撥轉(zhuǎn)款購買機(jī)器上，省長公署卻沒有實(shí)質(zhì)性的反應(yīng)。可以說云南省議會(huì)的開礦主張并未得到有效的實(shí)施，但實(shí)行新的開礦章程，一定程度上捍衛(wèi)了滇省利權(quán)，抵制了西方列強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)侵略。
三、云南省議會(huì)治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)主張的評價(jià)
云南省議會(huì)身處邊疆民族地區(qū)，自然與其治理開發(fā)密不可分。云南省議會(huì)提出治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的主張主要集中在政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面，縱觀其內(nèi)容，對于邊疆民族地區(qū)的社會(huì)發(fā)展是百利而無一害。云南省議會(huì)僅是咨議機(jī)關(guān)，只有建議權(quán),而以唐繼堯?yàn)槭椎牡胤綄?shí)力派才對這些主張具有執(zhí)行權(quán)。從省議會(huì)提出的治理開發(fā)邊疆主張的執(zhí)行情況來看，云南軍都督府（后改為云南省長公署），會(huì)視情況而定，并未完全采納執(zhí)行省議會(huì)提出的主張，涉及到政治方面的主張，軍都督府多數(shù)情況下會(huì)采納執(zhí)行，但其中若牽涉財(cái)政，軍都督府仍會(huì)表現(xiàn)出消極態(tài)度；涉及到經(jīng)濟(jì)方面的主張，軍都督府多以“財(cái)政拮據(jù)”為由將其擱置或否定，究其原因主要受當(dāng)時(shí)國內(nèi)和省內(nèi)的政治環(huán)境影響。民國初年，雖然國內(nèi)掀起議會(huì)政治風(fēng)潮，表面上民國政壇出現(xiàn)新氣象，但中央乃至地方實(shí)權(quán)仍均為軍閥控制。以袁世凱為首的北洋軍閥包括其后繼者段祺瑞、曹錕等人踐踏民主政治，或擅自解散國會(huì)或在國會(huì)選舉中采取非法手段賄選，使中央國會(huì)權(quán)威跌至谷底。中央如此，地方省議會(huì)權(quán)威亦驟然崩塌，多淪為地方軍閥爭權(quán)奪利、剪除異己的御用工具。云南省議會(huì)與其他省議會(huì)一樣處于受軍閥控制的“畸形”狀態(tài)。云南省議會(huì)前后大約存在十年時(shí)間，這十年云南省議會(huì)主要是在以唐繼堯?yàn)槭椎睦吓频嵯弟婇y控制下生存，縱觀四屆云南省議會(huì)與云南地方最高行政機(jī)構(gòu)云南軍都督府的互動(dòng)往來，可以看出云南省議會(huì)時(shí)常遭到軍都督府的掣肘，甚至成為唐繼堯擴(kuò)充政治勢力的私人工具，云南省議會(huì)權(quán)力大大受限。
盡管云南省議會(huì)提出治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的主張并未被完全采納，但仍然具有重要的歷史意義。
首先，云南省議會(huì)提出的政治主張鞏固了民主制度在邊疆民族地區(qū)的實(shí)踐，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。邊疆民族地區(qū)的民主政治發(fā)展考察不僅僅局限于少數(shù)民族集中的土司控制區(qū)域，也要把邊疆民族地區(qū)的漢族聚居地一并納入考察，使其更加系統(tǒng)、完整。第一，選舉人數(shù)在不斷增加。前三屆云南省議會(huì)議員選舉人數(shù)分別為219 287名、455 436名、896 048名。[2]3云南省議會(huì)議員實(shí)行分區(qū)選舉，其中第七復(fù)選區(qū)主要集中在滇西邊疆地區(qū)，以保山縣為選舉中心，實(shí)屬漢民雜居較多地區(qū)。第七復(fù)選區(qū)在前三屆省議會(huì)議員選舉人數(shù)分別為21 955名、33 219名、67 486名。[2]3可以看出不管是前三屆云南省議會(huì)議員選舉人數(shù)還是邊疆民族雜居較多的第七選區(qū)選舉人數(shù)，都在大幅度增加。盡管缺乏土司代表選舉人數(shù)的相關(guān)資料，但根據(jù)以上數(shù)據(jù)，可以保守估計(jì)其選舉人數(shù)應(yīng)該是呈上升趨勢。這使得邊疆民族地區(qū)越來越多的人參與到民主選舉中來，利于民主思想的傳播。第二，參政意識不斷增強(qiáng)。一個(gè)地區(qū)的民主發(fā)展水平的考量很大部分取決于該地區(qū)人民的參政議政的積極性。根據(jù)現(xiàn)存資料顯示，云南省議會(huì)成立后共接受邊疆民族地區(qū)人民的請?jiān)笗策_(dá)400余件，其中多數(shù)為反映當(dāng)?shù)夭环ê兰澾`法亂紀(jì)、經(jīng)濟(jì)糾紛等問題。顯然邊疆民族地區(qū)的人民較為積極地參與政治活動(dòng)，參政意識不斷增強(qiáng)。
其次，一定程度上促進(jìn)滇省邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、民生發(fā)展。雖說民國肇興，社會(huì)呈現(xiàn)出新氣象。但民國初年的云南邊疆民族地區(qū)社會(huì)弊病叢生，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極為落后。云南省議會(huì)成立后通過了許多議案來改善該地區(qū)社會(huì)落后局面，在《議決鹽商壟斷流弊案》中主張，“鹽務(wù)機(jī)關(guān)剔除鹽商壟斷之弊，使市鹽平價(jià)是也，或謂商人販賣自有主權(quán)”。[8]云南省長公署對于此議案，立即做出回復(fù)，立即廢除鹽商壟斷，實(shí)行平價(jià)銷售，以疏民困。在《咨省長議決速修鐵道以廣交通圖富強(qiáng)以固國防建議案》中提出要在邊疆地區(qū)，“興修鐵路，實(shí)運(yùn)輸便捷，富強(qiáng)其民，以固國防”。[9]云南省長公署贊同此案，并撥付款項(xiàng)修筑滇緬鐵路第一段，以此改善邊疆地區(qū)落后的交通環(huán)境。在《咨省長議決知事貪暴亂政殃民請咨政府撤換以靖邊民意見案》中反映永北縣知事違法亂紀(jì)十條罪狀，建議省長公署嚴(yán)懲，省長公署回復(fù)省議會(huì)時(shí)指出“懲辦不足以儆官”將其革職，移交審判機(jī)關(guān)。這些議案主張有助于改善邊疆民族地區(qū)社會(huì)民生、經(jīng)濟(jì)狀況。
最后，維護(hù)邊疆穩(wěn)定與國家統(tǒng)一。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，西方帝國主義掀起瓜分中國狂潮，云南雖地處西南邊陲，仍未幸免，英國殖民者強(qiáng)占云南片馬地區(qū)，并將其劃入緬甸。云南省議會(huì)得知此消息后，提出四條主張：“（1）咨請政府援據(jù)國際公例及歷次成案條約，嚴(yán)重交涉；（2）應(yīng)咨請全國軍界化除意見，一致對外，保護(hù)領(lǐng)土，務(wù)使外人利用時(shí)機(jī)成為千古罪魁；（3）應(yīng)咨請政府籌發(fā)巨款將逼近強(qiáng)鄰各疆土，速行整理，免致燎原之禍，不可收拾；（4）應(yīng)請全國人民聯(lián)絡(luò)一氣組織保界會(huì)，咨商對付方法，并為種種示威運(yùn)動(dòng)，作外交之后援，使英人所有覺悟?！盵10]74盡管片馬問題未能徹底解決，但云南省議會(huì)發(fā)動(dòng)的愛國抗議運(yùn)動(dòng)，得到了中央國會(huì)和其他省省議會(huì)的響應(yīng)，“當(dāng)經(jīng)電催唐總司令并電駐仰光領(lǐng)事迅即切實(shí)調(diào)查”。[10]76云南省議會(huì)一定程度上維護(hù)了國家領(lǐng)土完整。
猜你喜歡
民國初期云南省議會(huì)述論紅河學(xué)院學(xué)報(bào)(2021年4期)2021-11-19 08:59:50 “土司文化圈”的內(nèi)涵、特征與意義地域文化研究(2019年2期)2019-12-14 22:17:46 一個(gè)議會(huì)的誕生英語文摘(2019年8期)2019-11-04 00:57:30 Fort Besieged漢語世界(The World of Chinese)(2019年3期)2019-07-01 02:37:48 英議會(huì)就是否“硬脫歐”投票表決環(huán)球時(shí)報(bào)(2019-03-14)2019-03-14 04:10:49 再議會(huì)計(jì)監(jiān)督遼寧經(jīng)濟(jì)(2017年5期)2017-07-12 09:39:36 邊疆民族地區(qū)高校開展合唱團(tuán)的重要性北方音樂(2017年4期)2017-05-04 03:40:29 烏江流域土司文化述略長江師范學(xué)院學(xué)報(bào)(2016年1期)2016-08-23 11:40:06 《中國邊疆民族研究》征稿函中國邊疆民族研究(2014年0期)2014-02-13 02:33:06 附錄：《中國邊疆民族研究》1—6輯目錄中國邊疆民族研究(2014年0期)2014-02-13 02:33:04
袁文權(quán)
（六盤水師范學(xué)院，貴州 六盤水 553000）
民國初年，云南省議會(huì)具有議決本省條列、議決本省預(yù)算和決算、議決本省稅收、答詢行政長官質(zhì)詢案件、議決本省行政請?jiān)甘录葯?quán)利。在某種意義上來看，滇省一切重大事務(wù)都需省議會(huì)審理通過后才能生效。云南省議會(huì)成立后，積極參與邊疆民族地區(qū)治理事務(wù)，為邊疆民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展出謀劃策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，云南省議會(huì)受理通過關(guān)于邊疆民族地區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的議案多達(dá)三百余件。[1]這些議案涉及的內(nèi)容主要以政治、經(jīng)濟(jì)方面為主。可以說云南省議會(huì)積極參與邊疆民族地區(qū)治理，一定程度上促進(jìn)其社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。
一、云南省議會(huì)治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的政治主張
清末民初，滇省邊疆民族地區(qū)政治制度落后，深受土司制度影響，民眾民主意識、參政意識淡薄。云南省議會(huì)成立后，重視民權(quán)，加強(qiáng)對邊疆民族地區(qū)的政治改革成為云南省議會(huì)治理邊疆民族地區(qū)的重要舉措。云南省議會(huì)通過《云南僑緬滇人暨沿邊土司選舉代表權(quán)限章》，主張?jiān)谶吔褡宓貐^(qū)劃分選區(qū)，民主選舉土司代表進(jìn)駐省議會(huì)，代表廣大少數(shù)民族人民參與議事；同時(shí)，省議會(huì)主張?jiān)谶吔褡宓貐^(qū)實(shí)行地方自治，進(jìn)一步促進(jìn)民主政治發(fā)展。
（一）主張選舉土司代表
云南省議會(huì)成立之際，時(shí)任滇省軍都督蔡鍔認(rèn)為，“僑緬滇人，旅居國外；三迤土司，遠(yuǎn)在邊微，與滇關(guān)系密切”，[2]1067建議省議會(huì)在邊疆民族地區(qū)實(shí)行民主選舉，選舉土司代表參與省議會(huì)事務(wù)。云南省議會(huì)接受了蔡鍔的建議，主張?jiān)谶叺孛褡宓貐^(qū)選舉土司代表進(jìn)駐省議會(huì)?！妒∽h會(huì)議員選舉法》規(guī)定：“中華民國國籍之男子年滿二十一歲以上，在選舉區(qū)內(nèi)居住滿兩年以上具左列資格之一有選舉省議會(huì)議員之權(quán)：一，年納直接稅二元以上者；二，有值五百元以上者；三，在小學(xué)校以上畢業(yè)者；四，有與小學(xué)校以上畢業(yè)相當(dāng)之資格者”。[3]省議會(huì)議員選舉標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)濟(jì)收入和教育背景方面都具有較為嚴(yán)格的要求，而邊地民族地區(qū)開發(fā)較晚，經(jīng)濟(jì)、文化等方面較于滇省其他地方落后，若將邊地民族地區(qū)土司代表選舉參照省議會(huì)議員選舉法相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，則“其選舉權(quán)未免有名無實(shí)”，[2]1068鑒于此，云南省議會(huì)頒布《云南僑緬滇人暨沿邊土司選舉代表權(quán)限章》，蔡鍔同意此章程并電飭沿邊各地方官及各土司按照此規(guī)定進(jìn)行選舉。
省議會(huì)頒行的《云南僑緬滇人暨沿邊土司選舉代表權(quán)限章》在選舉對象、選舉方式、選舉名額、任期、代表權(quán)限、劃分選區(qū)等方面都做了明確規(guī)定。凡是沿邊地區(qū)男子年滿二十一周歲及以上都具有選舉權(quán)，沿邊土司年滿二十五周歲及以上者且通曉漢語則具有被選舉權(quán)。（顯然，在選舉權(quán)和被選舉權(quán)上二者存在較大的差異，大部分成年男子都擁有選舉權(quán)，只有土司才擁有被選舉權(quán)，但廣大平民無法被選為土司代表，土司代表選舉仍為土司貴族把持。）土司代表選舉方式實(shí)行直接選舉，由選民無記名投票，票數(shù)最多者當(dāng)選。沿邊土司按照區(qū)域劃分，每區(qū)選舉一名土司代表，任期與省議會(huì)議員相同，每三年進(jìn)行換屆選舉，可連任。選舉的土司代表由省長頒布委任狀作為特派員代表沿邊地區(qū)人民進(jìn)駐省議會(huì)。在土司代表權(quán)限方面，明確規(guī)定選舉出的土司代表代表邊疆民族地區(qū)人民向省議會(huì)提交議案、人民請?jiān)笗蛘邔τ谑∽h會(huì)議員提交議案發(fā)表意見，但“不加表決，以示與議員有別”。[4]省議會(huì)根據(jù)該章程將沿邊土司地區(qū)劃分為七個(gè)選區(qū)，詳見表1。
表1 云南沿邊土司選舉代表區(qū)域表
省議會(huì)沿邊土司代表選舉的主張對傳統(tǒng)的封建政治制度產(chǎn)生了一定的沖擊，促使其進(jìn)一步瓦解，為民主思想在邊疆民族地區(qū)傳播創(chuàng)造了條件。民國初期的云南省議會(huì)沿邊土司代表選舉實(shí)行民主投票選舉，盡管廣大普通人民無被選舉權(quán)，但擁有選舉權(quán)，被賦予了一定的民主。同時(shí)邊地人民可以通過土司代表向省議會(huì)表達(dá)民意，根據(jù)現(xiàn)存資料統(tǒng)計(jì)，云南省議會(huì)受理通過土司代表提出的關(guān)于邊地人民請?jiān)笗噙_(dá)400余件?？梢娕c傳統(tǒng)土司政治體制相比，是一個(gè)歷史性的進(jìn)步，廣大少數(shù)民族人民可以參與政治活動(dòng)。
（二）主張改土歸流與地方自治
針對土司制度的弊端，明、清兩朝統(tǒng)治者大力實(shí)行改土歸流，廢置土官，改任流官。但至民國初年，滇省土司數(shù)量仍然較多，嚴(yán)重阻礙其社會(huì)發(fā)展與國家一體化進(jìn)程，云南省議會(huì)建議繼續(xù)推行改土歸流。滇省邊地各縣轄地遼闊，受地理環(huán)境影響，交通堵塞，造成“西南各處土夷錯(cuò)處，行政施治亦多困難”?！帮L(fēng)氣錮蔽，均于行政大有障礙”。[5]5土司的存在造成滇省行政政令難以有效的執(zhí)行。云南省議會(huì)認(rèn)為改土歸流會(huì)讓眾民族之間語言相通，交通漸開，來往更加密切，利于邊疆屯墾，普及教育等。土司制度使“地方永無進(jìn)化，且逼近強(qiáng)鄰之地將有蠶食鯨吞之虞”。[5]5這弱化了云南軍都督府對沿邊地區(qū)的管理，助長了西方列強(qiáng)分裂滇省邊疆地區(qū)的野心。
省議會(huì)認(rèn)為，“地方多系感情隔閡、語言不通，頗多困難之點(diǎn)”，[5]6改土歸流的進(jìn)程應(yīng)該分批劃區(qū)實(shí)施，首先在普思沿邊地區(qū)開展。省議會(huì)建議普思沿邊地區(qū)“應(yīng)先行設(shè)局殖邊，以廣勸導(dǎo)通聲氣為唯一之主旨，一俟感情融洽、語言稍通，陸續(xù)改設(shè)縣治，以期行政便利”。[5]6省議會(huì)并將改土歸流意見上陳時(shí)任云南督軍唐繼堯。唐繼堯認(rèn)為改土歸流會(huì)增加省財(cái)政負(fù)擔(dān)，建議普思邊區(qū)暫時(shí)維持原狀。云南省議會(huì)認(rèn)為改土歸流利于國家統(tǒng)一、民族融合。接到唐的回復(fù)時(shí)，強(qiáng)調(diào)“怒求地方久為外人垂涎，誠如來咨萬難坐視，惟籌設(shè)縣治，用固邊圉其普思沿邊一帶……本殖邊政策與屯墾施教育，以期感情融洽、漢夷相化”。[5]7
以唐繼堯?yàn)槭椎脑颇系胤秸髨D以財(cái)政困難為由，暫緩地方自治進(jìn)程，但遭到省議會(huì)的抵制。民國初期，北京政府已向各省撥款，作為地方自治經(jīng)費(fèi)。但云南軍都督府將此款項(xiàng)挪作他用，“辦團(tuán)?；蜓a(bǔ)助學(xué)警、實(shí)業(yè)等項(xiàng)”。[5]7省議會(huì)強(qiáng)烈要求云南軍都督府將此款項(xiàng)補(bǔ)齊，以保證改土歸流與地方自治正常進(jìn)行，同時(shí)要求軍都督府立即在普邊各縣速設(shè)立自治籌辦處。唐繼堯迫于省議會(huì)的壓力，同意在普思沿邊地區(qū)實(shí)行改土歸流與地方自治?！耙噪S糧夫馬團(tuán)費(fèi)充作團(tuán)款，則自治、團(tuán)務(wù)當(dāng)可兼營……通令各縣從速設(shè)立自治籌辦處，以為實(shí)行自治之準(zhǔn)備一節(jié)查前準(zhǔn)”。[5]
云南省議會(huì)擬定普思沿邊地區(qū)改土歸流后的地方自治計(jì)劃，并相繼頒布《云南全省暫行縣地方自治章程暨選舉章程》《云南全省暫行城鄉(xiāng)自治章程》，建議每縣實(shí)行地方自治。在縣一級層面，設(shè)立縣自治機(jī)關(guān)，包括縣議事會(huì)、縣參事會(huì)、縣知事及自治委員，縣議事會(huì)與參事會(huì)為議決機(jī)關(guān)，縣知事與自治委員為執(zhí)行機(jī)關(guān)。同時(shí)也對縣議員選舉標(biāo)準(zhǔn)、議員權(quán)限等方面做了闡釋?？h級以下設(shè)城鄉(xiāng)，縣治城廂地方為城，其余村落等地方聯(lián)合為鄉(xiāng)。[2]1038城自治機(jī)關(guān)為議事會(huì)，鄉(xiāng)自治機(jī)關(guān)為議事會(huì)、鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐。城鄉(xiāng)議事會(huì)為議決機(jī)關(guān)，城鄉(xiāng)董事會(huì)或者鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐為執(zhí)行機(jī)關(guān)?？h、城鄉(xiāng)議事會(huì)與省議會(huì)的職能類似，一方面作為民意機(jī)關(guān)，提出議案，受理人民請?jiān)笗?；另一方面，對地方政府起到監(jiān)督作用，彈劾不法官員或士紳。
云南省議會(huì)提出在邊疆民族地區(qū)實(shí)行改土歸流與地方自治的主張，順應(yīng)了歷史潮流，有利于維護(hù)國家統(tǒng)一和促進(jìn)云南近代地方民主制度的完善，推動(dòng)邊地民族地區(qū)在文化、經(jīng)濟(jì)、政治方面與內(nèi)地一體化進(jìn)程。
二、云南省議會(huì)治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)主張
民國初期，滇省邊疆地區(qū)自然資源豐富但人煙稀少，交通不便，生產(chǎn)力水平極為落后。云南省議會(huì)為改變邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后的現(xiàn)狀，相繼提出殖邊、開礦的重大建議，旨在加大邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)力度和促進(jìn)其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（一）主張殖邊
滇省國土面積遼闊，其北部、東部與川黔兩省接壤，西北部緊靠緬甸、西藏，南連越南、廣西，然而“極邊之區(qū)，人煙蕭條，村墟冷落，竟有千里沃野，查無人耕”。[6]3民國初年，滇省邊疆地區(qū)匪患嚴(yán)重，社會(huì)極為不穩(wěn)定，大量農(nóng)村人口流失，從而導(dǎo)致其大量耕地?zé)o人耕種，任其荒廢。邊地耕地荒廢現(xiàn)象屢見不鮮，如怒求地區(qū)，“綿亙無涯，中多土肥泉沃之膏腴”，竟很少人耕種，“其他隅之類此者不止一地”。[6]3針對邊地人煙稀少和土地荒廢問題，云南省議會(huì)認(rèn)為不僅僅會(huì)影響社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，更嚴(yán)重的后果是容易造成邊境空虛，致使西方殖民者蠶食我國邊疆領(lǐng)土。清末民初，英國人占領(lǐng)片馬地區(qū)，并招募當(dāng)?shù)厝碎_墾，“資以牛支種糧，墊給口糧獎(jiǎng)賞”，三年之內(nèi)不收租。英國殖民者通過“恩惠”政策，籠絡(luò)人心，進(jìn)一步侵略我國邊疆地區(qū)，“日辟國百里”。[6]3英國殖民當(dāng)局的做法，并未引起中央和云南地方政府的重視，云南省議會(huì)對于英方的做法，表達(dá)了強(qiáng)烈不滿，“我國竟置之不問，國勢至此，能不汗顏痛心，況彼又未當(dāng)用英民以開墾也，實(shí)仍招我民耕種，不過從中旋轉(zhuǎn)布置，便掌握八大江域已據(jù)其四，八關(guān)九隘已扼其要，我滇著手恨晚，尚忍安眠坐視乎”。[6]4
民國初年滇省軍都督府忽視邊疆開發(fā)，并沒有頒布明確的關(guān)于邊疆開發(fā)的章程或者法律。盡管已經(jīng)開設(shè)墾荒局，著手荒地開發(fā)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等事務(wù)，但由于受財(cái)政掣肘，并未產(chǎn)生良好效果?！坝蠓肋叡Ｍ?，必充邊民”，移民屯邊之策是中國歷代封建王朝統(tǒng)治者治理邊疆地區(qū)的重要舉措，既能福邊，亦能穩(wěn)邊。云南省議會(huì)認(rèn)為滇省軍政要員都明白移民屯邊的重要性，但沒有提倡的人，加之內(nèi)地貧困的農(nóng)民苦于無資產(chǎn)，難以到邊地開發(fā)，而富人則安于現(xiàn)狀，亦無心遷徙。種種因素綜合作用下，導(dǎo)致滇省邊疆民族地區(qū)難以有效開發(fā)。
邊地空虛，易造成邊防松弛，以致英國殖民者蠶食我國邊土。云南省議會(huì)認(rèn)為英方“事在逼人而來”建議滇省軍都督府“急思抵制”。[6]5對于此，云南省議會(huì)向時(shí)任滇軍都督唐繼堯提出五項(xiàng)殖邊策略，以期促進(jìn)邊地社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，達(dá)到安民保土的效果。
第一，責(zé)令土司殖邊。沿邊土司多接沃壤，但仍未充分開發(fā)，應(yīng)由政府制定相關(guān)細(xì)則允許當(dāng)?shù)赝了鞠蜞徑胤揭频栝_荒，由土司雇傭農(nóng)民耕種，“租歸土司，糧歸政府”。[6]5
第二，軍屯殖邊?！傲溃羞叡赜蟹?，有防必有兵，方免外人窺伺侵越之患”。[6]6云南省議會(huì)建議每個(gè)沿邊土司設(shè)立一名防營長，總理當(dāng)?shù)剀娡褪聞?wù)，并就地招募窮苦農(nóng)戶加以訓(xùn)練，人數(shù)不超過三百名，準(zhǔn)許他們攜帶家眷。效仿寓兵于農(nóng)的方法，一邊耕地，一邊練兵，耕戰(zhàn)相結(jié)合。實(shí)行之初，鑒于農(nóng)戶無錢無糧，由政府給錢助其耕種，待其后豐收之際，再交賦納稅作為軍餉。實(shí)施軍屯政策，一方面彌補(bǔ)邊地人口不足，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)；另一方面，實(shí)行耕戰(zhàn)結(jié)合的模式，有利于提高邊地軍事力量，“久則防邊有備”。[6]7
第三，號召富戶殖邊。準(zhǔn)許富戶出資買地，并準(zhǔn)其招募農(nóng)民耕種，富戶出資兩百元者，可安置一家農(nóng)戶，出資兩萬元者，可安置百家農(nóng)戶，以兩萬元為最高限制。政府必須給予營業(yè)執(zhí)照，準(zhǔn)其永守事業(yè)、收取田租，不得隨意剝奪其財(cái)產(chǎn)，甚至賦予這些富戶更多的權(quán)益，如允許管理農(nóng)戶人身自由、招募民丁等，職同土司。除此之外，政府還需飭令當(dāng)?shù)赝了净蛘叻罓I長保護(hù)富戶的財(cái)產(chǎn)，以此免受他人侵害。
第四，招徠土著居民殖邊。政府應(yīng)頒布命令鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝嗣褊x躍報(bào)名參與墾荒，凡參與墾荒者，給予營業(yè)執(zhí)照，免五年賦稅，并命當(dāng)?shù)赝了颈Ｗo(hù)其財(cái)產(chǎn)、人身安全等，使政府承認(rèn)其既得利益，以此吸引更多當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c其中。
第五，遣送罪犯殖邊。民國初年，云南各縣盜匪猖獗，政府將盜匪羈押后，要為其提供口糧，待到將其釋放時(shí)，又因兩手空空，一貧如洗，復(fù)為盜匪。這樣，一方面使政府浪費(fèi)大量糧食，另一方面匪患問題得不到有效解決。因此，云南省議會(huì)建議將各縣在押盜匪，“發(fā)給口糧，分別遣送至邊地，給以籽種，責(zé)令開墾，數(shù)年之后，所墾田地，升科納糧”，如有不認(rèn)真耕種者，則“官仍有收回之日，輕之監(jiān)押，口糧有去無來”。[6]9邊地自然環(huán)境與內(nèi)地相比較為惡劣，當(dāng)羈押罪犯“一入邊地，無處可盜，久自成良民，安家落業(yè)于此”。[6]9
可以看出，云南省議會(huì)十分重視邊地發(fā)展，迫切希望政府制定行之有效的措施，促進(jìn)邊地社會(huì)發(fā)展。民國初年，云南軍都督府忙于與內(nèi)地各省政治、軍事互動(dòng)，忽略了邊地發(fā)展，造成邊地空虛，邊防危機(jī)。在英國殖民當(dāng)局步步緊逼下，云南省議會(huì)迫于無奈，進(jìn)而希望政府統(tǒng)領(lǐng)土司、豪紳富商等各方力量，并實(shí)施“恩惠”政策通過移民殖邊方式來促進(jìn)邊地開發(fā)。但由于當(dāng)時(shí)以唐繼堯?yàn)槭椎脑颇宪姸级礁年P(guān)注點(diǎn)主要集中在對外省戰(zhàn)爭和擴(kuò)充軍事實(shí)力上，加之唐繼堯認(rèn)為殖邊移民會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此云南省議會(huì)提出的殖邊五策并未落地實(shí)施。
（二）主張開礦
云南擁有天然的地理優(yōu)勢，自古以來礦產(chǎn)資源豐富。然而清以來西方列強(qiáng)垂涎云南礦產(chǎn)資源，乘機(jī)掠奪云南礦權(quán)，規(guī)定：“英法有攬七府礦產(chǎn)之約”。[2]2英法牢牢控制云南七府礦產(chǎn)開采權(quán)。同時(shí)，晚清政府制定《礦業(yè)條例》，實(shí)行嚴(yán)格條款如：“探礦時(shí)所得礦物須經(jīng)礦務(wù)監(jiān)督署準(zhǔn)許，方得出售與消費(fèi)”，并且呈請注冊開礦“須按照以下各款隨呈文繳納公費(fèi)：1.關(guān)于探礦之呈文，每一件銀2元；2.關(guān)于探礦呈請地變更之呈文，每一件銀元十二元；3.關(guān)于探礦區(qū)變更之呈文，增區(qū)或減區(qū)，每一件十二元；4.關(guān)于探礦呈請人變更之呈文，每一件銀元兩元；5.關(guān)于探礦之呈文每一件銀三十元；6.關(guān)于采礦區(qū)變更之呈文每一件銀二十元。礦業(yè)之注冊，依據(jù)下列各款繳納注冊費(fèi)：1.探礦權(quán)之設(shè)立，每一件銀十元；2.探礦權(quán)之變更，增區(qū)或減區(qū)，每一件銀元四十五元；3.探礦之移轉(zhuǎn)，每一件銀元十元，因繼承以外之原因而移轉(zhuǎn)者，每一件銀四十五元”。[7]4可以看出開礦需要復(fù)雜的手續(xù)和高額的稅費(fèi)，進(jìn)而嚴(yán)重剝削商人的經(jīng)濟(jì)效益。民國初年，本國商人在滇省開礦受到雙重阻力，一是西方資本主義企業(yè)的擠壓，二是受到本國政府苛捐雜稅的壓榨，導(dǎo)致“無一人敢問津焉，以致貨棄于地，徒守寶山”。[7]4同時(shí)，英法列強(qiáng)緊握滇省開礦之權(quán)，拒交云南七府開礦稅費(fèi)，嚴(yán)重影響云南財(cái)政收入。本來清末云南地方財(cái)政收入主要來源于鴉片種植，辛亥革命后，南京臨時(shí)政府禁止各省種植鴉片。因此，禁種鴉片一方面導(dǎo)致云南財(cái)政枯竭，政府無錢可用；另一方面人民失去穩(wěn)定收入，生活日益貧困。云南省議會(huì)認(rèn)為要想增加政府財(cái)政收入、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、抵制西方列強(qiáng)經(jīng)濟(jì)侵略，必須鼓勵(lì)民間開礦，此為“救滇救民之本計(jì)”。[7]5
鼓勵(lì)民間開礦，主要能帶來以下好處：第一，可以增加政府收入；第二，促進(jìn)民族資本主義的發(fā)展；第三，抵制外來侵略。省議會(huì)認(rèn)為在開礦問題上政府應(yīng)堅(jiān)持“開放主義”。民國初年，北京政府參照晚清礦業(yè)條例，制定開礦章程，二者并無明顯差別，都是“束縛過甚，窒礙難行”，[7]5因此省議會(huì)咨請?jiān)颇鲜￠L公署“從前公布之章程，取消與民更始”。要求省長公署單獨(dú)擬定開礦條例，允許民眾自由開辦礦業(yè)，政府要通過收取低額礦稅，鼓勵(lì)民眾。當(dāng)民眾開礦實(shí)業(yè)有所成效時(shí)，由政府頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照加以保護(hù)。
省長公署接到省議會(huì)的建議后，認(rèn)為開礦是當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)立即成立云南礦業(yè)公司，制定相關(guān)條例進(jìn)行管理，并一一照準(zhǔn)省議會(huì)提出的開礦方案。唐繼堯飭令用鹽稅一成收入購買開礦機(jī)器，并將所購機(jī)器交由成立的云南礦業(yè)公司保管，便于租賃或出售給開礦商人使用。
省議會(huì)提出的開礦主張僅在《礦業(yè)條列》的修訂上得到了省長公署的重視，省長公署隨后頒行了以低稅費(fèi)和保護(hù)本國商人為主要內(nèi)容的云南開礦章程，但在成立云南礦業(yè)公司和撥轉(zhuǎn)款購買機(jī)器上，省長公署卻沒有實(shí)質(zhì)性的反應(yīng)。可以說云南省議會(huì)的開礦主張并未得到有效的實(shí)施，但實(shí)行新的開礦章程，一定程度上捍衛(wèi)了滇省利權(quán)，抵制了西方列強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)侵略。
三、云南省議會(huì)治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)主張的評價(jià)
云南省議會(huì)身處邊疆民族地區(qū)，自然與其治理開發(fā)密不可分。云南省議會(huì)提出治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的主張主要集中在政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面，縱觀其內(nèi)容，對于邊疆民族地區(qū)的社會(huì)發(fā)展是百利而無一害。云南省議會(huì)僅是咨議機(jī)關(guān)，只有建議權(quán),而以唐繼堯?yàn)槭椎牡胤綄?shí)力派才對這些主張具有執(zhí)行權(quán)。從省議會(huì)提出的治理開發(fā)邊疆主張的執(zhí)行情況來看，云南軍都督府（后改為云南省長公署），會(huì)視情況而定，并未完全采納執(zhí)行省議會(huì)提出的主張，涉及到政治方面的主張，軍都督府多數(shù)情況下會(huì)采納執(zhí)行，但其中若牽涉財(cái)政，軍都督府仍會(huì)表現(xiàn)出消極態(tài)度；涉及到經(jīng)濟(jì)方面的主張，軍都督府多以“財(cái)政拮據(jù)”為由將其擱置或否定，究其原因主要受當(dāng)時(shí)國內(nèi)和省內(nèi)的政治環(huán)境影響。民國初年，雖然國內(nèi)掀起議會(huì)政治風(fēng)潮，表面上民國政壇出現(xiàn)新氣象，但中央乃至地方實(shí)權(quán)仍均為軍閥控制。以袁世凱為首的北洋軍閥包括其后繼者段祺瑞、曹錕等人踐踏民主政治，或擅自解散國會(huì)或在國會(huì)選舉中采取非法手段賄選，使中央國會(huì)權(quán)威跌至谷底。中央如此，地方省議會(huì)權(quán)威亦驟然崩塌，多淪為地方軍閥爭權(quán)奪利、剪除異己的御用工具。云南省議會(huì)與其他省議會(huì)一樣處于受軍閥控制的“畸形”狀態(tài)。云南省議會(huì)前后大約存在十年時(shí)間，這十年云南省議會(huì)主要是在以唐繼堯?yàn)槭椎睦吓频嵯弟婇y控制下生存，縱觀四屆云南省議會(huì)與云南地方最高行政機(jī)構(gòu)云南軍都督府的互動(dòng)往來，可以看出云南省議會(huì)時(shí)常遭到軍都督府的掣肘，甚至成為唐繼堯擴(kuò)充政治勢力的私人工具，云南省議會(huì)權(quán)力大大受限。
盡管云南省議會(huì)提出治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的主張并未被完全采納，但仍然具有重要的歷史意義。
首先，云南省議會(huì)提出的政治主張鞏固了民主制度在邊疆民族地區(qū)的實(shí)踐，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。邊疆民族地區(qū)的民主政治發(fā)展考察不僅僅局限于少數(shù)民族集中的土司控制區(qū)域，也要把邊疆民族地區(qū)的漢族聚居地一并納入考察，使其更加系統(tǒng)、完整。第一，選舉人數(shù)在不斷增加。前三屆云南省議會(huì)議員選舉人數(shù)分別為219 287名、455 436名、896 048名。[2]3云南省議會(huì)議員實(shí)行分區(qū)選舉，其中第七復(fù)選區(qū)主要集中在滇西邊疆地區(qū)，以保山縣為選舉中心，實(shí)屬漢民雜居較多地區(qū)。第七復(fù)選區(qū)在前三屆省議會(huì)議員選舉人數(shù)分別為21 955名、33 219名、67 486名。[2]3可以看出不管是前三屆云南省議會(huì)議員選舉人數(shù)還是邊疆民族雜居較多的第七選區(qū)選舉人數(shù)，都在大幅度增加。盡管缺乏土司代表選舉人數(shù)的相關(guān)資料，但根據(jù)以上數(shù)據(jù)，可以保守估計(jì)其選舉人數(shù)應(yīng)該是呈上升趨勢。這使得邊疆民族地區(qū)越來越多的人參與到民主選舉中來，利于民主思想的傳播。第二，參政意識不斷增強(qiáng)。一個(gè)地區(qū)的民主發(fā)展水平的考量很大部分取決于該地區(qū)人民的參政議政的積極性。根據(jù)現(xiàn)存資料顯示，云南省議會(huì)成立后共接受邊疆民族地區(qū)人民的請?jiān)笗策_(dá)400余件，其中多數(shù)為反映當(dāng)?shù)夭环ê兰澾`法亂紀(jì)、經(jīng)濟(jì)糾紛等問題。顯然邊疆民族地區(qū)的人民較為積極地參與政治活動(dòng)，參政意識不斷增強(qiáng)。
其次，一定程度上促進(jìn)滇省邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、民生發(fā)展。雖說民國肇興，社會(huì)呈現(xiàn)出新氣象。但民國初年的云南邊疆民族地區(qū)社會(huì)弊病叢生，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極為落后。云南省議會(huì)成立后通過了許多議案來改善該地區(qū)社會(huì)落后局面，在《議決鹽商壟斷流弊案》中主張，“鹽務(wù)機(jī)關(guān)剔除鹽商壟斷之弊，使市鹽平價(jià)是也，或謂商人販賣自有主權(quán)”。[8]云南省長公署對于此議案，立即做出回復(fù)，立即廢除鹽商壟斷，實(shí)行平價(jià)銷售，以疏民困。在《咨省長議決速修鐵道以廣交通圖富強(qiáng)以固國防建議案》中提出要在邊疆地區(qū)，“興修鐵路，實(shí)運(yùn)輸便捷，富強(qiáng)其民，以固國防”。[9]云南省長公署贊同此案，并撥付款項(xiàng)修筑滇緬鐵路第一段，以此改善邊疆地區(qū)落后的交通環(huán)境。在《咨省長議決知事貪暴亂政殃民請咨政府撤換以靖邊民意見案》中反映永北縣知事違法亂紀(jì)十條罪狀，建議省長公署嚴(yán)懲，省長公署回復(fù)省議會(huì)時(shí)指出“懲辦不足以儆官”將其革職，移交審判機(jī)關(guān)。這些議案主張有助于改善邊疆民族地區(qū)社會(huì)民生、經(jīng)濟(jì)狀況。
最后，維護(hù)邊疆穩(wěn)定與國家統(tǒng)一。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，西方帝國主義掀起瓜分中國狂潮，云南雖地處西南邊陲，仍未幸免，英國殖民者強(qiáng)占云南片馬地區(qū)，并將其劃入緬甸。云南省議會(huì)得知此消息后，提出四條主張：“（1）咨請政府援據(jù)國際公例及歷次成案條約，嚴(yán)重交涉；（2）應(yīng)咨請全國軍界化除意見，一致對外，保護(hù)領(lǐng)土，務(wù)使外人利用時(shí)機(jī)成為千古罪魁；（3）應(yīng)咨請政府籌發(fā)巨款將逼近強(qiáng)鄰各疆土，速行整理，免致燎原之禍，不可收拾；（4）應(yīng)請全國人民聯(lián)絡(luò)一氣組織保界會(huì)，咨商對付方法，并為種種示威運(yùn)動(dòng)，作外交之后援，使英人所有覺悟?！盵10]74盡管片馬問題未能徹底解決，但云南省議會(huì)發(fā)動(dòng)的愛國抗議運(yùn)動(dòng)，得到了中央國會(huì)和其他省省議會(huì)的響應(yīng)，“當(dāng)經(jīng)電催唐總司令并電駐仰光領(lǐng)事迅即切實(shí)調(diào)查”。[10]76云南省議會(huì)一定程度上維護(hù)了國家領(lǐng)土完整。
猜你喜歡
紅河學(xué)院學(xué)報(bào)(2021年4期)2021-11-19 08:59:50
地域文化研究(2019年2期)2019-12-14 22:17:46
英語文摘(2019年8期)2019-11-04 00:57:30
漢語世界(The World of Chinese)(2019年3期)2019-07-01 02:37:48
環(huán)球時(shí)報(bào)(2019-03-14)2019-03-14 04:10:49
遼寧經(jīng)濟(jì)(2017年5期)2017-07-12 09:39:36
北方音樂(2017年4期)2017-05-04 03:40:29
長江師范學(xué)院學(xué)報(bào)(2016年1期)2016-08-23 11:40:06
中國邊疆民族研究(2014年0期)2014-02-13 02:33:06
中國邊疆民族研究(2014年0期)2014-02-13 02:33:04
