鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的融資機(jī)制設(shè)計(jì)

郭凱

【摘要】鄉(xiāng)村振興是黨的十九大做出的重要戰(zhàn)略部署，蘊(yùn)藏著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大潛力。文章從金融視角出發(fā)，在綜合分析當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)針對融資主體和融資模式兩個(gè)重要方面進(jìn)行思考設(shè)計(jì)，立足現(xiàn)階段鄉(xiāng)村實(shí)際，提出可行的機(jī)制建議，為鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)提供思路借鑒。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興；融資主體；融資模式

【中圖分類號(hào)】F038.1

一、當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)

一是農(nóng)村發(fā)展質(zhì)量不高，發(fā)展不平衡問題相對突出。全國各地的鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、村與村之間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大。農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高，農(nóng)產(chǎn)品科技含量低，精深加工少，鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)發(fā)展還不充分。與城市相比，農(nóng)村居民人均可支配收入較低，消費(fèi)水平和消費(fèi)層級(jí)還有待進(jìn)一步提高。年輕勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，能夠充當(dāng)農(nóng)村致富帶頭人的專業(yè)人才、實(shí)用人才匱乏。資源環(huán)境問題突出，農(nóng)村生活垃圾、污水無害化處理率偏低。

二是制度創(chuàng)新不足，體制機(jī)制運(yùn)行不順暢。目前，雖然國家、省市等各層面出臺(tái)了一系列鄉(xiāng)村振興意見，但總體仍偏向于規(guī)劃指導(dǎo)層面，具體可操作的實(shí)質(zhì)性舉措不多。比如，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不成熟，缺乏具體制度支撐，部分省市的成功案例偏少。

三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給相對不足。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套率低、標(biāo)準(zhǔn)不高，交通、水利等設(shè)施覆蓋不足，供氣供電難以滿足生活需求。比如，農(nóng)村道路缺乏維護(hù)，運(yùn)行維護(hù)機(jī)制尚不完善，城鄉(xiāng)公交線路體系不完善，交通運(yùn)輸一體化發(fā)展不足；農(nóng)村水網(wǎng)覆蓋不足，農(nóng)村安全飲用水標(biāo)準(zhǔn)還需提高；小城鎮(zhèn)駐地、集散型農(nóng)村新型社區(qū)集中供暖未實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。農(nóng)村文化、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等社會(huì)事業(yè)存在短板。比如，鄉(xiāng)村基層文化設(shè)施利用率不高，鄉(xiāng)村文化產(chǎn)品不夠豐富，針對性不強(qiáng)，難以滿足農(nóng)村精神文明建設(shè)需要，傳統(tǒng)美德有所缺失；農(nóng)村義務(wù)教育水平不高，農(nóng)村普惠性學(xué)前教育資源供給不足，鄉(xiāng)村教師資源匱乏；鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)不足，村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和健康管理水平不高；農(nóng)村養(yǎng)老模式難以滿足需求，養(yǎng)老設(shè)施不足，特困老人養(yǎng)老問題亟須解決。

四是投融資困境突出。鄉(xiāng)村振興資金缺口較大。公共財(cái)政投入總量不夠，涉農(nóng)資金分散在財(cái)政、發(fā)改、國土、城建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等多個(gè)部門，無法形成投資合力。涉農(nóng)金融產(chǎn)品供給不足，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體由于抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱、有效抵押資產(chǎn)少等，缺乏擔(dān)保抵押，面臨融資難問題。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目大多分散在各區(qū)市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，體量偏小且不集中，多數(shù)為農(nóng)村道路、供水污水管網(wǎng)、社區(qū)建設(shè)、生態(tài)修復(fù)治理等無收益的公益性項(xiàng)目，難以實(shí)現(xiàn)自身資金平衡?？h鄉(xiāng)層面的融資主體實(shí)力較弱，大多依托于項(xiàng)目而成立，綜合實(shí)力不強(qiáng)，融資建設(shè)和后續(xù)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)欠缺。此外，該類公司對區(qū)域鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃等方向性問題把握不準(zhǔn)確，容易造成各自為政的混亂局面。

二、對鄉(xiāng)村振興融資主體的幾點(diǎn)思考

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)涉及的資金規(guī)模巨大，為了保證項(xiàng)目順利建設(shè)運(yùn)營，需要具有較強(qiáng)實(shí)力的融資主體統(tǒng)一組織實(shí)施。

（一）鄉(xiāng)村振興融資主體應(yīng)具備的基本能力

一是具備市場化運(yùn)營能力。鄉(xiāng)村振興融資主體應(yīng)當(dāng)發(fā)揮在產(chǎn)業(yè)融資、提升、融合等方面的綜合平臺(tái)作用。在承接各類金融資源的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村振興融資主體必須打造技術(shù)、品牌、信息等綜合服務(wù)能力，開展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存、加工、物流、貿(mào)易等一體化發(fā)展，幫助提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平、拉長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、擴(kuò)大盈利空間。

二是具備統(tǒng)籌資源的能力。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，鄉(xiāng)村振興融資主體必須能夠有效統(tǒng)籌盤活政府、市場、農(nóng)民等各類資源，對外主動(dòng)吸引社會(huì)資本，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金。要積極爭取政府支持，發(fā)揮集中力量辦大事的機(jī)制優(yōu)勢，避免出現(xiàn)縣鄉(xiāng)各自為政的混亂局面，提高抵御各類風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（二）鄉(xiāng)村振興融資主體的構(gòu)建

按照上述功能標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)存的區(qū)縣級(jí)城投公司具有一定的局限性，不適合直接擔(dān)任鄉(xiāng)村振興融資主體。一方面，現(xiàn)存的區(qū)縣級(jí)城投公司普遍小而散，大部分公司還款壓力較大，缺乏盈利性項(xiàng)目，不具備農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的市場化運(yùn)營能力。另一方面，各區(qū)縣城投公司存在各管一攤、單打獨(dú)斗的情況，很難形成統(tǒng)一合力，不利于鄉(xiāng)村的整體振興發(fā)展。

當(dāng)前最適合發(fā)展為鄉(xiāng)村振興融資主體的主要有供銷社和市級(jí)城投兩類企業(yè)。供銷社具備全國統(tǒng)一、遍布鄉(xiāng)村的網(wǎng)絡(luò)組織架構(gòu)，并且在過去一段歷史時(shí)期發(fā)揮了重要作用，比較適合承擔(dān)新時(shí)期下鄉(xiāng)村振興融資主體的重任。市級(jí)城投扎根當(dāng)?shù)兀邆漭^強(qiáng)的綜合實(shí)力和統(tǒng)籌政府資源議價(jià)能力。此外，城投公司作為過去一段歷史時(shí)期城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果，承擔(dān)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的任務(wù)，也能體現(xiàn)城市反哺鄉(xiāng)村的政策意圖。

無論是選擇現(xiàn)有的供銷社或市級(jí)城投公司，還是重組兼并建立新的企業(yè)，在打造鄉(xiāng)村振興融資主體的過程中需要循序漸進(jìn)，可參照如下路徑不斷做大做強(qiáng)。

一是匹配優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提升融資主體資產(chǎn)質(zhì)量。整合分散在各行政事業(yè)單位的土地、礦產(chǎn)、國有企業(yè)股權(quán)以及自來水、垃圾處理、熱力管網(wǎng)、道路交通等特許經(jīng)營權(quán)資源，篩選其中規(guī)模較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕、現(xiàn)金流量充足、預(yù)期價(jià)值高的經(jīng)營性資產(chǎn)，將其注入融資主體，提高該部分優(yōu)勢資源的開發(fā)經(jīng)營價(jià)值，幫助融資主體擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模、提升資產(chǎn)質(zhì)量、增強(qiáng)盈利能力。

二是甄別歷史債務(wù)，理順存量債務(wù)還款機(jī)制。全面清理核實(shí)鄉(xiāng)村振興事業(yè)融資主體的存量債務(wù)，政府要按照與融資主體簽訂的協(xié)議為其配置資產(chǎn)、授予特許經(jīng)營權(quán)及發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼資金。對于鄉(xiāng)村振興事業(yè)融資主體因承擔(dān)公益性建設(shè)舉債、主要依靠政府財(cái)政性資金償還的債務(wù)，要明確雙方權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，將債務(wù)的還本付息納入財(cái)政預(yù)算安排，建立健全償債準(zhǔn)備金制度和公益性項(xiàng)目投資土地收益補(bǔ)償機(jī)制，逐步消化部分融資主體的歷史性債務(wù)。

三是在國家層面，積極改革推動(dòng)農(nóng)村資源變資產(chǎn)。鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要內(nèi)容。農(nóng)村發(fā)展相對落后，既有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀因素限制，也有我國過去農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的歷史因素。所以，在新時(shí)期，我國要從體制機(jī)制層面，積極探索農(nóng)村資源變資產(chǎn)的制度安排，為大規(guī)模資金投入鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域創(chuàng)造良好的環(huán)境。通過健全制度安排，農(nóng)村可供變現(xiàn)的資源可以考慮以下兩類：一是耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，二是“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)下，農(nóng)村生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

三、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的主要融資模式設(shè)計(jì)

鄉(xiāng)村振興作為一個(gè)重點(diǎn)發(fā)展的新興領(lǐng)域，未來相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的資金需求規(guī)模巨大。同時(shí)，由于當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱，其項(xiàng)目建設(shè)的融資必須立足鄉(xiāng)村實(shí)際、體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色，設(shè)計(jì)合適的融資模式，才能吸引資金真正落地鄉(xiāng)村。

（一）“龍頭企業(yè)+股份合作社+農(nóng)戶”模式

對于額度較小、區(qū)域特色突出、經(jīng)營性較強(qiáng)的項(xiàng)目，可以以經(jīng)營性項(xiàng)目為主，整合部分配套的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，如特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施等，通過經(jīng)營性項(xiàng)目收益覆蓋整體投資運(yùn)營成本，由具備實(shí)力的法人統(tǒng)一實(shí)施。該模式適用于社會(huì)資本出資、運(yùn)營能力較強(qiáng)，具有較高經(jīng)營性并能形成還款現(xiàn)金流的組合項(xiàng)目。

在實(shí)施過程中，可探索改變龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)一批耕地、雇傭農(nóng)民進(jìn)行種植的傳統(tǒng)單一業(yè)態(tài)、單一主體模式，支持村集體牽頭組建股份合作社，農(nóng)戶將耕地、閑置宅基地流轉(zhuǎn)給村集體，變資產(chǎn)為股份，并由村集體與龍頭企業(yè)簽訂二次流轉(zhuǎn)協(xié)議，股份合作社入股成立項(xiàng)目公司，參與項(xiàng)目分紅。通過村集體和股份合作社的二次流轉(zhuǎn)設(shè)計(jì)，降低單個(gè)農(nóng)戶與企業(yè)直接進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，提升議價(jià)能力，增強(qiáng)項(xiàng)目整體規(guī)劃設(shè)計(jì)的便利性。龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)開展業(yè)態(tài)設(shè)計(jì)、種養(yǎng)殖、休閑旅游等項(xiàng)目經(jīng)營和投融資運(yùn)作。金融機(jī)構(gòu)結(jié)合企業(yè)情況和項(xiàng)目情況提供貸款，構(gòu)建龍頭企業(yè)擔(dān)保、土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押等多元化信用結(jié)構(gòu)。本模式可應(yīng)用于水利基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田整治、特色產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目融資（見表1）。

（二）“產(chǎn)業(yè)園區(qū)+公共服務(wù)”配套模式

在經(jīng)濟(jì)水平較高的農(nóng)業(yè)大縣，可以建設(shè)高水平現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，“筑巢引鳳”吸引各類產(chǎn)業(yè)，特別是將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)充分結(jié)合的優(yōu)質(zhì)企業(yè)遷入園區(qū)內(nèi)，減少要素流通成本，實(shí)現(xiàn)人員、技術(shù)、材料共享，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)充分融合的協(xié)同效應(yīng)。依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)，可以進(jìn)一步推動(dòng)配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，改善周邊環(huán)境，產(chǎn)城融合、以產(chǎn)興城，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、種業(yè)發(fā)展、集成關(guān)鍵技術(shù)推廣、機(jī)械化、智慧農(nóng)業(yè)等支撐點(diǎn)，打好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。充分挖掘特色生態(tài)、旅游等“綠水青山”自然資源產(chǎn)品價(jià)值優(yōu)勢，統(tǒng)籌推動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)短板和基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)，依托生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境改善，實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。本模式可應(yīng)用于鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老健康等項(xiàng)目融資（見表2）。

（三）“公益性+經(jīng)營性項(xiàng)目整合”PPP模式

該模式的主要框架是，將公益性項(xiàng)目與有現(xiàn)金流的經(jīng)營性項(xiàng)目整合為一個(gè)標(biāo)的，用經(jīng)營性項(xiàng)目收益覆蓋整體投資和運(yùn)營成本。該模式適用于公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目在一定區(qū)域內(nèi)交錯(cuò)分布、互為補(bǔ)充，實(shí)施主體具有較強(qiáng)的投資運(yùn)營能力的情況，如道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與周邊商業(yè)業(yè)態(tài)打造相結(jié)合的整體開發(fā)項(xiàng)目。本模式可應(yīng)用于鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目融資（見表3）。

（四）“特許經(jīng)營+股權(quán)合作”公司現(xiàn)金流平衡模式

對于經(jīng)營要求比較高的項(xiàng)目，通過“特許經(jīng)營+股權(quán)合作”的方式，引入市場化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)更為豐富的社會(huì)資本進(jìn)行運(yùn)作。對公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目現(xiàn)金流與貸款本息償還存在時(shí)間錯(cuò)配的，可由地方政府協(xié)調(diào)配套現(xiàn)金流充沛的經(jīng)營性項(xiàng)目，交由投融資主體運(yùn)營，或采取劃轉(zhuǎn)部分經(jīng)營性項(xiàng)目資產(chǎn)、賦予特許經(jīng)營權(quán)、投融資主體專項(xiàng)補(bǔ)貼等方式，加強(qiáng)其自身造血機(jī)能，并約定公司新增收益定向用于公益性項(xiàng)目還款，通過借款人公司現(xiàn)金流綜合平衡實(shí)現(xiàn)“以豐補(bǔ)歉”。該模式主要適用于投融資主體財(cái)務(wù)狀況好、運(yùn)營能力強(qiáng)且能夠獲得地方政府政策支持的項(xiàng)目。本模式可應(yīng)用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)修復(fù)等項(xiàng)目融資（見表4）。

（五）“公益性/準(zhǔn)公益性項(xiàng)目+可行性缺口補(bǔ)助”PPP模式

對于缺少現(xiàn)金流的公益性與準(zhǔn)公益項(xiàng)目，采取PPP模式融資，政府通過可行性缺口補(bǔ)貼方式填補(bǔ)投資和運(yùn)營資金缺口。社會(huì)資本可通過承接PPP項(xiàng)目施工，進(jìn)一步增加綜合收益。該模式適用于政府出資能力有限，社會(huì)資本出資和運(yùn)營能力較強(qiáng)，具有一定收費(fèi)來源并能形成還款現(xiàn)金流的組合項(xiàng)目，如供水、污水與環(huán)境污染治理等項(xiàng)目。本模式可應(yīng)用于垃圾污水處理等項(xiàng)目融資（見表5）。

鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，各地在全面啟動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)前，政府部門應(yīng)當(dāng)立足長遠(yuǎn)、總攬全局，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，做好項(xiàng)目融資等重難點(diǎn)問題的前瞻性研究，嚴(yán)守不新增地方政府隱性債務(wù)的底線。特別是面對鄉(xiāng)村資金相對有限的客觀條件，應(yīng)加強(qiáng)與農(nóng)民、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體的溝通對接，努力建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，盤活各類資源、資產(chǎn)、資金，解決好資金“從哪來、到哪去”的問題，真正使鄉(xiāng)村振興成為一項(xiàng)長期可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。

主要參考文獻(xiàn)：

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