河南省政府投資基金發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題及對策研究

摘 要：自財(cái)政性涉企資金基金化改革啟動以來，政府投資基金在助推政府職能轉(zhuǎn)變、發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用、引導(dǎo)社會資本投入特定領(lǐng)域等方面起到了重要作用。但在發(fā)展中也面臨一些新情況、新問題。文章介紹了政府投資基金的最新發(fā)展趨勢，分析了河南省政府投資基金在運(yùn)行中存在的問題，最后基于實(shí)踐角度提出了優(yōu)化河南省政府投資基金運(yùn)行的建議和措施。

關(guān)鍵詞：政府投資基金 社會資本 投資限制 市場化

中圖分類號：F127? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）04-145-02

一、河南省政府投資基金發(fā)展現(xiàn)狀

（一）國內(nèi)政府投資基金發(fā)展概況

總體來看，近年來政府投資基金呈現(xiàn)3大變化。

1.從發(fā)展階段看，我國政府投資基金已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)入存量優(yōu)化階段。政府投資基金在2015年、2016年爆發(fā)式高速增長，之后新設(shè)步伐逐年放緩。截至2020年底，我國已設(shè)立政府投資基金1851支，目標(biāo)規(guī)模11.53萬億元人民幣。其中，2020年新設(shè)立政府投資基金102支，目標(biāo)規(guī)模5164.24億元人民幣，分別比上年度下滑20.3%、45.3%。

2.從監(jiān)管角度看，政府投資基金正從粗放式管理向精細(xì)化、規(guī)范化、市場化方向發(fā)展。2017年下半年以來，政策調(diào)控趨向于進(jìn)一步規(guī)范和優(yōu)化政府投資基金的管理運(yùn)行。政策約束主要體現(xiàn)在強(qiáng)化預(yù)算對財(cái)政出資的約束、提升基金使用效能、實(shí)施全過程績效管理等方面。旨在提高財(cái)政出資效率，解決基金政策目標(biāo)與市場化需求脫節(jié)等問題，促使政府投資基金向精細(xì)化、市場化方向發(fā)展。

3.從功能定位看，更加注重發(fā)揮基金支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的效能。隨著對基金作用認(rèn)識的逐步深化，各級政府越來越重視利用政府投資基金來支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、帶動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。政府投資基金已在推動產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)聚焦中發(fā)揮著越來越重要的作用。

（二）河南省政府投資基金發(fā)展情況

為創(chuàng)新財(cái)政資金分配方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿和引導(dǎo)作用，河南省于2015年4月啟動財(cái)政性涉企資金基金化改革以來，在落實(shí)省委、省政府重大決策部署方面作了大量有益的探索。

1.構(gòu)建基金管理政策體系，夯實(shí)基金運(yùn)行基礎(chǔ)。出臺了《河南省政府投資基金管理暫行辦法》，構(gòu)建基金管理“1+N”政策體系，規(guī)范基金設(shè)立運(yùn)作、投資管理、預(yù)算管理、績效評價(jià)等工作，夯實(shí)了政府投資基金持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

2.建立“1+1+N”受托管理模式，確保政府投資基金高效運(yùn)營。基金“1+1+N”受托管理模式即“省級政府投資平臺統(tǒng)籌規(guī)劃+財(cái)政資金受托管理機(jī)構(gòu)專業(yè)受托+基金管理機(jī)構(gòu)市場化運(yùn)作”構(gòu)架。省級政府投資平臺深入?yún)⑴c政府投資基金核心制度的起草，確?；鹪陧攲釉O(shè)計(jì)上兼顧政府引導(dǎo)意圖和市場需求。受托管理平臺專業(yè)管理政府投資基金，以市場化手段參與基金管理，確?；疬\(yùn)營合規(guī)高效。

3.擴(kuò)大基金覆蓋范圍，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。圍繞省委、省政府規(guī)劃發(fā)展的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，設(shè)立多支基金，通過股權(quán)投資、投貸聯(lián)動、債權(quán)投資等多種方式，引導(dǎo)帶動社會資本投向特定領(lǐng)域，基金覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，在引導(dǎo)、規(guī)范、增信等方面的效能不斷提升。

政府投資基金將政府引導(dǎo)與市場運(yùn)作有機(jī)結(jié)合，有效發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，引導(dǎo)社會投資，具有更加靈活高效的市場化特點(diǎn)。截至2020年底，河南省財(cái)政累計(jì)統(tǒng)籌資金110.5億元，支持設(shè)立了18支基金，帶動社會資本675億元，基金實(shí)現(xiàn)投資748億元，支持了562家企業(yè)和項(xiàng)目，有效拓展了企業(yè)融資渠道，取得了顯著的社會、經(jīng)濟(jì)效益。

二、河南省政府投資基金運(yùn)行中存在的問題

（一）產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向不夠明晰，運(yùn)作重點(diǎn)不夠突出

1.基金設(shè)立與河南產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合不緊密。河南省政府投資基金扶持領(lǐng)域比較寬泛、聚焦度不夠，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合不夠緊密，對省委、省政府確定的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域支持力度不夠，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“牛鼻子”有待牽牢。

2.基金設(shè)立分散化、碎片化。河南省政府投資基金規(guī)模較小、設(shè)立較為分散。以農(nóng)業(yè)類基金為例，投資于農(nóng)業(yè)的政府投資基金有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)基金、糧油深加工基金，單支基金規(guī)模都在3億元左右，在引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)方面難以發(fā)揮應(yīng)有的支撐作用。

3.基金投資運(yùn)作重點(diǎn)不夠突出。河南省政府投資基金與產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合不緊密，設(shè)立分散化、碎片化，導(dǎo)致投資運(yùn)作重點(diǎn)不夠突出，資源難以統(tǒng)籌協(xié)同，先進(jìn)前沿項(xiàng)目實(shí)施能力有限，無法形成強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支持效應(yīng)。

（二）頂層設(shè)計(jì)不夠完善，統(tǒng)籌運(yùn)作基礎(chǔ)不牢

1.基金管理統(tǒng)籌不夠，缺乏統(tǒng)一步調(diào)。財(cái)政出資來源于農(nóng)業(yè)、科技、文化等行業(yè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金，轉(zhuǎn)化為基金后，仍帶有原行業(yè)主管部門較強(qiáng)的行政要求和管理目標(biāo)，一定程度上造成基金難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管理、統(tǒng)一考核、協(xié)同運(yùn)作。

2.各類基金分散運(yùn)作，難以形成合力。分散運(yùn)作導(dǎo)致基金難以聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，降低了對金融集團(tuán)、產(chǎn)業(yè)資本、央企平臺等大型投資平臺的吸引力，不利于提升承載重大項(xiàng)目的能力。

3.財(cái)政出資作為財(cái)政專款管理，造成受托管理機(jī)構(gòu)經(jīng)營杠桿難以發(fā)揮。目前政府出資以財(cái)政?？钸M(jìn)入受托管理機(jī)構(gòu)，并被記為“其他應(yīng)付款”，拉高了受托管理機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債率，導(dǎo)致受托管理機(jī)構(gòu)經(jīng)營杠桿作用難以充分發(fā)揮。

（三）社會資本參與意愿不高，基金募資難問題突出

1.政府與社會資本訴求存在差異，導(dǎo)致社會資本參與意愿低。政府出資設(shè)立基金的目的主要是為了實(shí)現(xiàn)一定的政策意圖，而社會資本是為了盈利，雙方目標(biāo)訴求存在差異導(dǎo)致社會資本對參與政府投資基金意愿不高。

2.政府要求的財(cái)政出資放大比例過高，導(dǎo)致社會資本募集難。部分基金在規(guī)劃設(shè)立時(shí)，相關(guān)部門制定了過高的財(cái)政出資放大比例，造成后續(xù)募資時(shí)基金管理機(jī)構(gòu)難以募集到符合規(guī)定的社會資本。

3.財(cái)政出資讓利制度不明確，對社會資本和基金管理機(jī)構(gòu)吸引力不強(qiáng)。出于國有資金保值增值考慮，目前財(cái)政出資對基金管理機(jī)構(gòu)和社會資本的讓利操作性不強(qiáng)、讓利力度不夠，導(dǎo)致優(yōu)秀市場化基金管理機(jī)構(gòu)和社會資本參與熱情不高。

（四）基金投資限制較多，項(xiàng)目投資遴選較難

河南省大多數(shù)政府投資基金只能投資于省內(nèi)未上市企業(yè)，將其他省份優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目排除在外，不利于吸引外省優(yōu)秀企業(yè)落地河南。同時(shí)，部分政府投資基金的實(shí)施方案或申報(bào)指南對投資地域、投資行業(yè)、投資企業(yè)所處階段、資產(chǎn)、投資比例等條件的限制較多，對企業(yè)的規(guī)模、營業(yè)收入、負(fù)債率等指標(biāo)也設(shè)置較高門檻，不完全符合基金市場化運(yùn)作的要求，導(dǎo)致基金管理機(jī)構(gòu)在后續(xù)運(yùn)作時(shí)難以篩選到符合標(biāo)準(zhǔn)的投資項(xiàng)目。

（五）考核機(jī)制有待完善，導(dǎo)向作用尚不明顯

1.基金運(yùn)作考核機(jī)制尚需完善。財(cái)政出資基金是為了實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，即政府投資基金不應(yīng)以追逐盈利為主要目標(biāo)。但是，目前對政府投資基金尚未建立統(tǒng)一的考核評價(jià)指標(biāo)體系，在實(shí)踐中如何考量基金對政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度也難以科學(xué)合理評估。

2.基金激勵(lì)容錯(cuò)機(jī)制尚未建立。在激勵(lì)容錯(cuò)方面，雖然在制度設(shè)計(jì)上，對基金設(shè)立了激勵(lì)機(jī)制和失敗容忍度，但在基金運(yùn)作過程中，尚未制定具體的激勵(lì)措施和盡職免責(zé)條款，難以充分調(diào)動基金管理機(jī)構(gòu)的積極性。

3.考核評價(jià)機(jī)制的導(dǎo)向作用不明顯。考核與激勵(lì)機(jī)制的不完善，導(dǎo)致對基金管理機(jī)構(gòu)的導(dǎo)向作用不夠突出，客觀上造成基金投資效益不高、效應(yīng)發(fā)揮不夠。

三、進(jìn)一步優(yōu)化河南省政府投資基金運(yùn)行機(jī)制的建議

（一）明確基金運(yùn)作目標(biāo)，聚焦關(guān)鍵重點(diǎn)領(lǐng)域

1.樹立“政策導(dǎo)向”，明確政府投資基金運(yùn)作目標(biāo)。堅(jiān)持有所為有所不為，以“兩個(gè)服務(wù)”為發(fā)展導(dǎo)向，重點(diǎn)服務(wù)于省委、省政府重大戰(zhàn)略決策部署，如鄉(xiāng)村振興、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等戰(zhàn)略的實(shí)施;服務(wù)于全省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和新興產(chǎn)業(yè)的培育，如煤化工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和新型顯示和智能終端等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.圍繞運(yùn)作目標(biāo)，將引進(jìn)和培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為重中之重。聚焦重點(diǎn)十大新興產(chǎn)業(yè)和6個(gè)戰(zhàn)略支柱產(chǎn)業(yè)鏈，專注于技術(shù)創(chuàng)新，突出科技成果轉(zhuǎn)化，積極推進(jìn)重大項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)河南省產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化，挺起產(chǎn)業(yè)發(fā)展“脊梁”，培育和形成河南省在新時(shí)代新格局中的競爭新優(yōu)勢，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

（二）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)籌協(xié)同使用

1.將財(cái)政出資以補(bǔ)充資本金形式注入省級投資平臺。統(tǒng)籌整合財(cái)政政策，加大支持力度，將財(cái)政出資以資本金形式注入受托省級投資公司，增強(qiáng)其融資和持續(xù)出資能力。這樣不僅有利于壓實(shí)受托管理機(jī)構(gòu)主體經(jīng)營責(zé)任，避免政府投資基金運(yùn)作中的職責(zé)不清和責(zé)任推諉，也有利于各類基金后續(xù)的增資操作和統(tǒng)籌管理。

2.統(tǒng)籌整合存量基金與增量新設(shè)基金，發(fā)揮整合協(xié)同效應(yīng)。對存量基金進(jìn)行“統(tǒng)籌整合、扶優(yōu)汰劣”，對基金投資方向和投資領(lǐng)域進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，重點(diǎn)引導(dǎo)投向河南省規(guī)劃發(fā)展的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè);財(cái)政出資注入增量資源，進(jìn)一步擴(kuò)大基金規(guī)模，優(yōu)化運(yùn)作方式，有效發(fā)揮促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同作用。

3.統(tǒng)籌運(yùn)用財(cái)政手段引導(dǎo)社會資本參與。綜合運(yùn)用金融業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)政策以及省級國庫現(xiàn)金管理、財(cái)政專戶資金存放等方式，加強(qiáng)對銀行、產(chǎn)業(yè)資本等社會資本的引導(dǎo)作用，助力解決基金融資難題。

（三）優(yōu)化基金設(shè)立條件，解決基金募資難題

1.提高財(cái)政對基金的出資比例。在實(shí)踐中過高的社會資本配比在操作上有較大難度，建議通過提升財(cái)政出資比例、專項(xiàng)科技基金不設(shè)財(cái)政出資規(guī)模限制、降低申請時(shí)募資到位比例等方式，更好地適應(yīng)募資難環(huán)境，提升子基金設(shè)立效率。

2.明確政府投資基金讓利機(jī)制，加大財(cái)政出資讓利力度。探索將財(cái)政資金所獲投資收益讓渡給受托管理機(jī)構(gòu)，授權(quán)受托管理機(jī)構(gòu)按商業(yè)原則對社會資本的引入作讓利安排。

（四）提升市場化運(yùn)作程度，破解基金投資難題

1.精簡投資決策審批流程。通過簡化投資審批流程，將審批權(quán)限下放到財(cái)政出資受托管理機(jī)構(gòu)，由受托管理機(jī)構(gòu)按照市場化方式進(jìn)行投資決策，提升決策效率和管理效率。

2.擴(kuò)大返投認(rèn)定范圍，降低返投比例。對市場化專業(yè)運(yùn)營的政府投資基金，合理調(diào)整返投比例等投資限制條件，進(jìn)一步科學(xué)擴(kuò)展返投認(rèn)定范圍。

3.豐富基金投資領(lǐng)域與投資方式。借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)政府投資基金運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，政府投資基金可進(jìn)行并購、夾層、PIPE等類型的投資，豐富其投資手段和工具。

4.進(jìn)一步放寬基金投資限制。對市場化運(yùn)營的政府投資基金，合理調(diào)整項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)，放寬對企業(yè)固定資產(chǎn)、連續(xù)盈利、收入規(guī)模等方面的申報(bào)條件限制，以利于更好地推動投資落地。

（五）建立協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，發(fā)揮基金資本招商功能

建立省市縣三級協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，開辟項(xiàng)目落地綠色通道，確保項(xiàng)目及早順利落地實(shí)施。借鑒浙江、安徽等先進(jìn)地區(qū)項(xiàng)目落地推進(jìn)機(jī)制，成立項(xiàng)目服務(wù)專班，建立定期聯(lián)絡(luò)會商制度，溝通項(xiàng)目信息，加快項(xiàng)目投資落地手續(xù)辦理，確保項(xiàng)目如期推進(jìn)。

（六）完善創(chuàng)新體制機(jī)制，服務(wù)重大戰(zhàn)略部署

1.建立容錯(cuò)和盡職免責(zé)機(jī)制，提高制度可操作性。規(guī)定只要符合基金投向、決策程序合規(guī)、不存在職務(wù)貪腐或?yàn)^職行為，且在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后采取規(guī)定措施控制損失的，不追究投資機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的責(zé)任。

2.完善考核評價(jià)機(jī)制，突出服務(wù)重大戰(zhàn)略導(dǎo)向。及時(shí)完善政府投資基金績效考核評價(jià)機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注對省委、省政府確定的基金投資方向的支持情況，通過考核評價(jià)機(jī)制引導(dǎo)受托管理機(jī)構(gòu)和基金管理機(jī)構(gòu)增強(qiáng)基金承載重大項(xiàng)目的能力，更好地服務(wù)于省委、省政府重大戰(zhàn)略部署。

3.推動考核評價(jià)結(jié)構(gòu)與未來基金增資掛鉤，提升管理機(jī)構(gòu)積極性。應(yīng)有效應(yīng)用績效考核評價(jià)結(jié)果，實(shí)施將考核結(jié)果與未來基金投入掛鉤，在不斷提高管理機(jī)構(gòu)和管理人員的積極性的同時(shí)，進(jìn)一步提高政府投資基金運(yùn)營效率。

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（作者單位：河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有限公司 河南鄭州 450000）

[作者簡介：劉旸（1970—），男，漢族，河南固始人，碩士研究生，高級經(jīng)濟(jì)師，河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有限公司副總經(jīng)理，研究方向：政府投資理論與實(shí)踐。]

（責(zé)編：紀(jì)毅）