放管服背景下高?？蒲薪?jīng)費預(yù)算績效管理探析

王芳

摘 要：放管服改革背景下，高?？蒲薪?jīng)費預(yù)算管理也需進行績效管理的進一步探索。文章分析了現(xiàn)行科研預(yù)算績效管理存在的五點問題，并提出相應(yīng)解決對策，設(shè)計了績效評價指標體系，以期對科研績效管理起到一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：高校 放管服 科研經(jīng)費 預(yù)算績效管理

中圖分類號：F230? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）04-105-03

一、背景

“放管服”改革在2015年首次提出后，李克強總理在2020年政府工作報告中又提出將“放管服”改革縱深推進。高等學(xué)校作為我國科技發(fā)展的重要平臺，其科研經(jīng)費管理方式對科研項目經(jīng)費的使用效率至關(guān)重要?，F(xiàn)行的科研經(jīng)費管理辦法規(guī)定需要嚴格按預(yù)算執(zhí)行，經(jīng)費報銷過程約束性強，束縛了科研人員的創(chuàng)新活力。這種種現(xiàn)象實際是“放管服”改革縱深推進不到位的表現(xiàn)。而最新出臺的國家自然基金管理辦法（財教〔2021〕177號）和國家社科基金管理辦法（財教〔2021〕237號）均規(guī)定，項目資金按預(yù)算管理方式分成預(yù)算制和包干制。這是基金管理辦法首次明確提出預(yù)算采用包干制管理，既是對“放管服”改革的縱深推進政策落實的具體體現(xiàn)，又是對傳統(tǒng)經(jīng)費預(yù)算管理辦法的突破和創(chuàng)新探索。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出全面實施績效管理。財政部最近發(fā)布修訂后的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》（財政部令第108號）中明確提出，事業(yè)單位應(yīng)當全面加強預(yù)算績效管理。預(yù)算績效管理是以實現(xiàn)績效目標為導(dǎo)向的預(yù)算管理。高?？蒲许椖繃@研究課題開展，強調(diào)達到的研究目標和效果，所以對高?？蒲薪?jīng)費實施預(yù)算績效管理有足夠的理論基礎(chǔ)。

預(yù)算績效管理目前尚未有統(tǒng)一定義，針對不同的實施主體，計劃、預(yù)算、考評的內(nèi)容及標準不盡相同。其共同點都是以支出結(jié)果為導(dǎo)向，通過適度分權(quán)強調(diào)主體責(zé)任和效率，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，改善資金分配效果，提高資金使用效益。

高效科研項目實施預(yù)算績效管理需要轉(zhuǎn)變申報及編制預(yù)算控制思路，注重目標管理，突出最終效果，減輕科研人員報銷負擔(dān)，但最終績效結(jié)果由項目負責(zé)人負責(zé)?？蒲薪?jīng)費預(yù)算制定及執(zhí)行過程需要與績效評價相融合，最終才能客觀公正地評價資金使用效率。

預(yù)算績效管理給予項目負責(zé)人更大的人員、資金自主支配權(quán)，可以按照科研活動規(guī)律自主規(guī)劃支出進度及內(nèi)容，更能激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力。與此同時，還需要采取抽查審計、編制決算報告等方式來防范績效管理風(fēng)險。

二、高?？蒲薪?jīng)費實施預(yù)算績效管理存在的問題

（一）預(yù)算績效管理體系及制度建設(shè)不完善

高?，F(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置基本還是適應(yīng)傳統(tǒng)的預(yù)算管理辦法，沒有專門的預(yù)算績效管理部門，大都由財務(wù)部門的預(yù)算管理科負責(zé)，缺乏預(yù)算管理專職人員，致使管理層級混亂、效率低下。高校科研預(yù)算績效管理體制應(yīng)由科研經(jīng)費主管部門牽頭，財務(wù)部門、各學(xué)院及職能部門深度配合互動，形成有效的激勵及約束機制?，F(xiàn)實情況是財務(wù)部門對預(yù)算績效管理系統(tǒng)知識掌握更全面，倒逼執(zhí)行績效管理，缺乏頂層設(shè)計，嚴重影響了預(yù)算績效管理執(zhí)行質(zhì)量。

在國家層面，財政部出臺了《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》;在地方層面，天津市財政局印發(fā)了《天津市市級預(yù)算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》（津財績效〔2020〕11號），相關(guān)制度從整體層面對推進預(yù)算績效管理工作有指導(dǎo)意義，但具體高?？蒲薪?jīng)費管理辦法需要各項目承擔(dān)單位制定，沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標準。高校制定的科研預(yù)算績效管理體系建設(shè)流于形式，沒有將經(jīng)費預(yù)算績效評價結(jié)果與項目負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任掛鉤，導(dǎo)致其對績效管理的重視程度不夠。

（二）預(yù)算績效管理理念不足

現(xiàn)階段高校預(yù)算績效管理大部分針對日常財政經(jīng)費撥款，多數(shù)高校職能部門依舊習(xí)慣于傳統(tǒng)的預(yù)算撥款模式，科研人員大部分是普通教師，對預(yù)算績效管理模式認知程度普遍不高。大部分教師認為預(yù)算編制屬于財務(wù)部門專職工作，在制定項目預(yù)算時憑經(jīng)驗估計，缺乏對預(yù)算績效管理常識及重要性的認知。

有些由于科研項目預(yù)算績效管理制度制定及執(zhí)行不到位，沒有達到預(yù)設(shè)效果，導(dǎo)致項目組成員對預(yù)算績效管理缺乏嚴肅性，認為績效管理只是形式上的打分，設(shè)定的預(yù)算目標實現(xiàn)與否并不影響項目撥款及后續(xù)執(zhí)行，這樣的結(jié)果也反過來影響預(yù)算績效管理推行的積極性和效果，最終降低了資金使用效率。

（三）預(yù)算績效評價機制和指標體系不健全

科研項目從立項到結(jié)題的時間通常為幾年（如國家自然基金青年基金的執(zhí)行期是3年，面上項目是4年，重點項目是5年），而且有些科研經(jīng)費撥付滯后，大大擠壓了項目實施周期?？蒲谢顒訌慕?jīng)費投入到出成果及科技成果轉(zhuǎn)化需要較長時間，其經(jīng)濟及社會效益顯現(xiàn)更加延后?，F(xiàn)行的預(yù)算績效評價機制只針對項目實施期間，沒有對實施期后的評價機制，不符合科研活動發(fā)展完整規(guī)律。

科研項目預(yù)算績效目標設(shè)置缺乏前瞻性，只考慮本項目實施結(jié)果，與項目承接單位及行業(yè)戰(zhàn)略目標相脫節(jié)。

科研績效評價指標體系是對項目組為實現(xiàn)其確定的績效目標的實現(xiàn)程度，以及為實現(xiàn)這一目標預(yù)算執(zhí)行情況的一系列綜合性評估。整個預(yù)算績效管理工作在高校的實施還處于初步探索階段，行業(yè)可供參考的經(jīng)驗較少，相關(guān)專業(yè)人士還處于培養(yǎng)階段，對科研項目管理實施績效評價在指標體系設(shè)計時普遍缺乏科學(xué)性?？冃е笜梭w系作為績效評價的關(guān)鍵設(shè)計，會對科研項目研究及進程起到導(dǎo)向作用，重要性不言而喻?？冃е笜梭w系設(shè)計存有以下問題：預(yù)算績效指標體系設(shè)計不完善，評價結(jié)果與實際不貼合，績效管理對科研活動的優(yōu)化和促進作用不明顯;由于尚未出臺統(tǒng)一的、具有指導(dǎo)性的科研績效指標設(shè)計原則，科研項目管理部門在選取指標時為了減輕科研人員負擔(dān)，選取易為實現(xiàn)的、便于評價的指標，缺乏長遠規(guī)劃，不夠科學(xué);指標體系的設(shè)計缺乏第三方專業(yè)機構(gòu)評估，績效指標體系的設(shè)計缺乏科學(xué)性合理性，導(dǎo)致評價效率和效果不好，進而對科研經(jīng)費管理產(chǎn)生不利影響，降低其資金使用效益和后續(xù)的科技成果轉(zhuǎn)化效益。

（四）預(yù)算績效管理信息化水平不高

在信息化高度發(fā)展的大環(huán)境下，高校積極采用線上服務(wù)的新模式，提升師生辦事效率和服務(wù)體驗，但有些高校目前還沒有科研預(yù)算管理相關(guān)軟件。首先，項目負責(zé)人在編報預(yù)算時需提交電子版及紙質(zhì)版材料，預(yù)算管理部門再手工整合相關(guān)數(shù)據(jù)，傳輸數(shù)據(jù)效率低、工作量大、可能出現(xiàn)誤差。過程中若有預(yù)算調(diào)整，數(shù)據(jù)還需在部門間流轉(zhuǎn)，不能實時共享，可能出現(xiàn)信息不對稱引起的效率低下。其次，缺乏與預(yù)算配套的績效考核系統(tǒng)，對預(yù)算執(zhí)行的數(shù)據(jù)不能實時掌握，過程中無法對其隨時監(jiān)管、指引。在實施績效評價節(jié)點，需要手工整合評價體系相關(guān)數(shù)據(jù)，人工操作計算可能出現(xiàn)失誤，影響評價結(jié)果及績效評價工作的推進。

（五）預(yù)收績效評價結(jié)果應(yīng)用不夠

預(yù)收績效管理應(yīng)是一個首尾相連的管理體系，將績效評價結(jié)果應(yīng)用到科研經(jīng)費預(yù)算中。但實際工作中預(yù)算考評結(jié)果既沒有反饋應(yīng)用到預(yù)算分配中，又沒有與科研人員個人的科研績效獎勵想結(jié)合。相關(guān)獎懲機制的缺位使項目組成員認為績效評價結(jié)果優(yōu)劣無論對項目還是個人都沒有實際的影響，因此，認為績效評價工作繁冗多余，嚴重影響了績效評價工作的推進，沒有真正發(fā)揮其作用。

三、高?？蒲薪?jīng)費實施預(yù)算績效管理相應(yīng)對策

（一）健全預(yù)算績效管理體系及相關(guān)制度

高校應(yīng)依據(jù)最新出臺的預(yù)算相關(guān)管理辦法，規(guī)劃頂層設(shè)計，成立專門的組織機構(gòu)，責(zé)成相關(guān)職能部門和學(xué)院深度配合，明確各自責(zé)任，完善管理體系。在管理體系運行過程中，績效管理機構(gòu)要與項目負責(zé)人及相關(guān)部門信息共享，為績效考核及目標完成保駕護航。

最近財政部出臺的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》明確提出全面實施績效管理，高校需要加強預(yù)算績效管理制度建設(shè)?？冃Ч芾聿块T可與項目負責(zé)人簽訂績效管理責(zé)任合同，加強其責(zé)任意識?？冃Ч芾碇贫刃韪鶕?jù)科研項目類型特點分類設(shè)置，在項目實施的不同階段都有章可循、有據(jù)可依。完善的科研預(yù)算管理體系不僅有助于項目的完成，而且對高校的整體發(fā)展規(guī)劃有促進作用，對預(yù)算績效工作同樣具有推動作用。

（二）強化預(yù)算績效管理理念

現(xiàn)階段科研預(yù)算績效管理還處于起步階段，需要投入較多精力進行宣傳預(yù)算績效管理理念，普及相關(guān)知識，為預(yù)算績效執(zhí)行打好基礎(chǔ)。首先，針對目標人群采用多種方式宣傳績效管理理念。科研預(yù)算績效管理人員先行學(xué)深學(xué)透上級部門及本單位制定的預(yù)算管理制度，并在實踐中理解并提出制度后續(xù)改革建議。通過制作講解視頻或PPT并上傳到網(wǎng)上宣傳平臺、實地開展調(diào)研了解項目組成員對預(yù)算績效的理解程度及問題所在、開展專門培訓(xùn)深入交流等多種途徑方式互動式宣傳績效管理理念，為預(yù)算績效執(zhí)行營造氛圍。其次，通過與項目負責(zé)人簽訂合同等方式加強其責(zé)任意識。舉辦主要面向項目負責(zé)人和主要成員的培訓(xùn)，明確其在預(yù)算績效管理流程中所處的位置和環(huán)節(jié)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，及績效評價結(jié)果的應(yīng)用后果。再次，科研預(yù)算績效管理除了關(guān)注本項目當前的財務(wù)及經(jīng)濟效益，還應(yīng)具有導(dǎo)向性，綜合考慮項目承擔(dān)單位資源配置及行業(yè)整體發(fā)展前景。

（三）評價機制和指標體系

根據(jù)科研活動發(fā)展規(guī)律，建立事中及事后長效評價機制。科學(xué)研究的過程充滿探索性和不確定性，且科研經(jīng)費從投入到產(chǎn)出周期具有不確定的特點，為了契合科研客觀規(guī)律，科研預(yù)算績效管理機制需設(shè)置成為長效評價機制。結(jié)合科研項目具體特征，對經(jīng)費總額大，研究周期長、難度大，社會效益生成滯后的項目，除了對項目執(zhí)行期間的階段性成果執(zhí)行績效評價外，在項目實施后還需關(guān)注產(chǎn)出的經(jīng)濟和社會效益是不是能實現(xiàn)預(yù)期目標等問題。

在國家大力推進科技創(chuàng)新的背景下，高?？蒲薪?jīng)費來源廣、體量大，但由于其撥款主體形式多樣，現(xiàn)階段項目管理相互獨立，未形成統(tǒng)一的科研項目信息平臺。為了使科研績效評價過程和結(jié)果在不同類型科研項目中具有可比性，加強績效評價的實用性，需要出臺具有能比較出綜合價值評判標準的統(tǒng)一評價指標體系。根據(jù)財政部印發(fā)的《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）中的項目支出績效評價指標體系框架，本文提出設(shè)計科研經(jīng)費預(yù)算績效評價指標體系的相關(guān)思路。

結(jié)合科研項目實際設(shè)計原框架對應(yīng)新的一級指標分別為：科研項目投入、科研項目管理、科研項目產(chǎn)出和科研項目效益。

（四）信息化水平

為提升高校預(yù)算管理水平，將相關(guān)部門信息系統(tǒng)進行連接，通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺建立預(yù)算管理信息化系統(tǒng)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，項目負責(zé)人通過預(yù)算管理系統(tǒng)線上填報預(yù)算信息，預(yù)算管理部門從系統(tǒng)中獲取信息并進行分析、審核及預(yù)算下達。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，預(yù)算管理系統(tǒng)和會計核算系統(tǒng)數(shù)據(jù)同步，項目發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務(wù)在報賬時核算數(shù)據(jù)受預(yù)算管理系統(tǒng)控制，預(yù)算調(diào)整信息也會推送到會計核算系統(tǒng)。在預(yù)算分析環(huán)節(jié)，高校應(yīng)根據(jù)科研項目特點，有針對性地分別設(shè)立績效評價體系，提升績效考核對預(yù)算管理的契合度及促進作用。

（五）評價結(jié)果應(yīng)用

績效評價結(jié)果的應(yīng)用是科研預(yù)算績效管理的主要目的?？冃гu價結(jié)果的應(yīng)用主要體現(xiàn)在以下方面：一是推動建立績效評價結(jié)果與科研經(jīng)費預(yù)算安排之間的關(guān)系;二是將績效評價結(jié)果與項目組成員個人績效、獎懲等掛鉤，使科研人員通過績效考核的方式實際獲益?？冃гu價結(jié)果的應(yīng)用能將預(yù)算管理同績效管理真正結(jié)合起來。

除此之外，高校還應(yīng)加強誠信制度的建設(shè)，逐步建立科研人員誠信信息系統(tǒng)，為最新出臺的各類科研管理辦法中提出的實施包干制探索思路。本文在放管服背景下提出高?？蒲薪?jīng)費預(yù)算績效管理可能遇到的問題及相應(yīng)對策，但高校在搭建預(yù)算績效管理系統(tǒng)時容易誤認為只是信息化及財務(wù)部門的工作，忽略協(xié)同考量其他管理流程，這就需要預(yù)算管理部門做好頂層設(shè)計，全盤考慮，充分發(fā)揮信息技術(shù)對預(yù)算績效管理的輔助作用。

[項目信息：2021年天津市教委科研計劃項目：“放管服”視閾下高?？蒲薪?jīng)費管理流程再造及一體化策略研究（項目編號：2021SK007）]

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（作者單位：天津城建大學(xué)財務(wù)處 天津 300000）

（責(zé)編：賈偉）