新時代學(xué)位授權(quán)審核“放管服”的改革進(jìn)展與未來推進(jìn)

楊麗娜 姚 云

學(xué)位

新時代學(xué)位授權(quán)審核“放管服”的改革進(jìn)展與未來推進(jìn)

楊麗娜 姚 云

學(xué)位授權(quán)審核作為我國學(xué)位與研究生教育管理制度的重要組成部分，是關(guān)乎研究生培養(yǎng)質(zhì)量、影響高校學(xué)科發(fā)展、服務(wù)國家戰(zhàn)略需求的關(guān)鍵方面。新時代國務(wù)院學(xué)位委員會深入推進(jìn)學(xué)位授權(quán)審核“放管服”改革，旨在促進(jìn)其職能轉(zhuǎn)變、推動學(xué)位管理革新、提升研究生教育質(zhì)量。當(dāng)前改革主要圍繞權(quán)力框架的整體調(diào)整、制度體系的科學(xué)重構(gòu)兩個要點(diǎn)開展。未來推進(jìn)應(yīng)明確放權(quán)尺度，確保權(quán)責(zé)一致性；推行剛?cè)峒婀?，激發(fā)監(jiān)管自主性；減少行政干預(yù)，提升服務(wù)針對性。

學(xué)位授權(quán)審核；“放管服”；研究生教育質(zhì)量

學(xué)位授權(quán)審核在保證研究生教育質(zhì)量、促進(jìn)高校學(xué)科建設(shè)、調(diào)整學(xué)位結(jié)構(gòu)、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用[1]。但由于社會環(huán)境的變化及學(xué)位管理政策的調(diào)整，學(xué)位授權(quán)審核制度的實(shí)踐運(yùn)行與創(chuàng)設(shè)初衷存在著一定程度的偏離[2]，亟須進(jìn)一步完善與優(yōu)化。2017年，教育部、國務(wù)院學(xué)位委員會印發(fā)《學(xué)位與研究生教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（教研〔2017〕1號），明確了學(xué)位授權(quán)審核將是今后一段時間研究生教育改革的重要事項(xiàng)。2020年7月，習(xí)近平總書記作出了“要高度重視研究生教育，推動研究生教育適應(yīng)當(dāng)前國家事業(yè)發(fā)展需要，瞄準(zhǔn)科技前沿和關(guān)鍵領(lǐng)域，深入推進(jìn)學(xué)科專業(yè)調(diào)整”的重要指示[3]，為新時代學(xué)位授權(quán)審核改革指明了方向。實(shí)施學(xué)位授權(quán)審核“放管服”改革是推動國務(wù)院學(xué)位委員會職能轉(zhuǎn)變，釋放多元主體活力，破除體制機(jī)制束縛，助推研究生教育內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵。本文通過反思學(xué)位授權(quán)審核歷史經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)新時代“放管服”改革精神，提出推進(jìn)學(xué)位授權(quán)審核改革的具體思路。

一、學(xué)位授權(quán)審核“放管服”改革的基本線索

《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定：我國實(shí)行國家學(xué)位制度；《中華人民共和國學(xué)位條例》（以下簡稱“《學(xué)位條例》”）明確規(guī)定了全國學(xué)位授權(quán)工作由國務(wù)院學(xué)位委員會負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。隨著我國社會改革和發(fā)展，學(xué)位授權(quán)審核這一概念也發(fā)生了變化。根據(jù)《博士碩士學(xué)位授權(quán)審核辦法》（2017年3月）（以下簡稱“《審核辦法》”）的規(guī)定，學(xué)位授權(quán)審核被界定為：國務(wù)院學(xué)位委員會依據(jù)法定職權(quán)批準(zhǔn)可授予學(xué)位的高等學(xué)校和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)及其可以授予學(xué)位的學(xué)科（含專業(yè)學(xué)位類別）的重要審批行為[4]。但在這之前，學(xué)位授權(quán)審核的內(nèi)容隨著時間的推移而出現(xiàn)了較大變化，從其歷史發(fā)展可見一斑。

1981年，國務(wù)院學(xué)位委員會正式啟動學(xué)位授權(quán)審核工作，至今已開展13次學(xué)位授權(quán)審核工作。自1985年起，國務(wù)院學(xué)位委員會為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展需要，遵循“試點(diǎn)先行、漸進(jìn)放權(quán)”的原則，多次推進(jìn)以放權(quán)為核心的體制改革（見表1），旨在進(jìn)一步提升研究生教育質(zhì)量及其服務(wù)能力。為加強(qiáng)省級政府對研究生教育的統(tǒng)籌管理、激活高校辦學(xué)活力，國務(wù)院學(xué)位委員會將碩士學(xué)位點(diǎn)審批權(quán)下放到試點(diǎn)高校、省級學(xué)位委員會，再到更多高校，如1986年將碩士學(xué)位點(diǎn)審批權(quán)下放到22所試點(diǎn)高校，1995年下放到6個省級學(xué)位委員會，2002年再下放到所有省級學(xué)位委員會和軍隊(duì)學(xué)位委員會以及設(shè)有研究生院的高校；為優(yōu)化博士生導(dǎo)師的年齡結(jié)構(gòu)、加快梯隊(duì)建設(shè)，國務(wù)院學(xué)位委員會逐漸下放博士生導(dǎo)師審批權(quán)，如1993年分兩批次下放到34所試點(diǎn)高校，1997年取消全國統(tǒng)一評聘博士生導(dǎo)師的制度，2000年博士生導(dǎo)師完全交由博士學(xué)位授予單位自主審批，國務(wù)院學(xué)位委員會不再受理導(dǎo)師評聘審批工作。此外，國務(wù)院學(xué)位委員會為保障質(zhì)量，不斷加大監(jiān)管力度，如從第四次學(xué)位授權(quán)審核開始取消學(xué)位授權(quán)點(diǎn)的終身制，第六次引入專項(xiàng)評估，2005年、2006年相繼啟動博士、碩士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)定期評估，2014年正式啟動學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格評估，等等，這一系列改革舉措無不釋放出推動高校自主辦學(xué)、加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管的理念，是“放管服”精神的體現(xiàn)。

表1 我國歷次學(xué)位授權(quán)審核權(quán)力下放情況

進(jìn)入21世紀(jì)后，國務(wù)院學(xué)位委員會為了優(yōu)化學(xué)位授權(quán)審核制度，強(qiáng)調(diào)建設(shè)權(quán)責(zé)分工更加合理、調(diào)整和適應(yīng)能力進(jìn)一步增強(qiáng)、調(diào)控和監(jiān)督機(jī)制更加健全的學(xué)位授權(quán)審核制度[5]。尤其隨著現(xiàn)代大學(xué)制度的建立和政府角色的轉(zhuǎn)變，建立良性的政校關(guān)系是學(xué)位授權(quán)審核制度改革的必然趨勢[6]。2015年，國務(wù)院召開的全國推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變政府職能的電視電話會議上，正式提出“放管服”這一概念，明確簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的中心思想，這是中央政府推進(jìn)全面深化改革戰(zhàn)略布局的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”[7]。2017年3月，國務(wù)院學(xué)位委員會出臺的《審核辦法》突出了簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革思想。2017年4月，教育部等五部門出臺的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（教政法〔2017〕7號）（以下簡稱“《放管服意見》”），第1、第8條明確提出：改革學(xué)位授權(quán)審核機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管優(yōu)化服務(wù)。這標(biāo)志著“放管服”成為學(xué)位授權(quán)審核未來改革的戰(zhàn)略方向與行動重點(diǎn)。2018年4月，國務(wù)院學(xué)位委員會出臺《關(guān)于高等學(xué)校開展學(xué)位授權(quán)自主審核工作的意見》（學(xué)位〔2018〕17號）（以下簡稱“《自主審核意見》”），先后批準(zhǔn)兩批31所高校開展自主審核，深化“放管服”改革又邁出了一大步。

總體來說，“放管服”是國務(wù)院學(xué)位委員會以學(xué)位授權(quán)審核制度改革為著力點(diǎn)，推動研究生教育于內(nèi)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)重塑、質(zhì)量提升，于外實(shí)現(xiàn)服務(wù)國家戰(zhàn)略建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展這一雙重目的的改革活動，具體通過調(diào)整權(quán)力框架、重構(gòu)制度體系，在確保學(xué)位授權(quán)審核依法依規(guī)的基礎(chǔ)上，為研究生教育高質(zhì)量發(fā)展提供保障。

二、新時代學(xué)位授權(quán)審核“放管服”的改革要點(diǎn)

在國家依法治國和建立國家治理現(xiàn)代化的大背景下，我國學(xué)位授權(quán)審核改革的“放管服”遵循自上而下的路徑。國務(wù)院學(xué)位委員會通過簡政放權(quán)、激發(fā)各?。▍^(qū)、市）授權(quán)審核主體的積極性，同時加強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)，營造公平公開的用權(quán)環(huán)境，推動學(xué)位授權(quán)審核工作有序開展。這一改革的要點(diǎn)具體體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.學(xué)位授權(quán)審核權(quán)力框架的整體調(diào)整

調(diào)整權(quán)力框架、實(shí)施權(quán)力下放是推進(jìn)學(xué)位授權(quán)審核“放管服”改革的重要前提。國務(wù)院學(xué)位委員會放權(quán)于省級學(xué)位委員會、高校，有效擴(kuò)大了省級學(xué)位委員會職能和高校研究生教育發(fā)展自主權(quán)，充分調(diào)動了地方發(fā)展研究生教育的積極性。

（1）國務(wù)院學(xué)位委員會對省級學(xué)位委員會的放權(quán)采取“重心下移”方式。國務(wù)院學(xué)位委員會通過出臺法規(guī)，明確了省級學(xué)位委員會在區(qū)域?qū)W位授權(quán)審核及研究生教育發(fā)展中的統(tǒng)籌、管理與指導(dǎo)地位，其權(quán)力范圍涉及對新增博士碩士學(xué)位授予單位、新增博士碩士學(xué)位點(diǎn)、學(xué)位授權(quán)自主審核單位等方面的初審、推薦或?qū)徍说葯?quán)力，以及對區(qū)域?qū)W位授權(quán)審核工作的規(guī)劃、統(tǒng)籌及申報指南編制權(quán)。國務(wù)院學(xué)位委員會將上述權(quán)力的重心下移，可有效發(fā)揮省級層面的統(tǒng)籌作用，增強(qiáng)區(qū)域研究生教育管理與建設(shè)的針對性、科學(xué)性，進(jìn)一步提升其對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的服務(wù)能力。

（2）國務(wù)院學(xué)位委員會對高校的放權(quán)采取“差異化”方式。國務(wù)院學(xué)位委員會采取的差異化方式主要有三種：一是從擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的角度出發(fā)，對研究生教育發(fā)展歷史較長、管理制度較完善、研究生教育質(zhì)量較好和研究生招收規(guī)模較大的高校，試行學(xué)位授權(quán)點(diǎn)自主審核改革，賦權(quán)34所高校自主審核、增列和調(diào)整博士碩士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)，設(shè)置新興交叉學(xué)科學(xué)位點(diǎn)的權(quán)力；二是從服務(wù)社會需求角度出發(fā)，對申報有關(guān)服務(wù)國家重大需求、落實(shí)重大國家發(fā)展戰(zhàn)略、保證國家安全的學(xué)科，或?qū)儆谔钛a(bǔ)全國學(xué)科領(lǐng)域空白的學(xué)科或交叉學(xué)科，國務(wù)院學(xué)位委員會提出適度放寬申請這些學(xué)科的條件的有關(guān)規(guī)定；三是從研究生教育均衡發(fā)展的角度出發(fā)，制定了對申請新增博士碩士學(xué)位授予單位和學(xué)位點(diǎn)的西部高校、6所中央民委直屬高校，降低申請條件的20%，對單科性高校適當(dāng)降低或調(diào)整部分申請條件的傾斜政策。國務(wù)院學(xué)位委員會放權(quán)所采取的差異化方式，目的在于落實(shí)高校研究生教育發(fā)展自主權(quán)，解決研究生教育發(fā)展不充分、不均衡的問題。但必須明確的一點(diǎn)是，放權(quán)的同時規(guī)定了研究生教育發(fā)展水平的下限，對每一種方式的政策傾斜都制定了相應(yīng)的條件，從而確保了高校開展研究生教育的“入門”質(zhì)量。

2.學(xué)位授權(quán)審核制度體系的科學(xué)重構(gòu)

學(xué)位授權(quán)審核改革體現(xiàn)了“放管服”思想，制度重構(gòu)主要涉及制定“放”的標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化“管”的職能，優(yōu)化“服”的內(nèi)容，力求在形成常態(tài)化的制度體系的基礎(chǔ)上，輔之以標(biāo)準(zhǔn)化的制度實(shí)施路徑，從頂層設(shè)計和微觀實(shí)施兩方面，全方位保障學(xué)位授權(quán)審核高效、高質(zhì)開展。

（1）制定“放”的標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)位授權(quán)審核要貫徹“放管服”思想，“放”是首要前提，必須在“放”上做文章。過去也曾實(shí)施所謂“放”，但往往一放就亂，只得回收權(quán)力。根據(jù)法治精神和《中華人民共和國行政許可法》的要求，“放”的前提是必須制定標(biāo)準(zhǔn)，即規(guī)定進(jìn)入市場的準(zhǔn)入條件。就學(xué)位授權(quán)審核而言，必須制定可以開展研究生教育的高校條件和學(xué)科條件，只要達(dá)到準(zhǔn)入條件的高校，都有申報開展相應(yīng)層次和相應(yīng)學(xué)科學(xué)位授予的權(quán)力[8]。為此，國務(wù)院學(xué)位委員會組織專家，分學(xué)科和專業(yè)經(jīng)過多次論證，制定出七類學(xué)位授權(quán)審核申請基本條件：新增博士學(xué)位授予單位、新增碩士學(xué)位授予單位、自主審核單位、一級學(xué)科博士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)、一級學(xué)科碩士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)、專業(yè)學(xué)位類別博士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)、專業(yè)學(xué)位類別碩士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)。其中，一級學(xué)科有110個，而且有博士和碩士學(xué)位層次，七類學(xué)位授權(quán)審核基本條件包括了240多個小類基本條件?；緱l件又包括定性和定量兩類指標(biāo)。如新增博士、碩士學(xué)位授予單位申請基本條件中既包含辦學(xué)定位、目標(biāo)、特色，黨建和思想政治工作等方面的定性指標(biāo)，又涵蓋了研究生教育發(fā)展的關(guān)鍵性指標(biāo)，如專任教師中擁有博士學(xué)位的教師比例、專任教師與在校生人數(shù)的生師比、近5年師均年科研經(jīng)費(fèi)、近5年學(xué)校生均年經(jīng)費(fèi)等定量指標(biāo)，確保新增博士碩士學(xué)位授予單位達(dá)到開展研究生教育的基本條件。國務(wù)院學(xué)位委員會摒棄以往“名額分配”的形式，實(shí)施“標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入”的審核形式，是將“標(biāo)準(zhǔn)為先，質(zhì)量為要”貫徹到實(shí)處的重要體現(xiàn)，既為新時代學(xué)位授權(quán)審核的高質(zhì)開展設(shè)置了“標(biāo)準(zhǔn)門檻”，同時也為放權(quán)創(chuàng)設(shè)了有保障性、可操作性的實(shí)施路徑。

（2）強(qiáng)化“管”的職能。國務(wù)院學(xué)位委員會在放權(quán)的同時，重視強(qiáng)化“管”的職能，并非一放了之或放任不管，具體表現(xiàn)在設(shè)定明確的審核程序、實(shí)施嚴(yán)格的結(jié)果懲處。首先，明確審核程序。重視程序正義是新時期強(qiáng)化監(jiān)管的重要舉措。國務(wù)院學(xué)位委員會在《審核辦法》中明確規(guī)定了新增博士碩士學(xué)位授予單位、新增博士碩士學(xué)位點(diǎn)、自主審核單位三類審核程序：①新增博士碩士學(xué)位授予單位及新增博士碩士學(xué)位點(diǎn)按“提交申請、報送材料—省級學(xué)位委員會核查申請資格與材料—公開申請材料—省級學(xué)位委員會組織專家評議—確定擬推薦名單—公示—國務(wù)院學(xué)位委員會組織專家評議—確定擬新增名單—公示—審議批準(zhǔn)”這一程序開展。②自主審核單位按“提交申請、報送材料—省級學(xué)位委員會審核申請資格與材料—將符合申請資格的單位報送國務(wù)院學(xué)位委員會—國務(wù)院學(xué)位委員組織專家評議—確定名單”這一程序開展。三類審核均需嚴(yán)格遵循既定程序開展，且在重要審核節(jié)點(diǎn)必須進(jìn)行公開公示，主動接受社會監(jiān)督，以確保學(xué)位授權(quán)審核的程序正當(dāng)與公開透明。其次，嚴(yán)格實(shí)施懲處。新時期國務(wù)院學(xué)位委員會強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致，要求省級學(xué)位委員會和高校要依法依規(guī)、有序高質(zhì)開展學(xué)位授權(quán)審核。對違反既定程序與質(zhì)量要求的單位，國務(wù)院學(xué)位委員會將實(shí)施嚴(yán)格懲處，切實(shí)保障下放權(quán)力的科學(xué)、有效運(yùn)行。如對不能保證學(xué)位授權(quán)審核質(zhì)量的省級學(xué)位委員會予以通報批評，對于違反規(guī)定與程序、不按申請基本條件開展學(xué)位授權(quán)審核的省級學(xué)位委員會進(jìn)行約談甚至?xí)和Ｔ撌”敬螌W(xué)位授權(quán)審核工作；對不符合質(zhì)量要求的學(xué)位授予單位和學(xué)位點(diǎn)予以通報批評、取消申請資格、暫停新增、收回權(quán)限等懲罰，如生均財政撥款較低、獎助經(jīng)費(fèi)未按要求落實(shí)的學(xué)位授予單位將被暫停新增學(xué)位授權(quán)；還要求自主審核單位的研究生教育必須于6年內(nèi)達(dá)到所定標(biāo)準(zhǔn)，若未達(dá)到或在評估中被評為“不合格”，或出現(xiàn)嚴(yán)重的研究生教育質(zhì)量與管理問題，國務(wù)院學(xué)位委員會將取消學(xué)位授權(quán)點(diǎn)的自主審核權(quán)。

（3）優(yōu)化“服”的內(nèi)容。國務(wù)院學(xué)位委員會將“服”作為“放”和“管”的潤滑劑，通過推動學(xué)位授權(quán)審核工作的常態(tài)化、精準(zhǔn)化，為學(xué)位授權(quán)審核權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)管實(shí)施提供有力的支持。首先，推動學(xué)位授權(quán)審核常態(tài)化。自1981年至2017年，我國共計開展了11次學(xué)位授權(quán)審核，時間間隔最短的只有2年，最長間隔達(dá)6年。學(xué)位授權(quán)審核時間間隔的不確定，不利于國家、地方和高校制定研究生教育發(fā)展規(guī)劃、開展研究生教育質(zhì)量建設(shè)和實(shí)施研究生教育質(zhì)量評估?！秾徍宿k法》明確規(guī)定學(xué)位授權(quán)審核工作每3年開展一次。這種常態(tài)化的工作模式有利于保障國家、地方和高校的研究生教育規(guī)劃與質(zhì)量建設(shè)。其次，推動學(xué)位授權(quán)審核精準(zhǔn)化。其一是國務(wù)院學(xué)位委員會從國家宏觀層面出臺對學(xué)位授權(quán)審核的整體要求與調(diào)控意見，確立了分類發(fā)展與特色發(fā)展相統(tǒng)一、上位需求與下位需求共存的整體思路。如既引導(dǎo)高校服務(wù)國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，優(yōu)先支持具有顯著的經(jīng)濟(jì)服務(wù)價值的應(yīng)用型高校、專業(yè)學(xué)位點(diǎn)的申報，同時有效關(guān)照急需推進(jìn)研究生教育發(fā)展但實(shí)力偏弱的省份及高校的實(shí)際訴求，出臺“按需申請”的特殊政策支持其積極申報。其二是省級學(xué)位委員會結(jié)合國務(wù)院學(xué)位委員會的調(diào)控意見和區(qū)域研究生教育的實(shí)際情況，出臺更具指導(dǎo)性和側(cè)重性的規(guī)劃與申報指南。這一舉措旨在對區(qū)域?qū)W位授權(quán)審核工作進(jìn)行科學(xué)調(diào)控與指導(dǎo)，避免盲目開展，有利于推動區(qū)域研究生教育科學(xué)、特色發(fā)展，提升其對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐能力。

三、新時代學(xué)位授權(quán)審核“放管服”改革的未來推進(jìn)

深化學(xué)位授權(quán)審核“放管服”改革，不僅是我國研究生教育會議提出的建設(shè)研究生教育強(qiáng)國的重要舉措，也是提高研究生教育質(zhì)量、提升研究生教育治理水平的必由之路。未來應(yīng)著眼于增強(qiáng)“放”的依據(jù)性、激發(fā)“管”的自主性和提升“服”的針對性，具體從以下三方面予以推進(jìn)。

1.明晰放權(quán)尺限，確保權(quán)責(zé)一致性

學(xué)位管理權(quán)能的準(zhǔn)確劃分不僅塑造著高等教育管理實(shí)踐的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，也在一定程度上調(diào)整著國家、地方與高校三者之間的關(guān)系[9]。厘清學(xué)位授權(quán)審核的放權(quán)尺度與限度是確?？茖W(xué)放權(quán)、審慎用權(quán)的關(guān)鍵，具體在于明晰學(xué)位授權(quán)審核權(quán)力的合法來源、合規(guī)內(nèi)容及合理邊界。

（1）以法律為尺度，明確學(xué)位授權(quán)審核權(quán)力的合法來源。我國學(xué)位授權(quán)審核存在法律缺位、行政越位等問題，當(dāng)務(wù)之急是在法律法規(guī)中明確相關(guān)內(nèi)容，推動學(xué)位授權(quán)審核法治化。2021年3月，教育部就《中華人民共和國學(xué)位法草案（征求意見稿）》向社會公開征集修訂意見，這是學(xué)位條例修訂以來的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，未來修訂還需審慎關(guān)注以下幾點(diǎn)：第一，學(xué)位形態(tài)的選擇奠定了未來學(xué)位授權(quán)審核“放管服”改革的重要基調(diào)，理應(yīng)堅持國家學(xué)位制度，在此基礎(chǔ)上適度吸納大學(xué)學(xué)位制度的有益經(jīng)驗(yàn)，在揚(yáng)棄中實(shí)現(xiàn)兩種學(xué)位制度張力的平衡[10]。第二，落實(shí)權(quán)力主體的法律地位。突破原有學(xué)位管理制度局限，從立法角度探索從行政權(quán)力到學(xué)術(shù)權(quán)力、市場權(quán)力的博弈與讓權(quán)，確立從政府管理走向?qū)W術(shù)自治、社會參與的法律架構(gòu)。具體來說，應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)中明晰國務(wù)院學(xué)位委員會、省級學(xué)位委員會等教育行政部門的宏觀管理地位及分權(quán)內(nèi)容；突出學(xué)科評議組、專業(yè)學(xué)位教指委等專家團(tuán)體的法律地位和學(xué)術(shù)管理權(quán)限；進(jìn)一步明確社會力量的參與權(quán)力、方式與范圍，逐步實(shí)現(xiàn)學(xué)位管理制度與學(xué)位管理實(shí)踐的理性合一甚至超前規(guī)整，形成中國特色學(xué)位制度。第三，切實(shí)推動學(xué)位法從實(shí)體法走向程序法。程序啟動、申請程序、審核程序、聽證程序、決定程序、批準(zhǔn)程序、公開程序、參與程序、公示程序、異議程序、救濟(jì)程序等程序機(jī)制是學(xué)位授權(quán)審核制度改革與重構(gòu)中必不可少的制度要素[11]。新學(xué)位法需轉(zhuǎn)變“重實(shí)體輕程序”的修訂思路，進(jìn)一步增加對程序內(nèi)容的直接規(guī)定，這是推進(jìn)學(xué)位授權(quán)審核法治化的重要舉措。

（2）以清單為限度，厘清學(xué)位授權(quán)審核權(quán)力的實(shí)際邊界。以清單形式對學(xué)位授權(quán)審核權(quán)力主體及權(quán)責(zé)內(nèi)容進(jìn)行梳理與公開，是確保權(quán)責(zé)明晰，避免權(quán)力逾矩、錯位乃至缺位的有效途徑。第一，梳理權(quán)力主體、建立權(quán)力清單。目前學(xué)位授權(quán)審核權(quán)力運(yùn)行體系已經(jīng)超越了學(xué)位管理制度的既定權(quán)力框架，必須結(jié)合學(xué)位管理實(shí)踐系統(tǒng)梳理權(quán)力主體，建立清單。具體而言，首先應(yīng)基于《高等教育法》《學(xué)位條例》《審核辦法》《自主審核意見》等一系列法律法規(guī)、政策文件及高校章程，自上而下梳理學(xué)位授權(quán)審核制度中的既定主體與權(quán)力框架。其次，基于國務(wù)院學(xué)位委員會40年的漸進(jìn)放權(quán)歷程，確定學(xué)位管理實(shí)踐中的權(quán)力歸屬，進(jìn)而構(gòu)建我國學(xué)位授權(quán)審核權(quán)力清單（見表2）。未來還需不斷依據(jù)學(xué)位管理制度的革新與實(shí)踐的變化對清單進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，確保權(quán)力主體各司其職、各盡其責(zé)，共推學(xué)位授權(quán)審核科學(xué)、高效開展。第二，厘清權(quán)力主體的權(quán)責(zé)范圍與內(nèi)容。應(yīng)秉持權(quán)責(zé)一致原則，基于權(quán)力歸屬明確各權(quán)力主體的權(quán)責(zé)范圍與內(nèi)容。就目前而言，應(yīng)盡快形成學(xué)術(shù)權(quán)力統(tǒng)管建設(shè)、審核、監(jiān)管等階段的學(xué)術(shù)事務(wù)，行政權(quán)力負(fù)責(zé)政策保障、組織實(shí)施和批準(zhǔn)授權(quán)等行政事務(wù)的權(quán)力運(yùn)行體系。國務(wù)院學(xué)位委員會應(yīng)推動學(xué)術(shù)與行政權(quán)力的分離，側(cè)重管理政策制定、組織實(shí)施、批準(zhǔn)授權(quán)、公布結(jié)果等行政事務(wù)，將學(xué)科目錄設(shè)置、學(xué)位授權(quán)點(diǎn)調(diào)控指導(dǎo)、基本條件制定、資格審核與質(zhì)量監(jiān)管等學(xué)術(shù)性事務(wù)交付于學(xué)科評議組、專業(yè)學(xué)位教指委等專家團(tuán)體。鑒于省級學(xué)位委員會多承擔(dān)資格審核、規(guī)劃指導(dǎo)、質(zhì)量監(jiān)督以及高校主要負(fù)責(zé)質(zhì)量建設(shè)等學(xué)術(shù)性事務(wù)，因此應(yīng)盡快完善、科學(xué)充實(shí)省級與高校層面學(xué)術(shù)權(quán)力的執(zhí)行主體。在此基礎(chǔ)上，針對各權(quán)力的具體實(shí)施部門、實(shí)施條件、實(shí)施方式、實(shí)施程序及實(shí)施要求，盡量規(guī)定細(xì)致、公開透明[12]，以減少權(quán)力主體的自由裁量空間。

2.推行剛?cè)峒婀?，激發(fā)監(jiān)管自主性

隨著現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，我國政府監(jiān)管改革總的趨勢是從命令控制色彩濃厚的傳統(tǒng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楦軐?shí)現(xiàn)監(jiān)管目的的柔性監(jiān)管[13]。對學(xué)位授權(quán)審核的監(jiān)管也需順應(yīng)這一治理趨勢，在現(xiàn)有監(jiān)管基礎(chǔ)上融入一定的柔性手段，有效激發(fā)高校自主監(jiān)管的積極性，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管由外控式向內(nèi)生式，由事前轉(zhuǎn)向事中、事后轉(zhuǎn)變。

表2 我國學(xué)位授權(quán)審核權(quán)力清單

（1）推動監(jiān)管從外控式向內(nèi)生式轉(zhuǎn)變。國務(wù)院學(xué)位委員會對學(xué)位授權(quán)審核實(shí)施自上而下的外控式監(jiān)管，具體采用質(zhì)量評估、問題約談、通報批評、暫停授權(quán)、取消權(quán)限等手段。這種以罰為主的監(jiān)管方式僅能在一定程度上維持基本質(zhì)量底線、叫停質(zhì)量濫劣行為，難以產(chǎn)生長遠(yuǎn)的行為整改與質(zhì)量保障效果。國務(wù)院學(xué)位委員會應(yīng)適當(dāng)采用引導(dǎo)、激勵、協(xié)商等非強(qiáng)制性監(jiān)管方式。第一，強(qiáng)化政策引導(dǎo)。國務(wù)院學(xué)位委員可通過宏觀政策進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)，加快學(xué)位授權(quán)審核監(jiān)管政策的體系化建設(shè)，出臺更具操作性與針對性的監(jiān)管細(xì)則與辦法。如出臺國家與省級層面的學(xué)位授權(quán)審核監(jiān)管辦法、院校與學(xué)位點(diǎn)層面的學(xué)位授權(quán)與授予管理辦法，發(fā)揮國、省、校、院、基層學(xué)術(shù)組織五級體系的聯(lián)動監(jiān)管效應(yīng)，全面督促、引導(dǎo)與支持高校自主開展對標(biāo)建設(shè)與質(zhì)量監(jiān)管。第二，實(shí)施激勵監(jiān)管。國務(wù)院學(xué)位委員會在監(jiān)管過程中，難以避免監(jiān)管信息的不對稱問題，易忽視學(xué)位授予單位的趨利性，實(shí)施激勵監(jiān)管可有效彌補(bǔ)這兩點(diǎn)缺陷。以責(zé)任、利益為激勵因子，激發(fā)高校的自主監(jiān)管意識，引導(dǎo)其自覺形成良好監(jiān)管行為。一方面，從賦責(zé)角度出發(fā)，在《學(xué)位條例》《審核辦法》《自主審核意見》等法律法規(guī)與政府規(guī)范性文件中明確規(guī)定高校在監(jiān)管方面的責(zé)權(quán)利，對監(jiān)管執(zhí)行及責(zé)任追究做詳細(xì)說明，激勵其自主履行監(jiān)管責(zé)任；另一方面，從授益角度出發(fā)，創(chuàng)設(shè)質(zhì)量建設(shè)與資源配置掛鉤的激勵體系。在審核與授權(quán)過程中，基于條件準(zhǔn)入的前提，融合參考學(xué)位授予單位的立項(xiàng)建設(shè)實(shí)效、學(xué)位點(diǎn)合格評估與專項(xiàng)評估結(jié)果、學(xué)位論文抽檢情況等綜合信息，給予表現(xiàn)突出的單位或?qū)W位點(diǎn)優(yōu)先通過審核的實(shí)質(zhì)激勵。此外，立足研究生教育的長遠(yuǎn)發(fā)展，還可將質(zhì)量建設(shè)與資金劃撥、招生培養(yǎng)、導(dǎo)師權(quán)益等掛鉤，激發(fā)高校的自主監(jiān)管意識、強(qiáng)化質(zhì)量建設(shè)行為。第三，推行社會問責(zé)。社會問責(zé)是對行政監(jiān)管的有效補(bǔ)充，可將社會行動者納入監(jiān)管體系之中，極大地推動公民對于權(quán)力的監(jiān)督和制約[14]?，F(xiàn)階段以信息公開為主的社會問責(zé)手段，僅能在有限程度維護(hù)學(xué)位授權(quán)審核的過程公正與結(jié)果公平，遠(yuǎn)未形成良好的、自發(fā)的社會問責(zé)與輿論監(jiān)督氛圍。從內(nèi)部來說，應(yīng)切實(shí)提升審核與授權(quán)工作、研究生教育發(fā)展的信息公開力度與范圍，為社會力量參與質(zhì)量監(jiān)管、促進(jìn)質(zhì)量建設(shè)創(chuàng)建完善的信息知情窗口與意見反饋平臺。從外部來說，應(yīng)運(yùn)用多種方式、開辟多元渠道，實(shí)質(zhì)性吸納多元社會力量參與監(jiān)管。如引入多元主體參與審核，完善學(xué)位授權(quán)審核的社會聽證制度，鼓勵多樣化的社會評估活動等，引導(dǎo)與倒逼高校的質(zhì)量建設(shè)與聲譽(yù)維護(hù)等行動。

（2）推動監(jiān)管從事前向事中、事后轉(zhuǎn)變。在確保前置審批有效性基礎(chǔ)上，增強(qiáng)對高校研究生教育發(fā)展的過程指導(dǎo)與質(zhì)量監(jiān)管力度，這是扭轉(zhuǎn)學(xué)位授權(quán)審核中“重審批、輕建設(shè)”的理念偏差，理順“一放就亂、一管就死”無序局面的重要舉措。第一，從注重結(jié)果審核轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)過程指導(dǎo)。目前國務(wù)院學(xué)位委員會的監(jiān)管重心在于學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格評估及專項(xiàng)評估、質(zhì)量督查等方面。“監(jiān)”的意圖更為突出，“管”的作用相對弱化，致使獲得授權(quán)、維持授權(quán)的功利性目的普遍存在，亟須引導(dǎo)高校的關(guān)注重點(diǎn)從瞄準(zhǔn)授權(quán)轉(zhuǎn)向提升質(zhì)量。首先，貫通國務(wù)院學(xué)位委員會的學(xué)科評議組、專業(yè)學(xué)位教指委—省級學(xué)位委員會的專家評議組—高校學(xué)位評定委員會、學(xué)術(shù)委員會三級專家體系，密切不同層級專家之間的交流與協(xié)作，提升專家系統(tǒng)的信息通暢性。如通過專家座談會、專家指導(dǎo)會、咨詢交流會等多元形式的會議，促進(jìn)省級、高校層面更為精準(zhǔn)地把握學(xué)位授權(quán)審核工作及研究生教育發(fā)展的內(nèi)核與重點(diǎn)。其次，確立專家團(tuán)體在新增學(xué)位授予單位立項(xiàng)建設(shè)、新增學(xué)位授權(quán)審核、學(xué)位授權(quán)點(diǎn)動態(tài)調(diào)整、質(zhì)量評估各個方面的學(xué)術(shù)咨詢與專業(yè)指導(dǎo)地位。如深入落實(shí)專家開展實(shí)地考察、聽取現(xiàn)場答辯、出具審核反饋意見等工作，切實(shí)發(fā)揮其在研究生教育問題診斷與解決、質(zhì)量提升方面的關(guān)鍵作用。第二，從政府單一監(jiān)管轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同共管。我國學(xué)位授權(quán)審核監(jiān)管體系存在主體較單一、方式頗為落后等問題，致使對學(xué)位授權(quán)審核工作的質(zhì)效與公平監(jiān)管、對學(xué)位授予單位及學(xué)位點(diǎn)的質(zhì)量監(jiān)管相對不足。國務(wù)院學(xué)位委員會應(yīng)盡快營建開放式、現(xiàn)代化的監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)行政部門、專業(yè)協(xié)會、行業(yè)組織、社會媒體等多元主體協(xié)同監(jiān)管。首先，在監(jiān)管主體與職責(zé)分工方面，國務(wù)院及省級學(xué)位委員會負(fù)責(zé)出臺規(guī)范化的監(jiān)管法規(guī)與政策，建立獨(dú)立、專業(yè)的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，營造順暢、良性的宏觀監(jiān)管環(huán)境；明確社會組織在學(xué)術(shù)與市場監(jiān)管方面的主體地位。如鼓勵專業(yè)協(xié)會、行業(yè)實(shí)體、媒介組織等各類組織，積極參與政策制定與完善、專業(yè)咨詢與指導(dǎo)、社會監(jiān)督與影響、畢業(yè)生質(zhì)量反饋等，拓展協(xié)商共監(jiān)的路徑與內(nèi)涵，提升監(jiān)管有效性。其次，監(jiān)管方式的革新需順應(yīng)我國事中、事后監(jiān)管改革趨勢。通過引入信用風(fēng)險分類監(jiān)管模式，利用大數(shù)據(jù)納入所有研究生教育信息，對獲權(quán)單位、學(xué)位點(diǎn)開展信用風(fēng)險等級分類，按信用等級實(shí)施差異化管理。加大對問題單位和學(xué)位點(diǎn)的監(jiān)管、督促與整改力度，將監(jiān)管與整改的詳細(xì)過程、最終結(jié)果進(jìn)行公開公示。同時還需完善爭議處理、司法救濟(jì)等機(jī)制，確保事后監(jiān)管體系的完善與公正。

3.減少行政干預(yù)，提升服務(wù)針對性

學(xué)位授權(quán)審核“放管服”改革本質(zhì)是通過政府自身職能的調(diào)整，以減少對高校學(xué)術(shù)事務(wù)的直接管控，從而“發(fā)揮市場機(jī)制、學(xué)術(shù)機(jī)制和行政機(jī)制的作用，構(gòu)建學(xué)術(shù)、市場、行政機(jī)制‘三位一體’的新型學(xué)位授權(quán)審核制度”[15]。未來國務(wù)院學(xué)位委員會可通過提升基本條件的科學(xué)性，有效防范行政力量的不當(dāng)干預(yù)，同時增強(qiáng)傾斜政策的合理性，滿足研究生教育落后地區(qū)及高校的發(fā)展訴求。

（1）制定更為科學(xué)的基本條件，減少行政干預(yù)。這一舉措旨在深入推進(jìn)我國學(xué)位授權(quán)審核領(lǐng)域的行政許可規(guī)范化，有效規(guī)避行政力量的不當(dāng)干預(yù)，提升審核結(jié)果的學(xué)術(shù)公平性和市場認(rèn)可度。基本條件體系是關(guān)乎學(xué)位授權(quán)審核資格準(zhǔn)入、影響研究生教育后續(xù)資源獲取的重要前置門檻，因此必須審慎確定基本條件的研制主體、內(nèi)容構(gòu)建及指標(biāo)設(shè)置。第一，在研制主體方面，應(yīng)形成以國務(wù)院學(xué)位委員會為主導(dǎo)，以學(xué)科評議組、專業(yè)學(xué)位教指委、專家評審組等學(xué)術(shù)力量為核心，囊括專業(yè)協(xié)會、行業(yè)組織在內(nèi)的多元主體，通過課題研究、會議交流、實(shí)踐調(diào)研等方式，共同對基本條件進(jìn)行研討與核定。第二，在內(nèi)容構(gòu)建方面，切實(shí)鎖定影響研究生教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素，合理充實(shí)指標(biāo)體系。當(dāng)前基本條件體系涉及學(xué)校的辦學(xué)情況、師資隊(duì)伍、培養(yǎng)情況、科研環(huán)境、學(xué)科基礎(chǔ)、管理制度等，主要以直接影響質(zhì)量發(fā)展的外顯因素為主，缺乏對影響教育內(nèi)涵、提供教育發(fā)展實(shí)質(zhì)動力的內(nèi)隱因素的納入。如審核維度只注重導(dǎo)師學(xué)歷而忽略導(dǎo)師素質(zhì)，有研究發(fā)現(xiàn)導(dǎo)師隊(duì)伍建設(shè)、導(dǎo)師的學(xué)術(shù)水平、治學(xué)態(tài)度對研究生培養(yǎng)質(zhì)量起著關(guān)鍵作用[16]。因此，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對關(guān)鍵影響因素的學(xué)術(shù)研究，尤其注重挖掘影響研究生教育質(zhì)量的內(nèi)隱因素，探索科學(xué)有效的審核標(biāo)尺。第三，在指標(biāo)設(shè)置方面，主要存在定性指標(biāo)相對籠統(tǒng)、操作性不足及定量指標(biāo)設(shè)置合理性存疑的問題。如單位指標(biāo)與學(xué)科指標(biāo)、學(xué)術(shù)型學(xué)位點(diǎn)指標(biāo)與專業(yè)型學(xué)位點(diǎn)指標(biāo)之間定量指標(biāo)的差異化設(shè)置是否合理仍有待考量。從改進(jìn)的角度來看，定性指標(biāo)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和明確。可將每個定性指標(biāo)細(xì)化為若干方面的內(nèi)容，分別對其進(jìn)行取值，最終劃分等級，增強(qiáng)定性指標(biāo)在審核過程的可操作性。定量指標(biāo)更應(yīng)強(qiáng)調(diào)科學(xué)量定。有必要進(jìn)一步加強(qiáng)指標(biāo)體系方面的研究，聚焦制約不同區(qū)域、層次、學(xué)科、類型研究生教育發(fā)展與培養(yǎng)質(zhì)量的關(guān)鍵影響因素，為7類授權(quán)審核的申請基本條件、240多個小類基本條件中的量化指標(biāo)設(shè)置與科學(xué)調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)，有效發(fā)揮條件體系的門檻效用。

（2）出臺更為合理的傾斜政策，提升服務(wù)針對性。在新時代學(xué)位授權(quán)審核改革中國務(wù)院學(xué)位委員會采取“全國統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)”[8]的思路，通過制定傾斜政策，更好地服務(wù)弱勢地區(qū)及高校的高層次辦學(xué)需求及學(xué)科發(fā)展需求，緩解區(qū)域研究生教育、學(xué)科發(fā)展之間的失衡。但傾斜政策的覆蓋對象及內(nèi)容設(shè)定遭受諸多爭議，亟須作出合理調(diào)整。第一，因地制宜推進(jìn)傾斜政策的區(qū)域化調(diào)整。目前傾斜政策惠及12個西部省份的高校、6所民族高校、大批文科單科性及藝術(shù)體育類高校。但在“一刀切”的傾斜政策中，位于北京、武漢、成都、西安等一線、二線及其他省會城市的受益高校，其研究生教育水平遠(yuǎn)超非受益、非省會城市的大批高校。這在一定程度上激化了研究生教育的公平性問題。因此在總體傾斜政策的基礎(chǔ)上，政策受益省份的省級學(xué)位委員會應(yīng)因地制宜制定區(qū)域化、針對性的傾斜政策，指標(biāo)設(shè)置原則上須適當(dāng)高于國家總體要求，激發(fā)區(qū)域研究生教育發(fā)展的內(nèi)生動力。第二，謹(jǐn)慎確定、合理調(diào)整傾斜對象。國務(wù)院學(xué)位委員會在確定傾斜對象時，應(yīng)以國家戰(zhàn)略建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需為首要衡量條件。如文科單科性高校及藝術(shù)體育類高校、農(nóng)醫(yī)類高校的學(xué)科或?qū)I(yè)并非國家急需，而近年國家大力支持的師范院校卻不在政策傾斜之列。教育強(qiáng)國建設(shè)、“雙一流”建設(shè)面臨著一流師資急缺的局面，《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》中也明確指出要辦好一批高水平、有特色的教師教育院校和師范類專業(yè)[17]。發(fā)展新師范教育，構(gòu)建新型師范教育體系已成為新時代黨和國家決策部署的重要基礎(chǔ)工程。因此，可酌情將師范類高校列為傾斜對象，靈活調(diào)整傾斜力度，以有效發(fā)揮傾斜政策的實(shí)質(zhì)效用。

實(shí)施學(xué)位授權(quán)審核“放管服”改革是促進(jìn)學(xué)科結(jié)構(gòu)趨于合理，科學(xué)調(diào)整學(xué)位點(diǎn)布局，激發(fā)研究生教育內(nèi)涵式發(fā)展的內(nèi)源動力，是新一輪研究生教育改革的重點(diǎn)推進(jìn)任務(wù)。國務(wù)院學(xué)位委員會的作用極為關(guān)鍵，其地位也較為微妙。一方面，改革目標(biāo)直指政府統(tǒng)得過多、管得過死的集權(quán)管理；另一方面，由于誘致性制度變遷的條件尚不成熟，改革主體又只能是政府自身[18]，致使學(xué)位授權(quán)審核“放管服”改革仍顯保守，放權(quán)力度、監(jiān)管深度、服務(wù)效度還須進(jìn)一步加強(qiáng)。改革推動避免依靠單一主體，應(yīng)強(qiáng)調(diào)國務(wù)院學(xué)位委員會、省級學(xué)位委員會，高校、社會多元主體的協(xié)同參與和一致努力，激發(fā)上下聯(lián)動、內(nèi)外配合的多元、綜合力量，共同推動學(xué)位授權(quán)審核“放管服”改革走向縱深。

[1] 鐘秉林, 段戒備. 我國高校學(xué)位授權(quán)自主審核的制度構(gòu)建與完善路徑——基于31所高校學(xué)位授權(quán)自主審核實(shí)施辦法的文本分析[J]. 學(xué)位與研究生教育, 2020(10): 40-47.

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[18] 羅建國. 我國學(xué)位授權(quán)改革目標(biāo)與策略探究[J]. 高等教育研究, 2014(8): 55-60.

楊麗娜，北京師范大學(xué)教育學(xué)部博士研究生，北京 100875；姚云，北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授，北京 100875。

10.16750/j.adge.2022.04.010

2015年度教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“我國社會需求變化與學(xué)位授予體系發(fā)展前瞻研究”（編號：15JZD014）

（責(zé)任編輯 趙清華）