關(guān)于行政規(guī)范性文件備案審查工作實踐的幾點思考

近? 年來，在市人大常委會的有力指導(dǎo)下，虹口區(qū)人大常委會積極推進行政規(guī)范性文件備案審查工作，在常態(tài)學(xué)習(xí)、溝通聯(lián)系、內(nèi)部協(xié)調(diào)、向外借力等工作機制方面進行了有益探索，建立了年度報告制度，依法推動行政規(guī)范性文件備案審查工作，并針對行政規(guī)范性文件備案審查工作實踐提出了相應(yīng)的思考。

一、實踐中需要研究的問題

（一）審查對象的范圍需要進一步明確

以市人大常委會制定的備案審查條例和市人民政府制定的《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》為例，兩者對于行政規(guī)范性文件定義的表述比較一致，但是對于文種的列舉存在差異。比如，通知、意見是否屬于行政規(guī)范性文件，存在不同界定;在實踐中，對于行政機關(guān)制定的行動計劃、實施方案等文種是否屬于行政規(guī)范性文件，也有不同看法。

（二）審查依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)需要進一步具化

目前行政規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)主要是合憲性、合法性、適當(dāng)性等，對于每一種標(biāo)準(zhǔn)都區(qū)分了若干情形，但這些情形對實務(wù)操作的指導(dǎo)還不夠具體。以合法性為例，在對照上位法依據(jù)時，需要考慮部分上位法長時間未作修改，與當(dāng)前實際已經(jīng)不符合的情形。有時同一領(lǐng)域的上位法之間也可能存在不一致的情形，如果對審查標(biāo)準(zhǔn)把握不到位，會影響判斷結(jié)果。

（三）審查程序的流程需要進一步細(xì)化

工作辦法以及備案審查條例對于審查程序都設(shè)置了專門的條款，設(shè)定了不同的審查程序形式。但這些審查程序大多為非必經(jīng)程序，且在實踐中，座談會、聽證會、論證會等審查程序缺少配套的具體流程設(shè)置，審查論證的嚴(yán)謹(jǐn)性不足，影響審查結(jié)果的科學(xué)性和權(quán)威性。

（四）審查工作的全面性需要進一步加強

主要表現(xiàn)為報備機關(guān)報送的行政規(guī)范性文件制定的說明材料針對性不強，特別是對上位法規(guī)定的原則、要求予以細(xì)化，或者結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H、體現(xiàn)區(qū)域特點而創(chuàng)設(shè)的關(guān)鍵性條文，其必要性、可行性、合理性的依據(jù)不夠突出，說法釋理不夠充分。此外，就區(qū)政府對行政規(guī)范性文件進行專項清理，以及對政府組成部門制定的行政規(guī)范性文件履行管理職責(zé)等工作的監(jiān)督可進一步加強。

二、對策和建議

（一）提高站位，強化重要意義認(rèn)識

對于區(qū)級人大和政府而言，加強行政規(guī)范性文件備案審查是推動文件制發(fā)主體從源頭上保證合法、合理、適當(dāng)性規(guī)范的重要手段，也是對抽象行政行為依法開展監(jiān)督的重要體現(xiàn)，對于保證我國法律體系的完整性、系統(tǒng)性，提高依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政能力，運用法治化思維提升區(qū)域治理能力和治理水平具有重要意義。因此，既要善用外腦、借勢借力，也要勤練內(nèi)功、提高能力，探索加強與司法機關(guān)、大專院校等的銜接聯(lián)動。

（二）加強交流，形成雙向工作合力

按照“有件必備、有備必審”的要求，對行政規(guī)范性文件備案審查范圍的認(rèn)定宜寬不宜窄，不僅要看規(guī)定的文種形式，更要結(jié)合文件的實質(zhì)內(nèi)容，即，是否涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用等特征來判斷確定。區(qū)級人大要定期與區(qū)政府開展溝通、協(xié)商，加強對新文種的分析研判，在行政規(guī)范性文件范圍的確定上盡可能取得共識。

（三）聚焦重點，探索要素評價標(biāo)準(zhǔn)

對于目前合憲性、合法性、適當(dāng)性以及符合黨中央的重大決策部署或者國家重大改革方向等標(biāo)準(zhǔn)的理解應(yīng)當(dāng)更加全面，在做分析判斷時，應(yīng)對各項標(biāo)準(zhǔn)進行整體把握。同時，在價值取向判斷和文義判斷的基礎(chǔ)上，需要輔以要素評價法，從原則評價升級到要素評價。比如，針對制定、修改、廢止文件的不同情況，分別研判積極因素，即應(yīng)具備的要素，以及消極因素，即不能出現(xiàn)的要素;在合法性審查中，要把與上位法不完全一致的表述作為重點審查的要素。當(dāng)然，要素式評價標(biāo)準(zhǔn)本身也要隨著實踐的深入進行動態(tài)修正。

（四）提升質(zhì)效，完善論證流程設(shè)計

對于行政規(guī)范性文件，特別是可能存在問題的文件，需要通過一定的流程設(shè)置來論證并確定最終結(jié)果，避免隨意性。論證的流程可包括參與人員的選定、必要材料的收集、焦點問題的剖析和論證、研究方案及表決方式的通過等。對于問題比較明顯、簡單或區(qū)政府予以認(rèn)可的情況，可以設(shè)計簡易流程，簡化論證過程。