核心區(qū)建設(shè)視角下新疆融入“一帶一路”建設(shè)的政策評價

原幗力，努爾比耶·麥麥提

(新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012)

2020年5月，黨中央、國務(wù)院在《關(guān)于新時代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》中提出“以共建‘一帶一路’為引領(lǐng)，加大西部開放力度”。“一帶一路”倡議推動了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了新的歷史性成就[1]?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的提出有效推動了邊緣地區(qū)的自身發(fā)展，打破了由于過度依賴扶持政策形成的經(jīng)濟(jì)地理空間布局。西部大開發(fā)戰(zhàn)略和“一帶一路”建設(shè)的協(xié)同發(fā)展給邊緣地區(qū)帶來了發(fā)展新機(jī)遇，促進(jìn)了西部地區(qū)“去邊緣化”進(jìn)程，使其躍升為“樞紐中心”。新疆以獨(dú)特的地理位置成為“一帶一路”建設(shè)的核心區(qū)。作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)，新疆具備了強(qiáng)有力的內(nèi)部優(yōu)勢和外部機(jī)遇，應(yīng)將這兩部分結(jié)合起來讓其協(xié)同發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

政策是一種多功能工具，一項(xiàng)有效的政策具有引導(dǎo)、預(yù)測、監(jiān)管、調(diào)節(jié)等多種作用。自“一帶一路”建設(shè)提出以來, 新疆搶抓機(jī)遇相繼出臺了諸多政策,有效促進(jìn)了新疆深度融入“一帶一路”建設(shè)的進(jìn)程。同時，新疆融入“一帶一路”建設(shè)依然面臨諸多發(fā)展瓶頸。基于此，本文擬通過量化研究已出臺的政策，找出所研究政策的優(yōu)劣勢，以便為之后的政策制定、實(shí)施、修改提供新思路與重要依據(jù)。

一、文獻(xiàn)綜述

截至目前搜索結(jié)果顯示,國內(nèi)尚無以“政策評價”與“一帶一路”共同為關(guān)鍵詞的論文成果,但是新疆融入“一帶一路”建設(shè)方面的文獻(xiàn)較豐富，同時已有325篇以“政策評價”為關(guān)鍵詞的核心期刊文獻(xiàn)。基于此，本文主要從以下幾點(diǎn)進(jìn)行綜述：

(一)新疆融入“一帶一路”建設(shè)的研究現(xiàn)狀

1.新疆融入“一帶一路”建設(shè)的機(jī)遇研究

瀏覽已發(fā)表的文獻(xiàn)可看出學(xué)者從各個角度分析了“一帶一路”建設(shè)提出以來新疆獲得的機(jī)遇，并闡釋了如何利用它促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。趙磊、韓琳[2，3]認(rèn)為長期處于弱增長態(tài)勢的新疆借助“一帶一路”建設(shè)，憑借自身優(yōu)勢得到了發(fā)展機(jī)遇。鄧光奇、石嵐[4，5]分別從發(fā)展旅游業(yè)和農(nóng)業(yè)合作的角度分析，借助“一帶一路”建設(shè)可促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。馬召偉[6]從完善法律體系的角度出發(fā)，認(rèn)為要緊抓“一帶一路”建設(shè)帶來的機(jī)會，必須健全法律體系。

2.新疆打造“一帶一路”建設(shè)核心區(qū)相關(guān)研究

自“一帶一路”建設(shè)提出以來，新疆以獨(dú)特的地理位置廣受關(guān)注。新疆政府同樣積極投身于全面融入“一帶一路”建設(shè)中，提出了對應(yīng)“五通”理念的“五大中心”建設(shè)藍(lán)圖?？水]、高志剛、寧靜、朱曉軍[7-10]等學(xué)者分別從核心區(qū)數(shù)字貿(mào)易中心建設(shè)、區(qū)域金融中心建設(shè)、國際醫(yī)療服務(wù)中心建設(shè)、文化科教中心建設(shè)等角度出發(fā)，認(rèn)為新疆借助“一帶一路”建設(shè)可促進(jìn)“五大中心”建設(shè)進(jìn)程，從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

3.新疆融入“一帶一路”建設(shè)的制約因素研究

瀏覽文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)學(xué)者普遍認(rèn)為“一帶一路”建設(shè)的提出給新疆的經(jīng)濟(jì)騰飛帶來了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。新疆欲要全面融入“一帶一路”建設(shè)，必須先找出發(fā)展的制約因素。李雪梅[11]從口岸基建、新疆與周邊國家出口貿(mào)易潛力的角度分析找出制約因素。代敏[12]通過鉆石模型，構(gòu)建指標(biāo)體系分析了邊貿(mào)企業(yè)發(fā)展能力，提出相應(yīng)建議。田益豪研究發(fā)現(xiàn)眾多阻礙金融發(fā)展的問題，并提出改善民族地區(qū)金融發(fā)展的對策。

(二)新疆融入“一帶一路”建設(shè)的政策研究

閱讀文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)新疆融入“一帶一路”建設(shè)的政策研究很少，并且僅僅停留在對策建議方面。韓雪娟通過分析得出新疆是“一帶一路”政策的受惠區(qū)。李艷霞、李春紅從教育政策的研究出發(fā)，認(rèn)為培養(yǎng)外語、雙語專業(yè)人才對新疆借助“一帶一路”倡議發(fā)展對外貿(mào)易具有重要作用。但研究也僅限于此，沒有對政策本身進(jìn)行量化研究。

(三)政策評價的研究方法

瀏覽眾多文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)者在政策評價領(lǐng)域成果比較豐富。目前較常見的有定性研究、定量研究以及定量與定性相結(jié)合的方法。其中，國內(nèi)外的定量研究方法主要有灰色關(guān)聯(lián)模型、BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、問卷調(diào)查法、層次分析法，熵權(quán)TOPSIS法、內(nèi)容分析法等。但這些方法在使用過程中都存在一定的局限性。如灰色關(guān)聯(lián)模型在指標(biāo)選取時主觀性較強(qiáng)；層次分析法對指標(biāo)的數(shù)量具有一定的限制；BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法使用時收斂速度慢；信息熵和模糊集合綜合評價法具有不可避免的主觀性等。與之不同，PMC指數(shù)模型是目前國際上較被認(rèn)可的方法。將該方法引入國內(nèi)的是張永安，他證實(shí)了其客觀性，為政策評價提供了新思路。

綜上，目前新疆融入“一帶一路”的研究主要聚焦于新疆如何借助“一帶一路”建設(shè)實(shí)現(xiàn)開放末梢到開放前沿的轉(zhuǎn)變。多數(shù)學(xué)者致力于研究新疆融入“一帶一路”建設(shè)面臨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)及對策提出等方面,在一定程度上促進(jìn)了“一帶一路”政策的頒布。但在政策的研究上仍有一定的局限性，缺少對政策本身的系統(tǒng)性研究。故本文嘗試運(yùn)用PMC指數(shù)模型對新疆融入“一帶一路”建設(shè)的政策進(jìn)行評價，為日后政策的制定、實(shí)施、優(yōu)化提供依據(jù)。

二、政策現(xiàn)狀分析

自2013年“一帶一路”建設(shè)提出以來,黨中央陸續(xù)出臺了眾多推動“一帶一路”倡議的政策。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)，黨中央更加重視新疆的穩(wěn)定與發(fā)展，并順利召開了三次中央新疆工作座談會，明確了新疆的發(fā)展定位。新疆政府也發(fā)布多項(xiàng)地方性政策文件來促進(jìn)新疆積極融入“一帶一路”建設(shè)的進(jìn)程。

中國—亞歐博覽會已經(jīng)舉辦五屆，對促進(jìn)新疆外貿(mào)，積極融入“一帶一路”建設(shè)發(fā)揮了積極作用。在承辦規(guī)模、項(xiàng)目簽約等方面已獲得了一定的成績，開展活動59余場次，主題分別為政治、外交、經(jīng)貿(mào)、科技、人文等，為對外經(jīng)貿(mào)發(fā)展貢獻(xiàn)了力量。

從政策發(fā)布的內(nèi)容來看，已發(fā)布的政策涉及醫(yī)療、文化科教、外資引進(jìn)、交通、能源、金融、商貿(mào)物流、口岸建設(shè)等。可將內(nèi)容歸為兩點(diǎn)，一是新疆建設(shè)核心區(qū)“五大中心”有關(guān)政策，搜集到的政策有12項(xiàng)，占到了總量的71%，可見核心區(qū)的建設(shè)對新疆而言是重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目；二是專項(xiàng)政策，如利用外資方案、能源規(guī)劃、中歐班列集結(jié)中心建設(shè)等。

三、新疆融入“一帶一路”建設(shè)的政策效果評價——基于PMC指數(shù)模型

PMC指數(shù)模型是由Ruiz Estrada提出來的，PMC指數(shù)模型是專門對政策文本進(jìn)行量化評價的方法。2015年，張永安等人將其引入國內(nèi)，并應(yīng)用到多個領(lǐng)域。在研究時，模型可對政策本身進(jìn)行量化評價，可精準(zhǔn)地表現(xiàn)出某項(xiàng)政策的優(yōu)勢與不足。

(一)數(shù)據(jù)來源

為了保證研究結(jié)果的客觀性，本文以2013年為起點(diǎn)，共選擇19份不同級別機(jī)構(gòu)發(fā)布的有關(guān)政策，即為新疆政府出臺的融入“一帶一路”建設(shè)的政策為研究對象。政策的收集方法為：一是在新疆政府官方網(wǎng)站上以“一帶一路”“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索；二是在一帶一路官方網(wǎng)站上檢索。為了做到政策搜集的全面性，本文借助年度國家重要法律文件匯編展開二次檢索，最終梳理出19項(xiàng)政策。

表1 新疆融入“一帶一路”建設(shè)頒布的政策表

(二)變量分類與參數(shù)設(shè)置

1.變量設(shè)置

本文基于前人的研究成果，確立了10項(xiàng)具有通用性的一級指標(biāo)(見表3)。二級指標(biāo)的設(shè)置除了參考相關(guān)文獻(xiàn)外，還需結(jié)合本文相關(guān)政策的具體內(nèi)容，故利用ROSTCM軟件對政策進(jìn)行分詞處理，在去除“建立”“落實(shí)”等干擾詞的基礎(chǔ)上，提取前30個高頻詞。

表2 高頻詞累計(jì)頻次表

在提取政策高頻詞的基礎(chǔ)上構(gòu)建高頻詞矩陣，如圖1所示，可知政策圍繞核心區(qū)“五大中心”建設(shè)這一主題來展開，“教育”“文化”“金融”“交流”“服務(wù)”等內(nèi)容與政策最為密切相關(guān)。二級變量的設(shè)置應(yīng)綜合考慮上述內(nèi)容。

圖1 新疆融入“一帶一路”建設(shè)頒布的政策社會網(wǎng)絡(luò)知識圖譜

變量設(shè)計(jì)時，在二級指標(biāo)的選取上，由于政策內(nèi)容、作用領(lǐng)域、作用對象的二級指標(biāo)無法直接獲取。因此，本文結(jié)合高頻詞累計(jì)表(表2)和社會網(wǎng)絡(luò)知識圖譜(圖1)的內(nèi)容綜合考慮來設(shè)立，即選取反應(yīng)政策關(guān)注領(lǐng)域的詞(醫(yī)藥、物流、旅游、金融等)作為“政策內(nèi)容”的二級指標(biāo)；將政策文本中的行業(yè)名稱作為“作用領(lǐng)域”的二級指標(biāo)；將機(jī)構(gòu)名稱、職業(yè)名稱作為“作用對象”的二級指標(biāo)[13]。此外其他指標(biāo)的測度項(xiàng)可直接從政策樣本的屬性信息中獲取。因此總共設(shè)立了42個二級指標(biāo)，見表3。

表3 變量設(shè)計(jì)及來源依據(jù)

PMC指數(shù)模型計(jì)算時二級變量參數(shù)的設(shè)定使用二進(jìn)制，即按照政策文件中是否包含該測度項(xiàng)取值為1或0。其中，效力級別這一指標(biāo)存在遞進(jìn)和排他性，因此當(dāng)某項(xiàng)政策的效力級別被判定時，那么比其判定的較低效力級別均為1，比其判定的較高效力級別均為0[14]。

2.建立多投入產(chǎn)出表

表4 多投入產(chǎn)出表

3.計(jì)算PMC指數(shù)和曲面圖繪制

通過計(jì)算PMC指數(shù)判斷政策的效果情況，其計(jì)算步驟為：

表5 PMC指數(shù)計(jì)算步驟

式(3)、式(4)中，i為一級變量，i=1，2，3，…，m；j為二級變量，j=1,2,…，n。

四、新疆融入“一帶一路”建設(shè)的政策的實(shí)證研究

(一)PMC指數(shù)計(jì)算

根據(jù)表5，進(jìn)行逐一賦值、計(jì)算，由于篇幅限制僅列出得分統(tǒng)計(jì)表和部分政策評分結(jié)果，即選取評分最高的P5、評分最低的P16以及目前新疆著力打造的核心區(qū)建設(shè)有關(guān)的政策P1、P2、P3、P6、P9、P13、P14。由于本文共選取了10個一級指標(biāo)，根據(jù)Ruiz的評價標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算得出的PMC指數(shù)在0～10之間，并且將PMC指數(shù)進(jìn)行等級劃分，見表6，本文不再列出PMC指數(shù)具體計(jì)算過程。

表6 基于MPC指數(shù)值得分統(tǒng)計(jì)

表7 政策的PMC指數(shù)

(二)繪制PMC曲線圖

由于各項(xiàng)政策X10得分均為1，并且考慮到PMC矩陣對稱性，所以在繪制PMC曲線圖時不考慮X10。

PMC曲面圖反映政策水平優(yōu)劣，政策等級越高，凹陷程度越小。評級高的P5與等級較低的P16相比，政策P5的曲面圖位于三維圖上方，凹陷程度?。欢逷16的曲面圖較低，凹陷程度越大。PMC曲面圖最大的用處就是依據(jù)可視化的結(jié)果，對政策進(jìn)行全方位評析。由于篇幅限制，本文僅列出評級最高的政策P5和評級最低的政策P16的PMC曲面圖。

圖2 P5的PMC曲面 圖3 P16的PMC曲面

五、評價結(jié)果與分析

(一)政策整體性分析

由表7可知，PMC指數(shù)得分處在優(yōu)秀級別的政策為11項(xiàng)，高于可接受和良好級別的政策數(shù)量的總和，這表明新疆2013年至今制定的有關(guān)政策整體效力良好，緊跟中央出臺政策的步伐。

從整體分析：X1政策層級方面，由于本文研究的是地方性文件，因此政策層級得分均為0.5；X2政策時效方面，以中期性文件居多，缺乏短期具體目標(biāo)，應(yīng)從長中短不同時效的角度制定滿足不同需求的政策；X3政策性質(zhì)層面，政策的監(jiān)管力度較強(qiáng)，但缺乏預(yù)測、識別功能；X4發(fā)布機(jī)構(gòu)層面，大部分屬于專項(xiàng)政策，只涉及某幾個方面的內(nèi)容，發(fā)布機(jī)構(gòu)較少，政策協(xié)同不足，應(yīng)該增加政策管控層級；X5效力級別層面以級別較低的規(guī)范文件為主，應(yīng)注重提高政策的效力級別；X6政策內(nèi)容、X7作用領(lǐng)域、X8作用對象層面，由于本文分析的政策大部分屬于專項(xiàng)政策，在這三方面由于政策內(nèi)容較單一，導(dǎo)致政策只注重某一領(lǐng)域的發(fā)展。X9政策視角層面，應(yīng)兼顧宏微觀視角，重點(diǎn)是微觀視角的政策還需進(jìn)一步完善；X10政策公開層面，政策均為公開，得分均為1。

(二)單項(xiàng)政策分析

從每項(xiàng)政策角度分析，以上列出的9項(xiàng)具有代表性的政策中P1、P2、P3、P5、P6、P9、P13均為優(yōu)秀級別，較高地滿足了目前新疆積極融入“一帶一路”建設(shè)的需要，PMC指數(shù)排名P5-P2-P9-P3-P1-P6-P13。

效果為前三項(xiàng)的有P5、P2、P9,政策P5的PMC指數(shù)為7.31，指數(shù)最高，其效果最好，但X3、X4、X5得分還是略低于均值，加強(qiáng)政策的預(yù)測、識別等功能，此外政策主題協(xié)同不足，增加政策管控層級；政策P2的PMC指數(shù)為7.22，相對較高，其測度指標(biāo)得分相對高于均值，僅有X2、X3、X4略低于均值，應(yīng)從這部分改善，在加強(qiáng)政策預(yù)測、識別等功能的基礎(chǔ)上，長中短期規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)結(jié)合起來，滿足不同時期的需求，增加政策管控層級；政策P9的PMC指數(shù)為6.7，其中X4、X6、X7得分低于均值，應(yīng)該加強(qiáng)多部門協(xié)同頒布，提高政策管控層級，此外注重?cái)U(kuò)充政策內(nèi)容，使其更完備。

剩余四項(xiàng)按順序分析為：政策P3的PMC指數(shù)為6.56，其中X2低于均值，缺乏短期具體實(shí)施目標(biāo)，在政策優(yōu)化時注重長期短期目標(biāo)相協(xié)同，X5、X6、X7得分略低于均值，擴(kuò)充政策的領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)、社會等方面，注重提高政策文件的法律效力；P1的PMC指數(shù)為6.29，其中X8、X9的值低于均值，X3、X4、X5、X6的值略低于均值，P1可以從這幾部分改善，但重點(diǎn)改善的領(lǐng)域是X6,內(nèi)容較單一，應(yīng)從多角度綜合考慮充實(shí)政策內(nèi)容，擴(kuò)充政策的領(lǐng)域；政策P6的PMC指數(shù)為6.25，該政策對長中短期規(guī)劃目標(biāo)均有提及，政策時效層面得分較高，X6、X7、X8、X9得分低于均值，由于是專項(xiàng)政策，政策內(nèi)容較為單一，具有較強(qiáng)的側(cè)重性，因此得分較低，應(yīng)擴(kuò)充政策內(nèi)容，使其更完整；政策P13的PMC指數(shù)為6.51，其中X2、X4、X6、X7得分低于均值，缺乏短期具體實(shí)施目標(biāo)，內(nèi)容也具有單一性，應(yīng)注重完善這幾方面的內(nèi)容。

此外，P14為良好級別；P16為可接受級別。政策P14的PMC指數(shù)為5.86，除X5、X9得分高于均值外其余指標(biāo)得分均低于均值，該項(xiàng)政策時效較短，缺乏長期規(guī)劃，此外應(yīng)加強(qiáng)政策識別功能，提高政策管控層級以及擴(kuò)充政策內(nèi)容；政策P16的PMC指數(shù)為4.8，除X8得分高于均值外其余指標(biāo)得分均低于均值，主要不足之處為缺乏長期規(guī)劃，應(yīng)結(jié)合長期短期目標(biāo)，提高政策管控層級，提高文件效力,注重宏微觀相結(jié)合等。

六、結(jié)論及建議

本文基于2013年至今新疆出臺的關(guān)于積極融入“一帶一路”建設(shè)的政策文件，通過文本分析、提取高頻詞、制作網(wǎng)絡(luò)矩陣等步驟進(jìn)行量化評價。其中，兩項(xiàng)政策為可接受水平，7項(xiàng)為良好，仍有較大改進(jìn)空間；其余11項(xiàng)為優(yōu)秀，不過其中專項(xiàng)政策居多，注重某一方面的政策，專項(xiàng)性高，政策內(nèi)容涉及面較窄。

基于目前新疆融入“一帶一路”建設(shè)的政策評價結(jié)果，發(fā)現(xiàn)政策存在較大優(yōu)化空間，多數(shù)政策凹陷程度相似，但薄弱環(huán)節(jié)各有不同。本文提出以下改進(jìn)措施與對策：

第一，政策制定應(yīng)與時俱進(jìn)，聚焦解決重點(diǎn)難題。通過研究發(fā)現(xiàn)，政策在實(shí)施過程中有一定的滯后性，且時代瞬息萬變，因此在政策制定時應(yīng)將長中短期規(guī)劃目標(biāo)結(jié)合起來，在滿足不同層面需求的同時要做到與時俱進(jìn)。此外，改善政策交流網(wǎng)站以加強(qiáng)部門的政策流通，提高政策管控層級，提高頒布的政策文件的法律效力，使政策更好地引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第二，增加政策管控層級，注重多部門聯(lián)合發(fā)布，壓實(shí)責(zé)任，更大程度地發(fā)揮政府功能，增強(qiáng)政策實(shí)施效果，從而可以更好地服務(wù)于政策落地實(shí)施，推動新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)“五大中心”建設(shè)建成。新疆政府為了發(fā)揮絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)優(yōu)勢，從2013年開始發(fā)表了12項(xiàng)核心區(qū)五大中心建設(shè)政策文件。因此在不斷優(yōu)化政策的同時應(yīng)積極推進(jìn)政策的有效落地實(shí)施，這樣才能更大程度地發(fā)揮新疆核心區(qū)優(yōu)勢，提升對外貿(mào)易便利化水平。

第三，注重人才培養(yǎng)，加強(qiáng)專業(yè)人才“自我造血”功能。自從西部大開發(fā)戰(zhàn)略提出到2013年“一帶一路”建設(shè)的提出，隨著中央越來越重視邊疆的發(fā)展，新疆以獨(dú)特的地理位置躍升為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)，從邊緣地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展核心區(qū)，專業(yè)人才成為發(fā)揮新疆內(nèi)部優(yōu)勢和抓住外部機(jī)遇的主體力量，應(yīng)加強(qiáng)人才培養(yǎng)，提高專業(yè)人才“自我造血”功能，深入推進(jìn)有關(guān)建設(shè)絲綢之路核心區(qū)文化科教中心的政策有效實(shí)施，提升文化軟實(shí)力。

雖然本文對新疆積極融入“一帶一路”建設(shè)頒布的政策進(jìn)行了較為深入的量化評價，但仍然存在改進(jìn)的空間。首先是一級指標(biāo)的選取上，在借助學(xué)者研究成果的同時，盡可能不斷地貼近政策高頻詞，使其更加接近所研究政策；其次是選擇一級指標(biāo)測度項(xiàng)時可以將樣本適當(dāng)擴(kuò)大，以此來更加全面地反映政策的覆蓋面；此外，針對專項(xiàng)政策，在今后的研究中可基于某一項(xiàng)政策構(gòu)建評價指標(biāo)體系，以此使政策評價結(jié)果更精準(zhǔn)，從而為政策優(yōu)化、改善提供科學(xué)的參考依據(jù)。