PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險生成機理的政社博弈分析

吳昺兵 賈 康

內(nèi)容提要：本文以行為決策權(quán)的獲取和轉(zhuǎn)移為視角構(gòu)建博弈模型，將引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險的政府和社會資本合作(PPP)財政支出行為的權(quán)利分別界定給政府和社會資本，構(gòu)建并對比分析政府先行和社會資本先行的序貫博弈，及政府過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險給社會資本的博弈模型。研究結(jié)果顯示：一是現(xiàn)有制度短板提供了PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險的引致與分擔的政社博弈空間。二是提升由不規(guī)范支出行為引發(fā)的交易費用是防控風(fēng)險的關(guān)鍵，應(yīng)構(gòu)建財政支出的預(yù)算管理與合同管理的雙重法律保障，優(yōu)化政府監(jiān)管。三是可引發(fā)政府和社會資本合謀違規(guī)的說服費用產(chǎn)生于綜合制度環(huán)境，并非囿于單一項目的得失，應(yīng)重視完善激勵約束機制，加強配套制度建設(shè)。四是政府過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險雖可在短期內(nèi)降低財政支出責任，但隨之產(chǎn)生的社會資本參與積極性下降、項目風(fēng)險控制能力削弱和社會福利凈損失等影響，將增加中長期財政支出責任債務(wù)風(fēng)險。

一、問題提出與文獻回顧

政府和社會資本合作(PPP)是公共服務(wù)供給方式的理論創(chuàng)新與實踐突破，但以《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號)(以下簡稱“財預(yù)50號文”)對PPP提出“四個不得”的要求為標志，政策導(dǎo)向從將PPP作為“防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險的工具”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣澜胤秸肞PP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債”。政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的背景是PPP的泛化、異化及不規(guī)范的財政支出行為擾亂了風(fēng)險分擔的合理框架，將部分本應(yīng)由社會資本承擔的市場風(fēng)險通過財政資源的不當支持轉(zhuǎn)化為依附于或有事項的政府或有債務(wù)和超出法定支出范疇的政府隱性債務(wù)，從而增加了財政支出的不確定性和壓力，引致了PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險。為更好防控風(fēng)險，國家政令頻出，區(qū)域?qū)用嬖诤粚嵷斦惺?簡稱“財承”)限額規(guī)定的基礎(chǔ)上細化了財承限額的分段管理與風(fēng)險預(yù)警，項目層面強化了對不規(guī)范財政支出行為的監(jiān)督懲罰力度，但因相關(guān)制度存在短板，政府和社會資本在PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險的引致和分擔上存在博弈。因此，如何防控債務(wù)風(fēng)險是政策制定與學(xué)界研討的重點。

國內(nèi)相關(guān)研究多聚焦于PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險的生成路徑、識別框架和產(chǎn)生原因。胡玄能和徐慧強(2019)指出了模式濫用、向新的融資平臺轉(zhuǎn)化及“公公合作”等異化現(xiàn)象[1]。劉方(2019)認為保底條款、績效不善等行為可引致風(fēng)險[2]。為界定財政支出債務(wù)屬性，譚艷艷等(2019)總結(jié)了政府應(yīng)承擔的法定和推定義務(wù)[3]；馬萬里(2019)認為利用PPP支付違規(guī)舉債形成的支出屬于隱性債務(wù)[4]；賈康和吳昺兵(2020)構(gòu)建了PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險矩陣[5]。債務(wù)風(fēng)險的成因可歸于兩個層面：宏觀層面包括分稅制下地方政府事權(quán)與財政支出責任的矛盾[6]，激發(fā)地方舉債能動性的制度安排[7]，預(yù)算軟約束下地方對中央的救助預(yù)期[8]及不完善的舉債監(jiān)管制度[7]等產(chǎn)生政府債務(wù)風(fēng)險的原因；微觀層面包括PPP合同的不完備性難以抑制政府潛在支出[9]，借助PPP表外融資及地方官員利用PPP進行政治風(fēng)險規(guī)避、債務(wù)卸責[10]等PPP運作層面的原因。

在方法論層面，博弈論廣泛應(yīng)用于PPP研究。馬斯金和蒂羅勒(Maskin & Tirole，2008)認為，政府的“機會主義行為”需要建立約束雙方行為的特定機制[11]。龔強等(2019)構(gòu)建了不完全合約視角下政府讓社會資本過度承擔公共品負擔的博弈模型，分析了當社會資本與政府確立合作關(guān)系后，政府會通過政治干預(yù)或憑借事后談判的強勢地位讓社會資本承擔超額風(fēng)險的現(xiàn)象[12]；歐純智和賈康(2020)總結(jié)了社會資本努力程度和PPP最優(yōu)合同安排的影響因素[13]；周亦寧和劉繼才(2020)分析了上級監(jiān)管對地方政府與社會資本的收益博弈感知矩陣的影響[14]；梁秀峰等(2020)運用系統(tǒng)動力學(xué)仿真模擬了績效支付的博弈演化過程[15]。

在PPP財政管理方面，現(xiàn)有研究主要涉及府和社會資本(簡稱“政社”)博弈的特點、行為策略如何影響制度安排與執(zhí)行效果。謝瑞鋒和劉繼才(Cheah & Liu，2006)指出將財政補貼視為看跌期權(quán)有助于更好地平衡項目收益與風(fēng)險[16]；何(Ho，2009)建立了財政對投標補償和融資再談判的博弈模型[17]；陳明藝和王璐璐(2018)指出激勵性財政補貼金額與社會資本的偷懶概率呈負相關(guān)關(guān)系[18]；王鵬等(2020)分析了政府補貼策略與社會資本退出策略的不同組合，認為政府必要時會付出合理代價以維系項目運作[19]。

本文認為，債務(wù)風(fēng)險的生成根源可在理論上概括為相關(guān)制度的不健全，由此產(chǎn)生政社在PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險的引致與分擔上的博弈空間。目前鮮有研究從制度視角分析政社的博弈行為。因此，本文基于中國PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險防控的制度現(xiàn)狀，使用博弈論研究債務(wù)風(fēng)險的生成機理：其一，總結(jié)相關(guān)制度的特點與問題；其二，以交易費用經(jīng)濟學(xué)為依據(jù)，探究將引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險的PPP項目財政支出行為的權(quán)利分別界定給政府和社會資本的情況下，各自將具有何種行為動機、策略集合與支付結(jié)果，以揭示債務(wù)風(fēng)險的生成機理與防控風(fēng)險的關(guān)鍵因素。

二、PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險防控效果及制度建設(shè)情況

(一)PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險防控效果評價

1.總體風(fēng)險得到有效控制

張牧揚等(2019)[20]、劉窮志和張莉莎(2020)[21]認為在財承管理下PPP財政支出壓力總體可控，抑制了非必要的財政支出。全國層面，入全國PPP綜合信息平臺管理庫項目(下文簡稱“入庫項目”)的2020年財政支出總額約為7 000億元，2020年全國一般公共預(yù)算支出決算數(shù)約為245 588.03億元，財承占比為2.85%，支出峰值集中在2023—2026年，之后財承空間將逐步釋放。地區(qū)層面，2020年1月—2021年9月處于財承限額內(nèi)的行政區(qū)數(shù)量占當月累計有PPP入庫項目的行政區(qū)數(shù)量的比重穩(wěn)定在99%，但受經(jīng)濟下行、減稅降費和新冠肺炎疫情影響，部分地區(qū)2021年一般公共預(yù)算支出相比2020年增長未達預(yù)期或形成負增長，財承超限地區(qū)占比增長0.5%。財承占比小于7%的風(fēng)險預(yù)警值的地區(qū)占比穩(wěn)定在73%，小于5%的政府付費項目入庫分界線的地區(qū)占比穩(wěn)定在55%。相關(guān)部門對超限地區(qū)已采取禁止新項目入庫的措施，確保各級財承壓力處于可控范圍。

2.潛在風(fēng)險源不容忽視

截至2021年9月底，入庫項目中使用者付費、可行性缺口補助和政府付費的投資額分別占總投資的9%、69%和21.6%，表現(xiàn)出中國PPP項目對財政較大的依賴度。2021年三季度使用者付費的累計投資額相比2017年二季度下降20.3%；可行性缺口補助和政府付費分別增長了143.9%和28.7%。可以推測，部分使用者付費的實際收入低于預(yù)測收入，需要轉(zhuǎn)為可行性缺口補助以維系運作；因政策要求地方政府需要審慎實施政府付費項目，可行性缺口補助成為主要付費方式。

以下潛在風(fēng)險源存在催生責任債務(wù)風(fēng)險的可能性：第一，從地區(qū)看，縣級項目對財政付費的依賴度比較大，東北、華中等地區(qū)的使用者付費占比較低，PPP財政支出責任與地方財政自給能力存在錯配。第二，從行業(yè)看，在19個行業(yè)中，12個行業(yè)的使用者付費占比低于10%，PPP項目合理的經(jīng)營資源有待挖掘。第三，從行為看，PPP的泛化、異化，支出責任“固化”，支出上限“虛化”，運營內(nèi)容“淡化”等不合規(guī)的行為可能引發(fā)債務(wù)風(fēng)險。綜上可知，PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險的總量管理成效明顯，但結(jié)構(gòu)性問題滋生的潛在債務(wù)風(fēng)險對相關(guān)制度完善、執(zhí)行和監(jiān)管提出了更高要求。

(二)PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險防控的制度建設(shè)情況

中國相關(guān)制度強調(diào)PPP項目財政支出責任管理的規(guī)范與績效導(dǎo)向，以防控債務(wù)風(fēng)險為主要目標，具有以下特點：一是對PPP與地方政府債務(wù)關(guān)系的定位出現(xiàn)反轉(zhuǎn)。直至2016年，政策仍鼓勵以PPP化解融資平臺存量債務(wù)，減輕政府債務(wù)壓力；之后伴隨PPP泛化、異化，便統(tǒng)一口徑為嚴禁以PPP名義舉借政府債務(wù)。二是要求逐步嚴格、細化。以財預(yù)50號文為分界，前期發(fā)文以命令性規(guī)則為主，主要包括納入預(yù)算管理、加強財承論證、按效付費、明確項目公司債務(wù)與政府債務(wù)的界限等；后期發(fā)文以禁止性規(guī)則為主，以“四個不得”為代表，相繼增加不得安排預(yù)算、不得新上政府付費項目、不得入庫等規(guī)定，輔之以項目整改、退庫、對引致債務(wù)風(fēng)險的咨詢方等進行追責。三是發(fā)文機構(gòu)由財政主導(dǎo)向多部委聯(lián)合轉(zhuǎn)變。行業(yè)部委聯(lián)合財政部和國家發(fā)展和改革委員會發(fā)文的數(shù)量增多，規(guī)范財政支出行為、防控債務(wù)風(fēng)險成為發(fā)文“標配”。四是作為制度依據(jù)的部門規(guī)章的法律效力層級較低。除《預(yù)算法》中“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔?！背蔀镻PP項目中政府不得為社會資本提供擔保規(guī)定的直接法律依據(jù)外，防控PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險的規(guī)定，均以在中國法律效力位階中處于最低層級的部門規(guī)章的形式體現(xiàn)。

由此總結(jié)，相關(guān)制度存在以下問題：第一，雖已形成防控政府債務(wù)風(fēng)險的共持信念，但未凝練出影響各方?jīng)Q策和行為的清晰規(guī)則；第二，相關(guān)制度以部門規(guī)章為主，強制效力不足以支撐共有信念的貫徹落實；第三，政社之間尚未完全建立平等互信的激勵約束式伙伴關(guān)系；第四，綜合考慮機構(gòu)共識達成度、政府監(jiān)管有效性與非官方的行業(yè)自律組織的建設(shè)情況，可以發(fā)現(xiàn)尚未形成有效的制度自我實施機制。

上述制度環(huán)境為參與人在“PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險的引致與分擔”方面提供了博弈空間(見圖1)。

圖1 從博弈視角看PPP項目財政支出責任與政府債務(wù)的關(guān)系

三、產(chǎn)生PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險的政社博弈分析

理論上，引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險的財政支出行為的權(quán)利既可界定給政府，也可界定給社會資本，即便政府擁有初始決策權(quán)，社會資本也可說服政府與其達成合意，前提是雙方均能從中實現(xiàn)支付增量。同理，政府也可說服社會資本改變初始決策，至于決策方向是從合規(guī)到違規(guī)還是從違規(guī)到合規(guī)，需要具體分析，因而PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險應(yīng)屬于政社共擔風(fēng)險。PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險是政社利益博弈的結(jié)果。本文對比將上述權(quán)利分別界定給政府和社會資本時的博弈模型，以分析風(fēng)險生成機理和防控風(fēng)險的關(guān)鍵因素。

(一)地方政府和社會資本的違規(guī)行為分析

1.對違規(guī)行為的相關(guān)界定

本文將違規(guī)行為界定為因違反現(xiàn)有制度規(guī)定而引致政府債務(wù)風(fēng)險的PPP項目財政支出行為。

第一，關(guān)于違規(guī)動機。本文定義，當參與人可能引發(fā)PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險的某行為的違規(guī)利潤大于或等于相同實施條件下的合規(guī)利潤時，可能存在違規(guī)動機。其中，“等于”滿足了項目至少在違規(guī)條件下可落地的需求，“相同實施條件”指項目實施的外部綜合條件，即項目所在區(qū)位與所處行業(yè)、發(fā)展前景與可經(jīng)營程度等經(jīng)濟條件，需要接受的制度約束等規(guī)范要求條件，應(yīng)保障的公共利益等社會條件與合規(guī)實施是相同的，以此實現(xiàn)同一項目中參與人的合規(guī)收益及成本與違規(guī)收益及成本的可比性。

第二，關(guān)于違規(guī)利潤。若參與方達成違規(guī)行為，可認為參與方獲得的違規(guī)利潤至少不低于相同實施條件下的合規(guī)利潤。

第三，關(guān)于交易費用。在模型中，假設(shè)項目僅存在產(chǎn)生政府債務(wù)風(fēng)險的違規(guī)行為。本文將相同實施條件下項目違規(guī)成本與合規(guī)成本的差額，即PPP項目財政支出行為產(chǎn)生的政府債務(wù)風(fēng)險成本界定為交易費用，主要包括：一是調(diào)整并執(zhí)行違規(guī)項目合同的成本；二是在違規(guī)行為下政府多承擔的財政支出；三是發(fā)生違規(guī)行為后政社各自產(chǎn)生的協(xié)調(diào)費用；四是違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)后所支付的債務(wù)風(fēng)險承擔與化解成本；五是政府不兌付承諾時社會資本面臨的政府違約成本，后兩者為特定條件下的潛在交易費用。參與人傾向于違規(guī)的原因之一在于，他們存在違規(guī)行為不被發(fā)現(xiàn)進而風(fēng)險因素不會產(chǎn)生實害后果，或即便被發(fā)現(xiàn)但可借助行政自由裁量權(quán)降低成本的僥幸心理。

第四，關(guān)于說服費用。實操中存在一方有違規(guī)動機、一方?jīng)]有但最終被說服而項目違規(guī)運作的情況；同理，也存在一方初始決定違規(guī)但經(jīng)過雙方協(xié)商后合規(guī)運作的情況。本文將政府或社會資本說服對方改變初始決策以實現(xiàn)雙方行動一致而付出的成本界定為說服費用。在實施條件相同假設(shè)下，交易費用與說服費用并非同時存在，若雙方均有違規(guī)動機，會因違規(guī)運作產(chǎn)生交易費用，但無說服費用。若雙方并未在初始決策上達成共識而需要由其中一方支付說服費用時，在行為合規(guī)導(dǎo)向下，將產(chǎn)生說服費用，交易費用為零；在行為違規(guī)導(dǎo)向下，交易費用將包含說服費用，因為交易費用涵蓋了因不規(guī)范PPP項目財政支出行為導(dǎo)致的政府債務(wù)風(fēng)險的一切后果，說服費用是為達成合謀違規(guī)而付出的改變一方行為策略的成本，因而包含于交易費用。

2.地方政府的違規(guī)行為分析

地方政府的違規(guī)動機包括但不限于：一是分稅制下“財權(quán)上移，事權(quán)下移”的地方財政資源支持乏力。因省級以下的地方稅體系尚未成型，各級事權(quán)劃分不清晰，造成部分地方本級財力與支出責任的不匹配。二是地方財力缺口與公共服務(wù)缺口造成發(fā)展困局。在經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)條件互為前提的循環(huán)作用下，經(jīng)濟基礎(chǔ)越差的地區(qū)公共服務(wù)供給能力越弱，馬太效應(yīng)明顯。在中央對地方的救助預(yù)期下，為在發(fā)展困局中突圍，部分地方政府有“鋌而走險”的動機。三是興辦公共事業(yè)是刺激需求的必然選擇，個別地方官員為出政績有可能越界違規(guī)。中國正處在向經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型期和跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵階段，基建投資成為多因素疊加下的選擇，PPP存在客觀發(fā)展的推力和地方政府落地項目的壓力。有些項目也具有一定的政治意義，部分政府官員會作出以犧牲合規(guī)要求為代價的落地安排。四是部分政府官員以公共利益為代價謀求私人利益，人為制造“尋租空間”。因PPP項目財政支出發(fā)生在運營期，若官員任期短于建設(shè)期，或是隱藏的政府債務(wù)風(fēng)險在不危及自身的未來若干年后才會爆發(fā)，就可能產(chǎn)生利益交易空間。

地方政府如果面臨合規(guī)與落地“二選一”的兩難境地且最終選擇實現(xiàn)落地，可獲得的直接收益包括但不限于公共服務(wù)供給增加與國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)貢獻、上級政府的認同、官員政績目標的實現(xiàn)，以及在違規(guī)行為不被發(fā)現(xiàn)時官員可能的灰色、黑色收入。間接收益主要包括政企關(guān)系的建立與維護、與項目聯(lián)動的發(fā)展機會等，項目還可能有助于政府樹立良好形象，被打造成行業(yè)或地區(qū)標桿而獲得社會聲譽。

政府的違規(guī)成本可分實發(fā)成本和潛在成本。實發(fā)成本主要包含政府不當承擔項目風(fēng)險引發(fā)的非法定支出及或有支出，協(xié)調(diào)部門審查項目方案、評估風(fēng)險后果的費用等難以量化的成本。潛在成本主要包括違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)后，政府承擔的項目整改成本或流產(chǎn)帶來的沉沒成本、相關(guān)部門及官員遭受的懲罰、政府聲譽的折損等。其特點是：若違規(guī)行為未被發(fā)現(xiàn)，此部分成本為零；若被發(fā)現(xiàn)，在存在一定行政自由裁量權(quán)的情況下尚有化解的彈性空間，但一旦違規(guī)行為被坐實，成本將相當巨大。

3.社會資本的違規(guī)行為分析

造成社會資本違規(guī)的原因包括但不限于：一是社會資本的逐利本能使然。就單個項目而言，爭取更多財政資源的實質(zhì)，在于讓政府多承擔本應(yīng)由社會資本承擔的風(fēng)險。二是看重區(qū)域或行業(yè)壟斷所帶來的規(guī)模經(jīng)濟。社會資本期望獲得政府提供的長期合作機會及由此培養(yǎng)的區(qū)域或行業(yè)的壟斷或寡頭壟斷地位。三是有限理性和機會主義形成的行為扭曲。政府作為委托方，具有有限理性；社會資本作為代理方，具有信息優(yōu)勢，而PPP合同不具有完備性，增加了逆向選擇和道德風(fēng)險。四是相關(guān)制度的不細致、不周密及約束的脆弱性加劇了違規(guī)動機。

社會資本采取違規(guī)行為主要是為獲取相比合規(guī)運作而言更大的以經(jīng)濟利益為代表的綜合利益。直接利益表現(xiàn)為項目落地可獲得的經(jīng)濟收入，因此提升的品牌競爭力和行業(yè)影響力也會體現(xiàn)為占有更多市場份額后帶來的公司經(jīng)濟實力的提升。間接利益體現(xiàn)為因獲得政府“信任”而產(chǎn)生的長期合作機會與合作成本的降低，社會資本也會因PPP的公益性樹立良好的企業(yè)形象。

社會資本的違規(guī)成本亦可分兩類：實發(fā)成本包括為實現(xiàn)違規(guī)方案所付出的協(xié)調(diào)、談判成本，一般而言社會資本承擔的實發(fā)成本要小于政府承擔的份額。就潛在成本而言，除了要面臨違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)后所需要承擔的債務(wù)分擔成本或項目流產(chǎn)損失外，還需要面對政府承諾的條件不兌現(xiàn)的風(fēng)險。因為政府在項目運營期若無法及時履約，會影響項目公司甚至社會資本現(xiàn)金流的穩(wěn)定。

(二)現(xiàn)有制度下政府先行的政社博弈模型

1.模型假設(shè)

第一，參與人i={政府G，社會資本S}。金融機構(gòu)、咨詢機構(gòu)等其他主體是政社合作方向確定后的利益分享者，本文將其納入社會資本范疇統(tǒng)一分析。

第二，在有限理性和機會主義的行為假設(shè)下，政社均存在違規(guī)動機。政府或社會資本實施某項目的合規(guī)收益、成本和利潤分別為Ri、Ci和Πi，相同實施條件下同一項目的違規(guī)收益、成本和利潤分別為Ri”、Ci”和Πi”。Πi=Ri-Ci；Πi”=Ri”-Ci”，i∈{G，S}。

第三，在相同實施條件下，項目的違規(guī)收益高于合規(guī)收益的部分界定為違規(guī)收益增量Δ，(RG”+RS”)-(RG+RS)=Δ；將因引致PPP項目財政支出債務(wù)風(fēng)險而產(chǎn)生的成本，即違規(guī)成本與合規(guī)成本的差額界定為交易費用α，(CG”+CS”)-(CG+CS)=α；違規(guī)利潤增量=Δ-α。設(shè)Δ≥α，Δ>α意味著實現(xiàn)了違規(guī)行為的經(jīng)濟激勵，Δ=α意味著至少滿足了項目落地需求。政府與社會資本分享收益、分擔風(fēng)險的比例為η：(1-η)。

第四，參與人有先后行動順序，后行動者能確切地知道前行動者的行動選擇并在此基礎(chǔ)上做出決策，構(gòu)成序貫博弈；參與人個數(shù)有限，每個參與人有有限個策略選擇，構(gòu)成有限博弈。

第五，參與人對其他參與人的特征、策略空間和支付函數(shù)無準確認知，但參與人可通過收集對方以往的行為信息及博弈談判，判定對方的行為傾向。

2.引入說服費用后的博弈模型分析

假設(shè)政府有權(quán)決定是否采用可引發(fā)債務(wù)風(fēng)險的財政支出行為，若社會資本不認同政府的初始決策，但有合作意向，需要向政府支付說服費用，此成本體現(xiàn)為社會資本支付的減項和政府支付的加項。若雙方在說服費用上達成共識，則項目實現(xiàn)落地(博弈路徑見圖2)。

圖2 政府先行時引入說服費用后的政社博弈：擴展式表述

圖2中，δ1表示政府不許違規(guī)而社會資本有違規(guī)動機時，社會資本為改變政府初始策略而支付的說服費用，如為政府引進先進技術(shù)或優(yōu)質(zhì)資源等；δ2表示政府允許違規(guī)而社會資本無違規(guī)動機時，社會資本為改變政府初始策略而支付的說服費用，如提供質(zhì)優(yōu)合規(guī)的方案，或讓利于政府。

(1)政府初始策略為“不許違規(guī)”的博弈分析(ΠG≥ΠG”)

第一，若社會資本采取“遵從”策略(ΠS≥ΠS”)，雙方目標一致，不存在社會資本損害政府利益及賠償問題，項目合規(guī)落地，博弈結(jié)束，政社獲得的支付分別為ΠG和ΠS。

第二，若社會資本采取“不遵從”策略(ΠS≤ΠS”)，如想達成交易，社會資本需要說服政府并支付δ1。因α包含δ1，δ1由社會資本承擔，政社合謀違規(guī)后共擔的交易費用為α-δ1，政府承擔η(α-δ1)，社會資本承擔(1-η)(α-δ1)+δ1。因Δ所包含的δ1歸政府所有，政府獲得的違規(guī)收益增量為δ1+η(Δ-δ1)，社會資本獲得(1-η)(Δ-δ1)。交易成功同時滿足：ΠG”+δ1≥ΠG；ΠS”-ΠS≥δ1。前一個條件要求在政府沒有而社會資本有違規(guī)動機時，政府獲得δ1后的支付應(yīng)不低于合規(guī)利潤時才可能改變決策，構(gòu)成博弈可實現(xiàn)的條件；后一個條件要求社會資本獲得的違規(guī)與合規(guī)利潤之差不低于δ1時才有說服動機，構(gòu)成博弈存在的前提。由此分析：一是對政府而言，RG”=RG+δ1+η(Δ-δ1)，CG”=CG+η(α-δ1)，ΠG”=ΠG+δ1+η(Δ-α)。二是對社會資本而言，RS”=RS+(1-η)(Δ-δ1)，CS”=CS+(1-η)(α-δ1)+δ1，ΠS”=ΠS+(1-η)(Δ-α)-δ1。三是ΠS”-ΠS≥δ1，(Δ-α)≥2δ1/(1-η)，(Δ-α)與δ1和η正向變動。一方面，因(Δ-α)包含δ1，需要平衡δ1和(α-δ1)的比例從而讓雙方均有違規(guī)動機，政府若想獲得較多的δ1，會動用資源降低(α-δ1)，如放松對項目的合規(guī)性審查、降低績效監(jiān)管要求等。另一方面，政府分享收益的比例η越高，違規(guī)動機越強，前提是違規(guī)行為不被發(fā)現(xiàn)從而避免承擔風(fēng)險后果。此時，δ1≤[(1-η)(Δ-α)]/2，政社獲得的支付分別為ΠG+δ1+η(Δ-α)和ΠS+(1-η)(Δ-α)-δ1。

第三，若社會資本采取“不遵從”策略但并未說服政府，可推測原因為雙方無法就δ1達成共識，為簡化模型分析，推定合作不成功，雙方均未獲得支付。

(2)政府初始策略為“允許違規(guī)”的博弈分析(ΠG≤ΠG”)

第一，若社會資本采取“遵從”策略(ΠS≤ΠS”)，不存在社會資本損害政府利益及賠償問題，項目違規(guī)落地，博弈結(jié)束。此時說服費用為零，交易費用為α。對政府而言，RG”=RG+ηΔ，CG”=CG+ηα，ΠG”=ΠG+η(Δ-α)；對社會資本而言，RS”=RS+(1-η)Δ，CS”=CS+(1-η)α，ΠS”=ΠS+(1-η)(Δ-α)。

第二，若社會資本采取“不遵從”策略(ΠS≥ΠS”)，如想達成交易，社會資本需說服政府并支付δ2，項目合規(guī)落地，Δ=0。交易成功同時滿足：ΠG+δ2≥ΠG”；ΠS-ΠS”≥δ2，前一個條件要求在政府有而社會資本沒有違規(guī)動機時，政府在獲得δ2后的支付不低于違規(guī)利潤時才可改變決策，構(gòu)成博弈可實現(xiàn)的條件；后一個條件要求社會資本在獲得的合規(guī)與違規(guī)利潤之差不低于δ2時才有說服動機，構(gòu)成博弈存在的前提。由此分析：一是對政府而言，違規(guī)運作時RG”=RG+ηΔ，CG”=CG+ηα，ΠG”=ΠG+η(Δ-α)。當社會資本支付δ2后，ΠG+δ2≥ΠG”，δ2≥η(Δ-α)，政府獲得的說服費用應(yīng)不低于其獲得的違規(guī)利潤增量，這時其才能改變違規(guī)動機。二是對社會資本而言，違規(guī)運作時RS”=RS+(1-η)Δ，CS”=CS+(1-η)α，ΠS”=ΠS+(1-η)(Δ-α)，但社會資本無違規(guī)動機，(1-η)(Δ-α)≤0。三是因ΠS-ΠS”≥δ2，(1-η)(α-Δ)≥δ2，結(jié)合上述條件，(1-η)(α-Δ)≥δ2≥η(Δ-α)在α=Δ、δ2=0時成立。因交易費用等于違規(guī)利潤增量，違規(guī)無利可圖，政府需要項目落地，合規(guī)運作為占優(yōu)策略，且社會資本無須支付說服費用。政社獲得的支付分別為ΠG+δ2和ΠS-δ2，因δ2=0，最終支付分別為ΠG和ΠS。

第三，若社會資本采取“不遵從”策略但并未說服政府，可推測原因為雙方無法就δ2達成共識，推定合作不成功，雙方均未獲得支付。

3.求解納什均衡

圖2所示的博弈樹以h1和h1”這兩個單結(jié)信息集開始，可提煉出兩個子博弈，需要滿足以下條件：一是子博弈必須從一個單結(jié)信息集開始，這一信息集將作為子博弈的決策起點；二是子博弈的信息集和支付都直接繼承自原博弈。由此可構(gòu)造政府初始決策為“不許違規(guī)”和“允許違規(guī)”時的社會資本的博弈路徑。

(1)政府初始策略為“不許違規(guī)”時的子博弈求解

分析圖3和表1可知，子博弈1存在一個已確定的純策略納什均衡(遵從，不同意)，另一個可能存在的納什均衡要根據(jù)ΠS和ΠS+(1-η)(Δ-α)-δ1的大小決定。(遵從，不同意)是在政府的信息集不存在均衡路徑時的均衡狀態(tài)，因為政府不會在社會資本“遵從”政府后又選擇“不同意”社會資本，因而不可達。當ΠS>ΠS+(1-η)(Δ-α)-δ1時，納什均衡為(遵從，同意)，但社會資本的“遵從”策略和政府的“同意”策略不在一個信息集上，因而也不可達。只有當ΠS<ΠS+(1-η)(Δ-α)-δ1，納什均衡為(不遵從，同意)時才構(gòu)成一個可置信的均衡狀態(tài)，又因ΠS”=ΠS+(1-η)(Δ-α)-δ1，這一條件等價于ΠS<ΠS”，(1-η)(Δ-α)>δ1。此時項目違規(guī)落地，社會資本可分享的違規(guī)利潤增量在向政府支付說服費用后仍有剩余，違規(guī)有利可圖。要遏制此趨勢，需使ΠS<ΠS”成為不可能，(1-η)(Δ-α)<δ1，應(yīng)滿足下列條件：一是違規(guī)收益增量Δ足夠小，二是交易費用α足夠大，三是說服費用δ1足夠大，四是η足夠小從而政府無違規(guī)動機。

圖3 子博弈1-政府初始策略為“不許違規(guī)”時社會資本的博弈路徑：擴展式表述

表1 子博弈1-政府初始策略為“不許違規(guī)”時社會資本的博弈路徑：戰(zhàn)略式表述

(2)政府初始策略為“允許違規(guī)”時的子博弈求解

分析圖4和表2可知，子博弈2可排除(遵從，不同意)這一確定的納什均衡和(遵從，同意)這一可能的納什均衡。唯一可達成的納什均衡是當ΠS+(1-η)(Δ-α)<ΠS時的(不遵從，同意)，因ΠS”=ΠS+(1-η)(Δ-α)，此條件等價為ΠS”<ΠS，即政府初始決策違規(guī)且項目落地是首要目標，但社會資本無違規(guī)動機。要實現(xiàn)此均衡，需要滿足(Δ-α)<0，在這一條件下項目違規(guī)收益增量無法覆蓋交易費用，社會資本助政府合規(guī)落地落地。

圖4 子博弈2-政府初始策略為“允許違規(guī)”時社會資本的博弈路徑：擴展式表述

表2 子博弈2-政府初始策略為“允許違規(guī)”時社會資本的博弈路徑：戰(zhàn)略式表述

綜合上述分析，政府先行的博弈模型存在以下均衡解：一是政府不許違規(guī)且社會資本遵從時的(不許違規(guī)，遵從)，支付為(ΠG，ΠS)。二是政府不許違規(guī)但社會資本不遵從并支付δ1、項目違規(guī)落地時的(不遵從，同意)，支付為(ΠG+δ1+η(Δ-α)，ΠS+(1-η)(Δ-α)-δ1)。三是政府允許違規(guī)且社會資本遵從時的(允許違規(guī)，遵從)，支付為(ΠG+η(Δ-α)，ΠS+(1-η)(Δ-α))。四是政府允許違規(guī)但社會資本不遵從，且說服政府(經(jīng)分析可知δ2=0)改變決策、項目合規(guī)落地的(不遵從，同意)，支付為(ΠG，ΠS)。策略組合一和四是合規(guī)導(dǎo)向下的可取均衡解，實現(xiàn)條件為：一是違規(guī)收益增量Δ足夠?。欢墙灰踪M用α足夠大；三是說服費用δ1足夠大，政府的合規(guī)意識強；四是社會資本無違規(guī)動機；五是η具有合理閾值，政府可理性平衡從項目獲利和分擔項目風(fēng)險的關(guān)系。

(三)現(xiàn)有制度下社會資本先行的政社博弈模型

此博弈模型下，“是否采用引發(fā)債務(wù)風(fēng)險的財政支出行為”的初始權(quán)利界定給社會資本。

1.引入說服費用后的博弈模型分析

若政府不認同社會資本的初始決定卻有意達成合作，政府有動機說服社會資本并支付說服費用，此費用體現(xiàn)為政府支付的減項和社會資本支付的加項。若雙方達成共識，則項目實現(xiàn)落地(見圖5) 。

圖5 社會資本先行時引入說服費用后的政社博弈：擴展式表述

圖5中，δ3表示社會資本提案合規(guī)而政府有違規(guī)動機時，政府為讓社會資本改變初始策略而支付的說服費用，如政府許諾社會資本在地區(qū)或某細分市場的壟斷地位、實現(xiàn)長期合作等；δ4表示社會資本提案違規(guī)而政府沒有違規(guī)動機時，政府為讓社會資本改變初始策略而支付的說服費用，如說明違規(guī)后果、不合作的威脅等。δ3和δ4共同的重要組成部分是政府憑借公權(quán)壟斷地位所具有的權(quán)威。

(1)社會資本的初始策略為“提案合規(guī)”(ΠS≥ΠS”)

第一，若政府采取“采納”策略(ΠG≥ΠG”)，不存在政府損害社會資本利益及賠償問題，項目合規(guī)落地，博弈結(jié)束，社政的支付分別為ΠS和ΠG。

第二，若政府采取“不采納”策略(ΠG≤ΠG”)，則若想達成交易，政府需要說服社會資本并支付δ3，項目違規(guī)落地。α包含δ3，政府承擔的交易費用為η(α-δ3)+δ3，社會資本承擔(1-η)(α-δ3)。因Δ包含的δ3歸社會資本所有，政府獲得違規(guī)收益增量η(Δ-δ3)，社會資本獲得(1-η)(Δ-δ3)+δ3。交易成功同時滿足：ΠS”+δ3≥ΠS；ΠG”-ΠG≥δ3，前一個條件要求社會資本在獲得δ3后的支付不低于合規(guī)利潤時才可能改變決策；后一個條件要求政府在獲得的違規(guī)與合規(guī)利潤之差不低于δ3，才有說服動機。由此分析：一是對政府而言，RG”=RG+η(Δ-δ3)，CG”=CG+η(α-δ3)+δ3，ΠG”=ΠG+η(Δ-α)-δ3。二是對社會資本而言，RS”=RS+(1-η)(Δ-δ3)+δ3，CS”=CS+(1-η)(α-δ3)，ΠS”=ΠS+(1-η)(Δ-α)+δ3。三是因ΠG”-ΠG≥δ3，(Δ-α)≥2δ3/η，(Δ-α)與δ3正相關(guān)，與η負相關(guān)。因δ3由政府承擔，δ3越小對政府越有利，要使(Δ-α)達到一定水平，η應(yīng)趨小。政府主要為滿足公益目標和政績考核要求，對經(jīng)濟屬性明顯的(Δ-α)無高要求，且此時是政府主導(dǎo)下的違規(guī)，承擔風(fēng)險的激勵不高，因而η趨于低水平，在Δ一定且δ3、η、α均趨于低水平時，社會資本有望獲得較多經(jīng)濟激勵。社政獲得的支付分別為ΠS+(1-η)(Δ-α)+δ3和ΠG+η(Δ-α)-δ3。

第三，若政府采取“不采納”策略但并未說服社會資本，可推測原因為雙方未就δ3達成共識，推定合作不成功，雙方均未獲得支付。

(2)社會資本初始策略為“提案違規(guī)”的博弈分析(ΠS≤ΠS”)

第一，若政府采取“采納”策略(ΠG≤ΠG”)，不存在政府損害社會資本利益及賠償問題，項目違規(guī)落地，博弈結(jié)束。說服費用為零，交易費用為α。對政府而言，RG”=RG+ηΔ，CG”=CG+ηα，ΠG”=ΠG+η(Δ-α)；對社會資本而言，RS”=RS+(1-η)Δ，CS”=CS+(1-η)α，ΠS”=ΠS+(1-η)(Δ-α)。社政獲得的支付分別為ΠS+(1-η)(Δ-α)和ΠG+η(Δ-α)。

第二，若政府采取“不采納”策略(ΠG≥ΠG”)，如想達成交易，政府需要說服社會資本并支付δ4，項目合規(guī)落地，Δ=0。交易成功同時滿足：ΠS+δ4≥ΠS”；ΠG-ΠG”≥δ4，前一個條件要求社會資本在獲得δ4后的支付不低于其違規(guī)利潤時才可能改變決策；后一個條件要求政府在獲得的合規(guī)與違規(guī)利潤之差不低于δ4時才有說服動機。由此分析：一是政府違規(guī)運作時RG”=RG+ηΔ，CG”=CG+ηα，ΠG”=ΠG+η(Δ-α)。但政府無違規(guī)動機，ΠG≥ΠG”，η(Δ-α)≤0。二是社會資本違規(guī)運作時RS”=RS+(1-η)Δ，CS”=CS+(1-η)α，ΠS”=ΠS+(1-η)(Δ-α)，因ΠS+δ4≥ΠS”，δ4≥(1-η)(Δ-α)。三是由ΠG-ΠG”≥δ4可知η(α-Δ)≥δ4，結(jié)合條件二可知η(α-Δ)≥δ4≥(1-η)(Δ-α)在α=Δ、δ4=0時成立。此時違規(guī)利潤為零，而社會資本有意達成合作，政府要求社會資本合規(guī)運作且無須支付說服費用。社政獲得的支付分別為ΠS+δ4和ΠG-δ4，因δ4=0，最終支付分別為ΠS和ΠG。

第三，若政府采取“不采納”策略但并未說服社會資本，可推測雙方未就δ4達成一致，推定合作不成功，雙方均未獲得支付。

2.求解納什均衡

由圖5可提煉社會資本初始策略為“提案合規(guī)”和“提案違規(guī)”時政府的兩個子博弈路徑。

(1)社會資本初始策略為“提案合規(guī)”時的子博弈求解

分析圖6和表3可知，子博弈3可排除(采納，不同意)這一確定的納什均衡和(采納，同意)這一可能的納什均衡。納什均衡的唯一解是當ΠG<ΠG+η(Δ-α)-δ3時的(不采納，同意)，社會資本的初始提案合規(guī)，但政府有違規(guī)動機并說服社會資本，項目違規(guī)落地。因ΠG”=ΠG+η(Δ-α)-δ3，條件等價于ΠG<ΠG”，η(Δ-α)>δ3，政府可分享的違規(guī)利潤增量在支付δ3后仍有剩余。要遏制違規(guī)傾向，需要使ΠG<ΠG”不成立：一是項目違規(guī)收益增量Δ足夠??；二是交易費用α足夠大；三是說服費用δ3足夠大；四是政府的違規(guī)利潤足夠小。

圖6 子博弈3-社會資本初始策略為“提案合規(guī)”時政府的博弈路徑：擴展式表述

表3 子博弈3-社會資本初始策略為“提案合規(guī)”時政府的博弈路徑：戰(zhàn)略式表述

(2)社會資本初始策略為“提案違規(guī)”時的子博弈求解

分析圖7和表4可知，子博弈4可排除(采納，不同意)這一確定的納什均衡和(采納，同意)這一可能的納什均衡。唯一可達成的納什均衡是當ΠG+η(Δ-α)<ΠG時的(不采納，同意)，社會資本初始提案違規(guī)，但政府無違規(guī)動機并說服社會資本，項目合規(guī)落地。因ΠG”=ΠG+η(Δ-α)，條件等價于ΠG”<ΠG，η(Δ-α)<0。達成條件需滿足：違規(guī)收益增量足夠小，或交易費用足夠大。

圖7 子博弈4-社會資本初始策略為“提案違規(guī)”時政府的博弈路徑：擴展式表述

表4 子博弈4-社會資本初始策略為“提案違規(guī)”時政府的博弈路徑：戰(zhàn)略式表述

綜上分析，社會資本先行博弈模型均衡解為：一是社會資本初始提案合規(guī)且政府同意時的(提案合規(guī)，采納)，支付為(ΠS，ΠG)；二是社會資本初始提案合規(guī)但政府有違規(guī)動機且說服社會資本、項目違規(guī)落地時的(不采納，同意)，支付為(ΠS+(1-η)(Δ-α)+δ3，ΠG+η(Δ-α)-δ3)；三是社會資本初始提案違規(guī)且政府同意的(提案違規(guī)，采納)，支付為(ΠS+(1-η)(Δ-α)，ΠG+η(Δ-α))；四是社會資本初始提案違規(guī)但政府無違規(guī)動機且說服社會資本、項目合規(guī)落地的(不采納，同意)，支付為(ΠS，ΠG)。在合規(guī)導(dǎo)向下，策略組合一和四可取，實現(xiàn)條件為：一是違規(guī)收益增量Δ足夠??；二是交易費用α足夠大；三是說服費用δ3足夠大，政府難以不當干涉合規(guī)程序，市場的公平競爭得到足夠保障；四是政府的違規(guī)利潤足夠小。

(四)兩個博弈模型的對比分析

1.在合規(guī)導(dǎo)向下，兩個模型實現(xiàn)納什均衡的條件高度相似

第一，違規(guī)收益增量足夠小，削弱雙方違規(guī)的經(jīng)濟激勵。在相同實施條件下項目的違規(guī)收益雖然可能高于合規(guī)收益，但因收益受限于項目發(fā)展前景、所在區(qū)位、所處行業(yè)類型和公益性程度等客觀因素，其增幅有限。某些情況下違規(guī)的主要原因是違規(guī)成本小帶來的違規(guī)利潤增量大，或政府為促成項目落地而承諾社會資本一些會帶來政府債務(wù)風(fēng)險的條件。

第二，交易費用足夠大，壓縮違規(guī)利潤增量，或存在一些讓違規(guī)行為無法實現(xiàn)的硬性約束。交易費用對項目的運作導(dǎo)向、政社的合作性質(zhì)將產(chǎn)生重要影響。制度的弱約束可降低交易費用，違規(guī)增加的財政支出責任若納入預(yù)算可得到一定保障，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為進而產(chǎn)生潛在交易費用的概率也大為降低。提升交易費用的關(guān)鍵在于強化制度約束和政府監(jiān)管。一方面，完善制度規(guī)定，明確工作標準和懲戒措施，壓縮行政自由裁量權(quán)，用依法行政捅破交易的“暗箱”，讓潛在交易費用實體化；另一方面，增強主體間的相互監(jiān)督，推動形成防控債務(wù)風(fēng)險理念層面的共識和實際工作層面的行為標準，降低違規(guī)行為不被發(fā)現(xiàn)的僥幸心理。

第三，項目合規(guī)利潤較大，降低主體的違規(guī)行為動機。政府應(yīng)進一步解放思想，鼓勵PPP設(shè)計出能更好兼容公益性和商業(yè)性的運作方式，增強項目的營利性與可融資性，在強化約束的同時更好激勵社會資本。

2.政府和社會資本均可影響對方?jīng)Q策

后行動者無違規(guī)動機是兩個博弈模型在合規(guī)導(dǎo)向下實現(xiàn)納什均衡的重要條件，風(fēng)險分擔比例η亦會影響博弈結(jié)果。政社均能對對方?jīng)Q策及資源配置產(chǎn)生重要影響，關(guān)鍵在于實現(xiàn)風(fēng)險的合理分擔。

第一，合理分擔風(fēng)險有助于抑制社會資本索取過多財政資源保障的心理。部分地方政府有時會不當降低項目共擔風(fēng)險的承擔比例，甚至不承擔本應(yīng)由政府承擔的風(fēng)險，迫使社會資本以不合規(guī)的、隱性的方式索取財政保障。保障社會資本在合法范疇內(nèi)的合理收益可抑制違規(guī)行為。

第二，合理分擔風(fēng)險有助于增強雙方的合規(guī)意識。從學(xué)理角度嚴謹界定的“財政風(fēng)險”和“政府債務(wù)風(fēng)險”的承擔主體為政府，但對PPP而言卻是政社博弈的結(jié)果，直觀上看應(yīng)由雙方共擔。在主體有限理性和不完全合同的條件下，不排除其他風(fēng)險演變?yōu)檎畟鶆?wù)風(fēng)險的可能。但PPP合同約定的風(fēng)險分擔很少包含對債務(wù)風(fēng)險的安排，社會資本亦無意識承擔此風(fēng)險。因此，PPP合同應(yīng)加強對此風(fēng)險的預(yù)警和管理，一則讓政府理性平衡從項目獲利和分擔項目風(fēng)險的關(guān)系，二則約束社會資本的違約動機，形成“合作共贏”而非“共商合謀”的PPP治理格局。

3.說服費用反映了產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險的深層次原因

在政府先行的博弈模型中，足夠大的δ1將使社會資本難以改變政府的合規(guī)傾向。在社會資本先行的博弈模型中，足夠大的δ3亦難以讓政府改變社會資本的合規(guī)傾向。將說服費用與交易費用區(qū)別分析，主要因其產(chǎn)生原因存在區(qū)別：交易費用更多內(nèi)嵌于PPP制度安排與項目運作層面，說服費用更多產(chǎn)生于非PPP因素的綜合性制度與市場環(huán)境中。客觀上，地方財力不堪支出責任導(dǎo)致的“捉襟見肘”困局，對地方行為的監(jiān)管漏洞，及信息不對稱引發(fā)的政府與市場委托代理問題等是誘因；主觀上，政府憑借公權(quán)具有的心理優(yōu)勢，地方政府“大而不倒的軟預(yù)算約束”與地方官員謀求晉升的內(nèi)在心理共同強化了地方對中央的救助預(yù)期是潛在激勵。上述因素降低了項目由合規(guī)轉(zhuǎn)違規(guī)的說服費用，增加了不規(guī)范交易的尋租空間，滋生了債務(wù)風(fēng)險。

四、政府過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險對PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險的影響

在PPP市場中，可對項目招標權(quán)、定價權(quán)、修建權(quán)產(chǎn)生重要影響，并在稅收優(yōu)惠、爭端解決等行政權(quán)支配領(lǐng)域產(chǎn)生決定影響的政府具有優(yōu)勢地位，這種優(yōu)勢可影響政府和社會資本的博弈結(jié)果，并直觀反映到PPP項目財政支出責任的確定上，增加了中長期相關(guān)風(fēng)險管理的不確定性。為此，下文將在第三部分博弈模型的基礎(chǔ)上，修改“風(fēng)險與收益對等”的假設(shè)：政社分享收益的比例為η∶(1-η)，同時政府可向社會資本在此比例上進一步轉(zhuǎn)移風(fēng)險的比例為γ，且0≤γ<η<1，進而政社分擔風(fēng)險的比例為(η-γ)∶(1-η+γ)，在相同的博弈路徑下分析博弈結(jié)果。因此，部分政府先行與社會資本先行的博弈路徑與第三部分相同，只是因風(fēng)險分擔比例變化改變了政社的支付結(jié)果，故下文僅分析政府先行博弈模型在兩種假設(shè)條件下的支付結(jié)果的變化。

(一)政府過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險時的政府先行博弈模型

1.政府初始策略為“不許違規(guī)”的博弈分析

(1)

第三，若社會資本采取“不遵從”策略但并未說服政府，推定合作不成功，雙方均未獲得支付。

2.政府初始策略為“允許違規(guī)”的博弈分析

第一，若社會資本采取“遵從”策略，項目違規(guī)落地。ΠG”*=(RG+ηΔ)-[CG+(η-γ)α]=ΠG+η(Δ-α)+γα，ΠS”*=[RS+(1-η)Δ]-[CS+(1-η+γ)α]=ΠS+(1-η)(Δ-α)-γα，對比風(fēng)險收益對等博弈結(jié)果，政社的支付分別增加和減少了γα。

(2)

第三，若社會資本采取“不遵從”策略但并未說服政府，推定合作不成功，雙方均未獲得支付。

3.求解納什均衡

(二)政府過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險對PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險的影響

1.降低社會資本的參與積極性

風(fēng)險收益對等和政府過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險條件下的兩個博弈模型的均衡解如表5所示。

表5 風(fēng)險收益對等模型與政府過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險模型的均衡解對比

2.增加PPP項目財政支出責任中長期債務(wù)風(fēng)險

因PPP項目的長周期性，政府過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險至社會資本以降低短期財政支出責任的行為可能誘發(fā)中長期債務(wù)風(fēng)險：一是放大了PPP項目全生命周期風(fēng)險。因PPP風(fēng)險因子的復(fù)雜性和某個風(fēng)險因子可通過PPP各相關(guān)主體的利益網(wǎng)絡(luò)進行傳導(dǎo)，各主體借助比較優(yōu)勢分擔風(fēng)險是項目風(fēng)險管理的最優(yōu)選擇。政府違背“風(fēng)險由最有能力掌控的一方承擔”的基本原則而過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險，雖可在短期減少財政支出，但風(fēng)險聚集到一定程度后造成的危害后果，將抵消項目經(jīng)濟利益本身，產(chǎn)生社會影響，最終需要政府通過增加財政支出等方式消化由此帶來的負外部性。這種彌補性投入往往要比按部就班進行定期管理所需要的財政資源大得多，由此增加政府顯性直接及或有風(fēng)險的管理難度。二是迫使社會資本采取隱性手段索要財政資源。PPP合同約定的風(fēng)險分擔及產(chǎn)生的財政支出責任是法定責任，產(chǎn)生了可衡量的顯性直接債務(wù)和或有債務(wù)風(fēng)險，為科學(xué)配置財政資源、更好進行中長期預(yù)算管理提供量化依據(jù)。但若社會資本過度承擔風(fēng)險，必將迫使其借助PPP合同的不完全契約和信息不對稱，讓政府承擔超出合同約定范疇的支出責任，增加政府隱性直接及或有債務(wù)風(fēng)險。

3.造成社會福利凈損失

社會資本以“理性經(jīng)濟人”的身份參與PPP項目，對經(jīng)濟利益的追求超過承擔社會責任的使命感，即便社會資本為達成合作而接受了政府過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險的條件，其也會將此種“超額負擔”通過消費鏈轉(zhuǎn)移給公共服務(wù)的消費終端，不論是提升公共服務(wù)的價格，還是變相降低投入成本，都可推升單位服務(wù)供給價格。如圖8所示，在風(fēng)險收益對等條件下，供給曲線SS和需求曲線DD的交點E為某種公共服務(wù)市場的均衡點，當社會資本被迫承擔超額風(fēng)險時，供給曲線通過價格傳導(dǎo)機制或變相通過成本機制將由SS提高至SST，均衡點移至E1。消費者剩余由APE下降至APdE1，生產(chǎn)者剩余由BPE下降至BKPs，因政府過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險帶來的PdPsKE1，表面上形成政府在博弈中的支付增量，但這并不形成政府的真實收入，而是政府應(yīng)擔但未擔的風(fēng)險對應(yīng)的財政支出責任。在博弈模型中，政府將應(yīng)擔但未擔的部分以降低自身風(fēng)險承擔比例的方式轉(zhuǎn)移至社會資本，但實際上，社會資本自擔了PPSKC，并將PdPCE1通過直接或間接方式再轉(zhuǎn)移給消費者。同時，原狀態(tài)下的剩余之和ABE降低為ABKE1，社會凈福利損失為E1KE。對應(yīng)到PPP實操情況，可能有以下情形造成損失：一是社會資本承擔超額風(fēng)險但難以通過隱性手段將成本再轉(zhuǎn)移給政府，只能通過提高公共服務(wù)價格或不當降低成本等方式降低消費者效用；二是社會資本的參與積極性下降，降低了公共服務(wù)的市場供給水平，造成供給數(shù)量降低、單價上升；三是社會資本出于整體考慮，接受了超額風(fēng)險，讓自身利益于政府。

圖8 政府過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險造成的社會福利損失

五、PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險的生成機理分析

(一)PPP層面——參與主體互動博弈下的風(fēng)險分擔不合理

一是PPP項目的長周期和復(fù)雜性決定了合同的不完全性。政府因承擔最終的公共服務(wù)供給責任，受限于時間、能力或繁瑣的程序，可能承擔一些超出合同約定的支出并面臨債務(wù)風(fēng)險。

二是社會資本利用政府落地項目的心理或因最大化自身利益而提出不合理條件。政府為求政績可能被迫答應(yīng)不合理要求；社會資本因存在對政府換屆履約、政策穩(wěn)定性等的擔憂，可能會提出不合理要求或降低服務(wù)質(zhì)量以減少成本，這些因素均可成為債務(wù)風(fēng)險的誘因。

三是政府的弱風(fēng)險感知能力降低和忽略了其在談判、締約時的敏感性和防御安排?，F(xiàn)階段，政府尚無法在沒有咨詢機構(gòu)協(xié)助的情況下獨立完成項目，“有限理性”的政府在缺少信息和專業(yè)判斷的情況下非本意地產(chǎn)生違規(guī)行為。加之PPP應(yīng)有的陽光化、社會資本公平競爭等在現(xiàn)階段不易真正到位，不正之風(fēng)和暗中腐敗仍發(fā)生可能，更易使政府承擔的風(fēng)險超出合理限度。

四是評估項目財政風(fēng)險的量化方法不完善。現(xiàn)有的財承論證程序無法高水平、全面地評估潛在財政支出，給某些模糊的“可能支出”變?yōu)椤艾F(xiàn)實額外支出”提供了彈性空間。

五是PPP相關(guān)制度并未實現(xiàn)風(fēng)險因素的有效抑制。立法滯后讓部分核心政策的法律效力較低，執(zhí)行效果欠佳；監(jiān)督部門因缺乏統(tǒng)一監(jiān)管標準和信息機制，降低了政府監(jiān)管的有效性；PPP契約的自我實施機制并未真正建立。在一定意義上，公共服務(wù)帶來的繁重壓力和“舉債無門”，會倒逼地方政府借助PPP采取一些非常手段，增加發(fā)生風(fēng)險的可能。

(二)非PPP層面——引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險各因素的綜合作用

一是財政支出壓力、政績考核與官員晉升機制下行為選擇的異化。在分稅制未在省級以下真正落地、地方稅體系未成型、事權(quán)劃分不清晰的背景下，地方存在財力缺口。同時，基本公共服務(wù)均等化已到攻堅克難階段，地方政府借助融資平臺為公共服務(wù)項目融資的方式難以為繼。國家多舉措遏制非規(guī)范舉債行為，部分地方政府放大PPP融資功能，而基層地區(qū)的項目不具有盈利優(yōu)勢，社會資本有動機將市場風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給政府，政府為落地項目只能通過財政保障將可能的風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)檎畟鶆?wù)。此外，PPP在高速發(fā)展階段被認為是在公共領(lǐng)域進行改革創(chuàng)新的重要舉措，實施PPP項目的數(shù)量與規(guī)模、能否成為標桿項目被打上了政績標簽，泛化、異化行為易被催生，政府不惜打政策擦邊球，默許甚至與社會資本合謀違規(guī)，藏匿了債務(wù)風(fēng)險。

二是政府的公權(quán)壟斷地位可能影響公平的市場競爭。PPP所倡導(dǎo)的平等合作要遵從于政府與市場話語權(quán)的分配情況，市場的公平競爭環(huán)境經(jīng)多年改革已有質(zhì)的提高，但仍無法排除政府不合理地干擾市場秩序的行為，這增加了社會資本在單一項目上“得罪”政府的成本。一方面，政府可能通過介入招標、土地招拍掛等影響社會資本的市場資源，與政府合作的項目通常受行政法管轄，長訴訟周期、高訴訟成本和低訴訟成功率增加了社會資本的維權(quán)難度；另一方面，政府可能通過降低市場準入門檻、提供合作機會而增加社會資本的競爭力。因而，在PPP制度不健全、監(jiān)管不到位的情況下，一些合規(guī)意識不強的地方政府可能會不顧本級財力和財承限額規(guī)定實施項目，后因自身不履約而造成當期財政支出責任的違約及長期的政府顯性債務(wù)。

三是不完全契約下的機會主義邏輯。PPP合作周期長、合作內(nèi)容多、涉及主體廣，易發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險。政府放任合作關(guān)系惡化、項目建設(shè)運營管理不良等問題是小概率事件，加之受專業(yè)能力限制，無法完全看破社會資本實質(zhì)性轉(zhuǎn)嫁市場風(fēng)險的行為。因所有復(fù)雜契約都是不完全契約，契約中的歧異、錯誤或遺漏可被締結(jié)主體利用。為避免相關(guān)問題發(fā)生，需要依靠法治環(huán)境的健全、降低契約不完全程度的專業(yè)水平的提高、富有契約精神的營商環(huán)境的培育，以及司法、仲裁等爭端解決機制的優(yōu)化。

四是預(yù)算軟約束為政府安排隱性及或有財政支出提供了操作空間。在現(xiàn)有五級政府的體制框架下，省級及以下各級政府作為地方政府實屬一個整體，從中央到地方存在隱性擔保與救助的層層財政關(guān)系，中央的監(jiān)管力度會伴隨政府層級的延伸而減弱，地方政府“大而不能倒”的軟預(yù)算約束和“上有政策、下有對策”的行為選擇會隱匿隱性債務(wù)風(fēng)險，這成為滋生地方政府過度負債心理的重要原因，也助長了PPP政府債務(wù)風(fēng)險。政府可通過固定回報、弱化績效等讓部分隱性債務(wù)顯性化，或通過預(yù)算安排的機動性納入非法定或有支出，卻不能改變其非法定財政支出的本質(zhì)。

五是金融市場對穩(wěn)定可預(yù)期現(xiàn)金流的偏好，在一定程度上將社會資本的融資壓力轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦С鰤毫?。理論上，PPP主推以項目未來現(xiàn)金流為依據(jù)的項目融資方式，而在實踐中，金融機構(gòu)往往難以承受市場風(fēng)險對貸款安全性的威脅，偏好于政府付費和比例較大的可行性缺口補助項目，即便社會資本主體信用起到一定作用，政府信用依然對PPP融資成功與否產(chǎn)生重要影響。同時，金融市場的心理與偏好，加深了政府信用金融化在PPP融資的印記，在將社會資本融資壓力傳導(dǎo)給政府的同時，也放松了PPP政府債務(wù)風(fēng)險的金融監(jiān)管，財政與金融尚未形成合力防范PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險，僅靠財政系統(tǒng)難以徹底解決風(fēng)險隱患。

六、完善PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險防控制度的幾點認識

本文總結(jié)了PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險的引致和分擔的政社博弈的行為規(guī)律，剖析債務(wù)風(fēng)險的生成機理，旨在達成以下目標：以增強PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險防控為導(dǎo)向，優(yōu)化制度規(guī)定，推動各方坦誠真實、低成本地了解事后行為，減少復(fù)雜契約關(guān)系下的機會主義行為，強化契約自我實施機制，構(gòu)建信任穩(wěn)定、有序互動的伙伴關(guān)系。

第一，現(xiàn)有制度存在行為細則不明確、自我實施機制不成型、執(zhí)行成本高等問題。政出多門，規(guī)則標準不統(tǒng)一，致使政策落實具有區(qū)域異質(zhì)性，參與方在政策薄弱環(huán)節(jié)催生的尋租空間和行政自由裁量權(quán)中產(chǎn)生的“貓捉老鼠”“討價還價”等行為，推動形成了區(qū)域性和結(jié)構(gòu)性的潛在風(fēng)險源；以部門規(guī)章為主的制度體系與法律及司法體系形成的制度執(zhí)行效果落差降低了機會主義的交易費用；政社并未真正形成互相監(jiān)督制約的伙伴關(guān)系，增加了復(fù)雜契約的執(zhí)行成本；目前關(guān)于主體信用、違約記錄等信息的共享存在遲滯與阻礙，可與政府監(jiān)管互補的行業(yè)自律監(jiān)管和公眾自發(fā)監(jiān)管缺位，尚未構(gòu)建具有成本優(yōu)勢及可信承諾的制度實施機制。以上問題影響了PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險治理效果。

第二，優(yōu)化PPP相關(guān)制度是增加政社博弈中交易費用，進而抑制債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵。僅在財政領(lǐng)域要求規(guī)范管理PPP項目財政支出行為、提升相關(guān)交易費用是不夠的，要進一步實現(xiàn)與法學(xué)和組織學(xué)等的交融。一方面，以PPP項目財政支出預(yù)算管理為主線，將財政付費、政府債務(wù)風(fēng)險分擔等關(guān)鍵點納入PPP合同的制定、執(zhí)行和監(jiān)管，實現(xiàn)PPP項目財政支出責任在政府層面的預(yù)算與資產(chǎn)負債管理與在項目層面的合同管理的一致對等。另一方面，現(xiàn)階段的PPP治理主體仍以財政部門和行業(yè)主管部門等正式組織為主導(dǎo)，但現(xiàn)有制度存在的問題，削弱了正式組織對因技術(shù)進步、行為改進所導(dǎo)致的環(huán)境變化中的債務(wù)風(fēng)險防控的適應(yīng)性，造成監(jiān)管能力缺口，降低了實發(fā)交易費用，隱匿了潛在交易費用。因而，要更好防范債務(wù)風(fēng)險，在完善制度的同時，還要注重跨領(lǐng)域、跨部門、跨周期的管理組織的自我學(xué)習(xí)與更新，在能力、形式和行為方式上為防控風(fēng)險提供助力。

第三，完善政府和社會資本的激勵約束機制，是壓縮政社合謀空間、減少不正當利益交易的重要舉措。為防控債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)在制度建設(shè)中充分重視構(gòu)建政社的激勵約束機制，提高一方說服另一方采取違規(guī)行為的成本。此條件的實現(xiàn)應(yīng)跳出PPP視野，在財政、行政等改革和法治社會建設(shè)與營商環(huán)境優(yōu)化中尋求破解之道。PPP政府債務(wù)風(fēng)險的生成并非完全為PPP模式之過，而一定程度上是經(jīng)濟、政治、法治等因素綜合作用的結(jié)果。在PPP項目財政支出行為會否引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險的問題上，說服費用通常不會限于單一項目的得失，而是包含著基于其他交易得失的地域與行業(yè)的機會成本，完善政社之間的激勵約束機制是增加不合規(guī)說服費用、在短中期有助于防控債務(wù)風(fēng)險的可行舉措。因此，增強信息共享，強化風(fēng)險防范共識，合理分擔風(fēng)險，實現(xiàn)重信守諾，將社會資本對政府義務(wù)落實的考評與政府對社會資本服務(wù)績效的考評置于同等重要的位置，是完善激勵約束、優(yōu)化債務(wù)風(fēng)險防控制度的考慮要點。

第四，科學(xué)合理分擔項目風(fēng)險，是有效控制全生命周期項目成本、更好防控債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵。政府過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險給社會資本以降低短期財政支出的行為，可能造成的影響包括但不限于：一是降低社會資本的參與積極性，侵蝕政社平等合作的基礎(chǔ)，增加市場壟斷因素，強化政府的違規(guī)動機；二是降低了合作方對項目風(fēng)險的整體管理能力，增加了建設(shè)運營的不確定性，一旦潛在的、項目內(nèi)部的風(fēng)險源發(fā)酵為實際的、影響范圍更廣的風(fēng)險事件，將大為增加項目風(fēng)險管理難度；三是變相推升公共服務(wù)的單位成本，降低公共服務(wù)供給數(shù)量與質(zhì)量，損害消費者和社會資本權(quán)益，造成社會福利凈損失。以上因素將通過政府以行政管理者身份兜底公共風(fēng)險的途徑增加中長期財政支出和政府顯性債務(wù)風(fēng)險，及通過被社會資本將超額風(fēng)險再次隱性轉(zhuǎn)移回政府方的途徑增加政府隱性債務(wù)風(fēng)險。因此，政府應(yīng)堅持平等合作，守住契約底線，穩(wěn)定社會資本的合作預(yù)期，真正將債務(wù)風(fēng)險納入政社共治風(fēng)險框架，合力管控PPP項目財政支出責任債務(wù)風(fēng)險。