川西林盤保護與利用：進展、挑戰(zhàn)與突破選擇

張耀文 卿明梁 郭曉鳴

[摘要]川西林盤是成都平原特有且集生產、生活和景觀等價值于一體的農村人居環(huán)境形態(tài)。推進川西林盤保護與利用是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內在要求。川西林盤保護與利用已經取得了一系列具有重要創(chuàng)新價值的實踐經驗，但也面臨著資源細小零碎、基礎設施普遍薄弱、集體經濟組織發(fā)展能力不足等帶來的現實挑戰(zhàn)，以及建筑風貌管控力度不足、土地和人才要素保障不夠、農民利益存在受損風險、政策支持效果仍需提升等突出障礙。進一步推進川西林盤保護與利用需要采取創(chuàng)新林盤片區(qū)綜合開發(fā)模式、撬動多元投資以破解林盤基礎設施建設滯后難題、建立集體經濟與林盤開發(fā)的共進機制、建立林盤風貌有效管控的監(jiān)督激勵機制、強化土地供給保障、構建林盤開發(fā)中優(yōu)質人才引育留用機制、完善多元主體利益聯結機制、提高相關政策支持效果等措施。

[關鍵詞]川西林盤;林盤經濟;集體經濟;林盤風貌;多元主體

[中圖分類號]X321

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-0694（2022）01-0056-10

[作者]張耀文博士研究生四川農業(yè)大學經濟學院成都610034

卿明梁碩士研究生四川省社會科學院研究生學院成都610072

郭曉鳴研究員博士生導師四川省社會科學院成都610072

川西林盤是成都平原特有的鄉(xiāng)村聚落形式，是集生產、生活和景觀于一體的復合型農村人居環(huán)境形態(tài)。在新的時代背景下，川西林盤不斷超越其作為居住形態(tài)的本來價值內涵，其產業(yè)、生態(tài)、文化等多元價值不斷拓展，推進川西林盤保護與利用的重要意義持續(xù)凸顯1-”。但同時，川西林盤保護與利用仍然面臨著資源細碎分散、基礎設施相對滯后等帶來的現實挑戰(zhàn)，以及主體參與、推進機制和政策支持等方面的突出障礙，從而導致林盤經濟發(fā)展?jié)摿﹄y以充分挖掘。因此，川西林盤保護與利用需瞄準重點方向和關鍵環(huán)節(jié)，采取更加精準有效的政策舉措，實現更大突破。

一、川西林盤保護與利用的重要意義

扭轉川西林盤的消減狀態(tài)，重塑川西林盤的美麗顏值，植入川西林盤的多元功能，具有極為重要的戰(zhàn)略意義。

1.推進川西林盤保護與利用是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內在要求

特殊的區(qū)域定位與綜合實力決定了成都市實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要超越一般層次的要求，突出高標錨定、高位推進，為全省鄉(xiāng)村振興、國家級中心城市建設提供示范樣板。川西林盤是成都市宜居宜業(yè)鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村經濟多元化發(fā)展的重要資源。推動川西林盤保護與利用不僅可以直接促進農商文旅體融合發(fā)展，厚植城市生態(tài)本底和加大生態(tài)產品供給，助力川西農耕文明延續(xù)和活化呈現，還能促進新型農村集體經濟發(fā)展，為鄉(xiāng)村發(fā)展吸引和聚納更多的優(yōu)質人力資源，進而實現產業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五大振興協同推進3）。

2.推進川西林盤保護與利用是美麗宜居公園城市鄉(xiāng)村表達的深刻踐行

川西林盤是天府農耕文明的重要產物。成都市推進公園宜居城市建設則是現代文明的創(chuàng)新性探索，兩者之間不僅有著縱向時間上的相繼、邏輯脈絡的相承，更有著共生共榮的深刻關聯4幻。推進川西林盤保護與利用有利于保護鄉(xiāng)村自然生態(tài)、山水生態(tài)和水系格局，為生態(tài)產品供給提供重要載體;有利于推進成都市人居環(huán)境與自然山水的有機交融，為大美城市空間塑造提供基礎單元;有利于創(chuàng)新生態(tài)型產業(yè)發(fā)展模式，強化公園城市發(fā)展的生態(tài)底色。

3.推進川西林盤保護與利用是深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗的必然要求

2020年2月，成都市西部片區(qū)獲批為11個國家級城鄉(xiāng)融合試點區(qū)之一。成都市西部片區(qū)也是林盤經濟發(fā)展先行區(qū)和集中區(qū)，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗在空間上高度重疊。推進川西林盤保護與利用可以通過生態(tài)場景打造、生態(tài)產品供給促進業(yè)態(tài)創(chuàng)新和產業(yè)集聚，進而使川西林盤成為農村人口就地就近就業(yè)和城鄉(xiāng)產業(yè)協同發(fā)展的重要載體。同時，推進川西林盤保護與利用顯化了對土地、資金等要素的需求，形成推進農村集體經營性建設用地入市機制和農村產權抵押擔保機制創(chuàng)新的倒逼動力，有利于成都市城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)創(chuàng)新性地探索改革發(fā)展路徑。

4.推進川西林盤保護與利用是創(chuàng)新生態(tài)產品價值實現機制的有力舉措

林盤經濟發(fā)展依托獨具特色的生態(tài)本底，打造高品質消費空間，培育康養(yǎng)、旅游、研學等新產業(yè)新業(yè)態(tài)，是推動“綠水青山”與“金山銀山”之間直接轉化的重要通道。更加值得關注的是，成都市已探索川西林盤生態(tài)系統(tǒng)生產總值（GEP）核算技術規(guī)范、川西林盤生態(tài)價值轉化模型與核算體系等，不僅有利于強化綠色發(fā)展導向，還能為破解生態(tài)產品價值實現中的“難度量、難抵押、難交易、難變現”問題提供了基礎性技術支撐。

二、川西林盤保護與利用的創(chuàng)新性探索

川西林盤保護修復工程既是成都市實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略十大重點工程，又是西部片區(qū)國家城鄉(xiāng)融合試驗區(qū)十大基礎工程。自2018年啟動川西林盤保護修復以來，截至2021年5月，成都市累計投入資金32.63億元，其中引入社會資本23.53億元，完成修復改造林盤556個，占全市可開發(fā)林盤總數8618個的6.45%①，有力促進了農商文旅體融合產業(yè)發(fā)展、農民收入水平提升、農村生態(tài)環(huán)境改善等。川西林盤保護與利用取得了一系列具有重要創(chuàng)新價值的實踐經驗。

1，以標準體系建設為基礎，推進林盤風貌原生態(tài)修復

為避免林盤資源無序開發(fā)必然帶來的特色減弱、布局分散等問題，成都市建立了以標準體系為基礎的林盤風貌管控整套機制。一是建立標準體系。遵循“不大拆大建、不挖山填塘、不過度設計、不冒進求洋”的原則，制定出臺《成都市川西林盤保護修復利用規(guī)劃》《川西林盤建筑風貌塑造導則與圖集》《成都市川西林盤保護修復工程實施方案》等政策文件，強化川西林盤“保、改、建”的基本管控取向。二是強化標準執(zhí)行。在市級層面，成都市建立自規(guī)、農業(yè)農村、住建等多部門協同，涵蓋規(guī)劃選址、審批建設、確權登記、后續(xù)監(jiān)管等全流程、閉合式的規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督體系。在縣級層面，崇州市建立“總規(guī)統(tǒng)攬、旅規(guī)統(tǒng)籌、旅委初審、旅標實施”的標準執(zhí)行機制;大邑縣確立“統(tǒng)籌頂層規(guī)劃、統(tǒng)籌專業(yè)規(guī)劃、統(tǒng)籌美學設計”建設思路，聯動國內外一流專業(yè)設計規(guī)劃團隊，高水平推進林盤形態(tài)重塑。

2.以農民和村集體參與為重點，促進林盤經濟可持續(xù)發(fā)展

強化農民與村集體參與是保證川西林盤經濟可持續(xù)發(fā)展、構建內生動力機制的重要基礎。調查發(fā)現，在林盤開發(fā)中注重尊重農民主體地位、保護農民利益以及促進新型農村集體經濟發(fā)展，己經成為一種具有導向性的發(fā)展選擇。一是創(chuàng)新集體主導的資源盤活機制。村集體對內整合分散資源，形成規(guī)模經濟效應，對外則與投資業(yè)主洽談交易、建立合作機制，保障了開發(fā)進程的順利推進和對鄉(xiāng)村發(fā)展主導權、收益權的控制。崇州市道明鎮(zhèn)竹藝村探索由集體主導的資源預收儲制度，由村集體與有承包地、宅基地和農房流轉意愿的農戶簽訂預流轉協議方式，歸集分散資源形成“收儲池”，并暫時在未開發(fā)階段保留農戶的使用權，一旦新的林盤產業(yè)項目啟動，預流轉協議立即生效，從而在保護農戶利益的基礎上實現了集體經濟組織更有效率地主導林盤資源利用的基本目標。二是促進農民分享林盤經濟價值增值。在林盤開發(fā)中力避資源資產簡單轉讓的“一錘子”買賣，力避單純將原住民遷移出產業(yè)區(qū)域，而是引導農民以閑散資金、閑置農房等，通過入股、務工、創(chuàng)業(yè)等形式，以合理的利益聯結機制設計，促進農民參與產業(yè)開發(fā)，分享產業(yè)收益。邛崍市采取“政府引導十群眾主體十項目帶動十社會投入”開發(fā)模式，大同鎮(zhèn)馬湖村將集體建設用地折資33.9萬元入股民宿項目“我們的院子”，每年以12%的收益固定分紅。村集體收益按照“433”模式分配使用，即40%作為發(fā)展基金，投向村集體產業(yè)發(fā)展，30%用于村內民生工程，30%用于環(huán)境治理和維護。

3.以多層次合作為關鍵，推進林盤資源優(yōu)質化開發(fā)

構建以林盤聚落為核心的產業(yè)生態(tài)圈需要多元主體參與、多種要素進入和多類產業(yè)元素配套。成都市注重多元主體間的分工與協作，實現分散資源整合，推進林盤資源優(yōu)質開發(fā)。一是構建政企社農合作機制。堅持“政府主導、市場主體、商業(yè)化邏輯”的原則，由政府負責制度供給與要素保障，市場主體負責項目開發(fā)與場景運營，集體經濟組織負責整合資源、提供有關服務，農民參與和分享產業(yè)開發(fā)，從而推動林盤高效化開發(fā)運營。崇州市白頭鎮(zhèn)大雨村幸福里林盤由村集體自籌資金1120萬元，與鮮道餐飲公司投資近1000萬元共同實施“鮮道·幸福里”林盤開發(fā)項目，引進其專業(yè)職業(yè)經理人進行項目運營，對當地農民開展職業(yè)技能培訓，引導參與就業(yè)，形成集音樂餐飲、民俗居住等于一體的林盤娛樂度假綜合體。僅運營第一年，“鮮道·幸福里”營業(yè)額就達到3000萬元，村集體實現收入135萬元，農民人均增收460元，企業(yè)實現利潤400萬元。二是構建人才聯盟合作機制。成都崇州市道明鎮(zhèn)竹藝村采用“天府文化十設計師聯盟十集體經濟組織”方式，聯動國內外知名設計機構，整合本地非遺傳承人和外來文創(chuàng)團隊、駐村大師等優(yōu)質人才，建成“竹里”“丁知竹”等一批精品新中式建筑，為傳統(tǒng)川西民居植入竹韻之美、鄉(xiāng)愁意境，開發(fā)3000余種竹編特色旅游商品。

4.以本土資源挖掘為路徑，促進林盤聚落特色化打造

因地制宜、突出特色是成都市林盤保護與利用的顯著特征。調查顯示，成都市林盤資源開發(fā)中已經形成各具特色的3種典型模式：一是農業(yè)衍生型。崇州市隆興街道孫家軒林盤引進華川集團，依托水稻產業(yè)，推進“水稻十文旅”全產業(yè)鏈，一方面融入華川集團“天府好米綜合運營平臺”，開發(fā)功能性大米，打造品牌影響力;另一方面依托水稻大田景觀，植入度假、康養(yǎng)、游學等現代功能業(yè)態(tài)，打造產業(yè)化林盤集群。二是特色旅游型。大邑縣董場鎮(zhèn)祥和村招引朗基尚善公司，運用空間美學理念，推進社區(qū)景區(qū)化，培育“林盤十濕地十綠道十農田大地景觀”的農業(yè)公園社區(qū)形態(tài)，打造集農業(yè)觀光、民俗體驗、鄉(xiāng)村美食、田園藝術教育、親子娛樂、風情客棧、休閑農場等農商文旅體多功能于一體的稻香漁歌田園綜合體。三是文化創(chuàng)意型。崇州市道明鎮(zhèn)竹藝村挖掘傳統(tǒng)竹編工藝和竹文化，集合竹編非遺傳承人、竹編藝人、文創(chuàng)工作者等群體，釋放竹文化藝術的經濟價值。2020年，道明竹編產業(yè)創(chuàng)收超過1.3億元、接待游客62.2萬人次，旅游綜合收入達1.9億元，竹編工藝品銷售額達3600萬元。

5.以改革集成推進為突破口，促進林盤經濟高效化發(fā)展

成都市在林盤開發(fā)中集成推進農村土地制度改革、金融制度改革、農村集體產權制度改革等，打通從“確權”“活權”再到“用權”之間的制度性通道，實現鄉(xiāng)村要素資源活化?？傮w而言，以下兩項改革在林盤經濟發(fā)展中發(fā)揮了突出作用。一是以土地制度改革為突破口實現賦能發(fā)展。盤活閑置宅基地、農村集體建設用地等，通過整合農民閑散資金和閑置農房，規(guī)范引入國有資本或社會資本等，對土地資源優(yōu)化配置，發(fā)展民宿、康養(yǎng)、度假等新產業(yè)新業(yè)態(tài)。二是以農村集體產權制度改革為基礎保障有序發(fā)展。鎖定農村集體經濟組織成員和資產，建立農民股份經濟合作社，賦能新型農村集體經濟發(fā)展，以集體經濟組織整合收儲閑置資產，從而保證在整合分散資源、保護農民利益、銜接外來資本過程中具有基本的組織載體。邛崍市在林盤經濟發(fā)展中強調構建“村集體經濟組織十企業(yè)十合作社十農戶”利益聯結機制，通過集體經營性建設用地入市流轉交易溢價、政府基礎配套設施股權量化、農村各類資源入股、參與經營分紅4種路徑壯大集體經濟，并鼓勵村集體為林盤新經濟發(fā)展提供資源支撐和配套服務支持。

三、川西林盤保護與利用面臨的現實挑戰(zhàn)與突出障礙

通過持續(xù)不斷的努力，成都市川西林盤己經凸顯產業(yè)迭代、形象重塑、人氣提升、文態(tài)活化等良好發(fā)展趨勢，但總體上看，林盤產業(yè)成長依然滯緩，具有產業(yè)植入、消費場景的數量仍然較少。未來更大力度和更為長遠的林盤保護與利用工作需要高度關注其面臨的現實挑戰(zhàn)，重點突破體制機制障礙。

1.林盤保護與利用面臨的現實挑戰(zhàn)

一是規(guī)模化協同開發(fā)的需求增強與林盤資源細小零碎之間的矛盾凸顯。據統(tǒng)計，成都市面積20畝以上的林盤為4342個，僅占林盤總數的四分之一?？梢?，大部分林盤單體規(guī)模較小。例如，崇州市常住人口20戶以上的川西林盤1699個，僅占其林盤總數的24%。川西林盤細小零碎分布現狀客觀存在單個林盤可利用集體建設用地少和散的突出問題，加劇了林盤開發(fā)中集體建設用地供需空間結構不匹配難題，也加大了公共設施配套成本，阻礙林盤產業(yè)規(guī)?；?、集群化開發(fā)。從實際開發(fā)過程看，由于缺乏區(qū)域性的資源整合和產業(yè)聯動，迄今為止林盤資源普遍的小規(guī)模、分散化開發(fā)方式，導致了林盤產業(yè)開發(fā)同質化矛盾不斷顯現，規(guī)模效應和集群效應難以充分發(fā)揮。

二是高質量開放式開發(fā)的需求增強與林盤基礎設施普遍薄弱之間的矛盾凸顯。在林盤開發(fā)中打造高品質生活場景和消費場景需要充分植入現代功能，對基礎設施配套有著更高要求。但長期以來林盤基礎設施投資欠賬較多，基礎相對薄弱，加大了林盤保護與利用的投資成本和培育新產業(yè)新業(yè)態(tài)的難度。進一步看，林盤基礎設施薄弱還有著深刻的體制機制根源：一是產權保護不力抑制社會資本投資。基礎設施建設屬重資產投入，由于產權流轉周期偏短和產權保護制度缺失，林盤開發(fā)投資者往往擔心持續(xù)獲利和再抵押再融資困難，導致投資意愿受到抑制。二是供需主體溝通機制欠缺導致供需不匹配?；A設施建設的實施主體為政府，而需求主體為企業(yè)、村集體和農民，由于缺乏有效的溝通渠道，造成基礎設施供給與需求不匹配的問題并不少見。三是基礎設施的維護與管護機制亟待健全。林盤基礎設施建設一定程度上存在“重建輕管”問題，集體經濟組織管護基礎設施作用發(fā)揮不充分，管護機制、管護隊伍、管護資金等制度有待完善。

三是集體經濟組織功能強化的需求增強與發(fā)展能力不足之間的矛盾凸顯。農村集體產權制度改革和林盤經濟開發(fā)都需要做實村集體所有權主體地位，強化村集體資源整合、組織統(tǒng)籌、銜接交易以及村域公共產品提供等功能，對集體發(fā)展能力有著更高要求。但多數村集體存在以下兩大突出問題，難以滿足發(fā)展現實需求：一是投資能力缺乏。多數村集體發(fā)展基礎薄弱，盈利渠道有限，資金積累不足。對于一些需要配套的農商文旅體融合發(fā)展項目，許多村集體因投資能力缺乏而難以承接。二是經營能力缺乏。兼任農村集體經濟組織管理層的村組干部普遍長于社會管理、弱于市場經營;加之因農村集體經濟組織經營人員的激勵機制依然缺失，其付出努力、承擔風險與獲取報酬之間極不匹配，導致村集體難以吸納優(yōu)秀經營人才。

2.林盤保護與利用存在的突出障礙

一是監(jiān)督約束機制尚需健全，建筑風貌管控力度不足。成都市雖然已經建立了林盤建筑風貌管控的標準體系及其實施機制，但建筑風貌管控的剛性約束依然不足。首先，監(jiān)督約束機制不健全。對林盤建設開發(fā)雖實行事前審批，但缺乏事中事后監(jiān)管?？h級相關部門雖具有相關執(zhí)法權，但卻難以實現對廣大鄉(xiāng)村、眾多農戶的具體監(jiān)督。鎮(zhèn)街雖具有土地、建房審批權，也具有監(jiān)督能力，但卻缺少執(zhí)法權。其次，激勵機制缺失。尚未將建筑風貌管控與政策補貼、評優(yōu)評先、集體經濟扶持等相掛鉤，難以形成有效激勵來促進風貌塑造。

二是土地要素保障亟待加強，部分項目落地實施受阻。土地是林盤建設項目落地的關鍵因素。首先，土地產權流轉不暢。除郫都區(qū)以外的區(qū)（市、縣）均不是農村集體經營性建設用地入市改革試點區(qū)，盤活存量農村集體建設用地缺乏完備的制度保障，導致土地盤活仍然困難。其次，土地產權抵押融資權能尚需拓展。農村承包地經營權和農村集體建設用地使用權抵押均面臨周期長、門檻高等問題，從而導致土地產權再流轉、再變現困難。再次，農村集體建設用地與農用地之間的界限不清。受國土三調技術規(guī)程變化，林盤內房前屋后已確權頒證為宅基地、國土二調界定為建設用地的土地在國土三調中被界定為林地，僅大邑縣此類土地面積就達8943畝。此外，因操作失誤，少數歷史性的宅基地被劃為農用地。

三是激勵機制仍不完善，優(yōu)質人才引育留用困難。林盤經濟提質升級需要數量更大、類型更多、專業(yè)性更強的優(yōu)質人才參與，若缺乏有效的人才引進培育機制，人才短缺將會成為林盤保護與利用中的長期困擾問題。首先，人才精準招培的目標機制需要創(chuàng)新。缺乏對急需人才差異性需求的細致分析，難以前瞻性地對急需人才進行針對性地培育，不同林盤聚落的分散式引才造成資源信息無法整合，人才招引效率下降。其次，人才招引留用的評價與激勵機制仍需健全。對鄉(xiāng)村旅游的規(guī)劃設計、能工巧匠、運營管理等小門類、專業(yè)性人才缺乏認證機制，導致人才引進中無法甄別質量，也無法形成對人才的身份和名譽激勵。對優(yōu)質人才薪酬待遇、社保居住、子女就學等配套保障需要進一步完善，對引育人才的職業(yè)生涯管理、職業(yè)規(guī)劃設計等方面尚處于缺失狀態(tài)。再次，人才融入的產權制約有待突破?！靶麓迕瘛比谌肷鐓^(qū)發(fā)展的產權保護不足，無法穩(wěn)定享有農村承包地經營權、宅基地使用權。因集體成員的封閉管理模式，一些對村集體經濟發(fā)展具有較強貢獻能力的“新村民”無法合理分享集體經濟發(fā)展的收益。

四是多元主體間利益聯結機制尚不健全，存在農民利益受損風險。村集體、農民以及業(yè)主等多元主體間協同是促進林盤經濟持續(xù)健康發(fā)展的關鍵。但多元主體利益導向不同，農民又處于相對弱勢地位，若缺乏公平緊密的利益聯結機制，則極易造成農民利益受損。首先，部分原住農民被邊緣化。各地構建緊密利益聯結機制的實踐尚處于分散試驗階段，一些林盤在開發(fā)中采取將農民整體遷出方式，或是讓農民僅僅分享“一次性”產權流轉收益，農民不能持續(xù)參與并分享林盤開發(fā)的增值收益，其長期利益存在隱性受損風險。其次，農村集體經濟組織的利益保護功能發(fā)揮不足。一些村集體在林盤經濟發(fā)展中的主要收入來源于簡單的資源流轉，沒有通過股權合作、服務供給、產業(yè)項目植入等方式與林盤經濟產業(yè)鏈延伸形成關聯機制，不僅導致村集體經濟收益低，也難以惠及和帶動農民持續(xù)增收。

五是多元政策支持缺乏整合，政策支持效率仍需提升。在不斷強化林盤保護與開發(fā)情況下，政策實施機制缺陷依然存在。具體而言，以下四個方面問題尤需關注：首先，支持政策體系的完整性有待加強。服務于林盤保護與開發(fā)的貸款貼息、財政支持、稅收減免等政策有待健全。其次，支持政策存在進一步整合空間。參與林盤資源保護與開發(fā)的部門間聯動機制尚待進一步健全和落實，多元政策資源一定程度上存在“碎片化”問題。再次，政策審批程序較多。項目申報中的招投標、財評等程序中所需材料較多、耗時較長。最后，政策監(jiān)督考評機制不健全。缺乏政策執(zhí)行后的績效評價制度規(guī)定，導致政策的后續(xù)完善缺乏基礎依據。

四、進一步推進川西林盤保護與利用的對策建議

根據川西林盤保護與利用所面臨的現實挑戰(zhàn)與突出障礙，著眼于高位推進鄉(xiāng)村振興和高質量促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求，本文提出以下對策建議：

1.創(chuàng)新性建構川西林盤片區(qū)綜合開發(fā)模式

破解林盤資源零散化難題，需打破區(qū)域界限、主體疆界、產業(yè)邊界，完善林盤產業(yè)鏈配套，推動林盤資源綜合化、整體式保護與利用。一是探索林盤開發(fā)空間協同機制。探索林盤群落集群式開發(fā)模式，采取“公司十集體”合作方式，收儲由集體控制和農民自愿有償流轉土地、房產等，形成資源“蓄積池”，實現“分散收集、整體開發(fā)、精準配置”，做到開發(fā)節(jié)奏有序、項目布局合理。同時，充分發(fā)揮產業(yè)功能區(qū)服務指導作用，強化功能區(qū)規(guī)劃編制、業(yè)主招引、項目投促等功能，促進功能區(qū)人員下沉、智力下沉、項目下沉，突破林盤產業(yè)小規(guī)模和單一化制約。二是構建林盤開發(fā)主體協同機制。鼓勵龍頭企業(yè)、中小型企業(yè)、村集體、農民合作社等共建林盤開發(fā)的“航空母艦式”產業(yè)聯盟。推動龍頭企業(yè)向平臺生態(tài)型企業(yè)轉型，引導其在產業(yè)聯盟中發(fā)揮引領功能，促進中小企業(yè)發(fā)揮產業(yè)發(fā)展專長優(yōu)勢，村集體和農民合作社發(fā)揮聯農帶農、整合資源、組織統(tǒng)籌優(yōu)勢，形成分工協作的開放組織系統(tǒng)。推動產業(yè)聯盟內各成員相互入股、組建新的開發(fā)主體、共同開展經營業(yè)務，共同出資設立互助保險，形成利益共享、風險共擔的責任共同體、經濟共同體和命運共同體。

2.撬動多元投資破解林盤基礎設施建設滯后難題

突破林盤基礎設施過度依賴財政投入的局面，探索多元主體共同參與的基礎設

施建設與維護模式。一是發(fā)揮財政資金的投資撬動作用。應用EOD模式，將公益類、

非公益類和低收益率、高收益率等基礎設施項目整體打包，實行一體開發(fā)，吸引社會資本有效參與。二是鼓勵集體和農戶參與。財政單項投資額度在200萬元以下的農村小型公共基礎設施項目的建設管理，可采取村民自建、民辦公助方式，由村集體組織實施。調動村集體和農戶投資積極性，探索財政資金投一點、企業(yè)籌一點、村集體和農民出一點的“三個一點”林盤基礎設施建設運營籌資機制。三是健全基礎設施建設與管護機制。探索完善“先建后補”方式，推動部分基礎設施建設由市場主體自主實施，促進設施供給與發(fā)展需求有機銜接。建立基礎設施建設績效評估機制，將評估結果作為項目后續(xù)資金安排的重要依據，倒逼建設管護效益提升。強化村集體在基礎設施管護中的職能職責，對部分農民直接受益的車輛停放、垃圾處理等基礎設施，引入市場機制，實行付費使用。

3.以強化發(fā)展能力為重點建立集體經濟與林盤開發(fā)的共進機制

進一步深化農村集體產權制度改革，把握林盤保護與開發(fā)契機，壯大新型農村集體經濟，推進改革成果向發(fā)展成果轉化。一是增強村集體市場適應能力。建強農村集體經濟經營管理人才隊伍，構建常態(tài)化經營人才“傳幫帶”機制，推進集體經濟組織人才培育。完善集體經濟帶頭人激勵機制，樹立公平合理取酬理念，探索建立“基本工資十績效獎勵”、期股期權、崗位分紅等激勵機制。二是增強村集體促進林盤保護與開發(fā)功能。做實村集體對內資源整合與對外交易銜接的雙重功能，鼓勵以村集體為組織載體整合土地、房屋以及農民閑散資金等資源資產，對外開展資源資產流轉、企業(yè)招引等。三是構建村集體經濟發(fā)展與林盤開發(fā)的共進共贏機制。一方面，避免將農戶和村集體的資源資產“一次性”交易，鼓勵村集體、農戶、企業(yè)等以資產租賃、交叉入股、相互持股等方式，形成發(fā)展共贏、利益共享的合作機制。另一方面，鼓勵村集體發(fā)展與林盤經濟相關的服務型經濟，為林盤開發(fā)企業(yè)提供物業(yè)管理、衛(wèi)生保潔、食材供給、勞務派遣等系統(tǒng)性服務，持續(xù)穩(wěn)定增加村集體經濟收益。

4.全面創(chuàng)立林盤風貌有效管控的監(jiān)督激勵機制

將林盤風貌塑造要求落到實處，凸顯林盤風貌地域特色。一是健全監(jiān)督約束機制。建立健全數字農房建設管理系統(tǒng)，整合自規(guī)、住建、農業(yè)、綜合執(zhí)法等部門，充分落實“建前審核十建中監(jiān)督十建后評估十持續(xù)監(jiān)測”的林盤風貌塑造全過程管理機制。同步授予鎮(zhèn)街建房、土地審批和監(jiān)督等執(zhí)法權力，下沉執(zhí)法資源，強化鎮(zhèn)街執(zhí)法能力。二是建立有效激勵機制。定期開展林盤建筑風貌評估行動，并將評價結果與政策支持掛鉤，推動林盤建筑規(guī)范化塑造。

5.進一步破解林盤開發(fā)利用中土地供給保障的瓶頸性矛盾

在確保耕地紅線不動搖基礎上，以提高土地利用效率為重點，加大農村集體建設用地保障力度。一是集成深化農村宅基地制度改革和農村集體經營性建設用地入市制度改革。推進農村宅基地集中式“三權分置”改革，構建農村宅基地自愿有償退出機制。賦予村集體對閑置宅基地進行調整和收回的處置權，通過“宅基地使用權流轉+集體經營性建設用地入市”整體化利用閑散農村集體建設用地資源。推廣農村宅基地使用權預收儲機制，穩(wěn)妥推進農村宅基地使用權和農村集體經營性建設用地使用權抵（質）押融資制度創(chuàng)新，緩解林盤開發(fā)中的投資壓力。二是推進國土三調土地屬性勘誤校正。對國土三調中集體建設用地與農用地屬性界定誤差問題，通過年度土地調整程序予以合理修正。

6.加快構建林盤開發(fā)中優(yōu)質人才引育留用機制

構建“人才需求判識一人才評價一人才引培一人才激勵”全鏈條的人才工作機制，夯實人才基礎。一是構建精準引才育才機制。建立人才資源數字信息庫，編制專業(yè)人才需求結構圖。有針對性地配置培訓資源向新興急缺人才傾斜，探索組團式引才、網上“云招聘”等模式。推進由產業(yè)功能區(qū)或鎮(zhèn)街向村集體派駐經濟專員或林盤運營師，負責林盤開發(fā)中的方向把控、技術指導、項目選擇與實施等。二是健全人才評價激勵機制。編制個性化人才服務目錄，完善對專業(yè)人才的金融擔保、社保補貼、創(chuàng)業(yè)補貼、生活配套等扶持，探索建立高層次人才職業(yè)生涯規(guī)劃制度。借鑒職業(yè)農民和職業(yè)經理人制度，探索將與林盤經濟相關的規(guī)劃、運營、文創(chuàng)等小門類人才實施高中低分等級認證，引導人才待遇與評價等級掛鉤。三是強化新村民社區(qū)融入。按照權責對等原則側，探索對村集體發(fā)展做出突出貢獻、積極參與公共事務和履行村規(guī)民約的“新村民”，授予集體成員特別資格權，授予其階段性享有農村宅基地使用權等權利。

7.全面完善林盤開發(fā)多元主體利益聯結機制

以利益機制為重點保護林盤開發(fā)中多元主體的共同利益。一是強化農民主體地位。引導農民以自主創(chuàng)業(yè)形式參與林盤經濟發(fā)展的餐飲、民宿、商品售賣等產業(yè)，引導企業(yè)、村集體等為農戶提供產業(yè)設計、技能培訓等服務，提供參與林盤開發(fā)的“一戶一策”發(fā)展方案。二是進一步完善利益聯結機制。確保村集體、農民能夠穩(wěn)定持續(xù)分享產業(yè)后續(xù)發(fā)展所帶來的增值收益，促進企業(yè)、村集體與農民形成緊密利益共同體。對項目實施中的宅基地騰退和集中安置，需避免切割農民與原社區(qū)、產業(yè)區(qū)之間的聯系，應按照“先農民安置入住、后使用產業(yè)用房”原則，鼓勵采取“商住一體”模式對原住農民進行就業(yè)創(chuàng)業(yè)型安置。

8.有效提高相關政策支持效果

強化系統(tǒng)施策、分類施策、精準施策，推動政策供需匹配，提升政策支持效果。一是構建系統(tǒng)化的政策支持體系。制定財政支持、融資貸款、稅收減免、人才吸引等一攬子政策，彌補政策缺失所帶來的“木桶效應”。二是健全資金項目整合機制。要加強涉及林盤保護與開發(fā)有關部門間的交流與協作，集中自規(guī)、農業(yè)農村、住建等相關部門建立專項工作組，建立常態(tài)化聯席會議制度，強化部門協作。授予縣（市、區(qū)）級政府統(tǒng)籌各類資金項目的權限，提高資金使用效率。三是優(yōu)化行政審批程序。適當精簡林盤項目申報中各環(huán)節(jié)所需材料，完善限期辦結制度，壓縮辦理時限。落實“代辦”制度，完善“網上辦”平臺。四是健全政策績效評價機制。制定包括經濟績效、社會績效、生態(tài)績效等的林盤開發(fā)利用績效評價指標體系，建立林盤開發(fā)績效定期評估機制，以評估結果作為強化后期政策支持的重要依據。

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（責任編輯 王娟）