合作治理:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中治理有效的一種模式

張 領(lǐng)

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院,貴州 貴陽 550025）

1 問題提出與文獻(xiàn)回顧

作為一項(xiàng)農(nóng)村改革發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出經(jīng)歷了一個(gè)過程。黨的十六屆五中全會提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)，并明確了“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的目標(biāo)。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上，黨的十九大明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄髞硗七M(jìn)。盡管不同時(shí)期鄉(xiāng)村治理的提法不同，內(nèi)容也有所差別，但內(nèi)在精神是連貫的，都包含建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建新型農(nóng)村治理體系、提高公共服務(wù)水平、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享等內(nèi)容。無論是發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、提高鄉(xiāng)村生活，還是繁榮鄉(xiāng)村文化、建設(shè)美好鄉(xiāng)村，都建立在鄉(xiāng)村“治理有效”的基礎(chǔ)上。作為鄉(xiāng)村振興重要內(nèi)容和關(guān)鍵之策的“治理有效”要求德治、自治和法治相互配合，以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣。三種不同的治理方式分別代表不同的治理主體，但本質(zhì)上是要求三者相結(jié)合的復(fù)合式治理，是一種新的治理原則和治理方式。

從鄉(xiāng)村振興的歷史來看，農(nóng)村建設(shè)一直都在“強(qiáng)國家約束—弱國家約束”之間搖擺。自清末新政至民國以降，梁漱溟、晏陽初、陶行知等人所開展的“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”的失敗都因國家政治的不穩(wěn)定，政府機(jī)構(gòu)難以滲入鄉(xiāng)村而趨于失敗，亦即政治權(quán)威無法推動(dòng)鄉(xiāng)村改革，無法提供綜合性的解決方案[1]220。當(dāng)時(shí)國家權(quán)力深入農(nóng)村社會的主要企圖是進(jìn)行財(cái)政榨取和兵役、勞役動(dòng)員，但由于國家力量薄弱無力介入地方事務(wù)，最終導(dǎo)致國家政權(quán)的內(nèi)卷化[2]216。1949年以后，政府通過對農(nóng)村進(jìn)行社會主義改造，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下村一級組織成為政府在農(nóng)村實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的單元，變?yōu)樯a(chǎn)管理、福利分配的“單位制”[3]7-11。政府在鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)中以強(qiáng)有力的管理者角色出現(xiàn)，鄉(xiāng)村被納入國家治理進(jìn)程。改革開放后取消了人民公社，實(shí)行“統(tǒng)分”結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。實(shí)際運(yùn)作中，在經(jīng)濟(jì)上一些地方“統(tǒng)”不足，而“分”有余；在政治上，《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布以來，放棄“單位制”對農(nóng)民的組織，給予農(nóng)民自行生產(chǎn)和生活的權(quán)利，實(shí)行人民民主的村民自治制度，但賦予農(nóng)民的各項(xiàng)民主權(quán)利在一些地方未能真正落實(shí)[4]。陳剩勇指出，由于中國人特有的行為方式和社會結(jié)構(gòu)模式，“在日常的村莊治理中，村民自治的現(xiàn)有制度，包括村民代表會議制度、村民大會制度、財(cái)務(wù)監(jiān)督小組制度等，實(shí)際上大多都難以發(fā)揮其應(yīng)有的制度功能。對于現(xiàn)有的村莊管理制度、規(guī)章和程序，村干部和村民們有時(shí)候還走一走形式，更多的時(shí)候是把它們束之高閣”[5]。在政治和經(jīng)濟(jì)的雙重作用下，國家政權(quán)和鄉(xiāng)村關(guān)系又搖擺到“弱國家約束”這一端。自2005年中央將社會主義新農(nóng)村建設(shè)作為農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略以來，無論是社會主義新農(nóng)村建設(shè)還是新近提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，都意識到鄉(xiāng)村治理的極端重要性。但鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中部分地方政府過度動(dòng)員過度包辦。李增元等人指出：“有些地區(qū)搞大躍進(jìn)工程，脫離實(shí)際，居民權(quán)利和利益受到加大損害?！盵6]安彩英亦指出，基層政府在有些方面忽視了村民的意愿，統(tǒng)包統(tǒng)攬，限制了社會組織的發(fā)展和農(nóng)民的參與[7]。

與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐相一致，學(xué)術(shù)界20世紀(jì)90年代以來，基于鄉(xiāng)村自治提出了相當(dāng)多的理論，“草根民主”“協(xié)商民主”等理論是熱門話題。徐勇基于廣東云浮市的案例提出了以組為基礎(chǔ)，組、村、鎮(zhèn)分別設(shè)理事會的三級聯(lián)動(dòng)鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理機(jī)制[8]333-349。盡管強(qiáng)調(diào)了政府和村民信息上的互動(dòng)，但本質(zhì)上依然是以組為基礎(chǔ)的分級治理，鎮(zhèn)的權(quán)力未介入“組”這一級。實(shí)際上，跟其他“草根民主”理論一樣，鄉(xiāng)村治理中存在“民主性”不足的問題。基于此，何包鋼等人提出用民主懇談會來解決村民難以保障自己權(quán)益這一問題，民主懇談會的內(nèi)容由村民和村干部提出，如果公共問題和集體收益使用問題得到村民的廣泛支持，則形成決策并得到執(zhí)行[9]。從民主懇談會的參與人來看也僅局限于農(nóng)村，本質(zhì)上依然是鄉(xiāng)村自治的范疇。近年來關(guān)于新鄉(xiāng)賢、基層黨組織與鄉(xiāng)村治理的研究，也沒有超出自治的理論范疇，且隨著鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷，新鄉(xiāng)賢、村黨支部的權(quán)威性難以應(yīng)對市場化沖擊下鄉(xiāng)村的利益沖突。廖業(yè)揚(yáng)等人指出，政府與村民組織、營利組織和非營利組織合作的整體性治理對鄉(xiāng)村治理有積極意義[10]。但正如景躍進(jìn)所指出的，對整體性治理中的行政化和自治能否兼容的問題應(yīng)進(jìn)行再思考[11]，且隨著一些地方村級治理趨于行政化，如何有效回應(yīng)村民需求，這些問題尚需進(jìn)一步研究。

村民、自愿組織、村“兩委”和基層政府合作治理是筆者參與G村村莊治理的發(fā)現(xiàn)。G村合作治理這一模式通過自愿組織對村民利益進(jìn)行整合，輸入村“兩委”，在基層政府的配合下實(shí)現(xiàn)了多元主體的合作，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“治理有效”這一目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。換句話說，合作治理中的基層政府(法治)、村“兩委”(自治)、鄉(xiāng)村社區(qū)公眾及其利益整合的自愿組織(德治)基于裁量權(quán)的共享而形成了一種新的治理網(wǎng)絡(luò)——一種旨在打破“統(tǒng)攬”與“自治”非此即彼的歷史怪圈的治理方式。基于此，本文將研究這種合作治理方式的具體運(yùn)作、內(nèi)生邏輯以及對治理有效的政策意義。

2 合作治理的中國語境

現(xiàn)代意義的治理理論是從西方首先發(fā)展起來的，本身就是西方社會發(fā)展的產(chǎn)物，有其產(chǎn)生的制度和經(jīng)濟(jì)背景，這一理論應(yīng)對的經(jīng)濟(jì)社會問題是高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)和原子化社會。這是在解決了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會后應(yīng)對高度發(fā)達(dá)的工業(yè)社會乃至于后工業(yè)社會問題而產(chǎn)生的一種新的治理模式。然而，中國對社會問題的治理呈現(xiàn)出與西方不同的特點(diǎn)，合作治理中的共享裁量權(quán)、政府在治理中的地位因而與西方有所不同，有其適用環(huán)境。

2.1 與政府共享裁量權(quán)的合作

治理作為公共管理的一個(gè)重要概念，是隨著公共行政采用工商管理方法、引入市場競爭機(jī)制等“管理主義”而逐漸受到學(xué)界和政界重視并成為政府改革的目標(biāo)的[12]。治理被很多國家作為去科層化的一劑良方，是一種朝向市場化努力的策略[13]，其主體包括以政府為核心的各類公共部門和非營利的公共組織[14]71。在西方，治理中可以沒有政府這一主體，也不需要依靠國家強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)[14]69-70。但在中國，合作治理的核心主體是政府，所以合作治理是政府與其他主體的“合作”。值得注意的是，政府和非政府部門的順從關(guān)系、短期的非正式互動(dòng)關(guān)系、臨時(shí)松散的合作關(guān)系不算合作治理。在國內(nèi)，公共管理通常是指公共部門與非營利組織的合作，而且公共部門的合作有協(xié)作治理、參與式治理、合作治理等不同的合作方式之分。不同治理主體在治理中的角色不同，協(xié)作和參與強(qiáng)調(diào)從屬地位，還可能包含通過合同外包的合作方式。然而，這種管理方式不符合公共管理引入工商管理以提高政府內(nèi)部管理和推進(jìn)政府改革、高效提供公共物品和服務(wù)的初衷。因而，合作治理與配合(cooperation)和協(xié)作(coordination)有著本質(zhì)上的區(qū)別，它表示一種和政府長期的、正式的互利關(guān)系，這種關(guān)系基于公共目的而參與公共決策、決策執(zhí)行和參與項(xiàng)目管理，提升公共財(cái)政的效率[15]。多納休等人將合作限定在“共享裁量權(quán)”[16]，排除了一方作出決定，而另一方只負(fù)責(zé)執(zhí)行的合同關(guān)系，或順從、協(xié)作等主從關(guān)系。在中國背景下，裁量權(quán)的共享不只是體現(xiàn)為政府提供財(cái)政和政策支持，更重要的是約束村民追求利益時(shí)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)外部性，保證其他社會組織公共物品和服務(wù)提供的效率。

2.2 政府的元治理角色

合作治理是新公共管理理論，尤其是治理理論的新發(fā)展。在西方，包括合作治理在內(nèi)的公共管理是應(yīng)對政府科層化、尋求靈活性和高效提供公共物品與服務(wù)的一種新的治理方式，本質(zhì)上是政府治理走向市場化的一種改革[11]。因此，在裁量權(quán)的分享中不同社會條件下政府所能分享的裁量權(quán)不同，羅茨認(rèn)為治理甚至可以沒有政府在場[17]。然而在中國，盡管合作以裁量權(quán)共享為前提，但從政府管理向治理乃至于合作治理的轉(zhuǎn)變，需要面對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會乃至后工業(yè)社會同時(shí)疊加的問題[18]，需要政府承擔(dān)元治理的角色。簡而言之，政府管理不當(dāng)和管理過度導(dǎo)致的失靈與政府缺位同時(shí)并存，在此意義上，政府要作為現(xiàn)代化的推動(dòng)力量進(jìn)行市場培育。換言之，政府失靈和市場發(fā)育不充分同時(shí)存在。無論是市場發(fā)育不充分還是政府失靈，都需要在一些方面強(qiáng)化政府的力量。因此，薛瀾等人指出，在中國“‘國家’才是‘國家治理體系’這一概念的核心”[19]。

對于向來以自治為主要治理手段的鄉(xiāng)村來說，合作治理離不開政府，且政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)元治理的角色。隨著鄉(xiāng)村通往中心集鎮(zhèn)乃至縣城道路的修通，農(nóng)民收入多元化引起農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，鄉(xiāng)村振興中的“產(chǎn)業(yè)興旺”需要政府進(jìn)行市場培育。不僅如此，城市異質(zhì)性因素的介入，城市經(jīng)濟(jì)的外部性外溢農(nóng)村，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自身存在的外部性也日益凸現(xiàn)，農(nóng)村公共事務(wù)需要一定程度的約束性治理。因而不具有執(zhí)法權(quán)的村“兩委”是難以實(shí)現(xiàn)有效治理的，需要基層政府職能下沉實(shí)施約束性治理。因此，農(nóng)村事務(wù)既需要承擔(dān)大量的公共物品、公共服務(wù)供給的服務(wù)型政府，更需要基層政府支持和配合作為自治組織的村“兩委”，提供村民急切需要的公共物品和服務(wù)，對鄉(xiāng)村實(shí)行有效治理，振興鄉(xiāng)村。

2.3 合作治理在鄉(xiāng)村的適用性

用合作治理理論來分析沒有政府正式機(jī)構(gòu)的村一級治理是否合適?法理上，1987年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》(以下簡稱《村委會組織法》)就明確了農(nóng)村的自治地位。盡管幾經(jīng)修改，村民委員會的自治地位并沒有改變。但細(xì)查其條款，我們發(fā)現(xiàn)《村委會組織法》明確規(guī)定了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，黨“領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)、依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利”。這說明村民委員會在實(shí)際管理活動(dòng)中，需要在基層黨委和政府的指導(dǎo)下開展工作，協(xié)助政府完成一定任務(wù)。在邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，由于農(nóng)村的自然經(jīng)濟(jì)特性，公共事務(wù)較少，村“兩委”更多是配合政府的工作，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府開展計(jì)劃生育、生態(tài)環(huán)境、社會治安、稅收等工作。村“兩委”在實(shí)際工作中成了社會治理的“神經(jīng)末梢”和“前哨”?！暗胤叫允澜缡莾?nèi)在的、根本的，國家政治體制等背景則是非根本性的”[20]169，而村“兩委”作為“地方性的農(nóng)民生活組織”被統(tǒng)合進(jìn)“國家建制”中[21]217。

鄉(xiāng)村中存在的政府職能和自治職能相互交織、難以區(qū)分。在一些鄉(xiāng)村，2006年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，基層政府對鄉(xiāng)村社會的影響在一定程度上受到了削弱，但隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧等國家政策和戰(zhàn)略的大力推行，政府權(quán)力對鄉(xiāng)村的影響加大了。在項(xiàng)目下鄉(xiāng)過程中，鄉(xiāng)村自治組織實(shí)際上“不過是國家行政力量的向下延伸，是國家的代理人，而不再有鄉(xiāng)村社會的當(dāng)家人、不再有鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生利益的整合能力”[22]。所以在村莊層面，村級組織的行政化往往使村“兩委”日漸成為以完成基層政府指令為目標(biāo)的組織。盡管村“兩委”并不是行政部門，不具備行政部門的執(zhí)法權(quán)力，但作為自治體的村“兩委”在實(shí)際層面上履行部分政府職能。從這個(gè)角度講，政府在鄉(xiāng)村的職責(zé)可以從鄉(xiāng)村自治的角度來進(jìn)行理解，合作治理概念適用于鄉(xiāng)村場域。用合作治理來分析鄉(xiāng)村自治從理論上來說是適合的，在實(shí)踐上也是必需的。這不僅僅是合作以提高生產(chǎn)率、以獲取信息等[16]71，還因?yàn)閷?shí)施了幾十年自治的鄉(xiāng)村遭遇現(xiàn)代性這一異質(zhì)性力量的沖擊，市場的逐利性改造了傳統(tǒng)道德，產(chǎn)生了一系列問題，如公地被圈占、“公共池塘資源”枯竭問題[23]以及環(huán)境污染、鄉(xiāng)村無序建設(shè)等其他公共問題需要作為執(zhí)法者的基層政府在場；鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的開啟、監(jiān)督和評估也需要基層政府。在這樣的背景下，基層政府、村“兩委”和村民合作治理網(wǎng)絡(luò)的形成就具備了條件。

3 多元主體的互動(dòng)與鄉(xiāng)村合作治理的形成過程

本文所述的合作治理實(shí)踐來源于貴州省西北部N縣G村。G村這一案例符合質(zhì)性研究者所主張的個(gè)案研究的選取必須注重“研究的潛在可能性”和個(gè)人興趣的要求。G村為筆者家鄉(xiāng)，對其進(jìn)行長時(shí)段觀察有極大的便利性，不僅如此，筆者直接參與近三年有關(guān)該村公共事務(wù)的治理，知道鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯和鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)的困境。通過對其治理過程進(jìn)行研究，洞察治理主體之間合作的微妙關(guān)系和存在的結(jié)構(gòu)性問題，通過G村案例能夠發(fā)現(xiàn)合作治理的內(nèi)生邏輯。

G村離縣城7.5公里，村里有一條約3.5公里的公路和省道相連。2000年前因交通不便，現(xiàn)代化的異質(zhì)性對同質(zhì)性的村落共同體的“擾動(dòng)”幾近為零。隨著交通條件的改善，這里所產(chǎn)的土豆、玉米、辣椒等農(nóng)產(chǎn)品因區(qū)位優(yōu)勢也可參與市場競爭。村民眼中的“窮山惡水”、深不可測的地下溶洞、滿身長刺的火棘都被市場賦予了新的價(jià)值，成了新的經(jīng)濟(jì)資源。外出打工回鄉(xiāng)的年輕人聯(lián)合村里其他精英，成立了青年組織推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)，村民自治展現(xiàn)出新的氣象。如果說大規(guī)模外出務(wù)工而在異地形成的“流動(dòng)的共同體”[24]催生了“農(nóng)業(yè)的隱性革命”[25]，則村莊到縣城道路交通條件的改善促成了“村莊大轉(zhuǎn)型”[26]。村莊開始發(fā)展新型農(nóng)業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然，交通改善也打破了村莊原來的寧靜，現(xiàn)代性因素的輸入對村莊的寧靜與和諧造成了擾動(dòng)。村莊出現(xiàn)了圈占公地、搶賣墓地等惡性競爭行為，也出現(xiàn)了從事新型農(nóng)業(yè)而破壞環(huán)境、轉(zhuǎn)嫁生產(chǎn)成本等不良社會問題。農(nóng)村社區(qū)的這些問題催生了公共話題，從而在“社區(qū)空間”內(nèi)引起廣泛討論，在自愿組織“愛心小組”的整合下進(jìn)入村“兩委”的議程，社區(qū)的政策之窗因而開啟，社區(qū)空間、自愿組織和村“兩委”的互動(dòng)因此產(chǎn)生。

3.1 “社區(qū)空間”與自愿組織的產(chǎn)生

在最寬泛的意義上來說，具有歸屬感的村落共同體亦具有公共領(lǐng)域的性質(zhì)，有公共場所和聚會空間，能夠產(chǎn)生公共輿論，并能形成集體行動(dòng)[27]。只不過這個(gè)公共空間不是和國家相對的公共領(lǐng)域，因?yàn)樗且怨娊煌男问匠尸F(xiàn)出來的，其討論和辯論對象主要限于村落共同體本身，具有封閉性。正如瑪麗·蘭金研究晚清公共領(lǐng)域所指出的，公共領(lǐng)域的輪廓與哈貝馬斯所要求的不同，“晚清帝國的公共領(lǐng)域是地方性的，而且對國家政策幾乎沒有直接影響”[28]202。對于許多地方的農(nóng)村而言，村民的主要?dú)w屬點(diǎn)和所討論的主要問題都局限在社區(qū)內(nèi)部。換言之，農(nóng)村的公共領(lǐng)域是地方性的，局限于村落共同體[29]，本文將其定義為“社區(qū)空間”。社區(qū)空間主要關(guān)注社區(qū)內(nèi)部事務(wù)，作為“公家”的政府不是社區(qū)空間主要言說和批評對象，而是直接指向村“兩委”或直接干預(yù)社區(qū)內(nèi)部事務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。所以社區(qū)空間中體現(xiàn)的是“批判的社區(qū)性”，它既表達(dá)人們無目的交談而呈現(xiàn)的公共空間，也包括人們開展社團(tuán)生活的空間，還是鄉(xiāng)村公共事務(wù)開展的地點(diǎn)，為村民提供地方歸屬感，賦予公眾社會意義和認(rèn)同[30]。G村自愿組織的誕生正是社區(qū)空間發(fā)揮作用的產(chǎn)物。

社區(qū)空間的形成有特定時(shí)間和特定場合。村莊中的喪葬嫁娶日、傳統(tǒng)節(jié)日是其重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)及場合。隨著農(nóng)民外出務(wù)工，村莊中人員聚集的主要場合集中于春節(jié)。春節(jié)是聚親訪友、聚眾狂歡的節(jié)日。無特定目的、不受操縱的公眾交往使得日常問題易轉(zhuǎn)化為一種普遍共有的公眾反應(yīng)，上述所說的圈占公地、搶賣墓地等惡性競爭行為成為社區(qū)的公共關(guān)切。G村自愿組織的誕生就是2019年春節(jié)年輕人聚會思想碰撞的結(jié)果。跟其他村莊一樣，G村的春節(jié)是農(nóng)村公共輿論的一個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，為村民提供了“集體共慶”的氣氛、時(shí)間和場域。在春節(jié)這個(gè)濃重的傳統(tǒng)節(jié)日里休息時(shí)間長，傳統(tǒng)聚親訪友中議論家鄉(xiāng)的發(fā)展、討論基層政府和村“兩委”的作為。資源爭奪、貧窮和垃圾遍地所表現(xiàn)出來的“社區(qū)失靈”和打工目的地的整潔、秩序和繁榮形成強(qiáng)烈對比，使得村民不約而同地關(guān)注家鄉(xiāng)發(fā)展問題，共同議論的產(chǎn)生表達(dá)了村民對幸福的共同追求。外村人來村里購置墓地和進(jìn)行埋葬活動(dòng)，毀壞山林、破壞環(huán)境成為社區(qū)空間的公共關(guān)切，因此杜絕外村人來G村購置墓地成為村莊環(huán)境整治的切入點(diǎn)。在這樣的背景下，G村成立自愿組織(即“愛心小組”)，村中外出務(wù)工經(jīng)濟(jì)精英ZXJ注資5萬元作為啟動(dòng)資金，進(jìn)行扶貧濟(jì)困和資助品學(xué)兼優(yōu)學(xué)生?！皭坌男〗M”的善舉贏得村民的認(rèn)可和擁護(hù)，并在村莊發(fā)展中逐漸衍生出籌資修路、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等職能。自此，社區(qū)空間催生公眾共同關(guān)切，自愿組織成為村民意愿表達(dá)、利益整合的組織和載體。

3.2 自愿組織和村“兩委”、基層政府的積極互動(dòng)

農(nóng)村社區(qū)村民的意愿和訴求需要通過特定組織進(jìn)行整合，否則只能成個(gè)人抱怨，這需要經(jīng)過專業(yè)人才和特定組織的整合才能形成“問題源流”，問題源流得到農(nóng)村社區(qū)中政治精英的支持實(shí)現(xiàn)問題匯聚，政策之窗開啟[31]183。這一過程中，“愛心小組”成為問題源流和政治源流匯聚的關(guān)鍵。但進(jìn)行利益綜合的“愛心小組”的活動(dòng)需要得到基層政府或村“兩委”的支持才能順利進(jìn)行。G村發(fā)展產(chǎn)業(yè)的修路計(jì)劃得以開展也是不同主體積極互動(dòng)的結(jié)果。G村有萬畝火棘和萬株珙桐，具有極大的觀賞價(jià)值。在“愛心小組”和村中具有號召力的鄉(xiāng)賢ZQC商議下，決定籌資修路帶動(dòng)旅游和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。村民對于修路積極性很高，村民無償提供土地，并籌集了啟動(dòng)資金7萬元。但修路涉及耕地和林地，按照《國土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》的要求，需要報(bào)縣級政府批準(zhǔn)。于是“愛心小組”將可行性研究材料報(bào)給村委會，村委會及其駐村干部上報(bào)政府，但長時(shí)間都沒批下來。在個(gè)別村民因土地占用可能會阻撓、舉報(bào)的情況下不敢貿(mào)然開工，部分村民擔(dān)心道路修建難以成功，因而申請退款，“愛心小組”決定2020年農(nóng)歷新年退還村民全部所湊款項(xiàng)。

自愿組織利用其“親密關(guān)系富余”[29]28的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)村民與村“兩委”的矛盾，利用其政治優(yōu)勢和村“兩委”互動(dòng)，得到村“兩委”的支持?！皭坌男〗M”在第二年春節(jié)的社區(qū)聚會又重新啟動(dòng)了這條道路的修建，這凸顯了內(nèi)生的自愿組織利益整合、協(xié)調(diào)矛盾的作用?！皭坌男〗M”領(lǐng)導(dǎo)者之一、鄉(xiāng)村精英ZL及時(shí)制止了退款行為。他說：“如果這次退款了，以后這條路就不可能修起來，也不用擔(dān)心政府會中途制止，我們做的是公益事業(yè)，只要不破壞林地，盡量保護(hù)就不怕?！逼渌蓡T利用親戚關(guān)系，做通了G村另一個(gè)小組的土地規(guī)劃和籌款工作，村支書對修路暗中支持。在“愛心小組”積極活動(dòng)和村“兩委”支持下，村民密切配合，“愛心小組”重啟路線規(guī)劃和籌款活動(dòng)，全村籌款149 400元，道路于2020年5月完工。

道路經(jīng)過兩年的波折終于成功修建，是多方力量共同作用的結(jié)果。首先，村民意愿經(jīng)過“愛心小組”整合，成為村“兩委”的議題而得到支持。村民不僅僅只是表達(dá)了修路的愿望，還包括湊集款項(xiàng)、讓出土地的實(shí)質(zhì)性支持。而村民在未獲得修路許可的情況下進(jìn)行的籌資和路線規(guī)劃活動(dòng)，有一個(gè)不言自明的前提，就是他們的活動(dòng)得到村“兩委”的大力支持。這是因?yàn)榇甯刹恳彩谴謇锶?，在長期互動(dòng)中表達(dá)過修這條路的意愿，村干部與村民的需求一致。其次，合作得以順利進(jìn)行得益于村“兩委”和“愛心小組”以及村民之間的軟約束，即原本的權(quán)力體系因“親密關(guān)系富余”及文化網(wǎng)絡(luò)的潤滑而使得溝通順暢，這是合作得以順利進(jìn)行的關(guān)鍵。最后，在前兩個(gè)基礎(chǔ)之上，需要村委會權(quán)力的“非正式運(yùn)用”和村民同屬一體的平等關(guān)系，而不是權(quán)力節(jié)制關(guān)系。因而在本文的案例中才會有村支書的暗中支持。所以才在村民的籌資和捐地基礎(chǔ)上，即使沒有得到基層政府批準(zhǔn)，也可以在村支書暗中鼓勵(lì)支持下而得以成功修建。自愿組織、村民和村“兩委”以及基層政府之間的合作可用圖1來表示。

圖1 治理場域中多元主體合作過程

從圖1可以看出，基層政府指導(dǎo)和支持村“兩委”的工作存在一條虛箭頭，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上政府職能“懸浮”于村級組織，這給合作治理埋下隱患。這在G村的治理過程中得到完整的展現(xiàn)，在具有約束性的治理場景中體現(xiàn)得更充分。比如面對不愿出讓土地的村民，村“兩委”和自愿組織就無法處置，幾乎使得道路的修建“胎死腹中”。自愿組織和村民之間的互動(dòng)以及村“兩委”的互動(dòng)都很頻繁且具有實(shí)效。要不是村支書的暗中支持、“愛心小組”成員的豐富社會關(guān)系、另一個(gè)村民小組的湊資，修路就無法實(shí)現(xiàn)。然而，在需要強(qiáng)約束的鄉(xiāng)村治理的場景中，僅有村支書的支持是明顯不夠的。下面的事例可以有效地說明這一問題。

3.3 自愿組織、村“兩委”自治與社區(qū)失靈

鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其配套建設(shè)是基礎(chǔ)，在發(fā)展中人和周遭世界的關(guān)系也被改造了，引起人際關(guān)系的重組，這些沖突在過去是由宗族和村落共同體中的固有規(guī)則進(jìn)行調(diào)解的，而隨著村莊的發(fā)展，這些規(guī)則開始失效。相對于市場失靈、政府失靈，社區(qū)無法通過自身控制其失序，即為“社區(qū)失靈”。這就需要政府權(quán)威參與的約束性治理以矯正社區(qū)失靈。G村禁止外售墓地的公共議題因得不到基層政府支持，村“兩委”和自愿組織的“弱控制”能力下處理失敗就是典型事例。G村杜絕外村人在村里購買墓地的決定經(jīng)由駐村干部和村支書、村民組長等參加，以及“愛心小組”召集的村民大會共同作出，并明確售賣墓地的村民將被取消村里諸如精準(zhǔn)扶貧、“愛心小組”資助以及重大慶典活動(dòng)村民不予幫助的懲罰，這一禁令經(jīng)由這次會議寫進(jìn)村規(guī)民約。為落實(shí)這一村規(guī)民約，由“愛心小組”在進(jìn)村的兩個(gè)必經(jīng)路口修宣傳欄張榜告示，并具體負(fù)責(zé)會議決定事項(xiàng)的執(zhí)行。然而，缺少基層政府的強(qiáng)制權(quán)威注定對違規(guī)行為的懲戒失敗的命運(yùn)。村民大會召開后不久，就有村民以5 000元的價(jià)格違規(guī)售賣墓地?！皭坌男〗M”立即采取行動(dòng)阻止，但村支書和村莊中多數(shù)村民都因?yàn)榈K于情面而難于執(zhí)行，“愛心小組”中也有成員覺得礙于情面、無執(zhí)法權(quán)而作罷，因此這個(gè)村規(guī)民約無法執(zhí)行，自此村規(guī)民約再無人提及。

總之，在上述修路協(xié)調(diào)事件中，村“兩委”和自愿組織的互動(dòng)促成了道路的修通，但在需要懲戒違規(guī)行為的事例中，村莊內(nèi)的互動(dòng)并未解決實(shí)際問題。道路成功修通得益于共同體“親密關(guān)系富余”這一特性，懲戒失敗也因“親密關(guān)系富余”造成的人情困境。具體到售賣墓地這起事件，村“兩委”只是作為一個(gè)協(xié)調(diào)人身份出現(xiàn)，約束性功能缺位。這反映出鄉(xiāng)村治理需要約束性治理。禁止向外村售賣墓地原本是得到村“兩委”支持的，但村“兩委”約束力弱，在需要懲戒時(shí)往往無能為力。村“兩委”在需要強(qiáng)約束的治理中難有作為與其角色相符。首先，村干部和村民在地緣和血緣上有聯(lián)系，就如上述墓地售賣者和村“兩委”本身同屬一個(gè)共同體，工作壓力屈尊于人情壓力，村莊治理中“親密關(guān)系富余”在這里就變成了約束的障礙。“愛心小組”作為自愿組織其執(zhí)行力更弱，只能通過取消自愿組織的資助，號召其他村民施加輿論影響等來進(jìn)行約束。其次，村“兩委”盡管也執(zhí)行一些政府的職能，但它缺乏政府的執(zhí)行權(quán)力，在功能定位上也缺乏約束性治理的動(dòng)力，遭遇人情困境時(shí)選擇性地放棄治理就在情理之中。因此，需要政府權(quán)力下沉，補(bǔ)充村級治理體系的權(quán)威性，增強(qiáng)其執(zhí)行權(quán)力，實(shí)現(xiàn)村民、自愿組織、村“兩委”和基層政府下沉的權(quán)力的合作。如此才能實(shí)現(xiàn)村民意愿的輸入、自愿組織的利益整合、村“兩委”和基層政府下沉權(quán)力的約束性治理的有效互動(dòng)，形成多元主體相互配合的有效治理格局。

4 合作治理:鄉(xiāng)村治理有效的內(nèi)生邏輯

鄉(xiāng)村自治因有《中華人民共和國村民委員會組織法》而得到法律的保障，但鄉(xiāng)村自治面臨市場化和農(nóng)村“空心化”的沖擊，村民利益結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系被市場所改變，引起人與資源、人與人的沖突時(shí)，傳統(tǒng)治理體系就容易失靈。從上述的案例中已經(jīng)看到政府權(quán)威在鄉(xiāng)村治理中的重要性，多元主體的合作治理才是化解矛盾的良方。合作治理有內(nèi)生邏輯：需要村民、村級自治組織和政府形成共同的動(dòng)機(jī)，這建立在規(guī)模適中、具有歸屬感和社會關(guān)聯(lián)性人口條件之上；需要具備建立在特定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的集體行動(dòng)能力；需要有村民利益整合的自愿組織，更需要村“兩委”、基層政府的大力支持。在這幾個(gè)要素的共同作用下生成新的裁量權(quán)共享的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，形成合作治理模式。

4.1 歸屬感、社會關(guān)聯(lián)的社區(qū)空間

鄉(xiāng)村因人們的歸屬感和社會關(guān)聯(lián)性形成社區(qū)共同利益關(guān)注，這是產(chǎn)生共同動(dòng)機(jī)、形成合作動(dòng)力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理有效的基礎(chǔ)。正如G村村規(guī)民約的形成只包含其中一個(gè)村民小組的利益訴求，而另一個(gè)村民小組的利益沒有包含進(jìn)來，其約束力不足也就不足為奇。這意味著“撤村并居”有其原則，人口規(guī)模不宜過大，且需要考慮文化傳統(tǒng)的完整性，因?yàn)檫@是村民積極參與的道德義務(wù)產(chǎn)生的條件。正如盧梭所言：“在這樣一種彼此互不相識而全靠一個(gè)至高無上的行政寶座才能把人們聚集起來的人群里，才智就會被淹沒，德行就會沒有人重視，罪惡也不會受到懲罰?！盵32]60其邏輯如達(dá)爾所說的，因?yàn)榫S系人與人的愛只有直接指向具體的個(gè)人時(shí)才有意義，如果愛擴(kuò)展到整個(gè)人類，這種愛就沒有意義了[33]262。因?yàn)榈赖碌木唧w指向性是需要人們經(jīng)?；?dòng)的，在經(jīng)?；?dòng)中人們體驗(yàn)到相互依賴，產(chǎn)生情感共鳴。具有歸屬感的社區(qū)空間是村民、自愿組織、村“兩委”產(chǎn)生合作動(dòng)機(jī)，采取合作行動(dòng)的空間基礎(chǔ)。

社會關(guān)聯(lián)性和共同體的歸屬感是互為條件的，指的是血緣和地緣關(guān)系的相互交織而形成的社會團(tuán)結(jié)。因社會關(guān)聯(lián)而關(guān)注自己的社區(qū)，才會有積極參與的動(dòng)力。G村修路、扶貧濟(jì)困、資助大學(xué)生都是自然村寨內(nèi)的事情，當(dāng)村支書提議將這一愛心活動(dòng)擴(kuò)展到臨近自然村寨時(shí)，“愛心小組”以資金有限為由拒絕了這一要求。托克維爾在討論美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治得以實(shí)現(xiàn)也是基于這一邏輯：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活可以說每時(shí)每刻都在使人感到與自己休戚相關(guān)。”[34]85而縣的行政建制是人為劃定的，不適宜作為自治的基礎(chǔ)：“縣雖然是個(gè)整體，但在其所包括的各個(gè)部分之間既沒有必然的聯(lián)系，又沒有傳統(tǒng)的依戀感情、傳統(tǒng)和生活?！盵34]87托克維爾所說的這種“依戀感”就是共同體的歸屬感，中國鄉(xiāng)村的熟人或半熟人社會具有這樣的特性。基于鄉(xiāng)村社會的關(guān)聯(lián)性而產(chǎn)生的“團(tuán)結(jié)感”是一種“親密關(guān)系的富余”，這使得溝通與信任更為容易，而且還因?yàn)槁?lián)系多而使得溝通不易中斷。換言之，一個(gè)關(guān)系斷裂可由其他關(guān)系來彌補(bǔ)，因此合作雙方能相互溝通，或者因各種人情的牽扯而保持克制，社會聯(lián)結(jié)才具有韌性，合作才得以在錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境中繼續(xù)進(jìn)行。在這種緊密團(tuán)結(jié)的社會中人們唇齒相依、守望相助。

此外，鄉(xiāng)村自治組織中的等級結(jié)構(gòu)被社會關(guān)聯(lián)中富余的“親密關(guān)系”軟化。社會關(guān)聯(lián)中“聯(lián)系的富余”可以馴化村級組織權(quán)力的等級性，整合和協(xié)調(diào)村民利益訴求，合作行動(dòng)的社區(qū)空間就此產(chǎn)生。G村村支書和村民的關(guān)系既是管理與被管理關(guān)系，又是親戚、親屬、鄰里關(guān)系，親戚、親屬和鄰里關(guān)系軟化了村支書這一角色，因此村支書和村民的關(guān)系在角色地位上是平等的。合作治理強(qiáng)調(diào)的是“合作”，合作意味著治理主體間地位是平等的，而不是科層制的權(quán)威結(jié)構(gòu)。正如巴里·魯賓等人研究證實(shí)的，成功的合作需要弱化行政機(jī)構(gòu)的獨(dú)斷性結(jié)構(gòu)和提高治理的平等義務(wù)，行政組織對治理的承諾是最重要的，如果沒有行政組織的承諾，合作治理就不存在[35]。因此合作治理需要建立在相互熟悉和信任的基礎(chǔ)之上，而村“兩委”都是本村人，即使政府派駐村的干部和第一支部書記與村民之間的人際距離也近。這是村莊自愿組織能和行使部分政府職能的村“兩委”積極互動(dòng)的前提。

歸屬感、社會關(guān)聯(lián)是合作治理得以開展的社會條件。在此意義上，托克維爾才會認(rèn)為美國民主的基石是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，因?yàn)槊绹泥l(xiāng)鎮(zhèn)人口普遍只有兩三千人，是自然形成的，而不是政府規(guī)劃的。在這樣人口規(guī)模的社區(qū)中，人們相互熟悉，是治理的基礎(chǔ)。此外，兩三千人口的治理單位，人們相互熟悉，能參與管理，踐行真正的自治。這和托克維爾在美國觀察到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在邏輯上是相似的：“(他們)關(guān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樗麄儏⒓余l(xiāng)鎮(zhèn)的管理；他們熱愛自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樗麄儾荒懿徽湎ё约旱拿\(yùn)?！盵34]86鄉(xiāng)村自治一旦超出特定地理空間和人口范圍，村民的歸屬感會減弱，參與意識會降低。

4.2 “鄉(xiāng)—城流動(dòng)”與合作行動(dòng)的能力

治理是多方合作的結(jié)果，需要具有內(nèi)生動(dòng)力的各個(gè)行動(dòng)主體參與。也就是說，治理有效需要合作的主體具有持續(xù)的行動(dòng)能力，行動(dòng)能力的要素包括組織、領(lǐng)導(dǎo)、知識和資源。具體到村落中的治理合作行動(dòng)能力來說，具有歸屬感的一定規(guī)模的人群擁有豐富的“社群社會資本”[36]，它能產(chǎn)生信任，在此基礎(chǔ)上形成共識，并能進(jìn)行有效溝通。但產(chǎn)生合作意愿進(jìn)行有效治理還需具備行動(dòng)能力，尤其是經(jīng)濟(jì)能力。貨幣性收入不僅成為“預(yù)儲資本”參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，也是鄉(xiāng)村公共事務(wù)得以開展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

無論是產(chǎn)業(yè)振興還是合作治理，都需要村民具有一定的貨幣性收入以夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但農(nóng)民要參與鄉(xiāng)村發(fā)展、合作治理，得有亞當(dāng)·斯密所說的“預(yù)儲資本”?！耙粋€(gè)人所有的資財(cái)，若僅足維持他數(shù)日或數(shù)周的生活，他很少會想從這筆資財(cái)取得收入。他將慎之又慎地消費(fèi)它……他所有的資財(cái)，如足夠維持他數(shù)月或數(shù)年的生活，他自然希望這筆資財(cái)中有一大部分可以提供收入?！盵37]261預(yù)儲資本是村民自我發(fā)展的內(nèi)生性資源，如果沒有這筆資金，基層政府對村莊其他公共物品和服務(wù)供給有限，且發(fā)展是輸血性的，而不是內(nèi)生性的。跟其他多數(shù)村莊一樣，G村是通過“鄉(xiāng)—城流動(dòng)”創(chuàng)造的貨幣經(jīng)濟(jì)形成“預(yù)儲資本”，提供了產(chǎn)業(yè)振興和治理有效的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)民外出務(wù)工，尤其是新生代農(nóng)民工外出務(wù)工掙了錢，有貨幣性收入[38]，參與村莊治理活動(dòng)才變成了現(xiàn)實(shí)。G村“愛心小組”的主體成員主要是外出務(wù)工成功者或政府系統(tǒng)中的工作人員，G村經(jīng)濟(jì)精英尤以外出務(wù)工人員為主。農(nóng)民因收入增加而增強(qiáng)了參與村莊治理的效能感，又從經(jīng)濟(jì)上以貨幣的形式把對家鄉(xiāng)的熱愛轉(zhuǎn)化成實(shí)際行動(dòng)。在G村，村民修路、珙桐保護(hù)和春節(jié)聯(lián)歡活動(dòng)都是村民自行集資進(jìn)行的，從2019年年初到2020年5月份，全村集資款包括修路149 400元、春節(jié)文娛聯(lián)誼活動(dòng)5 650元、路燈費(fèi)用71 274元、旅游促進(jìn)活動(dòng)57 800元、道路養(yǎng)護(hù)13 400元，共計(jì)297 524元。作為一個(gè)沒有集體企業(yè)的村寨，款項(xiàng)全部為村民所捐。如果村民沒有貨幣性收入，很難想象像修路這種公共事務(wù)能夠開展。

總之，鄉(xiāng)村合作治理的持續(xù)有效需要基層政府和村“兩委”的大力支持外，更需要村民本身具備行動(dòng)能力。在農(nóng)村中的合作治理，尤其需要具有一定貨幣性收入、內(nèi)生動(dòng)力強(qiáng)的農(nóng)民參與。鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民，農(nóng)民主體性的發(fā)揮程度決定著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度，需要重振鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活力以富裕農(nóng)民，讓農(nóng)民主體性的發(fā)揮具有物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[39]。G村村民利益整合組織“愛心小組”，通過扶貧濟(jì)困、獎(jiǎng)勵(lì)大學(xué)生等善舉來增強(qiáng)自身的合法性正是靠外出務(wù)工的經(jīng)濟(jì)收入來支撐的。農(nóng)民積極踴躍支持“愛心小組”的工作，參與鄉(xiāng)村修路和發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)也是收入增加的結(jié)果，尤其是外出務(wù)工實(shí)現(xiàn)增收的結(jié)果。所以徐勇說，自治體現(xiàn)為自主性、自力和自律性[8]351。從經(jīng)驗(yàn)上來說，自主性和自力是需要有經(jīng)濟(jì)條件作為基礎(chǔ)。因而，“鄉(xiāng)—城流動(dòng)”所創(chuàng)造的貨幣性收入是合作治理有效的經(jīng)濟(jì)條件。

4.3 村民利益整合的自愿組織

在G村鄉(xiāng)村振興過程中，如前文所示，自愿組織“愛心小組”出現(xiàn)在各種治理場合，無論是在修路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，還是在村規(guī)民約等規(guī)章制度的起草和執(zhí)行過程中。這是鄉(xiāng)村自治實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的重要條件。在一些農(nóng)民眼中，村“兩委”的主要工作職責(zé)是完成上級政府交辦的工作任務(wù)，容易影響村“兩委”對村民需求的有效回應(yīng)，因而需要一個(gè)新的組織能整合農(nóng)民需求、代表農(nóng)民和村“兩委”進(jìn)行協(xié)商。從村“兩委”的角度來說，自愿組織能在一定程度上將村民的需求整合起來，提高回應(yīng)的效率。像G村一樣，村“兩委”也需要“愛心小組”這樣的自愿組織來幫助協(xié)調(diào)修路，協(xié)調(diào)農(nóng)村利益沖突和矛盾。這樣，在村“兩委”、村民需求雙重邏輯的作用下自愿組織應(yīng)運(yùn)而生。

村莊中自愿組織的產(chǎn)生首先是應(yīng)對農(nóng)民一盤散沙的困境和落實(shí)鄉(xiāng)村發(fā)展項(xiàng)目不力這一狀況的需要。從上文的討論中發(fā)現(xiàn)，自愿組織是農(nóng)民自愿成立的，是為解決扶貧濟(jì)困、治理鄉(xiāng)村而在社區(qū)空間中成立的。農(nóng)民自愿組織作為聯(lián)結(jié)村民和村“兩委”的關(guān)鍵一環(huán)，自愿組織成員本身就是這個(gè)村莊的精英，容易得到村民的認(rèn)可，受人尊敬。自愿組織的成員全部來自地方共同體，他們本身就是農(nóng)民，是農(nóng)民自己的自愿組織，他們每天和農(nóng)民接觸，并在社區(qū)空間中相互討論，能整合農(nóng)民的利益和將需求輸入村“兩委”并最終送達(dá)基層政府。也因有一定的組織性，能夠?qū)⑦@些需求轉(zhuǎn)變成行動(dòng)，因此他們得到的農(nóng)民需求信息更為真實(shí)和及時(shí)。同時(shí)他們有組織、有地位，這為自愿組織和村“兩委”積極互動(dòng)提供了便利條件。

其次是村“兩委”處理和協(xié)調(diào)農(nóng)村利益矛盾與沖突的需要。村“兩委”盡管也是來源于村民，但其與基層政府關(guān)系非常密切，尤其是在村級治理行政化的背景下使村“兩委”具有一定的權(quán)威性和等級性。但也因?yàn)檫@個(gè)緣故，使村“兩委”在鄉(xiāng)村治理中的主動(dòng)性和靈活性較差。正如魏芳蘭發(fā)現(xiàn)，灌溉系統(tǒng)運(yùn)作中民眾和科層制直接對接的結(jié)果就是“在嚴(yán)格等級制下，其下屬在沒有接到命令前是不會有動(dòng)力去采取任何行動(dòng)的。因?yàn)樗阶圆扇⌒袆?dòng)可能會冒犯等級體系的領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)然也為自己的不積極主動(dòng)找到合理的借口”[40]。此外，村“兩委”在一些村民的觀念中主要是協(xié)助基層政府開展工作，容易忽視村莊內(nèi)部和村民的需求，而村民自愿組織的干預(yù)和協(xié)調(diào)剛好彌補(bǔ)了村“兩委”注意力分配不足的問題。正如G村中道路修建所籌款項(xiàng)、協(xié)調(diào)土地都是“愛心小組”這一自愿組織來完成的。自愿組織的這一功能形成了政府和社會組織之間的一種新的互動(dòng)機(jī)制，在上下級治理模式出現(xiàn)張力，下級靈活性與彈性不足時(shí)，基層政府會更注重通過發(fā)展社會組織來解決自身遇到的難題，進(jìn)而形成“借道”機(jī)制[41]。

4.4 “強(qiáng)約束”的基層政府職能下沉鄉(xiāng)村

在鄉(xiāng)村社會中面臨懲戒性的治理時(shí)，如果沒有代表政府強(qiáng)制力的權(quán)力下沉農(nóng)村，人情壓力會使村規(guī)民約失效，發(fā)展受阻，自治在遭遇市場沖擊時(shí)可能在實(shí)際上等同于放任不管，合作治理最終無法實(shí)現(xiàn)。這是鄉(xiāng)村社會“倫理本位”以“和諧”為要的特性決定的。正如梁漱溟所說：“家庭生活是中國人第一重的社會生活；親戚鄰里朋友等關(guān)系是中國人的第二重的社會生活，這兩重社會生活，集中了中國人的要求，范圍了中國人的活動(dòng)，規(guī)定了其社會的道德條件和政治上的法律制度?！盵42]18這種社會重在“和諧”，一切以家庭外推，發(fā)乎天倫骨肉，親切相關(guān)之情，是要盡力避免沖突和對抗的。所以梁漱溟說：“每一個(gè)人對于其四面八方的倫理關(guān)系，各負(fù)有其相當(dāng)義務(wù)；同時(shí)，其四面八方與他有倫理關(guān)系之人，亦各對他負(fù)有義務(wù)。全社會之人，不期而輾轉(zhuǎn)互相連鎖起來無形中形成一種組織……此種組織沒有邊界，不形成對抗?！盵42]79鄉(xiāng)村各家族之間都因通婚而產(chǎn)生血緣、情分及義務(wù)疊加，是以“和睦”為典型特征的共同體?！坝珊湍喇a(chǎn)生的東西，作為共同生活的內(nèi)容和形式，這就是天然的和首先包含在其萌芽中的秩序與和諧?！盵43]306尤其是沖突事件不直接導(dǎo)致村“兩委”成員的個(gè)人利益損失時(shí)，“以和為貴”就更有可能占上方，公共利益往往就暫時(shí)被擱置了。所以村“兩委”在處理違規(guī)事件時(shí)就面臨極大的人情壓力，治理易于失敗。因此，才會出現(xiàn)G村村莊墓地不外賣的村規(guī)民約并沒有得到實(shí)施以及村民們開始搶占集體土地、開始亂搭亂建的現(xiàn)象。

因此，村民“自治”的定位在需要約束性治理時(shí)就顯得有效性不足，需要具有執(zhí)法權(quán)的政府機(jī)構(gòu)下沉，輔助以實(shí)施約束性治理，幫助建立鄉(xiāng)村發(fā)展的各種制度，以懲戒鄉(xiāng)村治理過程中的搭便車行為和個(gè)人利益對公共利益的破壞。正如周飛舟所言，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府從“汲取型”政權(quán)變?yōu)椤胺?wù)型”政權(quán)，但基層政府和農(nóng)民的關(guān)系出現(xiàn)了意外后果，就是“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為中心的基層政府行為的‘迷失’”[44]，即“懸浮型”政權(quán)的特征越來越突顯出來。盡管隨著此前精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目和當(dāng)前鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的推進(jìn)，基層政府諸多機(jī)構(gòu)和人員下沉鄉(xiāng)村，但其工作性質(zhì)不是約束性治理的執(zhí)法行動(dòng)。因此，合作治理需要基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府相關(guān)職能部門下沉鄉(xiāng)村，實(shí)施約束性治理，使得合作治理項(xiàng)目的運(yùn)行符合村莊公共利益的愿景，同時(shí)對鄉(xiāng)村失范行為實(shí)施懲戒，維系鄉(xiāng)村治理秩序。

總之，在社區(qū)空間中，村級組織、自愿組織和村民在共同動(dòng)力驅(qū)動(dòng)下形成共同動(dòng)機(jī)，村民在“鄉(xiāng)—城”流動(dòng)背景下獲得貨幣性收入并形成聯(lián)合行動(dòng)能力，下沉的執(zhí)行國家“約束性”治理的基層政府職能部門共同形成合作治理，最終產(chǎn)生合作行動(dòng)，村治中成功的合作治理的內(nèi)生邏輯可以用圖2表示。

圖2 合作治理的主體、條件與內(nèi)部合作邏輯

5 總結(jié)與討論

通過G村鄉(xiāng)村振興過程中村民、自愿組織、村“兩委”和基層政府的互動(dòng)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村的有效治理需要德治、自治和法治的相互配合。首先，自治就是需要將村民組織起來，以方便鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的實(shí)施；村“兩委”原本是承擔(dān)這一責(zé)任的自治組織，但在資源下鄉(xiāng)、項(xiàng)目下鄉(xiāng)等背景下，村“兩委”需要協(xié)助基層政府完成特定的工作，容易使村“兩委”對村莊內(nèi)部事務(wù)和村民需求的注意力分配不足，因而需要特定的組織回應(yīng)村民需求，并向村“兩委”反映。其次，需要村民的行動(dòng)能力作為支撐，通過增加村民的收入才能提升其效能感并轉(zhuǎn)化為合作行動(dòng)。再次，村民、自愿組織積極參與鄉(xiāng)村振興，跟其歸屬感有直接關(guān)系，歸屬感使得村民關(guān)注家鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展，在公眾交往的過程中形成社區(qū)輿論并輸入自愿組織，形成社區(qū)議題。社區(qū)議題產(chǎn)生并被村“兩委”接納使得村民利益和村落共同體聯(lián)系起來，產(chǎn)生了合作意愿、轉(zhuǎn)化為合作動(dòng)力，最終與村“兩委”、基層政府形成合作行動(dòng)。最后，尤其最需要強(qiáng)調(diào)的是，隨著市場異質(zhì)性因素對鄉(xiāng)村的擾動(dòng)、傳統(tǒng)道德被市場改變，社區(qū)容易失靈，需要擁有執(zhí)法權(quán)的基層政府下沉鄉(xiāng)村，解決鄉(xiāng)村出現(xiàn)的發(fā)展失序問題。

本文的研究發(fā)現(xiàn)對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施具有幾個(gè)方面的政策啟示。一是要保證社區(qū)空間文化和認(rèn)同的完整性，這是保證社區(qū)空間歸屬感和社會關(guān)聯(lián)性的需要。地方政府職能下沉需要一定規(guī)模的人口才能降低行政成本，但規(guī)模又不能太大以至于割裂社區(qū)的傳統(tǒng)認(rèn)同，因此“撤村并居”需要平衡行政成本和社區(qū)人口規(guī)模的關(guān)系，以確保社區(qū)的完整性。二是以產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這是能激起農(nóng)民參與管理熱情的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。到農(nóng)村發(fā)展的產(chǎn)業(yè)資本只是培育農(nóng)村市場、鏈接生產(chǎn)、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)的龍頭企業(yè)，而不是擠兌鄉(xiāng)村發(fā)展紅利的企業(yè)。因此需要平衡下鄉(xiāng)資本的逐利行為邏輯和政府的公益行為邏輯，防止“速效政績”催生資本下鄉(xiāng)[45]。三是需要基層政府職能下沉鄉(xiāng)村。這既是城鄉(xiāng)一體化的需要，也是解決鄉(xiāng)村發(fā)展無序化的需要。鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)會產(chǎn)生新型農(nóng)業(yè)，發(fā)育不充分的市場需要政府進(jìn)行完善，也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起人際關(guān)系的沖突，需要基層政府職能下沉對農(nóng)村的發(fā)展失序?qū)嵤┘s束性治理，以矯正“社區(qū)失靈”。