對(duì)美國(guó)1993—2018年績(jī)效制度的分析與借鑒

●馬國(guó)賢 鐘志剛

我國(guó)預(yù)算績(jī)效改革是在黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，它經(jīng)歷了兩個(gè)階段：一是探索階段。自2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”后，在財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)艱苦探索，創(chuàng)立了“一個(gè)指標(biāo)框架、二次開發(fā)、第三方評(píng)價(jià)”模式。二是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的績(jī)效制度階段。黨的十九大提出習(xí)近平新時(shí)代特色社會(huì)主義理論“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》中指出：“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措”，由此績(jī)效改革進(jìn)入了以發(fā)揮績(jī)效的治國(guó)、治財(cái)功能，創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的績(jī)效制度為內(nèi)容的全面推進(jìn)階段。

目標(biāo)和路徑是績(jī)效管理的重要問題。為使全面績(jī)效管理有價(jià)值，不走樣，應(yīng)先建設(shè)好績(jī)效制度，再全面推廣。但由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)遇到了如何理順制度與治理和管理的關(guān)系、采用何種制度框架、如何將標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)納入制度建設(shè)、預(yù)算與績(jī)效目標(biāo)如何匹配等難題。在美國(guó)，績(jī)效改革是從1993年開始的，經(jīng)歷了從克林頓政府時(shí)期GPRA到小布什政府時(shí)期PART的由盛到衰過(guò)程，具有典型性。他山之石可以攻玉，分析這一歷史階段或許有助于我們認(rèn)識(shí)績(jī)效制度規(guī)律。

一、美國(guó)預(yù)算改革簡(jiǎn)述

美國(guó)是當(dāng)今世界上最強(qiáng)的資本主義國(guó)家。從19世紀(jì)末的“進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)”起，為實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)夢(mèng)，一代代美國(guó)人持續(xù)改進(jìn)政府施政方式。但其上層建筑的政治特性和官僚習(xí)性，使美國(guó)聯(lián)邦政府長(zhǎng)期為形式主義、官僚主義、浪費(fèi)和腐敗所困擾，預(yù)算赤字是其外在表現(xiàn)。

在預(yù)算管理上，早期的聯(lián)邦預(yù)算是由各部門提交國(guó)會(huì)，再由國(guó)會(huì)審議批準(zhǔn)，部門實(shí)施。1921年《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》（the Budget and Accounting Act of 1921） 授予總統(tǒng)預(yù)算權(quán)，要求各部門按工資、辦公費(fèi)等支出編制分項(xiàng)排列預(yù)算（Line-item Budget），由總統(tǒng)提交國(guó)會(huì)審批。批準(zhǔn)后由總統(tǒng)組織實(shí)施，即“養(yǎng)人預(yù)算”。

1965年，約翰遜政府推行 “戰(zhàn)略——計(jì)劃預(yù)算制度 ” （Planning，Programming，and Budgeting System，PPBS）。其做法為：從1966年這一預(yù)算年度起，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)實(shí)行項(xiàng)目預(yù)算。“項(xiàng)目”分為Planning（規(guī)劃或戰(zhàn)略性項(xiàng)目）、Programming（實(shí)施性項(xiàng)目），戰(zhàn)略性項(xiàng)目由若干實(shí)施性項(xiàng)目組成。預(yù)算編制由獨(dú)立于財(cái)政部的總統(tǒng)預(yù)算辦 （Office of Management and Budget，OMB） 負(fù)責(zé)，OMB在完成對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的審查后，以總統(tǒng)名義向國(guó)會(huì)提交總預(yù)算。項(xiàng)目預(yù)算引起西方轟動(dòng)，由此進(jìn)入了“項(xiàng)目預(yù)算”時(shí)代。此后，雖然聯(lián)邦政府作出了一些改革，如1977年卡特政府的零基預(yù)算 （the Zero-Based Budgeting）要求對(duì)完成項(xiàng)目的預(yù)算清零，不得續(xù)編下年度預(yù)算，1990年喬治·布什的 “首席財(cái)政官員法”（the Chief Financial Office Act）要求聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)設(shè)立首席財(cái)政官，但都只是對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的修補(bǔ)，項(xiàng)目化管理方式沿用至今。

二、美國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的三個(gè)階段

（一）克林頓政府時(shí)期的績(jī)效改革

美國(guó)的績(jī)效改革是針對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的缺陷提出的。項(xiàng)目預(yù)算雖然有利于實(shí)現(xiàn)事與預(yù)算匹配，解決因兩者脫節(jié)帶來(lái)的政府低效率難題，但無(wú)法解決政府的兩大支出——用于機(jī)構(gòu)維持各項(xiàng)基本公共服務(wù)的支出和拓展性項(xiàng)目支出之間的矛盾，從而導(dǎo)致預(yù)算膨脹。在里根政府時(shí)期，甚至批準(zhǔn)了荒唐的支出達(dá)上萬(wàn)億美元的“星球大戰(zhàn)”項(xiàng)目?？肆诸D接任美國(guó)總統(tǒng)前，連續(xù)執(zhí)政12年的前任政府留下了高達(dá)2900億美元赤字的“爛攤子”。

1993年克林頓當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后，為順應(yīng)民意，實(shí)現(xiàn)建設(shè)花錢更少、辦事更好的“好政府”競(jìng)選承諾，在上任后一個(gè)月內(nèi)向國(guó)會(huì)發(fā)表了題為《美國(guó)變革的前景》的演說(shuō)，提出了包括削減預(yù)算赤字，增加公共和私人投資，開展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃。應(yīng)克林頓政府的要求，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了 《政府績(jī)效與結(jié)果法》（GPRA，1993）。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府成立以時(shí)任副總統(tǒng)戈?duì)枮槭椎膰?guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì) （簡(jiǎn)稱 “國(guó)家績(jī)?cè)u(píng)委”，NPR），國(guó)家績(jī)?cè)u(píng)委通過(guò)文件、評(píng)價(jià)報(bào)告等方式領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效改革。第一個(gè)評(píng)價(jià)報(bào)告為“從繁文縟節(jié)到結(jié)果：建設(shè)一個(gè)花錢更少、辦事更好的政府”（戈?duì)枅?bào)告）①。該法要求各機(jī)構(gòu)建設(shè)基于結(jié)果導(dǎo)向的項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)，即投入、事業(yè)能力、產(chǎn)出、結(jié)果、效率和成本、勞動(dòng)生產(chǎn)力等六類指標(biāo)，開展評(píng)價(jià)，以“自證清白”，評(píng)價(jià)結(jié)果將公布于政府網(wǎng)站。要求部門基于上年評(píng)價(jià)結(jié)果，按“更好服務(wù)”來(lái)制定下年度績(jī)效目標(biāo)，形成管理循環(huán)。大力削減預(yù)算，提出聯(lián)邦政府在5年內(nèi)削減赤字4960億美元（增稅2410億美元，壓支2550億美元）的《赤字削減法案》（Deficit Reduction Act）。

績(jī)效改革的效果顯著，克林頓就任美國(guó)總統(tǒng)的8年間不僅使財(cái)政由赤字轉(zhuǎn)為盈余，還實(shí)現(xiàn)了 “兩低一高”——低失業(yè)率、低通脹率和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)：通脹率從1980—1991年的年均4.2%降到20世紀(jì)90年代后半期的年均2%；失業(yè)率從1992年的7.4%降到2000年5月的4.1%；1993—2000年美國(guó)GDP平均增長(zhǎng)率為3.5%—4%，高于同期世界經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)約2.5%的水平。其中1996—2000年的年增長(zhǎng)率分別為2.8%、3.9%、3.9%、4%、4.1%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)1993年預(yù)算赤字為破紀(jì)錄的3167億美元，而1996年、1997年分別下降為1073億和226億美元，從1998年起轉(zhuǎn)為盈余，1998—2001年預(yù)算盈余額分別為692億美元、1244億美元、2370億美元和1270億美元，財(cái)政狀況顯著好轉(zhuǎn)。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的財(cái)政扶持和稅收優(yōu)惠政策收效明顯，起到了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的作用，同時(shí)一批中小企業(yè)成長(zhǎng)起來(lái)?？梢姡?jī)效管理是政府治理的成功方式。

（二）小布什政府時(shí)期的“績(jī)效評(píng)級(jí)工具”

小布什接任美國(guó)總統(tǒng)后，雖未取消GPRA法案，但改變了績(jī)效評(píng)價(jià)方法。2002年出臺(tái)了“項(xiàng)目評(píng)估分級(jí)工具”（Program Assessment Rating Tool，簡(jiǎn)稱 PART）。據(jù)美國(guó)管理與預(yù)算局（OMB）解釋，這是為了“按照更加嚴(yán)格、系統(tǒng)、透明的方式加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理”。OMB要面對(duì)1200多個(gè)不同類型項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，為此要求進(jìn)行簡(jiǎn)化。PART的做法為：以問卷替代項(xiàng)目評(píng)價(jià)。將預(yù)算項(xiàng)目歸并為7個(gè)大類（見表1），然后按“基本問項(xiàng)”+不同分類的“附加問項(xiàng)”組成問項(xiàng)體系。對(duì)具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)了四個(gè)維度，即目的和設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目結(jié)果與責(zé)任共43個(gè)問項(xiàng)（見表2），其中25個(gè)為基本問項(xiàng)，18個(gè)為分類項(xiàng)目附加問項(xiàng)。對(duì)項(xiàng)目開展問卷式評(píng)價(jià)，要求部門用“Yes”或“No”來(lái)回答，統(tǒng)計(jì)計(jì)分結(jié)果就是績(jī)效分值。它規(guī)定回答者不必提供證據(jù)，也不必申述理由。OMB根據(jù)問卷結(jié)果作出統(tǒng)計(jì)和評(píng)分，分為“有效”（effective，85—100 分）、“中等有效”（moderately effective，70—84 分）、“合格”（adequate，50—69 分）和“無(wú)效”（ineffective，0—49分）。機(jī)構(gòu)若對(duì)打分有異議可申請(qǐng)?jiān)僭u(píng)估。項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果將在ExpectMore.gov網(wǎng)站上公布。

表1 美國(guó)聯(lián)邦政府項(xiàng)目分類

表2 PART所包含的問題

可見，PART是用問項(xiàng)來(lái)替代對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、跟蹤和結(jié)項(xiàng)評(píng)價(jià)，使績(jī)效評(píng)價(jià)簡(jiǎn)單化的計(jì)劃。然而，績(jī)效管理是按花錢買有效公共服務(wù)理念，以績(jī)效指標(biāo)-績(jī)效目標(biāo)-績(jī)效預(yù)算-績(jī)效評(píng)價(jià)為要素建設(shè)的制度，而PART違背了這點(diǎn)，等于抽去這四個(gè)制度要素，于是預(yù)算赤字問題就變得突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在小布什政府期間，2001年聯(lián)邦預(yù)算盈余1270億美元，但這是上屆政府留下的預(yù)算。從PART發(fā)力的2002年起，聯(lián)邦預(yù)算轉(zhuǎn)為持續(xù)赤字：2002年為赤字1590億美元，2003—2008年的赤字額分別為3470億美元、4130億美元、3190億美元、2477億美元、1628億美元、4548億美元。這就是說(shuō)，在PART實(shí)施的7年里，聯(lián)邦預(yù)算一直處于赤字狀態(tài)，且年均上升40.86%?？梢娨訮ART替代GPRA的計(jì)劃失敗了。

（三）小布什政府之后的績(jī)效管理

2009年奧巴馬上任后，2010年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了 《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》（Government Performance and Results Modernization Act of 2010，GPRMA），廢止了PART，轉(zhuǎn)而采用優(yōu)先績(jī)效目標(biāo)工具 （Priority Goals Tool）完善績(jī)效制度，采取增加定量指標(biāo)，項(xiàng)目申報(bào)時(shí)必須有目標(biāo)、效果和發(fā)展趨勢(shì)等。但由于GPRMA未恢復(fù)績(jī)效目標(biāo)-結(jié)果導(dǎo)向-績(jī)效評(píng)價(jià)的做法，也未觸動(dòng)政府官僚主義和預(yù)算浪費(fèi)頑疾，因而聯(lián)邦預(yù)算赤字更加嚴(yán)重，政府官僚化愈加突出。而到了特朗普政府時(shí)期甚至不再提預(yù)算績(jī)效管理。

三、對(duì)小布什政府績(jī)效改革失敗的原因分析

那么，為何一個(gè)在克林頓時(shí)代財(cái)政盈余、活力四射的聯(lián)邦政府，到小布什時(shí)代就變得連年赤字、死氣沉沉了呢？有人認(rèn)為是2001年美國(guó)“9·11事件”后軍費(fèi)支出增加所致。而在筆者看來(lái)，軍費(fèi)支出增加固然是因素，但對(duì)聯(lián)邦預(yù)算的影響畢竟有限。美國(guó)媒體2008年3月10日摘發(fā)的約瑟夫·斯蒂格利茨 《3萬(wàn)億美元戰(zhàn)爭(zhēng)：伊拉克沖突的真正代價(jià)》一書中載有：截至2007年9月30日的6年間，伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)花費(fèi)美國(guó)預(yù)算8450億美元。按此計(jì)算，平均每年花費(fèi)1408億美元②，這一支出遠(yuǎn)小于年度赤字?？梢姡瑢?dǎo)致聯(lián)邦政府連年巨額赤字的，還有更深刻的原因。在筆者看來(lái)，用PART替代績(jī)效管理而使之徒有其表，是導(dǎo)致美國(guó)財(cái)政治理失效、赤字膨脹的真正原因。

（一）績(jī)效管理是治國(guó)措施但不符合壟斷資本利益

就社會(huì)治理結(jié)構(gòu)而言，我國(guó)是“政府-企業(yè)-人民”的治理結(jié)構(gòu)，而美國(guó)是“壟斷資本-政府-人民”的治理結(jié)構(gòu)。兩種治理結(jié)構(gòu)下的政府施政理念不同：我國(guó)建設(shè)的是一個(gè)勇于擔(dān)責(zé)，站在人民前面，領(lǐng)導(dǎo)人民去建設(shè)美好家園的花錢少、辦事好的好政府。而美國(guó)，由于壟斷資本家處于頂層，政府是為其利益服務(wù)的。壟斷資本家希望有一個(gè)無(wú)所作為，充當(dāng)“守夜人”的官僚政府。雖然克林頓政府績(jī)效改革消除了赤字、抑制了通脹，有利于人民和中小企業(yè)利益，但政府威信的提高會(huì)威脅壟斷資本利益，動(dòng)搖其地位。為此GPRA雖然是治國(guó)之策，但不符合壟斷資本利益，故不能持續(xù)，而趁政府換屆之際找到新的代理人，讓新政府以改革之名讓績(jī)效管理“胎死腹中”是最方便的做法，PART的出現(xiàn)就與此背景有關(guān)。

（二）PART存在路徑性缺陷

預(yù)算績(jī)效管理有其自身的規(guī)律：績(jī)效制度必須按結(jié)果導(dǎo)向規(guī)則和績(jī)效指標(biāo)-績(jī)效目標(biāo)-績(jī)效預(yù)算-績(jī)效評(píng)價(jià)四個(gè)制度要素建設(shè)，而PART卻抽去了其精髓。

1、PART抽去了構(gòu)建績(jī)效制度的四大要素。在GPRA下，績(jī)效評(píng)價(jià)制度是按績(jī)效指標(biāo)等要素建設(shè)的：圍繞著政府花的錢是否值得，要求每個(gè)項(xiàng)目必須先建設(shè)基于結(jié)果的績(jī)效指標(biāo)，然后用績(jī)效指標(biāo)來(lái)確定年度績(jī)效目標(biāo)，再按績(jī)效目標(biāo)配置預(yù)算，最后開展以績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率為依據(jù)的績(jī)效評(píng)價(jià)，從而形成邏輯合理、環(huán)節(jié)緊扣的管理鏈。而PART雖然有績(jī)效評(píng)價(jià)的名稱，但依據(jù)不再是績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率，而是用目的和設(shè)計(jì)等問項(xiàng)稀釋評(píng)價(jià)。PART采用問卷式評(píng)價(jià)，改變了績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)則?？?jī)效評(píng)價(jià)不以項(xiàng)目結(jié)果為依據(jù)，績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效目標(biāo)就失去意義，無(wú)人關(guān)心。績(jī)效評(píng)價(jià)脫離項(xiàng)目結(jié)果后，評(píng)價(jià)甚至說(shuō)不清項(xiàng)目“做了沒有”，更談不上“做得怎樣”，而更像是一場(chǎng)鬧劇。

2、PART違背了結(jié)果導(dǎo)向規(guī)則。什么是結(jié)果？公共管理將政府辦事分為目標(biāo)、投入（預(yù)算）、過(guò)程、結(jié)果和效果（影響）五階段。結(jié)果也稱產(chǎn)出與結(jié)果，是指與投入、過(guò)程相對(duì)應(yīng)的管理環(huán)節(jié)，即預(yù)算投入的后果，是可測(cè)量、可驗(yàn)證的客觀事實(shí)。作為管理思想，結(jié)果導(dǎo)向要求管理者圍繞現(xiàn)存問題來(lái)確定管理目標(biāo)，設(shè)計(jì)路徑和方法，用目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率來(lái)評(píng)價(jià)管理?？梢娊Y(jié)果導(dǎo)向要求尊重事實(shí)、尊重績(jī)效規(guī)律，美國(guó)的《政府績(jī)效與結(jié)果法》從名稱上就傳達(dá)了結(jié)果導(dǎo)向是規(guī)則的信息，抽去它等于抽去了績(jī)效管理的靈魂。然而，PART卻采用了“問卷導(dǎo)向”，要求被調(diào)查者根據(jù)主觀感受來(lái)回答問項(xiàng)，計(jì)算項(xiàng)目績(jī)效，這就使績(jī)效評(píng)價(jià)變成不可信、無(wú)價(jià)值的“瞎忙乎”。在這種情況下，出現(xiàn)政府管理低效率、財(cái)政失控和大規(guī)模預(yù)算赤字是必然的、可預(yù)見的。

（三）項(xiàng)目化預(yù)算的“預(yù)算綁架”是預(yù)算膨脹的深層原因

項(xiàng)目化改革后，美國(guó)政府無(wú)法理順兩類預(yù)算的關(guān)系，是預(yù)算膨脹的深層原因。美國(guó)有預(yù)算赤字的傳統(tǒng)，自1965年項(xiàng)目化預(yù)算（PPBS）后，除克林頓政府時(shí)期外，其余各任政府都有預(yù)算赤字。這與美元的國(guó)際貨幣地位（美國(guó)可將預(yù)算赤字轉(zhuǎn)嫁全世界）有關(guān)，更與預(yù)算制度有關(guān)。“預(yù)算綁架”指在政府實(shí)施項(xiàng)目化預(yù)算后，部分預(yù)算不適應(yīng)項(xiàng)目管理，從而出現(xiàn)預(yù)算膨脹的現(xiàn)象。我們知道，政府是提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，財(cái)政是用于保障其資金需要的?，F(xiàn)代政府的支出需求有兩類：一類是用于維持各項(xiàng)基本公共服務(wù)的支出，也稱“吃飯”支出，另一類是用于拓展公共事業(yè)的支出，在我國(guó)稱“建設(shè)”支出，在西方稱項(xiàng)目支出?！绊?xiàng)目”一詞始于二戰(zhàn)期間的“曼哈頓工程”，是指具有獨(dú)立目標(biāo)、獨(dú)立預(yù)算并由專門人員實(shí)施的，事錢人相結(jié)合的一次性支出事項(xiàng)，如政府的公共工程等。這就是說(shuō)，美國(guó)政府也是有“吃飯”支出和項(xiàng)目支出兩類支出預(yù)算的劃分方法。前者按公共服務(wù)的穩(wěn)定和連續(xù)要求宜采用基數(shù)法管理，后者應(yīng)按項(xiàng)目的一次性，采用項(xiàng)目管理。我國(guó)通過(guò)建立“部門預(yù)算=基本支出預(yù)算+項(xiàng)目預(yù)算”的公式，大致適應(yīng)了這點(diǎn)。而美國(guó)自PPBS改革后對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的基本支出一直采用項(xiàng)目化管理，于是就產(chǎn)生了“預(yù)算綁架”：部門利用信息不對(duì)稱、常規(guī)性支出必須保障等要挾財(cái)政，通過(guò)將預(yù)算分散于多個(gè)項(xiàng)目中，迫使財(cái)政“不能砍”項(xiàng)目。雖然在GPRA下該現(xiàn)象有所壓制但并未根治。這是導(dǎo)致預(yù)算膨脹的長(zhǎng)期原因。

四、結(jié)論：體會(huì)與借鑒

美國(guó)從GPRA的成功到PART的失敗，可為我國(guó)預(yù)算績(jī)效制度建設(shè)提供如下借鑒。

（一）必須將建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的績(jī)效制度放在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的首位

從原理上說(shuō)，管理屬于行為，即“計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制這一系列活動(dòng)的過(guò)程”。而制度，含法律、行政法規(guī)、實(shí)施辦法等行為規(guī)則，代表著秩序和正義。凡是復(fù)雜的管理都應(yīng)先有制度，再有實(shí)施。何況，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理將動(dòng)員各級(jí)政府、部門和項(xiàng)目單位參與，為了不走樣、有效果，應(yīng)制度優(yōu)先，要求財(cái)政部先出臺(tái)預(yù)算績(jī)效管理辦法。績(jī)效制度是將中央意志轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的藍(lán)圖，有了績(jī)效制度，才能“一張藍(lán)圖繪到底，一任接著一任干”?？肆诸D政府有了RPRA法案，才能動(dòng)員所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)參與績(jī)效改革并持續(xù)了8年，這是值得借鑒的。

（二）必須按績(jī)效管理規(guī)律建設(shè)績(jī)效制度

績(jī)效管理是有規(guī)律的，績(jī)效制度的構(gòu)建應(yīng)符合價(jià)值理性和工具理性要求。

要將建設(shè)花錢少、服務(wù)好的政府作為構(gòu)建績(jī)效制度的宗旨，這符合價(jià)值理性要求。這樣做可使制度目標(biāo)明確，符合花錢買有效公共服務(wù)的績(jī)效原理和黨執(zhí)政為民的理念，有利于組合行政、預(yù)算兩種資源，持續(xù)推進(jìn)中國(guó)績(jī)效改革。

要明確制度要素，這符合工具理性要求。將績(jī)效指標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效預(yù)算、績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)定為構(gòu)建績(jī)效制度的要素，通過(guò)四者的關(guān)聯(lián)性形成邏輯嚴(yán)密、環(huán)環(huán)緊扣的規(guī)則體系。美國(guó)的實(shí)踐表明，嚴(yán)格按這四要素建設(shè)的績(jī)效制度，是可實(shí)施、可評(píng)價(jià)的實(shí)用制度，反之，閹割其中的任一要素，就會(huì)使其成為面目全非的 “偽績(jī)效管理”。

總之，標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的績(jī)效制度建設(shè)應(yīng)把握好目標(biāo)和管理兩方面。

（三）必須理順部門績(jī)效管理與項(xiàng)目績(jī)效管理的關(guān)系

美國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，理順“吃飯”支出和“建設(shè)”支出這兩類支出很重要，否則無(wú)法建設(shè)支出少、服務(wù)好的政府。我國(guó)雖然已建立“部門預(yù)算=基本支出預(yù)算+項(xiàng)目預(yù)算”的公式，確立了部門整體績(jī)效、政策和項(xiàng)目績(jī)效兩個(gè)管理，但由于部門預(yù)算分類有缺陷，項(xiàng)目預(yù)算中含大量常規(guī)性項(xiàng)目，致使部門支出數(shù)據(jù)與財(cái)政的“吃飯”“建設(shè)”兩功能不匹配，部門支出數(shù)據(jù)與部門績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)不匹配，即“兩個(gè)脫節(jié)”問題，也造成預(yù)算“外行看不懂，內(nèi)行說(shuō)不清”的問題。

預(yù)算是績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)，“一個(gè)不懂，兩個(gè)脫節(jié)”的問題應(yīng)引起重視。本文對(duì)此建議：建立“部門預(yù)算=基本支出預(yù)算+常規(guī)性項(xiàng)目預(yù)算+發(fā)展性項(xiàng)目預(yù)算”和“常規(guī)性預(yù)算=基本支出預(yù)算+常規(guī)性項(xiàng)目預(yù)算”兩個(gè)公式。并明確兩個(gè)評(píng)價(jià)的預(yù)算對(duì)象：對(duì)應(yīng)部門績(jī)效評(píng)價(jià)的是常規(guī)性預(yù)算，對(duì)應(yīng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的是發(fā)展性項(xiàng)目預(yù)算。

（四）堅(jiān)持量化指標(biāo)方向，建設(shè)數(shù)字化績(jī)效管理系統(tǒng)

“結(jié)果導(dǎo)向+量化指標(biāo)”是克林頓政府績(jī)效改革的成功經(jīng)驗(yàn)之一。量化指標(biāo)來(lái)自科學(xué)管理的定量檢測(cè)規(guī)則。量化指標(biāo)的意義在于，可以用“評(píng)價(jià)對(duì)象+數(shù)值”公式建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)，可以按“績(jī)效指標(biāo)+目標(biāo)值”公式編制績(jī)效目標(biāo)，按績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率來(lái)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)?？梢娏炕笜?biāo)既是支撐績(jī)效制度四要素的工具，也是標(biāo)準(zhǔn)化管理的工具。除此之外，由于量化指標(biāo)可以將績(jī)效目標(biāo)轉(zhuǎn)化為部門和項(xiàng)目單位的績(jī)效責(zé)任，因而它將在責(zé)任型治理方式建設(shè)中起重要作用。

數(shù)字化績(jī)效管理是基于量化指標(biāo)，通過(guò)系統(tǒng)軟件開發(fā)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，也是績(jī)效制度的內(nèi)容之一。實(shí)踐證明，數(shù)字化管理不僅可替代手工操作，還有固化部門指標(biāo)和方法，優(yōu)化管理流程、防止篡改，支撐部門持續(xù)績(jī)效評(píng)價(jià)，便于人大和政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控績(jī)效狀態(tài)等作用，有必要納入我國(guó)績(jī)效制度建設(shè)。

注釋：

①From red tape to results:creating works better costsless（戈?duì)枅?bào)告）national performance review www.docin.com/p-64412211.htm。

②詳情見https://zhidao.baidu.com/question/49745302。