統(tǒng)籌疫情防控與發(fā)展背景下基層財(cái)政運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境與化解路徑
——以遼寧省為例

●田 丹 范叢昕

一、問(wèn)題的提出

基層作為人民群眾開展社會(huì)活動(dòng)的初始空間，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和末端，也是公共服務(wù)的最前沿。長(zhǎng)期以來(lái)，基層政府承擔(dān)著提供基礎(chǔ)醫(yī)療、義務(wù)教育、公共安全等基本公共服務(wù)的職責(zé)，基層財(cái)政在保障經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定等方面發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

關(guān)于我國(guó)基層財(cái)政的構(gòu)成，部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該包括縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)（周建元，2005），也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)包括縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政（賈康，白景明，2002），少數(shù)觀點(diǎn)則認(rèn)為僅含縣級(jí)財(cái)政 （楊雅琴，2013）。學(xué)界普遍觀點(diǎn)是，基層財(cái)政主要分為縣級(jí)財(cái)政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政兩個(gè)層級(jí)，與地方財(cái)政的范疇不盡相同，屬于地方財(cái)政的基礎(chǔ)部分①。

作為整個(gè)國(guó)家財(cái)政體制的重要組成部分，基層財(cái)政運(yùn)行狀況與基層財(cái)政體制有著密切關(guān)聯(lián)。在不同的財(cái)政體制下，基層財(cái)政運(yùn)行狀態(tài)大有不同。自20世紀(jì)90年代實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，我國(guó)基層財(cái)政普遍財(cái)力匱乏、負(fù)債嚴(yán)重，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅以及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅后，部分縣鄉(xiāng)保工資、?；竟媒?jīng)費(fèi)困難、重點(diǎn)支出更是難以保證，與此同時(shí)財(cái)政隱性赤字問(wèn)題突出，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。對(duì)于基層財(cái)政困難的基本事實(shí)，理論界與實(shí)務(wù)界均無(wú)異議，對(duì)此，中央政府陸續(xù)出臺(tái)一系列政策旨在緩解基層財(cái)政困境，但該問(wèn)題始終未能得到實(shí)質(zhì)性解決。

當(dāng)前地方政府受宏觀經(jīng)濟(jì)下行、中央政府減稅降費(fèi)政策沖擊、疫情常態(tài)化防控等多重因素疊加導(dǎo)致的“增收”乏力，財(cái)政從“收支雙高速增長(zhǎng)”階段進(jìn)入“支出增速大于收入增速”的新階段（李建軍、王鑫，2018），基層財(cái)政困難進(jìn)一步加劇。這種困難若不及時(shí)解決，勢(shì)必影響基層政府職能的順利履行，給地方財(cái)政安全、基層政權(quán)穩(wěn)定乃至區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展造成威脅。有效實(shí)現(xiàn)基層財(cái)政解困，確保基層財(cái)政壓力適度性，已經(jīng)成為新時(shí)代迫切需要研究解決的理論和實(shí)踐問(wèn)題。

東北作為國(guó)家持續(xù)關(guān)注、力求振興的地區(qū)，正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期和矛盾凸顯期，老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)增速放緩疊加新冠肺炎疫情壓力給基層財(cái)政帶來(lái)巨大考驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，該現(xiàn)象既有全國(guó)普適性，又具有獨(dú)特的地域性特征。文章以東北地區(qū)典型代表——遼寧省為例，分析其基層財(cái)政運(yùn)行狀況及存在困境的典型表現(xiàn)與引致因素，并提出化解財(cái)政困境的框架與路徑。

二、遼寧省基層財(cái)政運(yùn)行狀況與現(xiàn)實(shí)困境

（一）財(cái)政收入增速低位徘徊，區(qū)域差距明顯

財(cái)政收支是反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的“晴雨表”。在收入方面，2011—2020年，遼寧省41個(gè)縣（市）一般公共預(yù)算收入整體呈現(xiàn)出先升后降的特征。從圖1可以看出，2015年41個(gè)縣（市）一般公共預(yù)算收入出現(xiàn)斷崖式下跌，在隨后的六年內(nèi)緩步增長(zhǎng)。尤其近兩年，受減稅降費(fèi)、新冠肺炎疫情等多重因素疊加影響，組織一般公共預(yù)算收入的難度加大，財(cái)政增收較為乏力。在人口基數(shù)變化不大的前提下，縣（市）級(jí)人均財(cái)政收入水平也在低位徘徊。

圖1 2011—2020年遼寧省41個(gè)縣（市）一般公共預(yù)算收入（億元）

與遼寧省總體和全國(guó)平均水平相比，縣（市）級(jí)財(cái)政收入增速穩(wěn)定性較差。從表1可以看出，遼寧省縣（市）級(jí)一般公共預(yù)算收入增速一度由2011年的40.55%跌落至2015年的-53.84%，增速變化呈U型特征。與此同時(shí)，不同縣（市）間財(cái)政收入差距顯著，以2020年為例，41個(gè)縣（市）中，一般公共預(yù)算收入最高的莊河市（57.23億元）是一般公共預(yù)算收入最低的西豐縣（3.21億元）的17.8倍。

表1 2011—2020年一般公共預(yù)算收入增速（%）

（二）財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)，穩(wěn)定性強(qiáng)

在財(cái)政支出方面，遼寧省縣域財(cái)政支出呈剛性增長(zhǎng)。由表2可知，縣域一般公共預(yù)算支出由2011年的949.05億元增長(zhǎng)到2020年的1517.56億元，年均增長(zhǎng)6.07%，雖在2015年出現(xiàn)下滑，但降幅相對(duì)較小，且后期增長(zhǎng)較快，表現(xiàn)出很強(qiáng)的剛性特征。在比重方面，41個(gè)縣（市）一般公共預(yù)算支出占省級(jí)財(cái)政支出的比重基本在24%—27%的區(qū)間內(nèi)波動(dòng)，穩(wěn)定性較強(qiáng)。部分縣（市）的財(cái)政保障水平處于低位運(yùn)行狀態(tài)，一些維穩(wěn)過(guò)程中墊付的經(jīng)費(fèi)形成不小的隱性支出，給基層財(cái)政帶來(lái)較大負(fù)擔(dān)，直接影響了基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和政策的高效落地（郭矜，2021）。

表2 2011—2020年遼寧省及41個(gè)縣（市）一般預(yù)算支出情況 （億元）

（三）財(cái)政自給率低，收支矛盾具有普遍性

遼寧省全省財(cái)政收支矛盾較為普遍，縣級(jí)層面尤為突出。2020年，遼寧省財(cái)政總支出為財(cái)政總收入的2.26倍，二者差額達(dá)到3358.42億元，財(cái)政自給率為44.16%。 在縣（市）層面，2011—2014 年間，縣（市）總體財(cái)政自給率始終保持在50%以上；然而自2015年起，縣（市）財(cái)政自給率斷崖式下跌，財(cái)政自給率基本在30%左右徘徊，不足的部分只能依賴中央、省、市三級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，縣（市）財(cái)政支出缺口不斷加大，說(shuō)明縣級(jí)政府從地方經(jīng)濟(jì)中獲取財(cái)政收入的能力不足，具體見表3。

表3 2011—2020年遼寧省41個(gè)縣（市）一般預(yù)算收支情況 （億元）

從具體縣（市）來(lái)看，2020年遼寧省41個(gè)縣（市）中只有瓦房店、莊河、海城和盤山4個(gè)縣（市）的財(cái)政自給率超過(guò)了50%，約占總數(shù)的10%；財(cái)政自給率低于全省平均水平的縣（市）有34個(gè)，約占總數(shù)的83%，其中寬甸、黑山、北鎮(zhèn)、蓋州、阜蒙、彰武、西豐、昌圖、朝陽(yáng)、喀左、北票和建昌12個(gè)縣（市）的財(cái)政自給率低于20%（見表4）。由此可見，遼寧省縣級(jí)政府財(cái)政自給能力弱于省級(jí)政府財(cái)政自給能力，財(cái)政困難現(xiàn)象普遍且程度較深；從變化趨勢(shì)來(lái)看，縣級(jí)政府財(cái)政自給能力增勢(shì)有限，基層財(cái)政面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。

表4 2020年遼寧省41個(gè)縣（市）財(cái)政自給率

（四）地方政府債務(wù)不斷增長(zhǎng)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化趨勢(shì)顯現(xiàn)

基層財(cái)政由于收支缺口不斷拉大，財(cái)政困難問(wèn)題愈演愈烈，在不允許發(fā)行地方政府債券的情況下，地方政府通過(guò)投資建立投融資平臺(tái)進(jìn)行隱性融資，積累了大量債務(wù)，這些債務(wù)具有隱蔽性強(qiáng)、透明度差、缺乏預(yù)警機(jī)制、違約風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)，僅是償還到期債務(wù)就給地區(qū)發(fā)展帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，地方政府出于道義責(zé)任和公眾壓力，兜底了包括對(duì)國(guó)有企業(yè)的虧損彌補(bǔ)、對(duì)金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)處理、對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保等或有債務(wù)，雖在一定程度上維護(hù)了政府信譽(yù)和形象，但也導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步凸顯。截至2020年末，遼寧省政府一般債務(wù)余額為6528.6億元，較2019年增加98.3億元，其中省本級(jí)（含沈撫示范區(qū)）一般債務(wù)余額為254.2億元，增速雖有放緩但始終保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。債務(wù)利息的增長(zhǎng)在一定程度上增加了償債壓力，導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷聚集。

為推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府還會(huì)通過(guò)投融資體制改革對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，具體表現(xiàn)為：對(duì)全國(guó)性銀行的地方分支機(jī)構(gòu)施加影響，提高銀行機(jī)構(gòu)向轄區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)放貸款的數(shù)額（劉暢等，2020）；以參股形式管控地方性銀行機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，并對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的信貸決策加以干涉，為本轄區(qū)創(chuàng)造更多信貸支持（紀(jì)志宏等，2014；祝繼高等，2020）；增設(shè)非銀行金融機(jī)構(gòu)；以擔(dān)保（顯性或隱性）的形式幫助轄區(qū)內(nèi)企業(yè)申請(qǐng)獲得銀行貸款；借助地方政府融資平臺(tái)的搭建獲取更多融資渠道，如通過(guò)影子銀行或發(fā)行城投債等（劉暢等，2020；曹光宇等，2020）。地方政府的不當(dāng)干預(yù)以及對(duì)信貸資源的盲目爭(zhēng)奪勢(shì)必引發(fā)地區(qū)信貸擴(kuò)張，給金融業(yè)健康持續(xù)發(fā)展帶來(lái)隱患。截至2019年底，遼寧省銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不良貸款余額為1717億元，且呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化趨勢(shì)顯現(xiàn)，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，并向基層傳導(dǎo)。

三、遼寧基層財(cái)政困境深化的引致因素

（一）分稅制財(cái)政體制下基層財(cái)政能力與事權(quán)不匹配

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政管理體制下，縣級(jí)財(cái)政以及公社財(cái)政（鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的前身）的設(shè)立旨在配合上級(jí)財(cái)政完成任務(wù)，不具有獨(dú)立地位，基層財(cái)政即便遇到困難，也會(huì)通過(guò)向上轉(zhuǎn)嫁機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胴?cái)政的困難。改革開放后，在“財(cái)政包干”管理體制下，政社分開體制改革和“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”理念逐漸推廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制開始在全國(guó)范圍內(nèi)逐步確立。彼時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展規(guī)模有限，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍以農(nóng)業(yè)收入為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政需要同時(shí)滿足中央財(cái)政收入額度和本級(jí)政府運(yùn)行需要，財(cái)政負(fù)擔(dān)有所加重。

1994年，為建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、改善原有包干制下地方政府盲目投資造成的資源浪費(fèi)問(wèn)題，我國(guó)開始實(shí)行分稅制財(cái)稅體制。分稅制改革著重劃分了中央政府與地方政府間的稅收收入，相對(duì)忽視了對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)界定，實(shí)際工作中縣（市）級(jí)政府主要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的基本公共服務(wù)供給和地區(qū)發(fā)展所必需的支出。由此導(dǎo)致的局面是：一方面，財(cái)權(quán)上劃，層層分割，地方政府主體稅種缺失，在一定程度上降低了基層政府組織收入的能力；另一方面，支出責(zé)任下移，層層下推。隨著事權(quán)層層下沉，越臨近基層，地方政府的可支配財(cái)力就越小，支出責(zé)任則越大，這種不匹配超出了基層政府的辦事能力和財(cái)政能力，使得基層政府履行事權(quán)時(shí)嚴(yán)重缺少與之匹配的財(cái)力，財(cái)政長(zhǎng)期處于吃緊狀態(tài)?；鶎迂?cái)政的脆弱性越來(lái)越大，難以持續(xù)（中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“2017年地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”調(diào)研組，2018）。

1998年，面對(duì)亞洲金融危機(jī)，我國(guó)開始推行積極財(cái)政政策并實(shí)施至今。2000年為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、平衡城鄉(xiāng)稅負(fù)，部分縣實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革。2006年，國(guó)家全面取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。積極財(cái)政政策的施行和稅費(fèi)項(xiàng)目的調(diào)整取消加劇了基層收支矛盾，使原本就事多錢少的基層工作更加難以開展。當(dāng)縣（市）級(jí)政府依照規(guī)定申請(qǐng)轉(zhuǎn)移支付或稅收返還時(shí)，省、市級(jí)政府有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)支付不及時(shí)、資金難到位等情況（郭矜，2021），對(duì)部分地區(qū)基層財(cái)政配套資金的要求相對(duì)教條，對(duì)于貧困縣（市）的財(cái)政可行度考慮較少。

（二）縣（市）經(jīng)濟(jì)下行壓力下新動(dòng)能培育緩慢，財(cái)源建設(shè)面臨挑戰(zhàn)

2011—2020年，遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)總量整體呈先增后降的趨勢(shì)。從表5可知，自2014年起，縣域地區(qū)生產(chǎn)總值開始出現(xiàn)增長(zhǎng)乏力的情況，增速波動(dòng)較大，10年間出現(xiàn)4次負(fù)增長(zhǎng)，與財(cái)政自給率變化情況一致，可見縣域經(jīng)濟(jì)薄弱是縣級(jí)財(cái)政困境的根源。相比之下，同期省級(jí)地區(qū)生產(chǎn)總值增速雖有相似變化趨勢(shì)，但并未出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，說(shuō)明省級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比縣級(jí)更具韌性。在遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足的客觀現(xiàn)實(shí)下，基層財(cái)政財(cái)源建設(shè)存在困難。然而由于較高的歷史基數(shù)，遼寧在中央財(cái)政體制劃分中被納入東部先進(jìn)地區(qū)范疇，中央轉(zhuǎn)移支付的支持力度相對(duì)較弱，加之養(yǎng)老金缺口、地方政府債務(wù)壓力等因素的累積，財(cái)“緊”庫(kù)“空”執(zhí)行“難”成為遼寧財(cái)政難以規(guī)避的問(wèn)題（王振宇等，2020）。

表5 2011—2020年遼寧省41個(gè)縣（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，遼寧省縣域產(chǎn)業(yè)雖有調(diào)整，但新興產(chǎn)業(yè)尚未形成突出優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)間未能實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。從表6可以看出，2010—2019年間，遼寧縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定變化，第一產(chǎn)業(yè)比重由16.2%逐步上升至25.09%，第二產(chǎn)業(yè)比重由53.36%下降至27.67%，第三產(chǎn)業(yè)比重由30.43%上升至45.38%。分區(qū)域來(lái)看，41個(gè)縣（市）中，沿海城市所轄縣域發(fā)展以第二產(chǎn)業(yè)為主，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，增長(zhǎng)快的產(chǎn)業(yè)部門比重較大，總體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較好；沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)所轄縣域二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，第一產(chǎn)業(yè)增速較為落后；遼西北所轄縣域第一產(chǎn)業(yè)比重較大，工業(yè)化和信息化嚴(yán)重不足，第二產(chǎn)業(yè)中產(chǎn)能落后、污染嚴(yán)重、技術(shù)更新較慢的工業(yè)企業(yè)居多，第三產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)動(dòng)力不足。究其原因，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)新能力培育和生產(chǎn)效率提升都需要時(shí)間，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換在增加經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)還具有一定時(shí)滯性（柴士改，李金昌，2020）。不難推測(cè)，未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)遼寧省經(jīng)濟(jì)增速將大概率保持低位徘徊。盡管遼寧省內(nèi)新經(jīng)濟(jì)、新動(dòng)能已在孕育發(fā)展，但目前僅在部分地區(qū)、行業(yè)中實(shí)現(xiàn)了點(diǎn)狀革新，并未實(shí)現(xiàn)全局突破，在此階段遼寧省財(cái)源建設(shè)將面臨持續(xù)挑戰(zhàn)。

表6 2010—2019年遼寧省41個(gè)縣（市）地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重對(duì)比情況（%）

（三）減稅降費(fèi)制度化與新冠肺炎疫情常態(tài)化下財(cái)政收支適應(yīng)性調(diào)整

2012年至今，我國(guó)持續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)政策，不同時(shí)期減稅降費(fèi)政策的具體措施和著力點(diǎn)有所不同。2019年至今，減稅降費(fèi)已成為新時(shí)代維持“六穩(wěn)”積極財(cái)政政策中激發(fā)經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能、深化供給側(cè)改革、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)、大力培育國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)、應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)風(fēng)云變幻的常態(tài)化制度措施。減稅降費(fèi)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)，不可避免地對(duì)地方財(cái)政乃至基層財(cái)政產(chǎn)生重要影響。長(zhǎng)期來(lái)看，減稅降費(fèi)可以給地方財(cái)政的持續(xù)性帶來(lái)積極影響（劉富華和吳近平，2020），但在短期內(nèi)必然會(huì)對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性產(chǎn)生消極影響。2020年遼寧省減稅降費(fèi)720億元，大規(guī)模減稅降費(fèi)措施在有效激發(fā)市場(chǎng)活力的同時(shí)，也導(dǎo)致部分地區(qū)地方財(cái)政減收。

2020年以來(lái)，新冠肺炎疫情的出現(xiàn)擾亂了正常生產(chǎn)生活秩序，政府為抑制疫情采取了一系列社交隔離措施，這也使區(qū)域經(jīng)貿(mào)、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈出現(xiàn)堵點(diǎn)和斷點(diǎn)，多重風(fēng)險(xiǎn)疊加迫使經(jīng)濟(jì)下行。面對(duì)疫情沖擊，2020年遼寧省在執(zhí)行年初制定的“一般性支出壓減15%”的預(yù)算基礎(chǔ)上，進(jìn)一步壓減非急需非剛性支出，壓減比例達(dá)60.1%，壓減的資金重點(diǎn)用于應(yīng)對(duì)疫情和“三保”等支出。落實(shí)減稅降費(fèi)舉措與疫情防控常態(tài)化，必然進(jìn)一步加大基層財(cái)政減收與增支壓力，加劇基層財(cái)政困境。

四、疫情常態(tài)化背景下化解遼寧省基層財(cái)政困境的框架與路徑

為應(yīng)對(duì)基層財(cái)政困境，中央政府針對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難陸續(xù)制定了一系列改革方案和政策措施。2005年財(cái)政部出臺(tái)的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策②在一定程度上緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。起源于1992年浙江地方政府改革創(chuàng)新的省直管縣改革③使政府結(jié)構(gòu)趨于扁平化，省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的調(diào)控能力增強(qiáng)，財(cái)政鏈條縮短，有助于提高縣級(jí)財(cái)政工作效率，促進(jìn)縣鄉(xiāng)發(fā)展積極性，強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政在省轄區(qū)域內(nèi)對(duì)財(cái)力差異的調(diào)控作用。2010年財(cái)政部發(fā)布 《關(guān)于建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》，指出縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制構(gòu)建的責(zé)任主體為省級(jí)政府，主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”。由財(cái)政部統(tǒng)一制定縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的國(guó)家保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，逐步加大獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持力度，健全激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)和督促地方政府切實(shí)加強(qiáng)縣級(jí)基本財(cái)力保障工作④。2021年下達(dá)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金共3379億元，同比增長(zhǎng)13.4%。這些舉措的實(shí)施都在一定程度上緩解了基層財(cái)政困境。

在新形勢(shì)下，統(tǒng)籌疫情與發(fā)展成為各地方政府的重要工作，為保障財(cái)政資金能夠快速到達(dá)基層和民生領(lǐng)域，2020年黨中央、國(guó)務(wù)院部署推行財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，將財(cái)政資金快速撥付至市縣基層、精準(zhǔn)流向民生領(lǐng)域，進(jìn)一步有效緩解了疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的沖擊和基層財(cái)政困難。據(jù)財(cái)政部直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)顯示，截至2020年底，各地使用直達(dá)資金安排項(xiàng)目36.7萬(wàn)個(gè)，實(shí)際支出1.561萬(wàn)億元，其中市縣基層支出共計(jì)1.5萬(wàn)億元，占比96.1%；省級(jí)支出0.061萬(wàn)億元，占比3.9%，體現(xiàn)了省級(jí)財(cái)政當(dāng)好“過(guò)路財(cái)神”、資金直達(dá)基層的政策效應(yīng)⑤。2021年，國(guó)家將財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制從去年的臨時(shí)性應(yīng)急性舉措上升為常態(tài)化機(jī)制，將27項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整體納入直達(dá)范圍，資金總量達(dá)到2.8萬(wàn)億元，比上年增加1.1萬(wàn)億元⑥，有效緩解了基層財(cái)政收支壓力。

但是，基層財(cái)政困難本質(zhì)上是由行政管理體制缺陷衍生出來(lái)的綜合性問(wèn)題，上述措施未能從根源上化解基層財(cái)政困境。遼寧省基層財(cái)政困難是多方面矛盾的綜合反映，解決遼寧省基層財(cái)政困難是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，既需要體制創(chuàng)新、政策完善，也需要基層自我發(fā)展、自我積累的能力不斷增強(qiáng)。面對(duì)新時(shí)期基層財(cái)政運(yùn)行的新特點(diǎn)，遼寧省應(yīng)在積極財(cái)政政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步支持壯大縣域經(jīng)濟(jì)，重視支持村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，針對(duì)新情況、新問(wèn)題制定相應(yīng)措施，緩解基層財(cái)政困難。

（一）加大財(cái)力下沉力度，構(gòu)建財(cái)力保障機(jī)制

結(jié)合遼寧實(shí)際情況，首先，應(yīng)明確縣鄉(xiāng)政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的職責(zé)范圍和各級(jí)政府的支出責(zé)任，規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政供給范圍和支出順序。凡是屬于省、市政府承擔(dān)的支出責(zé)任，省、市財(cái)政要全額保障經(jīng)費(fèi)，不得以任何形式轉(zhuǎn)嫁給縣鄉(xiāng)；省、市政府委托縣鄉(xiāng)政府承辦的事務(wù)，要足額安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，不留資金缺口；屬于各級(jí)政府的共同事務(wù)，要盡可能降低財(cái)政困難縣鄉(xiāng)的資金負(fù)擔(dān)比例；屬于跨地區(qū)的公共事務(wù)，要根據(jù)各方收益情況綜合衡量，尤其要考慮到縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)際承受能力。

其次，加快健全地方稅體系是從體制機(jī)制層面化解減稅降費(fèi)趨勢(shì)下基層財(cái)政困境的必要舉措（段龍龍、葉子榮，2021），然而短期內(nèi)以地方主體稅種打造為核心的地方稅體系建設(shè)難以形成，地方財(cái)政財(cái)源結(jié)構(gòu)變化的潛在挑戰(zhàn)依然存在。因此，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范收入體制，適當(dāng)增加新增財(cái)力中基層財(cái)政分享比例，切實(shí)推進(jìn)財(cái)力下沉，確保基層政府有充足的財(cái)政收入。

再次，建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度。我國(guó)現(xiàn)階段縣級(jí)政府債務(wù)普遍較為沉重，減稅降費(fèi)政策落地后，縣級(jí)政府財(cái)政收支矛盾異常突出。應(yīng)進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是加大對(duì)困難地區(qū)的補(bǔ)助力度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付行為，增強(qiáng)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的綜合調(diào)控能力，達(dá)到均衡縣鄉(xiāng)財(cái)力和公共服務(wù)水平，緩解困難地區(qū)基層財(cái)政壓力的目標(biāo)。加快完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度改革，全面構(gòu)建“縣級(jí)為主、省級(jí)兜底”運(yùn)行機(jī)制。省以下轉(zhuǎn)移支付要重點(diǎn)做好針對(duì)縣級(jí)財(cái)力補(bǔ)償?shù)木C合改革工作，按照事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)的原則，運(yùn)用均衡性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，向財(cái)政困難縣區(qū)傾斜，提高縣區(qū)財(cái)政保障能力，在擴(kuò)容均衡性轉(zhuǎn)移支付比重壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并統(tǒng)籌管理的基礎(chǔ)上，逐步提高提前下達(dá)市縣轉(zhuǎn)移支付的比例，以此保障基層財(cái)政運(yùn)行（汪曉文、李明明，2019）。

（二）全面培育縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能，夯實(shí)財(cái)源之基

經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是培育財(cái)源的前提條件?？h域?qū)用鎽?yīng)以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，抓住國(guó)家二次振興東北老工業(yè)基地的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)布局等方面入手，做大經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“蛋糕”，把全面培育經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能作為緩解基層財(cái)政困難、提高財(cái)政收入質(zhì)量的根本途徑。

具體而言，一要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。聚焦大數(shù)據(jù)與物聯(lián)網(wǎng)、高端裝備制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)及健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，打造一批高技術(shù)含量、高產(chǎn)品附加值、高稅收貢獻(xiàn)率的納稅主體。二要發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，尋找差異，揚(yáng)長(zhǎng)避短。調(diào)整縣鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)定位，依托自然資源、特色產(chǎn)品，形成具有自身特色和優(yōu)勢(shì)的新區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；加大對(duì)龍頭企業(yè)的支持力度，按照“一企一策”原則，在政策支持、融資貸款、人才培養(yǎng)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方面給予精準(zhǔn)扶持，發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動(dòng)示范效應(yīng)。三要發(fā)揮國(guó)有企業(yè)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能。遼寧作為東北老工業(yè)基地的重要組成部分，國(guó)有企業(yè)在省內(nèi)占比較高，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)不景氣、私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)相對(duì)困難的情況下，考慮由國(guó)有企業(yè)來(lái)配合縣鄉(xiāng)政府政策調(diào)整，加大對(duì)相關(guān)領(lǐng)域投資，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。四要大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)。鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持民營(yíng)企業(yè)以收購(gòu)、控股、兼并等形式參與國(guó)有企業(yè)、集體所有制企業(yè)改制，降低民營(yíng)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)寬民營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)許投資領(lǐng)域，使之成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍，通過(guò)體制創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入，大力引進(jìn)和培育附加值高、稅源高的服務(wù)企業(yè)。五要利用好遼寧省內(nèi)的教育資源。通過(guò)與省內(nèi)高等院校、科研院所合作，培育技術(shù)研究成果，充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，走科技興財(cái)?shù)缆贰Ｊ〖?jí)財(cái)政劃撥專項(xiàng)資金，出臺(tái)引進(jìn)人才政策，引進(jìn)國(guó)內(nèi)外高水平人才，留住省內(nèi)優(yōu)秀高校畢業(yè)生，發(fā)揮人才優(yōu)勢(shì)，加大政策支持力度，引導(dǎo)人才向基層地區(qū)流動(dòng)。同時(shí)要不斷優(yōu)化縣域營(yíng)商環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)向基層地區(qū)流動(dòng)。

（三）提高基層財(cái)政預(yù)算管理水平，嚴(yán)格縣區(qū)政府激勵(lì)獎(jiǎng)懲制度

面對(duì)財(cái)政收入規(guī)模增長(zhǎng)趨緩、財(cái)政收支矛盾日益突出的客觀現(xiàn)實(shí)，各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效管理，提高財(cái)政支出“含金量”，進(jìn)一步壓減一般性支出，特別是“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等，并對(duì)財(cái)政政策設(shè)計(jì)、財(cái)政分配機(jī)制、資金運(yùn)行流程等進(jìn)行立體式績(jī)效評(píng)價(jià)。

建立貫穿“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，并延伸至政府投融資活動(dòng)”全過(guò)程的覆蓋型財(cái)政預(yù)算管理制度，有助于強(qiáng)化各級(jí)政府“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”約束，促進(jìn)財(cái)政資源優(yōu)化配置和公共服務(wù)質(zhì)量的有效提升?！笆濉逼陂g，中央和大部分省本級(jí)已經(jīng)全面落實(shí)一般公共預(yù)算績(jī)效管理制度，但對(duì)于占財(cái)政支出大頭的區(qū)縣級(jí)財(cái)政，由于激勵(lì)約束機(jī)制不夠健全，預(yù)算績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系、信息系統(tǒng)、人員隊(duì)伍、專業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)建設(shè)等相對(duì)滯后，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理廣度和深度的強(qiáng)化并未達(dá)到改革目標(biāo)（段龍龍、葉子榮，2021）。對(duì)此，中央應(yīng)按照《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》盡快出臺(tái)配套省級(jí)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施行動(dòng)方案，指導(dǎo)省以下各級(jí)政府預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施落地，建立覆蓋縣鄉(xiāng)預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)工作機(jī)制。

加強(qiáng)對(duì)基層政府債務(wù)的管理，消化存量，控制增量。一是按照統(tǒng)一的口徑清理核實(shí)基層政府歷史債務(wù)數(shù)量、類別，摸清舉債原因，本著誰(shuí)的責(zé)任誰(shuí)承擔(dān)的原則，在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照確定的還款計(jì)劃做好清償工作。二是落實(shí)債務(wù)責(zé)任考核。通過(guò)創(chuàng)設(shè)清理債務(wù)目標(biāo)，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，制定獎(jiǎng)懲措施，限定債務(wù)償還期限的方式敦促官員清理債務(wù)。三是創(chuàng)設(shè)地方政府債務(wù)基金，按照一定比例每年從一般公共預(yù)算收入中劃撥資金到基金中，確?；鹩休^為穩(wěn)定的收入來(lái)源，在地方性商業(yè)銀行設(shè)立專戶儲(chǔ)存基金，理財(cái)增值，每年的利息收入用于償還到期債務(wù)本息，基金本金只有在遇到巨額到期債務(wù)或集中償債期時(shí)才可動(dòng)用。

完善激勵(lì)獎(jiǎng)懲制度，充分調(diào)動(dòng)縣區(qū)政府發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、改善財(cái)政運(yùn)行的積極性，引導(dǎo)地方各級(jí)政府努力緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難?？紤]對(duì)縣區(qū)地方財(cái)政收入、稅收收入增長(zhǎng)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量控制較好的給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)控制和化解政府債務(wù)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)控制赤字給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)縣鄉(xiāng)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)可以與縣市稅收增長(zhǎng)、糧食產(chǎn)量、赤字削減、債務(wù)化解等量化指標(biāo)掛鉤。同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)、義務(wù)教育、社會(huì)保障、農(nóng)村公共衛(wèi)生、鄉(xiāng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)、政府機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行不足額保障。

此外，應(yīng)實(shí)施國(guó)庫(kù)精準(zhǔn)調(diào)度，建立庫(kù)款保障機(jī)制。按日監(jiān)測(cè)縣級(jí)財(cái)政庫(kù)款余額，每月向庫(kù)款保障水平偏低的市發(fā)送提示函，開展“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”資金調(diào)度。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位（不含自收自支）人員工資全部納入縣級(jí)財(cái)政保障范圍，提高保障級(jí)次，切實(shí)緩解基層財(cái)政“三?！眽毫Α?/p>

注釋：

①本文的分析中，受數(shù)據(jù)所限，以縣級(jí)（包括縣級(jí)市）財(cái)政作為分析對(duì)象。

②主要措施：對(duì)財(cái)政困難縣鄉(xiāng)政府增加縣鄉(xiāng)稅收收入，以及省市級(jí)政府增加對(duì)財(cái)政困難縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)縣鄉(xiāng)政府將建機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)產(chǎn)糧大縣給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)以前緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難工作做得好的地方給予補(bǔ)助。

③主要措施：政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。

④2013年財(cái)政部出臺(tái) 《關(guān)于調(diào)整和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》。

⑤財(cái)政部.完善機(jī)制推進(jìn)資金直達(dá)常態(tài)化，中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2021-3-16。

⑥數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站。