預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金對地方財政運行作用與影響分析

●李 燕 覃鈺路

一、引言

在當(dāng)前我國面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力下，財政特別是地方財政運行出現(xiàn)了很大的壓力，財政政策要持續(xù)發(fā)力以保證經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展。而不同于以往的逆周期調(diào)節(jié)，中央提出了逆周期與跨周期相結(jié)合的宏觀調(diào)控新機(jī)制，即從熨平經(jīng)濟(jì)波動的逆周期調(diào)節(jié)相機(jī)抉擇政策思路拓展到更加強(qiáng)調(diào)運用實現(xiàn)中長期政策目標(biāo)的跨周期未雨綢繆調(diào)控工具，并通過二者的高度互補(bǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定增長。

從財政政策來說，我國在逆周期與跨周期調(diào)節(jié)結(jié)合上已經(jīng)在做嘗試。新《預(yù)算法》第十二條在強(qiáng)調(diào)各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循收支平衡原則的同時，提出各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。何為跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，為什么要實行這一機(jī)制？其實就是要解決預(yù)算逆周期調(diào)節(jié)的短期效應(yīng)可能帶來的順周期問題，如2020年為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行疊加疫情對經(jīng)濟(jì)沖擊的影響而采取的對中小微企業(yè)階段性減稅降費的逆周期調(diào)節(jié)政策，在2021年初經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)向好苗頭時即宣布要逐步退出，在經(jīng)濟(jì)尚不穩(wěn)定的情況下就會出現(xiàn)順周期調(diào)節(jié)效應(yīng)，從而又加重了尚喘息未穩(wěn)的實體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步加劇了經(jīng)濟(jì)的衰退，所以至2021年下半年，國務(wù)院又多箭齊發(fā)為中小微企業(yè)紓困解難。而出現(xiàn)順周期調(diào)節(jié)的重要癥結(jié)就在于長期以來各級政府緊盯預(yù)算收入目標(biāo)的結(jié)果，即為了實現(xiàn)既定的預(yù)算收入任務(wù)。在經(jīng)濟(jì)下行時，往往會出現(xiàn)“征過頭稅”“竭澤而漁”的問題；而在經(jīng)濟(jì)過熱時，又會出現(xiàn)“藏富于民”“放水養(yǎng)魚”問題。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制就是為了要解決這一問題，將管理預(yù)算的重點由財政收支年度平衡、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。由此，新《預(yù)算法》在規(guī)定不能下收入任務(wù)，收入目標(biāo)作為預(yù)期而非約束性指標(biāo)的同時，提出了建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，與之相聯(lián)系的制度建設(shè)包括預(yù)算超收短收的平衡機(jī)制、建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和實施中期財政規(guī)劃等。

可以看出，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在跨年度預(yù)算平衡機(jī)制中發(fā)揮著重要的作用，因此，本文將圍繞預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運行和平衡預(yù)算中的作用展開探討。

二、宏觀調(diào)控機(jī)制下預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的基本內(nèi)涵及作用機(jī)制

在國內(nèi)外的預(yù)算實踐中，設(shè)定預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金被認(rèn)為是政府實施宏觀調(diào)控的政策工具之一，能夠較好地解決預(yù)算執(zhí)行中存在的“順周期”調(diào)節(jié)問題，在跨年度調(diào)節(jié)中保持年度間政府預(yù)算的銜接和穩(wěn)定，保持財政政策的連續(xù)性，從而避免經(jīng)濟(jì)波動帶來財政的劇烈震蕩及由此引發(fā)的財政、經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

我國最早于2007年設(shè)立了中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，2015年實施的新《預(yù)算法》第41條規(guī)定：“各級一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足?！边@一規(guī)定賦予了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金法律地位；2018年財政部印發(fā) 《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》（財預(yù)〔2018〕35號）（以下簡稱《暫行辦法》）、2020年修訂的《預(yù)算法實施條例》等都明確指出了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設(shè)立主要作用在于實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)，促進(jìn)預(yù)算平穩(wěn)運行。

（一）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的核心目標(biāo)與內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)周期理論是預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設(shè)立的理論依據(jù)，在經(jīng)濟(jì)繁榮期財政超收時儲備資金以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退期財政減收帶來的預(yù)算波動及有可能引發(fā)的財政危機(jī)。例如美國首次設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是1946年紐約州政府，從意外事故基金發(fā)展到一般基金結(jié)余，再逐漸演變成預(yù)算穩(wěn)定基金，最終作為逆周期財政政策實施的工具來實現(xiàn)平衡預(yù)算的要求 （徐濤、侯一麟，2009），因此，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金也常被稱為 “雨天基金”（Rainy-Day Fund，RDF）。 我國在2007年中央政府設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，其背景主要是2006年頒發(fā)的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》將預(yù)算超收收入的安排和使用情況納入了人大常委會重點審查內(nèi)容之一，用來規(guī)范超收收入的使用以及應(yīng)對部分年份預(yù)算超支情況，充當(dāng)中央預(yù)算的“儲錢罐”，為短收年份起到緩沖作用。隨著預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的發(fā)展，其核心功能也由儲備功能拓展到調(diào)節(jié)預(yù)算功能（盧凌波，2012）。在我國推動三年滾動財政規(guī)劃改革下，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金被認(rèn)為是構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的核心內(nèi)容（李慈強(qiáng)，2015；朱柏銘，2015；李燕，2016；馬蔡琛等，2016)，通過預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金實現(xiàn)年度間預(yù)算的銜接與周期預(yù)算平衡。在財政運行方面，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的作用在于保證財經(jīng)紀(jì)律，維持財政穩(wěn)定。國外學(xué)者通過實證研究表明預(yù)算穩(wěn)定基金能在一定程度上抑制政府支出周期性波動及維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性（Marlowe，2005；Wagner&Elder，2005）。 在國內(nèi)，是通過預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金將收入指標(biāo)由約束性轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)期性，保障預(yù)算執(zhí)行中的法治性，從而實現(xiàn)年度預(yù)算控制方式的轉(zhuǎn)變。

因此，綜合理論與實踐，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金可以被認(rèn)為是在 “以豐補(bǔ)歉”思想下形成的一項儲備資金，同時，隨著預(yù)算調(diào)控與監(jiān)督管理工具的多元化也被作為一項政府宏觀調(diào)控的工具，用以避免各項調(diào)控政策實施中頻繁修改稅收政策、支出政策，保證預(yù)算與政策的權(quán)威性、法治性、穩(wěn)定性。

（二）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的特征與形式

依據(jù)較早設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定基金（BSF）的美國各州實踐可以歸納出三個主要特征：即有授權(quán)法作為法律基礎(chǔ)；基金儲備橫跨多個財政年度；基金的用途并不唯一。而預(yù)算穩(wěn)定基金的形式主要受四個因素影響：即設(shè)立基金目標(biāo)、基金來源、基金規(guī)模、批準(zhǔn)程序。

具體而言，設(shè)立基金有四個目標(biāo)，分別為：一是作為逆周期調(diào)節(jié)工具以應(yīng)對收入短缺（revenue shortfall），這是最初和主要的目的；二是應(yīng)對緊急情況(emergency)；三是充當(dāng)政府的運營資金即現(xiàn)金流(cash flow)，在這種情況下使用的預(yù)算穩(wěn)定基金中的資金是需要償還的，而用于經(jīng)濟(jì)衰退期間的收入短缺則并不一定需要償還；四是可以使用在規(guī)定下的任何用途中(any use)。

在基金來源上，主要有四種渠道：一是由一般性基金①的預(yù)定公式提取，這種基金的來源不受到政府相機(jī)抉擇的影響，而是在滿足提前設(shè)定的條件下直接由一般性基金轉(zhuǎn)入預(yù)算穩(wěn)定基金；二是來自特定的收入，例如對于一些資源豐富的地區(qū)可以將部分資源稅收超出一定標(biāo)準(zhǔn)時的資金或者是作為一次性收入的資金納入預(yù)算穩(wěn)定基金，這種來源通常作為輔助的基金來源；三是當(dāng)一般性基金發(fā)生盈余時從中轉(zhuǎn)移部分盈余到基金中；四是來自一般性基金的撥款。

在基金的規(guī)模上，美國有三分之二的州對預(yù)算穩(wěn)定基金最大余額作了限制，規(guī)模在2%—12%之間。

在動用的審批程序上，主要分三種：一是由政府部門依據(jù)相機(jī)抉擇自由裁量；二是按照預(yù)先設(shè)定的公式使用預(yù)算穩(wěn)定基金，即當(dāng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)達(dá)到提前規(guī)定的某一標(biāo)準(zhǔn)時自動從預(yù)算穩(wěn)定基金中撥出；三是由立法機(jī)關(guān)授權(quán)審批撥款才能使用，這被認(rèn)為是最嚴(yán)格的提款原則。②

我國各級地方政府在2008年開始設(shè)立地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，新《預(yù)算法》頒布后，至目前，各省級地方政府均已設(shè)立了地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。并且新《預(yù)算法》《預(yù)算法實施條例》及《暫行辦法》等，明確了我國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的資金來源及特征。

三、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在地方財政運行中的作用分析

從以上分析可以看出，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的核心功能是宏觀調(diào)控和平衡預(yù)算。那么，在當(dāng)前制度設(shè)計下地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金如何發(fā)揮作用，能否以及在多大程度上實現(xiàn)穩(wěn)預(yù)算，進(jìn)而實現(xiàn)穩(wěn)政策和穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，下面將針對這些問題展開探討。

（一）目前地方財政運行情況

1、地方收支矛盾加大，財政運行壓力增加。近年來，受經(jīng)濟(jì)下行與減稅降費的雙重疊加影響，地方財政收支平衡壓力明顯增大，特別是2020年以來受到疫情影響，財政進(jìn)一步減收增支，收支矛盾更加突出，如圖1所示。根據(jù)各地已公布的2021年財政收支“賬本”可以發(fā)現(xiàn)，地方財政均衡性和可持續(xù)性在提高，財政運行穩(wěn)中向好，但是受疫情反復(fù)以及國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜嚴(yán)峻等因素影響，各地財政收支平衡壓力依然很大。

圖1 2000—2021年全國地方級一般公共預(yù)算收支趨勢與收支缺口情況

2、地方本級預(yù)算收支缺口經(jīng)其他財力調(diào)節(jié)后實現(xiàn)平衡。地方預(yù)算總收支的平衡建立在本級預(yù)算收支基礎(chǔ)上經(jīng)其他財力調(diào)節(jié)后實現(xiàn)，包括上級補(bǔ)助與下級上解、轉(zhuǎn)移支付、調(diào)入資金、發(fā)行債務(wù)、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等。

從收支缺口看，如表1所示③，從31個省級地方層面看，本級一般公共預(yù)算收入在100億元以內(nèi)的有3個，在100億元—400億元（含）之間的有17個，401億元—900億元的有8個，超過3000億元的只有3個。但是，從總的財力情況來看，如果地方本級一般公共預(yù)算收入加上中央補(bǔ)助、調(diào)入資金、上年結(jié)轉(zhuǎn)、下級上解收入、政府一般債券收入、動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等，除青海外，總收入均達(dá)到了1000億元以上，超過3000億元以上的達(dá)到了25個地方。在支出方面，31個省級地方中，本級一般公共預(yù)算支出超過1000億元的有17個，只有北京、上海、廣東能實現(xiàn)本級預(yù)算收支盈余，其余地方均出現(xiàn)了不同程度的缺口。收支缺口達(dá)到500億元以上的有18個，其中1000億元以上的有3個。同時，在考慮總支出方面，即本級一般公共預(yù)算支出加上轉(zhuǎn)移性支出 （補(bǔ)助下級支出和上解上級支出）、預(yù)備費、一般債務(wù)還本支出、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等，各省級地方支出與收入實現(xiàn)平衡的有12個，盈余的19個。綜上，依靠本級收入實現(xiàn)盈余的地方僅占31個省級地方的10%，收支缺口500億元以上的占比達(dá)到了58%，地方本級財政收支矛盾突出。

表1 2020年我國31個省級一般公共預(yù)算收支決算情況 單位：億元

從收支增速來看，2020年受疫情及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，全國31個省級地方政府本級一般公共預(yù)算收入增速與支出增速均在一定程度上有所下滑，大部分都出現(xiàn)了負(fù)增長。如圖2所示，在收入增速方面，本級一般公共預(yù)算收入中收入增速為正的僅有廣東、貴州、四川等6個地區(qū)，負(fù)增長的地區(qū)中超過10%的有8個地區(qū)，其中有3個超過20%，1個達(dá)到了63.4%，為青海省。在支出增速方面，支出增速為負(fù)增長的有10個地區(qū)，其中負(fù)增長在10%以上的有3個地區(qū)。支出增速為正增長的有21個地區(qū)，其中大于10%的有11個地區(qū)，最大增速達(dá)到了37%，為湖南省。但從已公布的各省級地方2021年預(yù)算執(zhí)行情況報告顯示，大部分地方收入增速均已有所回升，如2020年收入降幅較大的青海省2021年本級一般公共預(yù)算收入36.1億元，較2020年增長10.4%。

圖2 2020年省級地方本級一般公共預(yù)算收支增速及收支缺口情況

（二）地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在平滑財政運行中的作用

地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設(shè)置在一般公共預(yù)算中，通過調(diào)入、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金實現(xiàn)年度平衡，減少年度預(yù)算的波動。到2015年我國31個省級地方均已設(shè)立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，并制定了有關(guān)地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理辦法，地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金各具特色，在地方財政運行中發(fā)揮的作用也不盡相同。結(jié)合2020年各地方財政運行情況考察各地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金④，其作用發(fā)揮現(xiàn)狀如下：

1、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)預(yù)算收支缺口的貢獻(xiàn)度不高。2020年31個省級地方均在一般公共預(yù)算調(diào)入了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以補(bǔ)充本級財政收入，如圖3所示，調(diào)入金額在100億元以上的有15個地方，在200億元以上的有4個地區(qū)，其中廣東最高達(dá)到了629億元。在預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)本級預(yù)算收支缺口的貢獻(xiàn)度⑤上，占比在10%以上的有2個地區(qū)，為天津和廣東，天津最高達(dá)到了21%。在5%—10%之間的有8個地區(qū)，在2%以下的有8個地區(qū)，其中不到1%的有2個地區(qū)，分別為河南和云南。總體來看，各省級地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金對彌補(bǔ)收支缺口的平均占比為4%，發(fā)揮了一定的作用。但是相較于一般債務(wù)收入彌補(bǔ)地方本級財政收入缺口來看還偏小，一般債務(wù)收入占比的平均值為17.5%。具體來看，一般債務(wù)收入占比在20%以上的有8個地區(qū)，其中1個地方占比達(dá)30%以上，為青海省，而在10%以下的有3個地區(qū)。因此可以看出，一般債務(wù)收入相較于預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在彌補(bǔ)一般公共預(yù)算收支缺口的貢獻(xiàn)度要大，而且在個別地區(qū)如青海，兩者的差距達(dá)到25%。分析可以看出，我國在預(yù)算編制與執(zhí)行中通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)收支缺口的比例較小，而更多的是采用發(fā)行債務(wù)或爭取上級轉(zhuǎn)移支付等方式來彌補(bǔ)財力缺口。綜上，目前我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金對穩(wěn)定財政運行有作用但較為有限。

圖3 2020年預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在彌補(bǔ)本級預(yù)算收支缺口的貢獻(xiàn)度情況

2、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入一般公共預(yù)算的規(guī)模地區(qū)間差異較大。如圖3所示，我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的調(diào)入規(guī)模在地區(qū)間呈現(xiàn)出了較大的差異，2020年調(diào)入額度最大的為廣東省，達(dá)629億元；最小的是云南省，為7.3億元，最大與最小調(diào)入額之間相差600多億元，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在彌補(bǔ)本級預(yù)算收支缺口的最大與最小貢獻(xiàn)度之間相差近21%。在已公布的《廣東省2021年預(yù)算執(zhí)行情況和2022年預(yù)算草案》中顯示，廣東省本級2021年預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入額（執(zhí)行數(shù)）仍達(dá)到了721億元，彌補(bǔ)本級預(yù)算收支缺口的貢獻(xiàn)度為13%，與2020年持平。

3、地區(qū)間預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金矯正財政收入偏離程度不同。就收入來說，通過預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金實現(xiàn)年度預(yù)算內(nèi)超收短收的規(guī)范管理，對財政收入偏離⑥可以起到一定的矯正作用。如圖4所示，在未調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金之前，一般公共預(yù)算收入偏離度絕對值在30%以上的有3個地區(qū)，偏離度絕對值在10%以下的有19個地區(qū)。而在調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金之后，收入偏離度絕對值在30%以上的有2個地區(qū)，偏離度絕對值在10%以下的地方增加到了24個。在矯正程度上，矯正收入偏離度達(dá)到10%以上的有5個地區(qū)，其中最大達(dá)到67%，矯正收入偏度在5%以下的有21個地區(qū)，其中小于1%的有10個地區(qū)。因此可以說，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在矯正地方收入偏離度上有作用，但在不同地區(qū)之間存在差異，這與各地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模大小，以及預(yù)算編制及年中執(zhí)行中是否調(diào)入和調(diào)入多少預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金有關(guān)。

圖4 2020年地方省本級一般公共預(yù)算收入偏離度與調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金后收入偏離度情況

四、宏觀調(diào)控機(jī)制下預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存在的問題及原因分析

從上述分析可以看出，近幾年我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金從設(shè)立到發(fā)展具有了一定的規(guī)模，并逐步建立起了跨年度預(yù)算平衡與年度預(yù)算平衡間的紐帶，作為宏觀調(diào)控工具在穩(wěn)定地方財政運行中發(fā)揮了積極的作用。但是由于存在一些問題，影響到其作用充分發(fā)揮，主要表現(xiàn)在：

（一）與跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的相互促進(jìn)作用不足

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制要求與中期財政規(guī)劃相配合，通過對預(yù)算從跨期平衡角度進(jìn)行編制，從而實現(xiàn)基于預(yù)算穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。同時預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金作為實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的基礎(chǔ)工具和關(guān)鍵手段，在預(yù)算執(zhí)行中助力預(yù)算收入由約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，通過預(yù)算執(zhí)行中的超收與短收的調(diào)節(jié)機(jī)制，有利于較好地解決預(yù)算執(zhí)行中的“順周期”調(diào)節(jié)問題?！稌盒修k法》中也指出，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模能夠滿足跨年度預(yù)算平衡的需要，應(yīng)當(dāng)加大沖減赤字和化解政府債務(wù)的力度。然而，當(dāng)前我國跨年度預(yù)算平衡機(jī)制尚未建立健全，在中期財政滾動規(guī)劃與年度預(yù)算的銜接、財政收支準(zhǔn)確預(yù)測、改變將收入作為約束性指標(biāo)，以及在化解地方政府債務(wù)的力度等方面還有待落實及加強(qiáng)，因此，在實踐中，這些因素影響了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在整個跨年度預(yù)算平衡機(jī)制中作用的發(fā)揮。

（二）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模差異大且不穩(wěn)定

我國各地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模呈現(xiàn)出差異性，進(jìn)而影響到其調(diào)入一般公共預(yù)算數(shù)額及平滑預(yù)算收支矛盾的調(diào)控作用。

1、影響各地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模差異的因素。這種影響因素呈現(xiàn)多重性，一是受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度的影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且總量大的地區(qū)，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模也相應(yīng)較大，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且總量小的地區(qū)，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模也相對較小。例如，對于廣東而言，2020年調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金最高達(dá)到了629億元，對于彌補(bǔ)本級預(yù)算收支缺口的貢獻(xiàn)率達(dá)到13%。二是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢及財政收支的預(yù)測能力影響。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的重要來源是一般公共預(yù)算超收收入，即是指年度本級一般公共預(yù)算收入的實際完成數(shù)超過經(jīng)本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算收入數(shù)的部分。從預(yù)算管理的技術(shù)層面來說，超收收入主要源于預(yù)測誤差，超收收入越多，偏離度越大，按照規(guī)定補(bǔ)充到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的資金會越多，基金的規(guī)模也會相應(yīng)變大。而預(yù)測誤差的原因既有對科學(xué)預(yù)測方法的掌握問題，也有源于收入任務(wù)考核帶來的預(yù)算保守問題。因此如能夠科學(xué)準(zhǔn)確預(yù)測未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及預(yù)算收支規(guī)模，以及嚴(yán)格落實《預(yù)算法》和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的要求，收入作為預(yù)期，“不下收入任務(wù)”，不與政績考核掛鉤，則相應(yīng)的超收就小，預(yù)算偏離度也相應(yīng)較小，而穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模則會相對穩(wěn)定。三是受地方預(yù)算管理水平的影響。作為穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來源之一的一般公共預(yù)算結(jié)余資金，包括連續(xù)兩年仍未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金。結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模大小也在一定程度上表明預(yù)算管理水平，即預(yù)算績效管理越扎實，預(yù)算安排越科學(xué)，預(yù)算項目選擇越好，預(yù)算執(zhí)行越規(guī)范，相應(yīng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金就越少?？梢?，預(yù)算管理水平會影響到地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模的穩(wěn)定。四是受思想觀念的影響。一些地方認(rèn)為穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金屬于本級財政的資金，在出現(xiàn)財政收支缺口時會首先傾向于向上級爭取轉(zhuǎn)移支付以及發(fā)債爭取外來資金進(jìn)行彌補(bǔ)。五是各地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來源規(guī)定不盡相同。除新《預(yù)算法》《預(yù)算法實施條例》及《暫行辦法》中的有關(guān)規(guī)定外，各省制定的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理辦法中，還增加了一些其他資金來源，例如貴州?、咭?guī)定“當(dāng)年未使用完的資金，除有政策規(guī)定或經(jīng)省委、省政府批準(zhǔn)外，原則上不再辦理結(jié)轉(zhuǎn)，應(yīng)作為結(jié)余資金補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”且“國有資本經(jīng)營預(yù)算的結(jié)余資金，可以調(diào)入一般公共預(yù)算，并應(yīng)當(dāng)用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”；海南省⑧規(guī)定可以從省政府批準(zhǔn)的其他收入中籌集預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等。從上述原因可見，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金也可以被作為是判斷地方財政健康狀況的指標(biāo)之一，它在一定程度上反映了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況與地方財政管理的能力等。

2、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的上限效應(yīng)帶來的規(guī)模差異。為了防止預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模過大而造成資金的沉淀，在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕70號）中對基金規(guī)模作了規(guī)定，要求年初安排后的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模不得超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出總額的5%。目前，受到本級財政支出總量與0—5%浮動范圍因素的影響，我國省級預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模也呈現(xiàn)出較大的差異，見表2所示。

表2 2020年預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額與占比情況

如表2所示，大部分地方穩(wěn)定基金規(guī)?；径荚谝?guī)定上限的5%以內(nèi)，從可收集到的2020年各地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額占比情況來看，規(guī)模屬于5%（含）以內(nèi)的地方占所有可收集到數(shù)據(jù)地方的59%，在大于5%小于等于10%范圍內(nèi)的占35%，大于10%的占6%。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模不超過5%的規(guī)定，雖然可以防止資金的沉淀，但也會帶來上限效應(yīng)，也就是為了使基金規(guī)模大致保持在一個持平水平，在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期間，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模擴(kuò)大（席毓、孫玉棟，2021）。為了保證基金規(guī)模處于規(guī)定范圍，除了按照規(guī)定超出部分用于沖減赤字或化解政府債務(wù)外，一方面，會造成基金余額較為充裕的地方為了盡可能達(dá)標(biāo)而擴(kuò)大支出以控制基金規(guī)模；另一方面，在編制下一年度預(yù)算中需要盡可能多地將預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入預(yù)算，以將基金規(guī)?？刂圃谝?guī)定的范圍內(nèi)，這種做法一定程度上會影響地方政府“逆周期”和“跨周期”調(diào)節(jié)的財政能力。

（三）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來源決定了其規(guī)模的不穩(wěn)定性

從目前有關(guān)規(guī)定來看，在預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的主要來源中，一般公共預(yù)算的超收收入、結(jié)余資金等都不是穩(wěn)定的資金，也就是說每年進(jìn)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中的資金是在動態(tài)變化的，這使得預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模難以維持在比較穩(wěn)定的水平。不穩(wěn)定的資金規(guī)模意味著預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)中的緩沖作用會減弱。當(dāng)前在預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金提取和支出的標(biāo)準(zhǔn)上尚未有一致的要求，對于經(jīng)濟(jì)薄弱的地區(qū)，政府的可用財力本身較少，如在其他資金來源不足的情況下，會傾向于將預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金安排支出，以增加財政政策刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和保障民生，而較少地將資金作為儲備留存，甚至預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金嚴(yán)重不足；而對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量大且財政運行良好，其他資金充足，可用于儲備的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金也相應(yīng)更多，在經(jīng)濟(jì)蕭條時則有更充足的資金以供政府靈活使用。并且，我國目前對于存蓄規(guī)模較大的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，尚沒有對預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金結(jié)余的保值、增值作出明確規(guī)定，容易造成資金浪費。

（四）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的儲備與調(diào)節(jié)功能有待明確

1、作為儲備資金與預(yù)備費有重合替代效應(yīng)?！额A(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》明確，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是指為實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)，保持年度間政府預(yù)算的銜接和穩(wěn)定，各級一般公共預(yù)算設(shè)置的儲備性資金?？梢钥闯鲱A(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金兼具儲備功能和調(diào)節(jié)功能，其主要功能效應(yīng)在于調(diào)節(jié)和平衡年度間的預(yù)算，但同時也作為年度預(yù)算出現(xiàn)緊缺時的儲備資金，在一般公共預(yù)算因短收、增支等導(dǎo)致收支缺口時進(jìn)行調(diào)用彌補(bǔ)。所以，我國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在實踐中的一個主要用途就是自然災(zāi)害救助、應(yīng)對突發(fā)的公共事件支出等。我國還同時存在另外兩個儲備性的資金：一是預(yù)備費。新《預(yù)算法》第四十條規(guī)定，預(yù)備費主要用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。二是預(yù)算周轉(zhuǎn)金。主要用于本級政府調(diào)劑預(yù)算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額。在實踐中，這幾種資金的使用，尤其是預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和預(yù)備費存在邊界不清、用途重合的情況。在應(yīng)對突如其來的疫情中，這兩種資金就都具有了一定的應(yīng)急色彩，如《關(guān)于北京市2020年預(yù)算執(zhí)行情況和2021年預(yù)算報告》中指出“市級預(yù)備費支出50億元，主要用于新冠肺炎疫情防控等”，《關(guān)于廣州市2021年市級第二次預(yù)算調(diào)整方案的報告》指出“結(jié)合年內(nèi)疫情防控工作和民生保障等資金需求動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金25.2億元。”如圖5所示，從2020年各省級動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金與預(yù)備費的百分比情況來看，省級一般公共預(yù)算支出中預(yù)備費與預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金表現(xiàn)出了一定的替代關(guān)系，即較多動用了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的地方會較少動用預(yù)備費，例如廣東、四川、重慶、安徽等??；而較少動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的地方則會較大程度地使用預(yù)備費支出，例如北京、云南等省市。

圖5 2020年地方省級本級預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金及預(yù)備費占比情況

五、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金促進(jìn)地方財政平穩(wěn)運行的建議

（一）完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，加強(qiáng)穩(wěn)定基金調(diào)節(jié)功能

在跨年度預(yù)算平衡機(jī)制中需要充分發(fā)揮預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的作用，一是要完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。各地方首先應(yīng)重視預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理和運用，在政策層面將其作為一項熨平經(jīng)濟(jì)周期波動，穩(wěn)定地方財政運行與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力調(diào)控工具，在制度層面及時制定和完善與時俱進(jìn)的穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理辦法。二是在跨年滾動預(yù)算編制中注意把握好中期財政規(guī)劃與年度預(yù)算間的有機(jī)銜接、與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年規(guī)劃的有機(jī)銜接、與各部門發(fā)展規(guī)劃有機(jī)銜接，使預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金不僅在年度預(yù)算與財政中期規(guī)劃中實現(xiàn)資金的調(diào)節(jié)，還能在部門間、項目間有序流動，從而保障政策的連續(xù)性和財政的穩(wěn)定運行。三是嚴(yán)格遵守地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在超收及短收時的調(diào)控機(jī)制及彌補(bǔ)順序，如發(fā)生超收首先要用來彌補(bǔ)赤字，發(fā)生短收首先要調(diào)入穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等彌補(bǔ)，最后才能考慮增發(fā)債務(wù)，從而減少債務(wù)規(guī)模，降低財政風(fēng)險。

（二）因地制宜調(diào)整和規(guī)范預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模

由于預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金具有儲備性質(zhì)和調(diào)節(jié)功能，基金規(guī)模過大會造成資金的閑置和浪費，而規(guī)模過小則不能在經(jīng)濟(jì)衰退時起到穩(wěn)定和調(diào)節(jié)作用。但是何為最優(yōu)規(guī)模？即使在預(yù)算穩(wěn)定基金管理較為出色的國家，關(guān)于最優(yōu)額度也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如美國各州預(yù)算穩(wěn)定基金（BSF）規(guī)模⑨（預(yù)算穩(wěn)定基金/一般性基金支出⑩）可分為三檔，較低為2—4%，中等為4%—7%，較高為7%—12%，即對基金規(guī)模無統(tǒng)一規(guī)定，美國有三分之二的州對BSF余額作出了限制，但是比例并不唯一 （Hou Yilin，2013）。我國也可借鑒美國的做法，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財力水平以及管理能力等實際情況加以理性判斷，合理分檔設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模，取消對預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金統(tǒng)一的上限限制，取而代之用相關(guān)政策手段引導(dǎo)地方積極合理地利用好預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，以平衡各地方間基金規(guī)模差異較大的情況。也可以參考國外做法，結(jié)合當(dāng)?shù)氐闹虚L期財政規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、就業(yè)率水平、居民凈收入水平、購買力水平等因素進(jìn)行量化分析，采取固定比例的方式轉(zhuǎn)入。例如美國部分州的預(yù)算穩(wěn)定基金的存入按公式法進(jìn)行，存入預(yù)算穩(wěn)定基金的金額=（個人收入增長率-趨勢增長率）*上一財政年度的一般性基金收入，其中，趨勢增長率可以按照地區(qū)的法律規(guī)定來決定，例如密歇根州、印第安那州將趨勢增長率定為2%，即當(dāng)個人收入增長率超過2%后，將會有資金按照公式存入預(yù)算穩(wěn)定基金中。如我國一些資源性收入較多地方，收入容易受到資源價格波動的影響，因而可以將資源價格上漲時帶來的超額收入按一定比例補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，在因資源價格下跌引起財政收入短收時調(diào)入穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來彌補(bǔ)。

（三）規(guī)范基金性質(zhì)，建立結(jié)余基金的投資渠道

1、適度區(qū)分預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金與預(yù)備費的功能作用重點。雖然從國內(nèi)外的預(yù)算穩(wěn)定基金的性質(zhì)來看，都兼具調(diào)控和應(yīng)急的功能，但是在逆周期與跨周期調(diào)控的背景下，建議預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金應(yīng)更加注重年度間的跨期調(diào)節(jié)作用發(fā)揮，而預(yù)備費則重點作用在當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見開支，發(fā)揮其儲備資金的功能。

2、在合理確定預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金同時，也需要考慮預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的儲備成本問題。面對基金可能存在的閑置沉淀問題，可以參考其他一些國家和地區(qū)建立的結(jié)余基金投資渠道，以實現(xiàn)保值、增值。例如我國香港地區(qū)把預(yù)算穩(wěn)定基金結(jié)余存入外匯基金，美國亞利桑那州允許州財政部門把不高于預(yù)算穩(wěn)定基金25%的結(jié)余投資于權(quán)益證券，投資收益歸政府所有。

（四）實施多元協(xié)同管理與監(jiān)督

我國設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的初衷之一就是加強(qiáng)超收收入的管理和監(jiān)督，即預(yù)算執(zhí)行中的超收收入不能直接安排支出，而是先調(diào)入穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金而后在使用調(diào)出時需經(jīng)過人大審批的法定程序，以實現(xiàn)先有預(yù)算后有支出。所以，規(guī)范和高效的基金運行與管理才能保證預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金更好地發(fā)揮其功能，因此需要加強(qiáng)對基金的監(jiān)督，增強(qiáng)基金運行的透明度。在監(jiān)督方式上要實現(xiàn)協(xié)同管理與多元監(jiān)督，即加強(qiáng)人大、財政、審計、監(jiān)察等部門以及社會公眾的多元參與與監(jiān)督檢查。在監(jiān)督的內(nèi)容上，由于預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的基本工具，因此預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的安排與動用應(yīng)與跨年度預(yù)算平衡機(jī)制相結(jié)合，人大對政府預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金使用的審批內(nèi)容上不僅僅是在政府預(yù)算中明確列示預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金補(bǔ)充、調(diào)入使用情況，而應(yīng)內(nèi)嵌于預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過程的協(xié)同監(jiān)督體制中，以更好地監(jiān)督資金的使用，更好地發(fā)揮資金使用的效果。

綜上所述，我國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在其發(fā)展過程中，從法律層面上有了明確的授權(quán)、在制度上有了明確的規(guī)定，但是作為地方政府實現(xiàn)跨周期與逆周期宏觀調(diào)控、從而為財政平穩(wěn)運行提供保障的工具，還需要在基金規(guī)模、基金來源、基金運行等方面進(jìn)行優(yōu)化，以更好地發(fā)揮其穩(wěn)定和調(diào)節(jié)預(yù)算的功能，實現(xiàn)多項政策工具的組合使用，助力地方財政的平穩(wěn)運行。

注釋：

①一般性基金（the general fund）指政府機(jī)構(gòu)不指定專項用途的基金，主要通過稅收收入及其他收入核算政府日常運營活動。

②參Hou，Yilin.State government budget stabilization:Policy，tools，and impacts.Vol.8.Springer Science&Business Media，2013，整理而得。

③由于至截稿時我國31個省級地方 （除港澳臺地區(qū)）尚未完全公布2021年預(yù)算執(zhí)行情況，所以本文主要通過2020年地方一般公共預(yù)算收支情況考察地方財政運行的現(xiàn)狀。

④由于各地方每年調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的數(shù)額會有差異，因此選擇一個年份分析會有些偏差，但不影響總體結(jié)論。

⑤預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)本級預(yù)算收支缺口的貢獻(xiàn)度=年度內(nèi)本級一般公共預(yù)算中調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金額/除本級收入外的其他收入。

⑥財政收入偏離：是指在經(jīng)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的政府預(yù)算收入與作為其實際執(zhí)行結(jié)果的決算收入之間出現(xiàn)的差異。

財政收入偏離度：是指在經(jīng)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的政府預(yù)算收入與作為其實際執(zhí)行結(jié)果的決算收入之間的差異程度。計算公式為：（決算收入數(shù)-預(yù)算收入數(shù)）/預(yù)算收入數(shù)*100%。

⑦貴州省財政廳印發(fā)《貴州省省級預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》（黔財預(yù)〔2019〕5號）。

⑧海南省人民政府辦公廳印發(fā)《海南省省本級預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》（瓊府辦〔2008〕141號）。

⑨balance level expressed as Budget Stabilization Funds/general fund expenditures.

⑩同注釋①。