進(jìn)一步深化我國(guó)政府預(yù)算改革的思考

□劉明華

（福建省高速公路信息科技有限公司，福建 福州 350001）

政府預(yù)算是配置公共財(cái)政資源的重要方式，反映了財(cái)政資金及經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)走向，受國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及財(cái)稅體制改革等多重因素影響而不斷演進(jìn)變化。在推進(jìn)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的背景下，進(jìn)一步深化政府預(yù)算改革意義重大。

一、我國(guó)政府預(yù)算改革重點(diǎn)內(nèi)容回顧

（一）打破預(yù)算的年度界限，更加注重預(yù)算與發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃的銜接

改革開放后較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)政府實(shí)行的是預(yù)算年度平衡制度，且按照基數(shù)加比例增長(zhǎng)的方式編制預(yù)算。然而，預(yù)算年度平衡制度的最大弊端是預(yù)算與發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀經(jīng)濟(jì)、宏觀政策未完全匹配。打破政府預(yù)算年度界限勢(shì)在必行。《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（2015 年）強(qiáng)調(diào)要編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（2018 年）提出要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。黨的十九屆五中全會(huì)為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新階段預(yù)算改革指明了方向，指出要“加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障”［1］?？梢姡覈?guó)政府預(yù)算改革的首要內(nèi)容是打破了預(yù)算的年度界限，強(qiáng)調(diào)以發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向編制中期財(cái)政規(guī)劃和制定預(yù)算方案，在一個(gè)更長(zhǎng)周期的發(fā)展框架下配置財(cái)政資源，解決預(yù)算與發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃相分離的問題。

（二）實(shí)行全口徑預(yù)算管理

我國(guó)于2000 年開始實(shí)施部門預(yù)算改革。在此之前，財(cái)政收入主要有預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入及制度外收入三種類型，其中僅有以稅收收入為主體的預(yù)算內(nèi)收入被編入政府預(yù)算。部門預(yù)算改革將預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、制度外的公共收入全部納入政府預(yù)算中，使得預(yù)算可完整反映部門各項(xiàng)資金收入的來(lái)源、具體內(nèi)容和使用途徑，體現(xiàn)了預(yù)算的全口徑特征。同年，財(cái)政部要求將政府性基金納入預(yù)算管理。2007 年，我國(guó)建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。2010年，我國(guó)試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。至此，以一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算為框架的全口徑預(yù)算管理體系建立起來(lái)了?！笆濉睍r(shí)期，全口徑預(yù)算管理的重點(diǎn)是強(qiáng)化四本預(yù)算的統(tǒng)籌與銜接。比如，一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。也就是說，我國(guó)政府預(yù)算改革的第二項(xiàng)重要內(nèi)容是實(shí)行以四本預(yù)算為框架的全口徑預(yù)算管理，并注重其銜接。

（三）實(shí)行全面預(yù)算績(jī)效管理

黨的十六屆三中全會(huì)提出要建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，由此開啟了政府預(yù)算績(jī)效改革。黨的十七屆二中全會(huì)提出要推行政府績(jī)效管理，隨后財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》（2011年）、《經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算績(jī)效管理規(guī)則》（2013 年）、《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》（2015 年）等文件，這為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理打牢了基礎(chǔ)。通過前期積累與鋪墊，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（2018年）明確提出“力爭(zhēng)用3—5 年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”［2］。全方位就是要求各級(jí)政府、各類公共部門和單位、各種政策和項(xiàng)目的預(yù)算都要納入績(jī)效管理；全過程就是要構(gòu)建以績(jī)效目標(biāo)管理為主的事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果運(yùn)用的鏈?zhǔn)焦芾?；全覆蓋就是要實(shí)現(xiàn)四本預(yù)算績(jī)效管理。此后，財(cái)政部印發(fā)了《中央部門預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》（2019 年）、《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》（2021年）、財(cái)政部等部門印發(fā)了《社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算績(jī)效管理辦法》（2022 年），不斷補(bǔ)充與完善全面預(yù)算績(jī)效管理。可見，我國(guó)政府預(yù)算改革的第三項(xiàng)重要內(nèi)容是全面預(yù)算績(jī)效管理，即花錢必問效、無(wú)效必問責(zé)、高效先保障、低效要削減。

（四）實(shí)行全方位預(yù)算監(jiān)督管理

政府預(yù)算配置的是公共財(cái)政資源，必然要求對(duì)預(yù)算公共資金形成有效監(jiān)督。一是政府預(yù)算公開方面。《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（2008年）開始實(shí)施，強(qiáng)調(diào)要公開財(cái)政預(yù)算與決算報(bào)告，政府預(yù)算主動(dòng)接受公眾監(jiān)督。隨后財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》（2010 年）、《關(guān)于推進(jìn)省以下預(yù)決算公開工作的通知》（2013 年）等文件，健全政府預(yù)算公開內(nèi)容，并在《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（2018 年）中對(duì)預(yù)算公開主體、內(nèi)容、時(shí)限等作出了法律規(guī)定。此后，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（2020年）、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)部門所屬單位預(yù)算公開工作的指導(dǎo)意見》（2021 年）等文件進(jìn)一步完善政府預(yù)算公開制度體系。二是外部監(jiān)督方面。人大、審計(jì)部門是對(duì)政府預(yù)算實(shí)施監(jiān)督的重要外部主體。財(cái)政部印發(fā)《地方政府向本級(jí)人大報(bào)告財(cái)政預(yù)、決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況的指導(dǎo)性意見》（2005年），對(duì)預(yù)算與決算草案、預(yù)算執(zhí)行情況的內(nèi)容和格式作了明確說明，便于本級(jí)人大監(jiān)督?！吨腥A人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（2006 年）進(jìn)一步細(xì)化了人大在預(yù)算工作中的監(jiān)督審查職能。此后，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》（2018年），進(jìn)一步健全人大的預(yù)算監(jiān)督職能。三是隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)與預(yù)算監(jiān)督融合，數(shù)字化監(jiān)督、數(shù)字化審計(jì)等新技術(shù)、新方法不斷運(yùn)用于政府預(yù)算監(jiān)督中。因此，以政府主動(dòng)公開預(yù)算接受公眾監(jiān)督、人大與審計(jì)等部門外部監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督數(shù)字化為主體內(nèi)容的全方位預(yù)算監(jiān)督是我國(guó)政府預(yù)算改革的第四項(xiàng)重要內(nèi)容。

綜上分析，經(jīng)過改革開放40 多年來(lái)的系列預(yù)算改革，我國(guó)已形成了以發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，以全口徑預(yù)算管理、全面預(yù)算績(jī)效管理、全方位預(yù)算監(jiān)督管理為核心內(nèi)容的政府預(yù)算制度體系。

二、進(jìn)一步深化政府預(yù)算改革的主要?jiǎng)右?/h2>

（一）促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定

2020年，全面建成小康社會(huì)的第一個(gè)百年目標(biāo)達(dá)成后，我國(guó)的核心發(fā)展戰(zhàn)略是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)戰(zhàn)略，首先要有一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，保持宏觀經(jīng)濟(jì)總體穩(wěn)定。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)速度為9.2%①，總體處于高速增長(zhǎng)狀態(tài)②。“十三五”時(shí)期以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐漸由高速轉(zhuǎn)向中高速，2016—2020 年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度分別為6.8%、6.9%、6.7%、6.0%、2.3%③?？深A(yù)見的是，在我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新征途中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度總體上要保持在中速區(qū)間，因?yàn)檫@是解決我國(guó)區(qū)域發(fā)展不均衡、鄉(xiāng)村振興、由上中等收入國(guó)家邁入高收入國(guó)家等重大的、具體的戰(zhàn)略問題的基礎(chǔ)。因此有必要深化以發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向的政府預(yù)算改革，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度保持在中速區(qū)間及宏觀經(jīng)濟(jì)總體穩(wěn)定為引導(dǎo)，通過編制中期財(cái)政規(guī)劃及重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算計(jì)劃，有效銜接預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)及發(fā)展戰(zhàn)略，助力實(shí)現(xiàn)邁入高收入國(guó)家行列、鄉(xiāng)村振興等全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）緩解財(cái)政收支矛盾

從預(yù)算小口徑角度看，“十三五”時(shí)期以來(lái)我國(guó)一般公共預(yù)算收入雖然逐年增加，但一般公共預(yù)算支出逐年增加幅度更大，使得二者之間的差額總體上呈擴(kuò)大趨勢(shì)（見表1）。換言之，我國(guó)財(cái)政收支矛盾處于緊平衡的狀態(tài)。這在預(yù)算全口徑范圍內(nèi)也得到了體現(xiàn)。以2021 年為例，一般公共預(yù)算收入202538.88 億元，支出246321.50 億元；政府性基金預(yù)算收入98023.71億元，支出113661.01億元；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入5179.55億元，支出2624.78億元；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入94734.74 億元，支出87876.29億元［3］。四本預(yù)算收入④為400476.88億元，支出為450483.58 億元，差額為50006.70 億元?？梢?，不管從預(yù)算小口徑分析，還是從預(yù)算全口徑分析，我國(guó)財(cái)政都處于支出大于收入的緊平衡狀態(tài)。當(dāng)前，在統(tǒng)籌疫情防控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的背景下，減稅降費(fèi)、財(cái)政助力企業(yè)融資等政策預(yù)計(jì)還將持續(xù)，即財(cái)政緊平衡狀態(tài)會(huì)在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都存在，緩解財(cái)政收支矛盾勢(shì)在必行。所以應(yīng)強(qiáng)化政府預(yù)算改革與管理，既要千方百計(jì)開源，增加收入，也要多渠道節(jié)流，規(guī)范財(cái)政支出，還要提效，增加財(cái)政資金使用績(jī)效，從而緩解財(cái)政收支矛盾。

表1 “十三五”時(shí)期以來(lái)我國(guó)一般公共預(yù)算收支情況

（三）提升政府治理能力

財(cái)政是政府治理的基礎(chǔ)，是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。預(yù)算作為財(cái)政的重要內(nèi)容之一，在政府治理中扮演著不可或缺的角色。應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)過改革開放40 多年來(lái)尤其是黨的十八大以來(lái)系列政府預(yù)算改革，我國(guó)政府利用預(yù)算工具提升了政府治理能力。然而，我國(guó)東、中、西和東北四大版塊區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題仍然存在，雄安新區(qū)、海南自貿(mào)港、浙江共同富裕示范區(qū)等國(guó)家改革與開放重大建設(shè)任務(wù)需要投入，再加上產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新、穩(wěn)企業(yè)保就業(yè)、保障和改善民生，以及外交、國(guó)防、政法等領(lǐng)域常規(guī)支出，這需要大量的財(cái)政資金投入，勢(shì)必也考驗(yàn)著政府的治理能力。因而有必要通過編制中期財(cái)政規(guī)劃，促進(jìn)財(cái)政資源與重點(diǎn)戰(zhàn)略匹配；通過強(qiáng)化政府性資源統(tǒng)籌，增加財(cái)政收入；通過規(guī)范財(cái)政資源支出，將有限的財(cái)政資源有效配置到各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域；通過預(yù)算績(jī)效管理，提高資金使用效益；通過強(qiáng)化公眾監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計(jì)部門監(jiān)督、數(shù)字化監(jiān)督等，進(jìn)一步提升政府的治理能力。

三、進(jìn)一步深化政府預(yù)算改革面臨的挑戰(zhàn)

（一）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于可控范圍，但呈現(xiàn)升高趨勢(shì)

從總量上看，近幾年來(lái)中央財(cái)政、地方政府債務(wù)余額總體呈上升態(tài)勢(shì)。衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)之一是負(fù)債率，即債務(wù)余額與GDP 的比重，從2016 年以來(lái)的數(shù)據(jù)看，我國(guó)政府負(fù)債率逐年增加，2021年已達(dá)46.99%，低于60%的國(guó)際通行警戒線（見表2）。衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的另一個(gè)指標(biāo)是債務(wù)率，即債務(wù)余額與財(cái)政收入的比重，這可從小口徑和全口徑兩個(gè)維度來(lái)分析。以2021 年數(shù)據(jù)為例，就小口徑而言，全國(guó)政府債務(wù)余額⑤537397.6 億元，一般公共預(yù)算收入202538.88 億元，債務(wù)率為265.3%；就全口徑而言，四本預(yù)算收入400476.88 億元，債務(wù)率為134.1%［3］，位于國(guó)際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考區(qū)間90%～150%。盡管從負(fù)債率及債務(wù)率（全口徑）兩個(gè)指標(biāo)看，我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍處于可控范圍，但風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)升高趨勢(shì)。

表2 “十三五”時(shí)期以來(lái)我國(guó)中央財(cái)政、地方政府債務(wù)余額及負(fù)債率情況

（二）預(yù)算約束不夠有力

預(yù)算績(jī)效改革是我國(guó)政府預(yù)算改革的重要內(nèi)容，其實(shí)施結(jié)果直接關(guān)系到財(cái)政資源配置方向及效益。經(jīng)過多年的預(yù)算績(jī)效改革實(shí)踐，預(yù)算績(jī)效約束不夠有力的問題依然存在。一是績(jī)效目標(biāo)管理方面。部分績(jī)效目標(biāo)設(shè)置缺乏依據(jù)，且指標(biāo)過于定性和空泛，可衡量性、可操作性較差，較難反映預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果。部分績(jī)效指標(biāo)簡(jiǎn)單粗暴“一刀切”，未按項(xiàng)目進(jìn)度安排及實(shí)施步驟細(xì)化分解。部分績(jī)效指標(biāo)較為單一。比如，僅列明數(shù)量指標(biāo)，欠缺實(shí)施效果要求。二是績(jī)效監(jiān)控方面。預(yù)算績(jī)效監(jiān)控主體主要為財(cái)政部門，較為單一。有的地方績(jī)效監(jiān)控不規(guī)范、不到位，財(cái)政資金被閑置、被挪用、被擠占的現(xiàn)象較為突出。例如，2021年中央財(cái)政農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金，吉林省被督查時(shí)僅支出6.4%，大量資金閑置。又如，山西汾陽(yáng)違規(guī)將2000 萬(wàn)元抗疫特別國(guó)債資金用于其他項(xiàng)目建設(shè)［4］。三是績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用方面。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)以財(cái)政支出是否契合預(yù)算規(guī)定的合規(guī)性評(píng)價(jià)為主，若契合預(yù)算支出安排則被視為有效率，而對(duì)財(cái)政資金支出產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響評(píng)估較為薄弱［5］。比如，欠缺政府采購(gòu)支出對(duì)拉動(dòng)社會(huì)消費(fèi)的評(píng)估、欠缺PPP項(xiàng)目對(duì)拉動(dòng)投資的評(píng)估等。并且，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用也主要是簡(jiǎn)單地增減預(yù)算資金。

（三）預(yù)算公開不夠全面深入

預(yù)算公開是提高預(yù)算績(jī)效，提升政府治理能力的重要手段。盡管2008 年以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)基層財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算公開的意見》（2011 年）、《財(cái)政預(yù)決算領(lǐng)域基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引》（2019 年）等文件，指導(dǎo)各級(jí)政府推進(jìn)預(yù)算公開，然而各地實(shí)踐結(jié)果良莠不齊。一是縣級(jí)市政府的財(cái)政公開情況仍然存在較大差距。在四本預(yù)算公開情況、政府預(yù)算績(jī)效公開情況等評(píng)分指標(biāo)體系完全一致的情況下，地級(jí)及以上城市平均得分為67.46 分，而縣級(jí)城市平均得分僅為51.77 分。不少縣級(jí)城市的多項(xiàng)信息未公開，而且不同縣級(jí)市政府在財(cái)政公開透明方面的差異很大。例如，福建省福安市得分為82.77 分，江西省德興市得分僅為16.41分［6］，個(gè)別地方政府甚至未公開最基本的信息。二是東部地區(qū)城市預(yù)算公開情況總體要好于中西部地區(qū)城市。四本預(yù)算公開情況、納入預(yù)算的機(jī)構(gòu)和部門公開情況總體改進(jìn)較大，但預(yù)算績(jī)效、項(xiàng)目績(jī)效、抗疫資金、產(chǎn)業(yè)投資基金等與預(yù)算相關(guān)的信息仍需加大公開力度。三是部分省份的個(gè)別城市政府未公開2020 年預(yù)算執(zhí)行和2021 年預(yù)算情況詳表，僅在報(bào)告正文對(duì)四本預(yù)算的某些項(xiàng)目總額予以簡(jiǎn)單加總［7］。此外，部分城市的預(yù)算說明、事業(yè)單位預(yù)算、PPP項(xiàng)目、政府性債務(wù)等未按相關(guān)規(guī)定公開。

四、進(jìn)一步深化政府預(yù)算改革的路徑

（一）提升預(yù)算的戰(zhàn)略功能

一是在統(tǒng)一的時(shí)間框架內(nèi)制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與中期財(cái)政規(guī)劃。我國(guó)政府實(shí)行的是五年期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，而政策規(guī)定的中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)間卻為三年，時(shí)間上存在一定的錯(cuò)配，故可考慮研究制定五年期中期財(cái)政規(guī)劃的可行性，推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相銜接。二是促進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃演進(jìn)為中期預(yù)算。中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài)，強(qiáng)調(diào)以自上而下的收入預(yù)測(cè)來(lái)反映財(cái)政收支，而中期預(yù)算側(cè)重以自下而上的成本預(yù)測(cè)和自上而下的收入預(yù)測(cè)來(lái)反映宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)如何轉(zhuǎn)化為預(yù)算總量和支出計(jì)劃，使得預(yù)算支出受到財(cái)政資源總額限制，并優(yōu)先安排戰(zhàn)略支出事項(xiàng)［8］。三是促進(jìn)預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)及發(fā)展戰(zhàn)略相銜接。在中期財(cái)政規(guī)劃暫未轉(zhuǎn)為中期預(yù)算之前，編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于中速區(qū)間這一因素納入進(jìn)來(lái)，根據(jù)財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)總量的定量關(guān)系（一般為20%左右），合理預(yù)測(cè)財(cái)政收入水平，并按照延續(xù)與滾動(dòng)原則，編制中期財(cái)政收支計(jì)劃，提前確定分年度的收入來(lái)源和支出方向，進(jìn)而促進(jìn)預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)及發(fā)展戰(zhàn)略相銜接。

（二）加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理

一方面要加強(qiáng)預(yù)算收入管理。一是當(dāng)前要統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。減稅降費(fèi)、財(cái)政貼息等助企紓困政策預(yù)計(jì)仍將持續(xù)，在此背景下考核政府績(jī)效時(shí)可不設(shè)置財(cái)稅收入增量、增幅等指標(biāo)。二是嚴(yán)禁稅收空轉(zhuǎn)。改革開放以來(lái)，我國(guó)各地政府在招商引資時(shí)多在產(chǎn)業(yè)政策中設(shè)置稅收返還條款，即企業(yè)在某地年度納稅總額達(dá)到一定規(guī)模時(shí)予以一定比例地返還地方級(jí)稅收。比如，企業(yè)在A 市納稅總額達(dá)到1 億元時(shí)，按其地方級(jí)稅收的80%返還，這不僅在全國(guó)范圍內(nèi)造成招商引資的惡性競(jìng)爭(zhēng)，還使得當(dāng)?shù)卣愂湛辙D(zhuǎn)，表面上看財(cái)稅收入增加較多，事實(shí)上地方留成較少。三是強(qiáng)化債務(wù)收入管理。一般債統(tǒng)一納入一般公共預(yù)算管理，專項(xiàng)債統(tǒng)一納入政府性基金預(yù)算管理。

另一方面要加強(qiáng)預(yù)算支出管理。一是加快推進(jìn)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。按照覆蓋面寬、資金量大、實(shí)施期限長(zhǎng)的要求，優(yōu)先篩選出適合標(biāo)準(zhǔn)化支出管理的項(xiàng)目；圍繞標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容、使用范圍、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用、部門職責(zé)等編制支出標(biāo)準(zhǔn)體系；編制申報(bào)格式、管理流程等支出標(biāo)準(zhǔn)附件，輔助預(yù)算支出管理。二是健全預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、財(cái)政收入等，定期開展評(píng)估，綜合運(yùn)用市場(chǎng)比較法、數(shù)理統(tǒng)計(jì)法、成本效益法等方法，對(duì)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)調(diào)整，增強(qiáng)其實(shí)用性。

（三）深化預(yù)算績(jī)效改革

就績(jī)效目標(biāo)設(shè)置而言。要以定性目標(biāo)為輔，定量目標(biāo)為主，突出目標(biāo)的可操作性、可執(zhí)行性，同時(shí)績(jī)效目標(biāo)不僅要可反映出數(shù)量，更要可反映出質(zhì)量。以人力資源部門就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目為例，績(jī)效目標(biāo)不僅要解決一定數(shù)量的就業(yè)問題，更要側(cè)重解決農(nóng)村待就業(yè)青年、大學(xué)生未就業(yè)人口等重點(diǎn)人群的就業(yè)問題。

就績(jī)效過程監(jiān)控而言。繼續(xù)完善事前—事中—事后監(jiān)控機(jī)制。應(yīng)構(gòu)建財(cái)政部門、預(yù)算單位、第三方機(jī)構(gòu)共同參與的聯(lián)動(dòng)績(jī)效監(jiān)控機(jī)制。依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)，整合政府部門數(shù)據(jù)資源，建立績(jī)效監(jiān)控系統(tǒng)，制定監(jiān)控規(guī)則，當(dāng)項(xiàng)目資金支出率在規(guī)定期限內(nèi)未達(dá)到申報(bào)預(yù)算時(shí)設(shè)定的支出率時(shí)，監(jiān)控系統(tǒng)可自動(dòng)發(fā)出預(yù)警信號(hào)。

就績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用而言。一是構(gòu)建分類分級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制。依據(jù)民生項(xiàng)目、環(huán)保項(xiàng)目、政法項(xiàng)目、專項(xiàng)債項(xiàng)目等不同項(xiàng)目類型，分類設(shè)置項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同類項(xiàng)目按照額度大小不同設(shè)置不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是構(gòu)建預(yù)算單位自評(píng)、財(cái)政部門主評(píng)、重大項(xiàng)目第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)評(píng)、人大和審計(jì)部門監(jiān)督的多部門共同評(píng)價(jià)機(jī)制，提升預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。三是強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。對(duì)挪用、擠占項(xiàng)目資金的，嚴(yán)懲不貸。對(duì)預(yù)算資金使用率較高，且產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的單位或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，予以物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）拓展預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容

鑒于不同層級(jí)政府預(yù)算公開程度不一、不同部門預(yù)算公開程度不一、不同項(xiàng)目預(yù)算公開程度不一，應(yīng)進(jìn)一步拓展預(yù)算監(jiān)督范圍與內(nèi)容。一是建立預(yù)算公開制度。針對(duì)政府性債務(wù)（含一般債和專項(xiàng)債）、事業(yè)單位預(yù)算、PPP 項(xiàng)目、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付扶持項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等預(yù)算公開薄弱領(lǐng)域，建立預(yù)算公開制度，除涉密信息外，均應(yīng)定期向社會(huì)公開，自覺接受公眾監(jiān)督。二是建立多部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制。目前，我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督主要以人大、審計(jì)部門為主，應(yīng)探索構(gòu)建人大、審計(jì)、司法、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)察、新聞媒體等多部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，突出相關(guān)職能部門的專業(yè)性。比如，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)部門監(jiān)督，可以更好地判斷預(yù)算項(xiàng)目所反映的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的真實(shí)情況。三是注重?cái)?shù)字賦能預(yù)算監(jiān)督。搭建預(yù)算監(jiān)督數(shù)字化平臺(tái)，建立檢查對(duì)象、監(jiān)督成員數(shù)據(jù)庫(kù)，并按照雙隨機(jī)原則抽選。推進(jìn)數(shù)字監(jiān)督聯(lián)通電子政務(wù)，將公示公告、掌上稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)微訊等功能與數(shù)字預(yù)算監(jiān)督平臺(tái)耦合集成，促進(jìn)部門信息共享。四是進(jìn)一步完善政府部門網(wǎng)站建設(shè)。政府部門相關(guān)網(wǎng)站的建設(shè)應(yīng)更便于公眾及部門監(jiān)督。比如，預(yù)算信息公開可圍繞信息公開目錄、重點(diǎn)信息公開、信息公開指南、信息公開監(jiān)督工作規(guī)范等細(xì)化。又如，預(yù)算監(jiān)督信息檢索時(shí)，可分類設(shè)置一般公共預(yù)算、政府性債務(wù)、事業(yè)單位預(yù)算、政府性基金預(yù)算等導(dǎo)航服務(wù)。

注釋：

①③數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)和歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政年鑒》。

②判斷一國(guó)（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度是位于低速區(qū)間，還是位于中速區(qū)間，或是位于高速區(qū)間，有這樣一條經(jīng)驗(yàn)規(guī)則：將10%三等分，（0%，3.3%］、（3.3%，6.7%］、（6.7%，10%］分別對(duì)應(yīng)低速區(qū)間、中速區(qū)間、高速區(qū)間。為了便于統(tǒng)計(jì)，將各個(gè)區(qū)間的上下限值取整，再考慮到有些國(guó)家（地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度可能高于10%，有些國(guó)家（地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度可能出現(xiàn)倒退現(xiàn)象，所以，一國(guó)（地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度小于且等于3%為低速增長(zhǎng)，位于（3%，7%］之間為中速增長(zhǎng)，位于（7%，10%］之間為高速增長(zhǎng)，高于10%為超高速增長(zhǎng)。

④四本預(yù)算收入為一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入之和。

⑤全國(guó)政府債務(wù)余額為中央財(cái)政及地方政府債務(wù)余額之和。