行政訴訟起訴期限概念研究

楊思思

摘要：時效制度是具有重要意義，在我國行政訴訟法領域，時效制度表現(xiàn)為起訴期限制度。然而，對起訴期限內涵的界定一直較為模糊，隨之引發(fā)諸多問題，如起訴期限能否中斷、起訴期限與訴訟時效有何區(qū)別等等。為了解決上述問題，明確起訴期限的概念就十分必要。

關鍵詞：起訴期限;行政訴訟;時效制度

一、關于起訴期限概念的即存觀點

目前，理論界就起訴期限的概念基本達成一致。起訴期限，指行政相對人提起行政訴訟的期限，超過起訴期限，行政相對人喪失起訴權。在實務領域，該觀點也得到認可。法院對超過起訴期限的起訴裁定不予受理或駁回起訴，即行政相對人在起訴期限屆滿后喪失的是起訴權。

在前述觀點的基礎上，許多學者基于對民法領域訴訟時效制度的把握，對起訴期限的概念存在如下認識：在民法領域，訴訟時效屆滿，當事人喪失勝訴權，勝訴權是與起訴權對應的實體權利，起訴超過訴訟時效，法院將判決駁回實體權利。而在行政法領域，起訴期限屆滿，當事人喪失起訴權。因此，起訴權是程序性權利，是一種不可變的期間，除非因法定情形耽誤，否則不可中止、中斷或延長，起訴期限具有除斥期間的性質。

二、起訴期限與相關概念的比較

起訴期限的概念廠與訴訟時效和除斥期間混淆，因此從時效制度入手，探究起訴期限與訴訟時效和除斥期間的異同點將有助于對起訴期限的把握。

（一）起訴期限與訴訟時效

起訴期限，指行政相對人提起行政訴訟的期限，超過起訴期限，行政相對人喪失起訴權。訴訟時效，指民事權利受到侵害的權利人在法定的時效期間內不行使權利，當時效期間屆滿時，債權人喪失勝訴權。

起訴期限與訴訟時效統(tǒng)一于時效制度之下，起訴期限采起訴權消滅主義，訴訟時效采勝訴權消滅主義。時效是指一定事實狀態(tài)在法定期間持續(xù)存在，從而產生與該事實狀態(tài)相適應的法律效力的法律制度。時效的構成要素有三個：事實狀態(tài)存在、事實狀態(tài)持續(xù)存在達一定的法定期間、法律后果的發(fā)生（包括取得權利、喪失權利和喪失權利的法律保護）。時效制度依據(jù)法律性質及法律后果劃分為取得時效和消滅時效。所謂取得時效，指一定的事實狀態(tài)持續(xù)經過法定期間，產生取得權利的法律后果。所謂消滅時效，指一定的事實狀態(tài)持續(xù)經過法定期間，產生喪失權利或喪失權利的法律保護的法律后果。一般認為消滅時效的效力有三種立法例：實體權消滅主義、訴權消滅主義（包括起訴權消滅主義和勝訴權消滅主義）和抗辯權發(fā)生主義。

時效制度在訴訟中表現(xiàn)為享有訴權的當事人不行使訴權的事實狀態(tài)經過法定期間后產生人喪失訴權的結果。結合概念可知，起訴期限和訴訟時效統(tǒng)一于時效制度中的消滅時效之下，起訴期限采起訴權消滅主義，訴訟時效采勝訴權消滅主義。

（二）起訴期限與除斥期間

起訴期限，指行政相對人提起行政訴訟的期限，超過起訴期限，行政相對人喪失起訴權。除斥期間又稱預定期間，指法律規(guī)定的某種民事權利有效存續(xù)的期間，權利人不行使相應民事權利的事實狀態(tài)持續(xù)經過該法定期間屆產生該民事權利消滅的法律后果。起訴期限與除斥期間的區(qū)別如下：

（1）出發(fā)點不同。除斥期間是權利未受到侵害時，行使權利的期限，起訴期限是權利受到侵害時，請求司法救濟的期限。

（2）適用對象不同。除斥期間適用于形成權，起訴期限適用于提起訴訟的權利。

（3）法律后果不同。除斥期間屆滿當事人喪失實體權利，起訴期限屆滿，當事人喪失起訴權。

（4）設立目的不同。除斥期間的設立目的是維護原來的法律關系，起訴期限則是為了促使權利人維護自己的合法權利、否定原有的法律關系。

三、起訴期限的理論基礎

具體立法規(guī)定體現(xiàn)了立法者的價值取向，起訴期限的規(guī)定亦然，其背后是私權保護與限制、公益保護與私益保護、司法權與行政權、公平與效率之間的博弈。起訴期限的本質屬性決定了其價值取向理論依據(jù)：權利有限性理論、行政行為形式確定力原理、司法審查權有限理論、現(xiàn)代訴訟效益理論。

1.私權保護與限制：權利有限性理論?！敖箼嗬麨E用”之法理要求權利應有時間限制，因此應限制相對人行使權利的時間，即設立起訴期限。

2.公益保護與私益保護：行政行為形式確定力原理。該原理指行政相對人不能任意以訴訟或復議等方式要求改變已確定的行政行為。該原理源于法的安定性原則，法的安定性要求法律關系的穩(wěn)定，表現(xiàn)在行政法領域即行政行為不能長期處于被質疑和否定的狀態(tài)，因此相對人提起行政訴訟的時間應有所限制。

3.司法權與行政權：司法審查權有限理論。司法審查權有限理論要求司法權有限監(jiān)督和干涉行政權，包括司法審查廣度有限（受案范圍）、深度有限（合法性審查）、力度有限（司法變更權）和長度有限，即只有在法定的起訴期限內起訴，司法權才有權審查，故通過起訴期限的設置實現(xiàn)這一目標。

4.公平與效率：現(xiàn)代訴訟效益理論。該理論以訴訟效益最大化為目標。對相對人而言，及時的公正的價值高于時過境遷后的公正;對法院而言，即時調查難度小、成本低、效率高。為了防止相對人和法院因為時間的流逝而付出更多的訴訟成本，應當設立起訴期限。

四、起訴期限的中斷

在對起訴期限概念探究的基礎上，對起訴期限的中斷作簡要討論。

起訴期限的中斷，是指在起訴期限進行中，因發(fā)生一定的法定事由，致使已經經過的期間統(tǒng)歸無效，待期限中斷的事由消除后，起訴期限期間重新起算。立法沒有規(guī)定起訴期限的中斷，但起訴期限中斷的設計具有其必要性和可行性，試做簡要分析如下。

起訴期限中斷具有必要性。實踐中，受“人情社會”思想的影響，相對人傾向于尋求訴外救濟，最終導致起訴期限屆滿而喪失起訴權的案件層出不窮。同時，相對人的弱勢地位和匱乏的法律知識也導致其易被行政機關的“偽處理”等行為蒙騙而貽誤起訴時機，喪失救濟機會。綜上規(guī)定起訴期限中斷能更好地保障相對人的訴權。

起訴期限中斷具有可行性。首先，起訴期限中斷有制度基礎。根據(jù)《行政訴訟法》第四十八條的規(guī)定，起訴期限可以延長，即起訴期限是一個可變期間。《行政訴訟法》第45條的規(guī)定可以理解為行政相對人尋求復議救濟失敗后，應在15天內向法院提起行政訴訟，不再適用6個月的起訴期限規(guī)定。變相規(guī)定了相對人訴前申請復議可以構成起訴期限中斷事由。其次，起訴期限中斷有理論基礎。行政訴訟脫胎于民事訴訟，民事訴訟中將“同意履行”作為訴訟時效中斷的事由之一，該理論對行政訴訟有借鑒意義。

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