“一村一輔警”的湖南實(shí)踐與完善

2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定，“推進(jìn)農(nóng)村防控體系建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村警務(wù)工作，大力推行一村一輔警機(jī)制”。2021年4月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》明確要求，“全面推進(jìn)‘一區(qū)一警、‘一村一輔警建設(shè)，打造平安社區(qū)、平安鄉(xiāng)村”。從“大力推行”到“全面推進(jìn)”，“一村一輔警”成為加強(qiáng)基層社會(huì)治理、建設(shè)平安鄉(xiāng)村的重要組成部分。

實(shí)踐

自2016年起，湖南省邵陽(yáng)市便開始探索“一村一輔警”農(nóng)村警務(wù)工作試點(diǎn)。在每個(gè)行政村建立輔警工作站，配備一名輔警，駐村輔警吃住在村里，工作在村民身邊，開展治安巡邏，提供法律咨詢，就地解決群眾矛盾和問(wèn)題。在試點(diǎn)取得明顯成效的基礎(chǔ)上，邵陽(yáng)市在3299個(gè)行政村全面推行“一村一輔警”，實(shí)現(xiàn)輔警工作站全覆蓋，打通了農(nóng)村警務(wù)“最后一公里”，在實(shí)踐中探索出一條鄉(xiāng)村治理、警務(wù)改革的破題之路，為建設(shè)平安鄉(xiāng)村提供了可供借鑒的“邵陽(yáng)樣本”。2018年起，“邵陽(yáng)樣本”便在湖南省全面推廣。2020年7月，邵陽(yáng)“一村一輔警”機(jī)制獲評(píng)全國(guó)“法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建項(xiàng)目”。

實(shí)踐證明，“一村一輔警”用看得見(jiàn)、摸得著的顯著效果贏得了人民群眾的肯定和贊譽(yù)。

一是開辟了農(nóng)村警務(wù)體制改革的新途徑。自2018年11月到2021年10月底，湖南省已配備專職駐村輔警24418人（含部分“村改居”的農(nóng)村居委會(huì)），建立駐村警務(wù)室21472個(gè)，全省“一村一輔警”基本配備到位。駐村輔警占全省各類輔警總數(shù)的40%，直接增強(qiáng)了基層一線警務(wù)力量。如邵陽(yáng)市農(nóng)村派出所的警力比從萬(wàn)分之5.8提升到萬(wàn)分之19.9，增加了萬(wàn)分之14.1，長(zhǎng)期困擾基層警力不足的問(wèn)題得到有效緩解，極大提高了農(nóng)村地區(qū)見(jiàn)警率和出警速度。

二是提升了基層鄉(xiāng)村治理的新境界。明確駐村輔警“治安防范組織員、矛盾糾紛調(diào)解員、情報(bào)信息收集員、法律政策宣傳員、便民利民服務(wù)員、警務(wù)下沉聯(lián)絡(luò)員、交通安全協(xié)管員、鄉(xiāng)村義務(wù)消防員”的“八員”職責(zé)，要求扎根農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層矛盾糾紛的調(diào)處由“事后處置”到“事前預(yù)防”，及“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”“有人管、管到位”的全面轉(zhuǎn)型。2018年11月至2021年10月底，湖南省農(nóng)村地區(qū)刑事案件、治安案件同比分別下降22%、17%，農(nóng)村治安環(huán)境持續(xù)向好。

三是搭建了服務(wù)群眾發(fā)動(dòng)群眾的新橋梁。駐村輔警常年吃住在村里，扎根在基層，成為守在老百姓身邊的“警察”和全天候的“服務(wù)員”。無(wú)論刑事、治安案件或突發(fā)事故災(zāi)害，警輔人員都能第一時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)，第一時(shí)間處置。駐村輔警開展全天候巡邏防控，配合鄉(xiāng)、村工作，參與村務(wù)管理。推行“戶籍代辦制”，及時(shí)發(fā)布警情通報(bào)、預(yù)警提示、法律宣傳和咨詢，密切了黨群、干群關(guān)系，提升了群眾滿意度和安全感。2019年和2020年“一村一輔警”連續(xù)兩年被寫入湖南省的《政府工作報(bào)告》，被列為“湖南省重點(diǎn)民生工程之一”。根據(jù)湖南省民意調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，人民群眾對(duì)社會(huì)治安等的評(píng)價(jià)從2019年起逐年向好。

思考

湖南省以“一村一輔警”機(jī)制打造平安鄉(xiāng)村建設(shè)取得了巨大成效，但在此過(guò)程中仍有一些方面需要完善。

一是法律依據(jù)需要完善。目前，我國(guó)有關(guān)“一村一輔警”的法律法規(guī)依據(jù)位階較低、約束力較弱。國(guó)家層面，僅有一部國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見(jiàn)》，其中對(duì)輔警的法律地位規(guī)定不明確、權(quán)利義務(wù)規(guī)定過(guò)于原則化。地方層面，各地立足本地實(shí)際、經(jīng)濟(jì)狀況、警務(wù)需求制定了地方性法規(guī)，或者出臺(tái)了有關(guān)政策、文件，這其中既有創(chuàng)新之處，也有與上位法或上級(jí)規(guī)定不協(xié)調(diào)之嫌，集中體現(xiàn)為輔警錄用條件、是否配備警械、執(zhí)法越權(quán)等問(wèn)題。

二是管理體制需要清晰。公安機(jī)關(guān)是駐村輔警的直接管理使用主體。部分地區(qū)實(shí)行縣公安局、縣綜治中心雙重管理體制，還有的實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和派出所雙重管理模式，因而經(jīng)常發(fā)生派警重疊、管理邊界模糊的現(xiàn)象，不可避免地產(chǎn)生以“條”為線的部門管理與以“塊”為單元的屬地管理之間的沖突，如駐村輔警與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)或村干部職權(quán)有交叉，造成或相互爭(zhēng)權(quán)或相互推諉的現(xiàn)象;駐村輔警囿于其職責(zé)范圍，有時(shí)不愿將資源信息共享，難以與當(dāng)?shù)鼗鶎又卫硇纬烧w合力;駐村輔警與村干部之間待遇的差別，容易造成相互攀比，產(chǎn)生內(nèi)耗。

三是工作機(jī)制需要健全?！耙淮逡惠o警”在實(shí)際運(yùn)行中還存在諸多問(wèn)題，如輔警流動(dòng)頻繁，隊(duì)伍不穩(wěn)，目前流動(dòng)率達(dá)到17%，嚴(yán)重影響駐村警務(wù)工作的延續(xù)性，在經(jīng)費(fèi)投入、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面造成較大浪費(fèi)，在輔警流出與新招之間常常出現(xiàn)農(nóng)村治安防范工作空檔期;培訓(xùn)形式單一，內(nèi)容針對(duì)性、實(shí)戰(zhàn)型不強(qiáng)，體系不夠科學(xué)合理，參訓(xùn)時(shí)間難以保證，效果不理想。

四是保障機(jī)制需要到位。目前，駐村輔警工資水平低，待遇差距大，導(dǎo)致輔警生活壓力大，工作積極性不高，流失嚴(yán)重。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱且地區(qū)差異大，“一村一輔警”給地方特別是貧困地區(qū)財(cái)政帶來(lái)巨大壓力。

建議

如何更好地發(fā)揮“一村一輔警”機(jī)制的功效，助力基層社會(huì)治理、平安鄉(xiāng)村建設(shè)？針對(duì)以上問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)該從如下方面發(fā)力。

一是加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，完善“一村一輔警”相關(guān)法律法規(guī)。法治是治國(guó)理政的基本方式，具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的優(yōu)勢(shì)，是基層社會(huì)治理的重要保障。駐村輔警的工作職責(zé)如何確定，“一村一輔警”制度如何能夠不因領(lǐng)導(dǎo)人的更迭而改變，駐村輔警的職業(yè)保障、經(jīng)費(fèi)投入如何能夠不因政策改變而變化，必須要有法律保障?？梢詮闹醒牒偷胤絻蓚€(gè)層面、從規(guī)范依據(jù)的立改廢三個(gè)環(huán)節(jié)入手，建立健全各層級(jí)輔警法律法規(guī)。中央層面，制定一部輔警行政法規(guī)，確定輔警“行政助手”的法律地位，合理規(guī)定其權(quán)利義務(wù)，并從授權(quán)性和禁止性入手確定輔警職責(zé)范圍。地方層面，各地根據(jù)區(qū)域發(fā)展需要，制定輔警管理的地方性法規(guī)、規(guī)章。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有的規(guī)范性文件進(jìn)行整合清理，對(duì)有瑕疵或有違上位法的地方規(guī)范性文件及時(shí)修改或廢止。

二是加強(qiáng)系統(tǒng)化建設(shè)，理順“一村一輔警”管理機(jī)制。系統(tǒng)化強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的動(dòng)態(tài)性、關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性，要求社會(huì)治理系統(tǒng)既與其他系統(tǒng)相協(xié)調(diào)又自身良性運(yùn)轉(zhuǎn)。為此，一要堅(jiān)持黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證工作導(dǎo)向正確，減少盲目性。二要明確“一村一輔警”建設(shè)的責(zé)任主體，形成責(zé)權(quán)清晰、條理順暢的管理體制。三要協(xié)調(diào)駐村輔警與基層組織和相關(guān)部門的關(guān)系，形成橫向到邊的聯(lián)動(dòng)體系，建立合作機(jī)制，共同促進(jìn)鄉(xiāng)村治理。

三是加強(qiáng)科學(xué)化建設(shè)，健全“一村一輔警”工作機(jī)制。輔警培訓(xùn)要注重導(dǎo)向性原則，圍繞駐村輔警工作職責(zé)，重點(diǎn)進(jìn)行公安業(yè)務(wù)、勤務(wù)、法律、消防、禁毒等知識(shí)培訓(xùn);注重適宜性原則，拓展培訓(xùn)方式，設(shè)置崗前培訓(xùn)、骨干培訓(xùn)以及專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)等多種不同形式，有針對(duì)性地重點(diǎn)培養(yǎng)、補(bǔ)齊短板，實(shí)現(xiàn)輔警隊(duì)伍素質(zhì)的總體提升;改進(jìn)輔警考核機(jī)制，科學(xué)制定考核細(xì)則，把“軟任務(wù)”量化為“硬指標(biāo)”;引入外部評(píng)價(jià)，重點(diǎn)考核群眾安全感、滿意度，促進(jìn)輔警工作落實(shí)落細(xì);運(yùn)用科技手段，增強(qiáng)動(dòng)態(tài)考核、實(shí)時(shí)考核，提升考核效能;建立“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制，對(duì)成功調(diào)解糾紛、提供重要線索等給予獎(jiǎng)勵(lì)，提高輔警工作積極性。

四是加強(qiáng)長(zhǎng)效化建設(shè)，強(qiáng)化“一村一輔警”保障機(jī)制。建立“省、市、縣分級(jí)保障體系”，既確保駐村輔警經(jīng)費(fèi)有政府全額保障，又減少貧困地區(qū)財(cái)政壓力。建立工資動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制，使駐村輔警的待遇隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而有科學(xué)合理的逐步提高，確?！耙淮逡惠o警”制度長(zhǎng)效發(fā)揮作用。建立駐村輔警撫恤政策，納入從優(yōu)待警范疇，提高對(duì)輔警的關(guān)愛(ài)程度。