新時代省屬高?？蒲薪?jīng)費管理模式探究

馬璐璐

(山東師范大學財務處，250014,濟南)

1 引 言

近幾年黨中央和國家相關部委陸續(xù)出臺了科研經(jīng)費“放管服”工作的指導性文件.通過對文件的梳理不難發(fā)現(xiàn)，2016年文件規(guī)定體現(xiàn)在預算調(diào)整權的擴大下放、間接費用中績效支出比例的提高、簡化科研儀器設備采購管理等措施.2018年，國家相關文件進一步提出了一系列舉措，加大了項目承擔單位科研經(jīng)費管理的自主權，優(yōu)化了資源的配置，激發(fā)了科研工作者的活力.2019年，科技部和財政部聯(lián)合出臺了國家杰出青年科學基金項目經(jīng)費“包干制”政策，充分將科研人員從經(jīng)費管理的束縛中解脫出來.在科研項目經(jīng)費“放管服”工作中，“放”是改革的核心任務，權力下放讓項目承擔單位和項目負責人發(fā)揮主體作用；“管”是“放”的保障，在市場配置作為主體資源配置的環(huán)境下，應該明確“管”的方向，也就是在科研經(jīng)費管理中明確項目經(jīng)費主管部門、項目承擔單位和項目負責人之間的權利和義務；“服”就是在進行科研經(jīng)費管理的同時，最大限度地將科研項目管理進行事前監(jiān)控、事中監(jiān)管、事后監(jiān)督，為科研人員提供精心服務[1].本文通過對省屬高校科研經(jīng)費的特征和相關數(shù)據(jù)分析，探討新時代省屬高?？蒲薪?jīng)費管理模式.

2 省屬高校科研經(jīng)費現(xiàn)狀分析

與部屬高校相比，省屬高校的科研經(jīng)費具有諸多不同的特點.為了更好地從實踐角度了解現(xiàn)階段省屬高?？蒲薪?jīng)費管理模式，筆者選取山東省某師范類高校(以下簡稱A大學)作為調(diào)查對象.對比該校2018-2020年縱向科研經(jīng)費數(shù)據(jù)，其2018年縱向科研經(jīng)費總額為5 181萬元，其中國家級縱向科研經(jīng)費3 277萬元，占總經(jīng)費的63.25%，地方級縱向科研經(jīng)費為1 904萬元，占總經(jīng)費的36.75%；2019年縱向科研經(jīng)費總額7 327萬元，其中國家級縱向科研經(jīng)費5 808萬元，占總經(jīng)費的79.27%，地方級縱向科研經(jīng)費1 519萬元，占總經(jīng)費的20.73%；2020年縱向科研經(jīng)費總額為6 325萬元，其中國家級縱向科研經(jīng)費5 447萬元，占總經(jīng)費的86.12%，地方級縱向科研經(jīng)費877萬元，占總經(jīng)費的13.88%，如圖1所示.

圖1 A大學2018-2020年縱向科研經(jīng)費

與2018年縱向科研經(jīng)費相比，2019年A大學縱向科研經(jīng)費有較大增長，主要原因是國家級縱向科研經(jīng)費的增加，而地方級縱向科研經(jīng)費不增反降.2019年底疫情爆發(fā)，財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，疫情帶來的影響，使學?？蒲薪?jīng)費總額下降，雖然國家級縱向科研經(jīng)費變化不大，但地方縱向科研經(jīng)費相比減少幅度較大，如圖2所示.

圖2 A大學2018-2020年科研經(jīng)費比例分析

近年來，A大學國家級科研項目經(jīng)費整體呈現(xiàn)上升趨勢，從2018年的3 277萬元到2020年5 447萬元，年均增長66.22%.這種增長趨勢主要是因為國家級項目數(shù)逐年增加，也跟學校學科建設、科研平臺建設和高層次人才引進密切相關，尤其與學校對科研工作的重視和采取一系列措施密不可分.反觀地方科研經(jīng)費呈現(xiàn)逐年下降趨勢，從2018年的1 904萬元到2020年的877萬元，下降了53.94%，反映出學校承擔地方科研項目數(shù)量不多，尤其是重大和重點項目數(shù)量偏少，導致獲取地方財政經(jīng)費不足，說明學科整體綜合實力不強，缺乏科研轉(zhuǎn)化能力可持續(xù)性，服務地方經(jīng)濟社會能力亟待加強.

3 省屬高校科研經(jīng)費管理中存在問題

黨中央國務院出臺了一系列科研項目經(jīng)費管理政策，用于解決科研項目經(jīng)費管理與科學研究規(guī)律相違背的矛盾[2，3].為了更好地探究省屬高?？蒲许椖拷?jīng)費政策落地的成效，筆者從微觀角度出發(fā)，對選取的A大學科研項目資金使用情況進行分析，總結(jié)出原有科研項目經(jīng)費管理存在的問題.

3.1科研項目經(jīng)費政策尺度不一對省屬高校來說，縱向科研經(jīng)費來源比較復雜，款項來自非同級政府部門.比如科技部國家自然科學基金委員會的國家自然科學基金，同級財政部門以預算指標形式下達的科研經(jīng)費，如省科技廳省自然科學基金等，還有地方科技局等部門的科研經(jīng)費.不同來源的科研經(jīng)費，其科研經(jīng)費管理政策會存在些許差異，比如國家重點研發(fā)項目參照《國務院關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》執(zhí)行，其中規(guī)定：除保留設備費預算調(diào)劑權限外，將其余直接費用預算調(diào)劑權限下放項目承擔單位；山東省重點研發(fā)項目參照《關于進一步完善財政科研項目資金管理的若干措施的通知》執(zhí)行，其中規(guī)定：將所有直接費用預算調(diào)劑權都下放給項目承擔單位.

不同項目適用不同科研經(jīng)費管理政策，為財務人員帶來較大挑戰(zhàn).財務人員與科研管理人員不同，更多注重對科研項目收支的核算監(jiān)管，重點在于審查票據(jù)的合規(guī)性、審批程序完備性和開支標準合法性，往往忽視科研項目不同而導致的科研項目經(jīng)費管理政策的差異.

3.2科研項目經(jīng)費申請和使用存在矛盾科研項目申報需要填報預算，也就是項目支出之前，項目負責人要先測算到每一個小類，而這種前瞻性往往不好把握.科研投入重物輕人，科研項目經(jīng)費使用有明顯向財務負責而不是向科學研究負責的傾向.由于報銷制度的種種限制，科研人員像財務人員一樣，學習各種報賬規(guī)定，確保經(jīng)費使用合規(guī)，而科研成果的復雜性和專業(yè)性，導致成果驗收反而成為項目審計中被忽視的一環(huán).

3.3科研項目信息難以共享科研項目管理過程中，相同的信息需要多次申報，難怪科研人員反映每年有三分之一的時間都花費在填各類表格中，填不對還要打回來重填，大量的精力都浪費在填報各類表格上面.例如科研人員在科研管理部門申報項目時，需填制項目預算申請表，等項目下達后，還要在財務系統(tǒng)中再度錄入項目預算，同樣信息反復填報，原因在于科研管理部門的項目管理系統(tǒng)與財務部門的財務管理系統(tǒng)未能有效整合.數(shù)據(jù)量和信息量龐大且復雜，“信息孤島”、“數(shù)據(jù)煙囪”問題普遍存在.

4 省屬高校科研經(jīng)費管理對策

為了更好地貫徹落實國家有關財經(jīng)法規(guī)及各項科研經(jīng)費管理制度、規(guī)定，根據(jù)A大學系列科研經(jīng)費管理新舉措的經(jīng)驗，高校要成立專項資金管理科，根據(jù)《中華人民共和國會計法》、《會計基礎工作規(guī)范》的有關規(guī)定，深入學習《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》等文件精神，制定“科研項目經(jīng)費管理工作流程”、“科研項目經(jīng)費入賬工作流程”、“科研項目經(jīng)費結(jié)題工作流程”、“科研項目經(jīng)費轉(zhuǎn)撥經(jīng)費工作流程”等具體管理流程，強化學校對科研經(jīng)費的規(guī)范管理.

4.1簡政放權，完善科研管理制度2018年，A大學借科研經(jīng)費改革的“東風”對科研經(jīng)費相關制度、報銷流程重新進行梳理和修訂，包括三大方面：一是擴大科研項目經(jīng)費管理權，擴大項目預算調(diào)劑自主權、勞務費管理自主權、間接費用管理自主權、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用自主權、科研儀器設備采購自主權限；二是根據(jù)學校實際情況，制定符合自身需求的差旅費、教學科研活動交流費用管理辦法；三是簡化報銷程序，優(yōu)化報銷流程，為科研人員預算調(diào)整、項目結(jié)題等提供更加便捷服務[4-6].

為了更清楚地反映此次政策改革對A大學科研經(jīng)費支出情況的影響，筆者選取了2018年、2019年和2020年三年的科研經(jīng)費支出數(shù)據(jù)，并作了對比分析.研究過程中，甄選了直接費用中比較有代表性的設備費、材料費、測試加工費、差旅費、會議費和專家咨詢費，參見圖3和圖4.

圖3 A大學2018年科研項目經(jīng)費支出數(shù)據(jù)

圖4 A大學2019年科研項目經(jīng)費支出數(shù)據(jù)

對比2018年和2019年國家級科研項目經(jīng)費收支情況，不難發(fā)現(xiàn)直接費用支出比例差異顯著，2019年增長幅度排在前兩位的是勞務費和差旅費，其中勞務費支出增長了31.97%，差旅費支出增長了24.43%.原因在于國家科研經(jīng)費的密集出臺.以勞務費為例，從2014年到2018年以來，對勞務費的限制逐漸取消，首先是人員范圍的擴大，項目組成員除了研究生、博士后、訪問學者，還包括項目聘用的研究人員、科研助理等；其次是勞務費標準的確定，項目聘用人員的勞務費標準參照當?shù)乜茖W研究和技術服務業(yè)從業(yè)人員平均工資，聘用人員社會保險補助也可以納入勞務費列支；最后是勞務費預算比例設置，明確勞務費預算由項目承擔單位和科研人員據(jù)實編制，不再設比例限制.所以，2019年A大學重新修訂了科研經(jīng)費管理辦法：《財政科研項目經(jīng)費預算調(diào)整管理辦法》、《財政科研項目經(jīng)費勞務費管理辦法》、《科研項目經(jīng)費差旅費管理辦法》和《科研項目經(jīng)費學術交流管理辦法》.按照“放管服”要求，新的管理辦法對科研人員的支出行為產(chǎn)生積極的影響，極大加強了對智力勞動的尊重和學術交流的力度，為科研人員經(jīng)費使用提供了便利，為學?？蒲惺聵I(yè)發(fā)展注入了活力[7,8].

2020年爆發(fā)的疫情，對科研項目經(jīng)費支出帶來了較大影響.如圖5所示，2020年科研項目經(jīng)費支出與2019年科研項目經(jīng)費支出對比，變化最大的是差旅費，減少了49.95%，同年材料費支出增加了25.88%，測試加工費增加了28.94%.由此可見，國家將大部分直接費用預算調(diào)整權下放到項目承擔單位，使科研人員能夠根據(jù)外部環(huán)境變動和自身科研項目需求變化，及時調(diào)整科研項目支出類別，大大提高了科研項目經(jīng)費支出的及時性.

圖5 A大學2020年科研項目經(jīng)費支出數(shù)據(jù)

4.2放管結(jié)合，規(guī)范使用科研經(jīng)費對科研經(jīng)費要進行科學化、精細化管理和核算，采取事前管控、事中監(jiān)管和事后監(jiān)督.

事前監(jiān)控：設置“科研項目經(jīng)費入賬流程圖”，明確項目負責人、科研管理部門和財務部門分工，如圖6所示.對已確定的科研經(jīng)費，由財務部門及時通知科研管理部門辦理入賬分成手續(xù)；無法確認收入的資金從財務處網(wǎng)頁上及時公布來款認領信息，一個月內(nèi)認領的經(jīng)費，由科研管理部門填寫收入分成單，財務部門入賬立項，一個月內(nèi)無法確認的，由財務部門列入暫存款，等款項確認后再行入賬.項目立項后，學校根據(jù)省科技廳出臺的相關科研經(jīng)費管理政策，對科研項目經(jīng)費進行“半敞口”式額度控制，項目外撥經(jīng)費、設備費等有明確規(guī)定預算調(diào)整權在項目主管部門的，采取額度管控，強調(diào)依法規(guī)范管理，其余直接費用預算調(diào)整權在科研管理部門的，為方便科研人員經(jīng)費使用，暫不列入額度控制，經(jīng)費在項目經(jīng)費驗收時，統(tǒng)一控制管理.

圖6 科研項目經(jīng)費入賬流程

事中監(jiān)管：學校加強對財務人員的定期培訓，內(nèi)容包括學?？蒲许椖抗芾?、科研項目經(jīng)費管理、科研項目經(jīng)費綠色采購通道、科技成果轉(zhuǎn)化、橫向科研項目及經(jīng)費管理、外國專家和科研人員差旅、會議、因公臨時出國(境)等內(nèi)部管理規(guī)定，明確科研經(jīng)費使用的審核標準，與行政管理經(jīng)費區(qū)分，確保財務支出行為合法合規(guī)合理；明確間接費用分配比例、勞務費發(fā)放額度、結(jié)余資金使用方式，做到科研經(jīng)費“接得住、管得好”.

事后監(jiān)督：制定“科研項目財務驗收工作流程”，如圖7.對每份結(jié)題報告認真審核把關，及時提醒科研人員規(guī)范填寫項目決算表.學?？蒲薪?jīng)費采用“半敞口”式額度控制，財務人員需對比科研項目決算表和預算表，直接費用中決算數(shù)大于預算數(shù)的，要求科研人員及時到科研管理部門調(diào)整預算.學校對科研經(jīng)費進行不定期審計或?qū)ｍ棇徲嫞訌妼蒲薪?jīng)費的管理和監(jiān)督，提高資金的使用效益，防止違紀違規(guī)行為的發(fā)生.

圖7 科研項目財務驗收工作流程

4.3優(yōu)化服務，增強科研人員獲得感以科研人員報銷零跑腿為目標，在財務信息化建設、報銷流程、科研財務助理等方面采取切實可行的措施，為科研經(jīng)費的預算編制、財務報銷、項目決算及驗收等方面提供專業(yè)化、便捷化服務.一是推進財務服務進學院.組織財務骨干到學院宣講新制定的科研經(jīng)費管理辦法、提供業(yè)務咨詢，近距離聽取科研人員的意見及建議.二是經(jīng)營好財務處微信公眾號.以圖文并茂、淺顯易懂的方式及時推送科研人員關心的財務問題解答.對科研經(jīng)費管理實施問卷調(diào)查，明確科研人員關心的報銷難點和痛點，為下一步財務工作服務打下基礎.三是制作《財務服務指南100問》手冊.提煉要點、攻克難點，專門設置科研經(jīng)費報銷篇章，并于財務處網(wǎng)站全文登載，供科研人員查詢.四是運營好“財務服務工作QQ群”.針對科研經(jīng)費管理等專項業(yè)務，在線對教師提出的問題即時予以回復和解決.五是搭建財務、科研管理信息共享平臺，對科研經(jīng)費通過項目預算化管理，確保?？顚Ｓ煤涂颇款~度控制.每個項目需要在科技系統(tǒng)進行立項登記，審批無誤后在科研預算申報系統(tǒng)進行預算申報，之后寫入財務系統(tǒng)，經(jīng)費支出額度直接在網(wǎng)上受財務系統(tǒng)控制，進行預算調(diào)整時在網(wǎng)上提交修改申請，審批通過后在財務系統(tǒng)改寫，做到“留痕”管理.

4.4落實新政，進一步擴大科研項目經(jīng)費使用自主權2019年，科技部和財政部聯(lián)合出臺了國家杰出青年科學基金中試點項目經(jīng)費使用“包干制”的通知[9]，2020年，山東省出臺了省級財政科研項目經(jīng)費“包干制”試點方案的通知，提出科研經(jīng)費管理“包干制”的新模式，解決了科研經(jīng)費的定量性與科學研發(fā)不確定性之間的矛盾，為科研人員提供更加自由寬松的研究環(huán)境.

為推動校內(nèi)科研項目管理從重數(shù)量向重質(zhì)量、重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變，對校內(nèi)經(jīng)費支持的科研培育項目經(jīng)費開展經(jīng)費“包干制”改革試點.項目經(jīng)費采用定額資助模式，不再要求編制預算，經(jīng)費支出不再設定科目限制和具體比例限制，與項目研發(fā)活動直接相關的支出據(jù)實開支.探索建立科研信用管理體系，選擇項目資金管理信譽度評價較好的院系和科研項目負責人，作為“包干制”科研經(jīng)費試點單位.科研項目完成任務目標并通過驗收后，留歸項目組用于后續(xù)科研活動直接支出或由學校統(tǒng)籌用于科研活動的直接支出.

5 結(jié) 語

科研項目經(jīng)費管理模式伴隨著政策的不斷變更需要不斷地調(diào)整，以便更好地為科學技術的發(fā)展服務.隨著《預算法》的修訂和《預算實施條例》的頒布，全面實施預算績效管理已經(jīng)成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量的關鍵舉措.將預算績效管理理念融入科研經(jīng)費管理，建立科研經(jīng)費管理事前預警、事中控制、事后監(jiān)督的工作機制，加強科研項目全生命周期管理，是對科研經(jīng)費管理提出的更高要求.