山東省地下水超采井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革研究

王冠儒，胡繼連,2，王秀鵑

(1.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，山東 泰安 271018; 2.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，山東 泰安 271018；3.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山東 泰安 271018)

隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展,各行各業(yè)用水需求不斷增加，對地下水資源的需求量持續(xù)增長,地下水供需與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日益突出。農(nóng)業(yè)是最大的用水部門和地下水用水大戶，據(jù)統(tǒng)計，全國開采的地下水65%用于農(nóng)業(yè)灌溉[1]，在地表水短缺的情況下，井灌區(qū)農(nóng)戶會大量抽取地下水來滿足農(nóng)田灌溉的需要。而地下水又是一種典型的公共池塘資源[2]，在世界范圍內(nèi)普遍存在過度利用的現(xiàn)象[3]。對地下水資源的長期開采會引發(fā)海咸水入侵、地下水位下降和地表下沉等問題[4]，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境和綠色發(fā)展。

我國正積極推動地下水超采綜合治理，2014—2021年的中央一號文件都指出了要推進地下水超采綜合治理工作。當(dāng)前學(xué)界也為解決地下水超采問題做了大量研究。王金霞等[5]發(fā)現(xiàn)，在我國華北地區(qū)農(nóng)戶自發(fā)的地下水市場已經(jīng)形成，農(nóng)田灌溉主要使用地下水。郭暉等[6]指出，北方相當(dāng)多的井灌區(qū)地下水超采嚴(yán)重，長期粗放的灌溉用水方式是造成地下水過度開采利用的原因。農(nóng)戶之所以選擇粗放的灌溉用水方式，是因為農(nóng)業(yè)水權(quán)尚未清晰界定，農(nóng)戶在農(nóng)田灌溉時毫無節(jié)水積極性。因此，農(nóng)業(yè)水權(quán)的界定不清晰是井灌區(qū)地下水超采的根本原因。劉一明等[7]分析了水權(quán)界定與水權(quán)交易對農(nóng)戶灌溉用水行為的影響，提出了擴大農(nóng)業(yè)水權(quán)界定、發(fā)展水權(quán)交易的建議。胡繼連[8]指出，只要農(nóng)戶水權(quán)得到更清晰的界定，農(nóng)戶用水的技術(shù)經(jīng)濟效率以及農(nóng)用水資源的配置和利用效率就會得到大程度的提高。葛顏祥等[9]認(rèn)為，地下水管制政策缺乏有效激勵、約束機制以及事前管理和市場引導(dǎo)，提出引入可交易水權(quán)制度來控制地下水開采量，提高地下水用水效率。本文提出井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革的建議，通過采取農(nóng)業(yè)水權(quán)清晰界定給井灌區(qū)農(nóng)戶和建立水權(quán)交易和流轉(zhuǎn)機制等措施，推進井灌區(qū)地下水超采治理。

1 山東省水資源利用現(xiàn)狀及井灌區(qū)地下水超采危害

1.1 水資源利用現(xiàn)狀

山東省地下水開采量在逐年減少，但地下水仍為首要供水水源。近年來，山東平均每年開采98.58億m3地下水。地下水供水比例最低為2019年的34.92%，最高為2009年的44.12%，平均為39.32%(表1)。山東省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水主要依賴于地下水，很多井灌區(qū)均已出現(xiàn)地下水超采的現(xiàn)象，大量地下水資源被浪費，危及生態(tài)平衡。要想治理地下水超采問題，促進地下水合理利用，改變井灌區(qū)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)水權(quán)制度是關(guān)鍵。要著力推進井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革和水權(quán)水市場制度建設(shè)，在井灌區(qū)進一步界定農(nóng)業(yè)水權(quán)，提高農(nóng)業(yè)水資源利用率，以此來推進地下水超采的治理。

表1 2009—2019年山東省供水情況

1.2 井灌區(qū)地下水超采的危害

山東省井灌區(qū)地下水超采已經(jīng)引發(fā)了地下水位下降、地下水漏斗形成、地面沉降、河道斷流、泉水干枯和海咸水入侵等問題。地下水超采影響生態(tài)平衡,需要從根本上究其原因，并制定相應(yīng)措施來解決地下水超采問題。

a.地下水位下降，含水層厚度減少。近年來山東省地下水平均埋深呈遞增趨勢，由2009年的5.53 m增長到了2019年的6.91 m。由于對地下水的不斷開采，導(dǎo)致全省平均地下水位10年下降了1.38 m(表2)。農(nóng)業(yè)灌溉是淺層超采區(qū)地下水的主要用途，對山東省地下水含水層厚度的減少和地下水埋深的增大具有重大影響。

表2 2009—2019年山東省地下水超采情況

b.地下水漏斗面積增大。如表2所示，近年來，由于地下水水位不斷下降，地下水埋深不斷增大，地下水漏斗區(qū)面積也逐漸增大，“五大漏斗區(qū)”面積已占全省漏斗區(qū)總面積的90%左右。平原區(qū)地下水漏斗區(qū)面積10年增加了1 084 km2，由13 119 km2增加到了14 203 km2。

c.地面沉降。由于地下水的過度開采得不到有效補給，常年來地下水開采量大于補給量，致使地下水位不斷下降，從而引發(fā)地面沉降等地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生。東營、濱州等地因地下水超采出現(xiàn)了地面沉降現(xiàn)象，且地面沉降范圍趨于逐年增加態(tài)勢。

d.海咸水入侵。海咸水入侵的問題主要出現(xiàn)在青島、煙臺和威海等沿海地區(qū)。地下水超采引發(fā)海咸水入侵，海咸水入侵導(dǎo)致造成地下水水質(zhì)惡化、土地鹽漬化和生產(chǎn)能力下降等問題的發(fā)生，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到阻礙，對生態(tài)環(huán)境造成惡劣影響。

2 地下水超采的水權(quán)制度原因及其經(jīng)濟學(xué)分析

2.1 地下水超采的水權(quán)制度原因：公地悲劇

地下水超采與井灌區(qū)“不加限制”的灌溉取水有關(guān)，屬于農(nóng)業(yè)用水“公地悲劇”。井灌區(qū)地下水超采的形成與農(nóng)業(yè)灌溉時抽取地下水有密不可分的關(guān)系。根據(jù)《山東省地下水超采區(qū)評價》(2014)成果統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)灌溉是淺層超采區(qū)地下水的主要用途，占比為64%。在山東的井灌區(qū)，農(nóng)田灌溉用水很大一部分取自于利用機井抽取的地下水，毫無節(jié)制地利用地下水進行農(nóng)田灌溉是導(dǎo)致地下水超采和地下漏斗的形成的重要原因。在山東的大多數(shù)井灌區(qū)，經(jīng)縣級水利主管部門批準(zhǔn)后，農(nóng)民可以在田間地頭利用機井取水，取水量根據(jù)需要由農(nóng)戶自行決定，取水量不受限制，只要農(nóng)民自付抽水電費即可“以需定取”，這種取水方式容易失去取水用水限制，進而導(dǎo)致井灌區(qū)地下水超采“公地悲劇”。地下水超采的根源則是現(xiàn)有的“社團”式農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，“社團”式水權(quán)制度下產(chǎn)權(quán)對內(nèi)模糊，“社團”內(nèi)部容易產(chǎn)生“用水競賽”，造成井灌區(qū)地下水資源浪費。

農(nóng)業(yè)水權(quán)是有關(guān)農(nóng)業(yè)水資源權(quán)利的總和，包括水資源所有權(quán)、取水權(quán)、供水權(quán)、用水權(quán)以及其他一些衍生權(quán)利。水權(quán)結(jié)構(gòu)是由所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等各項權(quán)能之間的相互關(guān)系和各項水權(quán)權(quán)能主體間的相互關(guān)聯(lián)所組成的結(jié)構(gòu)[10]。水權(quán)排他性、可轉(zhuǎn)讓性、可行使性、可分割性、社會制約性和穩(wěn)定性6個要素組成的水權(quán)結(jié)構(gòu)是有效率的。水權(quán)的排他性是6個要素中的最基本特征，其他5個要素的強度直接受水權(quán)排他性的強弱影響。水權(quán)效率受水權(quán)屬性和水權(quán)質(zhì)量的影響，水權(quán)屬性和水權(quán)的質(zhì)量又是由水權(quán)排他性的強度決定的，所以水權(quán)排他性可影響水權(quán)效率。低效率的水權(quán)表現(xiàn)為水權(quán)的排他性不強，水權(quán)難以轉(zhuǎn)讓，行使能力較差，分割程度不高，社會制約性不強且產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性較差，貯存時間短。低效率水權(quán)主要有3種表現(xiàn)形式，即無主水權(quán)、公有水權(quán)和“社團”水權(quán)。

現(xiàn)有井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)屬于“社團”水權(quán)。“社團”水權(quán)有對內(nèi)模糊、競爭性強和對外清晰、排他性強的特點。山東大部分地區(qū)采用地下水資源進行農(nóng)業(yè)灌溉。地下水資源的分配一般以市、縣、鄉(xiāng)等行政區(qū)劃為單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般為“社團”的基本單位。井灌區(qū)多以村或幾個村為單位劃分，并進行集體管理。在地下水資源分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的井灌區(qū)后，井灌區(qū)內(nèi)所有農(nóng)戶都可以參與水資源分配和使用，該區(qū)域內(nèi)所有正式的“社團”成員都可以享有、自由使用和支配井灌區(qū)的水資源，且對“社團”之外的成員具有很強的排他性。然而在井灌區(qū)內(nèi)成員之間的產(chǎn)權(quán)界定卻不清晰，所有“社團”成員之間在水資源的利用上沒有排他性。也就是說，“社團”內(nèi)各農(nóng)戶可以自己的需求為準(zhǔn)來消費水資源并且不能排斥井灌區(qū)其他農(nóng)戶對水資源的消費。

井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)的“社團”產(chǎn)權(quán)屬性會使農(nóng)戶在行使水權(quán)時產(chǎn)生一種特殊的用水激勵。農(nóng)戶作為經(jīng)濟理性人，都會爭先搶奪位于產(chǎn)權(quán)公域內(nèi)的水資源。為降低成本和獲得最大利益，農(nóng)戶會大量開采地下水，直至其利用地下水資源的邊際收益等于邊際成本為止。當(dāng)灌溉時間、灌溉面積等條件相同時，井灌區(qū)農(nóng)戶會選擇使用更多的地下水來進行農(nóng)業(yè)灌溉。這無疑是在浪費地下水資源，此用水方式對地下水超采現(xiàn)象發(fā)生起到重要作用。因此，井灌區(qū)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)水權(quán)的“社團”產(chǎn)權(quán)屬性是地下水資源的過度開采的根源所在。

2.2 地下水超采原因的經(jīng)濟學(xué)分析

2.2.1農(nóng)業(yè)水權(quán)排他性較弱

水權(quán)排他性是指水資源使用者有權(quán)不讓他人擁有和使用該部分水，并有權(quán)獨自占用水資源使用時產(chǎn)生的收益和承擔(dān)發(fā)生的成本[11]?！吧鐖F”產(chǎn)權(quán)的排他性強弱程度于其“社團”規(guī)模有關(guān)，二者呈反比關(guān)系。地下水資源“社團”最小規(guī)模是由井灌區(qū)內(nèi)所有農(nóng)戶組合而成的。一般來說，“社團”規(guī)模越小，成員人數(shù)越少，其產(chǎn)權(quán)排他性越強。水權(quán)界定的總成本C是由產(chǎn)權(quán)的排他成本C1和內(nèi)部管理成本C2共同構(gòu)成的(圖1)，即C=C1+C2。產(chǎn)權(quán)的排他成本是為地下水資源確定排他性權(quán)力的過程中所耗費的成本，而內(nèi)部管理成本指的是當(dāng)?shù)叵滤Y源的產(chǎn)權(quán)不具有排他性時，產(chǎn)權(quán)所有者做出決策和行動所花費的成本，如“社團”內(nèi)部時間和組織成本等。由圖1可以看出，隨著“社團”成員人數(shù)Q的增加，產(chǎn)權(quán)的排他成本是逐漸減少的，內(nèi)部管理成本是逐漸增大的。而“社團”規(guī)模為q時，水權(quán)界定的成本為a，此時水權(quán)界定成本最低。

為了提高解纏精度，采用加權(quán)四向最小二乘，以質(zhì)量圖為指導(dǎo)設(shè)置四向最小二乘相位數(shù)據(jù)權(quán)重,并根據(jù)權(quán)重順序進行解包裹以避免誤差傳遞.在水平和垂直45°處增加兩個方向，與傳統(tǒng)最小二乘相比，差分方程矩陣帶寬變大，填充效果更好，填充速度更快，減少了一半的迭代次數(shù).該方法有效改善解纏時的誤差傳遞和補償最小二乘的過度平滑作用，能很好地解決因噪聲集中導(dǎo)致解纏難度增加的問題.

圖1 水權(quán)界定的成本

農(nóng)業(yè)水權(quán)排他性較弱的原因有兩方面，一是水權(quán)界定時未考慮內(nèi)部管理成本，二是現(xiàn)實中井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)界定排他成本過高，農(nóng)戶沒有水權(quán)界定的積極性，農(nóng)業(yè)水權(quán)會一直處于“社團”產(chǎn)權(quán)的狀態(tài)。

農(nóng)業(yè)水權(quán)界定過程中只考慮了產(chǎn)權(quán)的排他成本。圖2為農(nóng)業(yè)水權(quán)“社團”規(guī)模示意圖，圖中MR是水權(quán)界定的邊際收益，MC是水權(quán)界定的邊際總成本，MC1為水權(quán)界定的邊際排他成本?，F(xiàn)實情況下，農(nóng)業(yè)水權(quán)界定忽略了內(nèi)部管理成本，只考慮了邊際排他成本，所以現(xiàn)實中農(nóng)業(yè)水權(quán)“社團”的成員數(shù)為邊際排他成本曲線MC1和邊際收益曲線MR的交點Q2。但理想狀態(tài)下，農(nóng)業(yè)水權(quán)界定應(yīng)把產(chǎn)權(quán)的排他成本和內(nèi)部管理成本均考慮在內(nèi)，即邊際總成本曲線MC和邊際收益曲線MR的交點，得出農(nóng)業(yè)水權(quán)“社團”的最優(yōu)規(guī)模Q1。從圖2可以看出，由于農(nóng)業(yè)水權(quán)的界定時僅考慮產(chǎn)權(quán)排他成本，未考慮內(nèi)部管理成本，導(dǎo)致Q2明顯大于Q1，也就是說現(xiàn)實中農(nóng)業(yè)水“社團”規(guī)模要大于最優(yōu)規(guī)模，農(nóng)業(yè)水權(quán)的排他性處于較低程度，農(nóng)業(yè)水權(quán)界定并沒有達到更清晰的程度，需進一步界定。

圖2 農(nóng)業(yè)水權(quán)“社團”規(guī)模

現(xiàn)實中井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)界定排他成本過高，對農(nóng)業(yè)水權(quán)進一步清晰界定產(chǎn)生負面的影響。如果把井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)界定到戶，如圖1所示，此時Q為1，雖然其內(nèi)部管理成本趨近于零，但此時其產(chǎn)權(quán)的排他成本是非常大的，水權(quán)界定到戶的總成本是遠大于均衡點q時的成本a的，這時確立排他性產(chǎn)權(quán)的成本時遠大于界定后帶來的收益，此時水權(quán)繼續(xù)界定是得不償失的?，F(xiàn)實情況中井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)終端計量的成本非常高，需花費大量資金去建設(shè)封閉渠系、管道和購買地下水監(jiān)測計量設(shè)配。因農(nóng)業(yè)水權(quán)界定到戶所帶來的收益無法保證，所以農(nóng)戶無承擔(dān)高額費用的意愿，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水權(quán)無法進一步界定。綜上所述，井灌區(qū)農(nóng)戶作為經(jīng)濟理性人，此時寧可讓水權(quán)停留在“社團”產(chǎn)權(quán)的形式上，也不愿意花費高昂的費用，去追求那微弱的收益。井灌區(qū)全體農(nóng)戶都會心照不宣地作出無排他意愿的集體非理性選擇，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水權(quán)制度一直會保持“社團”式水權(quán)制度的狀態(tài)，這種情況下，“社團”內(nèi)部農(nóng)戶們可以共享和隨意利用井灌區(qū)內(nèi)水資源，導(dǎo)致地下水資源使用過程中大水漫灌、跑冒滲漏等負外部性為的產(chǎn)生，而其他農(nóng)戶也無權(quán)制止，這樣會增加地下水開采量，不利于農(nóng)業(yè)節(jié)水。從農(nóng)戶角度出發(fā)，農(nóng)戶無法行使水權(quán)的各項權(quán)能，只因農(nóng)戶無法確定自己的產(chǎn)權(quán)邊界和水權(quán)數(shù)量，當(dāng)然也無法避免其他農(nóng)戶去分享和損害其自身權(quán)益。由此看來，水權(quán)在農(nóng)業(yè)用水戶間排他性不完全且排他程度較低。

2.2.2農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓受阻

產(chǎn)權(quán)只有可轉(zhuǎn)讓才能有效率。水權(quán)的轉(zhuǎn)讓是指水權(quán)在不同主體進行讓渡和流轉(zhuǎn)[12]。水權(quán)的流轉(zhuǎn)是依靠水權(quán)富余者與缺水者之間的水權(quán)交易來實現(xiàn)的。山東主要依賴于地下水來進行農(nóng)業(yè)灌溉，因此農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓主要涉及地下水資源的流轉(zhuǎn)。

井灌區(qū)水權(quán)交易機制和流轉(zhuǎn)制度的缺失導(dǎo)致水權(quán)不能流轉(zhuǎn)。即使農(nóng)戶利用節(jié)水手段達到節(jié)水效果，但因無水權(quán)交易機制和流轉(zhuǎn)制度，農(nóng)戶并不能擁有節(jié)余水資源，導(dǎo)致節(jié)余水權(quán)落入產(chǎn)權(quán)公域。一旦進入了產(chǎn)權(quán)公域，該農(nóng)戶也無法阻止他人對這部分水的無償使用，井灌區(qū)其他農(nóng)戶就會競相去爭奪產(chǎn)權(quán)公域內(nèi)的水，造成水資源浪費。農(nóng)戶節(jié)約了地下水權(quán)卻不能按市場機制進行轉(zhuǎn)讓，用戶的節(jié)水行為得不到補償。此時因為節(jié)水成本大于節(jié)水收益，所以農(nóng)戶節(jié)水意識就會淡化，會滋生利己心理，產(chǎn)生一種反向用水激勵。農(nóng)戶會選擇大水漫灌的用水方式，增大地下水用水量，造成了地下水資源浪費。

現(xiàn)實中井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)交易過程中水權(quán)計量成本過高，增加了交易成本。井灌區(qū)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)水權(quán)屬于“社團”產(chǎn)權(quán)，初始水權(quán)界定不清晰，農(nóng)業(yè)水權(quán)排他性不完全，井灌區(qū)農(nóng)戶不能享有和行使地下水水權(quán)。農(nóng)戶等水權(quán)主體并不清楚地知道自己擁有地下水資源量，更不能通過水權(quán)交易來獲取收益。農(nóng)業(yè)水權(quán)界定到戶是井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)交易和流轉(zhuǎn)的前提，要想進行井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)，就必須先將井灌區(qū)的農(nóng)業(yè)水權(quán)計量到戶，讓農(nóng)戶清楚地知道自己擁有、使用和剩余水權(quán)的數(shù)量，而這需要投入更多的成本來滿足用水計量到戶的需求，這無疑增大了水權(quán)的交易成本，抑制了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的發(fā)生。

井灌區(qū)地下水水權(quán)流轉(zhuǎn)價格偏低增加了水權(quán)交易的難度?，F(xiàn)有井灌區(qū)大多數(shù)水權(quán)交易是以“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的形式進行的。現(xiàn)實中由于信息不對稱，農(nóng)戶在談判中處于弱勢地位，企業(yè)往往能以較低的價格來收購農(nóng)戶的節(jié)余水權(quán)。這種情況下，水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格低于正常價格，農(nóng)戶沒有獲得合理的收益，降低了農(nóng)戶參與交易的積極性，交易難度和交易成本會大大增加。

井灌區(qū)水權(quán)交易的場所和中介組織以及監(jiān)督部門的缺失增加了水權(quán)的交易成本，抑制了水權(quán)轉(zhuǎn)讓。無水權(quán)交易監(jiān)督部門的缺失會增大交易的風(fēng)險，增加監(jiān)督違約的成本，抑制水權(quán)交易。井灌區(qū)無水權(quán)交易的場所和中介組織，導(dǎo)致了農(nóng)戶無法準(zhǔn)確了解具體的轉(zhuǎn)讓信息。此時農(nóng)戶只能花費大量的信息搜尋成本，去尋找交易方。對于買賣方來說，農(nóng)業(yè)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓所需的交易成本已經(jīng)遠遠高于交易本身所帶來的收益，這種情況下，井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓會被抑制，農(nóng)戶就會放棄轉(zhuǎn)讓剩余水權(quán)的權(quán)利，造成地下水資源的浪費。

3 地下水超采井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革建議

3.1 落實“節(jié)水優(yōu)先”治水思路，大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)

水權(quán)制度改革是貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先”治水思路的重要舉措。井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)改革的重點任務(wù)是將農(nóng)業(yè)水權(quán)分配到戶和建立水權(quán)交易和流轉(zhuǎn)機制。農(nóng)業(yè)水權(quán)初始分配要落實節(jié)水理念，一方面要嚴(yán)格將井灌區(qū)地下水用水總量控制在用水紅線之下，杜絕過量開采地下水的現(xiàn)象發(fā)生。另一方面在井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)分配到戶過程中，要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)水權(quán)分配模式，合理確定農(nóng)作物用水定額，準(zhǔn)確確定農(nóng)戶灌溉面積，公平合理地將水權(quán)分配到戶，真正做到井灌區(qū)地下水資源的“物盡其用”。

井灌區(qū)水權(quán)流轉(zhuǎn)可以使地下水資源從低效益領(lǐng)域流向高效益領(lǐng)域，促進節(jié)水升級。農(nóng)戶如果過量使用地下水資源，必然會出現(xiàn)其初始分配的水權(quán)不夠用的情況，這時農(nóng)戶只能通過井灌區(qū)地下水水權(quán)市場去購買額外的水權(quán)，這會導(dǎo)致用水成本的增加。如果農(nóng)戶水權(quán)有剩余，則可通過地下水水權(quán)市場進行交易并獲得一定的節(jié)水補償。實施井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革后，可以以水權(quán)倒逼井灌區(qū)的農(nóng)業(yè)節(jié)水。在這種情況下，農(nóng)戶過量地取用地下水、選擇大水漫灌的灌溉方式是得不償失的，這樣只會增加其用水成本并且損失其一部分的節(jié)水收益。水權(quán)制度改革后，農(nóng)戶會產(chǎn)生節(jié)水激勵，在農(nóng)田灌溉時會合理取用地下水，在保證農(nóng)作物正常用水需求下，盡量節(jié)約地下水資源，追求用水效益最大化，以降低其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本。

水權(quán)制度改革可以推動節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展。推廣節(jié)水灌溉技術(shù)是發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)的重要舉措之一。農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革后，農(nóng)戶可通過對節(jié)余水權(quán)的流轉(zhuǎn)而獲得相應(yīng)的經(jīng)濟補償。而通過采納節(jié)水灌溉技術(shù)，農(nóng)戶的節(jié)水量會得到相應(yīng)的提高，節(jié)水收益也會隨之增加。在此激勵下，井灌區(qū)農(nóng)戶的節(jié)水自覺性將會得到提升，農(nóng)戶采取節(jié)水灌溉措施的意愿也會得到提高。為滿足農(nóng)戶采取節(jié)水措施的意愿，可以在井灌區(qū)引進噴灌、管灌和水肥一體化等方式進行灌溉，進一步促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，實現(xiàn)井灌區(qū)地下水開采量的壓減。齊河縣焦廟鎮(zhèn)采取政府和社會資本共同參與的方式實行了水利部農(nóng)田高效節(jié)水灌溉試點項目的落地。在井灌區(qū)352.8 hm2耕地里安裝了幾十套節(jié)水灌溉設(shè)施。項目落地后可節(jié)約33.7萬m3，年獲益約197.71萬元，實現(xiàn)了地下水節(jié)水目標(biāo)。農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革變相地提高了農(nóng)業(yè)用水效率，減少了農(nóng)業(yè)用水量和地下水開采量，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水。

3.2 清晰界定農(nóng)業(yè)水權(quán)給井灌區(qū)農(nóng)戶

地下水資源是有明顯的“公共池塘資源”屬性，隨意開采容易引發(fā)“公地悲劇”，解決公地悲劇的方法就是水權(quán)界定，將農(nóng)業(yè)水權(quán)清晰地界定到戶，為地下水資源設(shè)置排他性產(chǎn)權(quán)，以此來提高地下水資源的利用效率，從根本上解決地下水超采問題。

因為地下水資源水權(quán)初始分配以地下水資源可分配總量為依據(jù)，所以界定水權(quán)首先要對地下水管理單元進行劃分。地下水管理單元指的是在取水時能作為單個系統(tǒng)來發(fā)揮功能的含水層系(水流可以在含水層的各部分間相互貫通)。一般來說，每個地下水管理單元都只有一個含水層。地下水管理單元與省界或一級流域甚至二級流域不一定不一致,地下水管理單元劃分時要將補給區(qū)包括在內(nèi)，并以道路等地理標(biāo)準(zhǔn)、水文地質(zhì)以及縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等行政區(qū)域來進行劃分。地下水管理單元劃分之后，根據(jù)地下水賦存情況,在維持正常的生態(tài)環(huán)境前提下,確定各地下水管理單元的可持續(xù)出水量，利用數(shù)學(xué)模型來計算最終各個地下水管理單元的地下水權(quán)可分配數(shù)量。

根據(jù)每個地下水管理單元的地下水可分配數(shù)量，對井灌區(qū)每位農(nóng)戶進行初始水權(quán)分配，應(yīng)以農(nóng)戶的耕地面積、農(nóng)作物種類、灌溉定額和地理區(qū)位(輸水距離)來進行綜合測算，以此來確定每位農(nóng)戶可獲得水權(quán)數(shù)量，分配到最終用水戶，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水權(quán)界定到戶。井灌區(qū)可使用先進的機電設(shè)備來抽取地下水，對農(nóng)戶的用水量進行現(xiàn)代化電子計量。農(nóng)戶進行灌溉時，電子計量設(shè)備會對用水量進行實時記錄，當(dāng)用水累計總量超過農(nóng)戶所分得的可用水量時，機電設(shè)備會停止供水。此時，農(nóng)戶只能購買新的水權(quán)并支付超定額取水累進加價水資源費，才能繼續(xù)進行農(nóng)田灌溉。此種方式可形成節(jié)水激勵，提高農(nóng)戶節(jié)水積極性，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水。德州市寧津縣在2014年開展井灌區(qū)水權(quán)制度改革，將農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)到戶，緩解了地下水超采的現(xiàn)象。寧津縣經(jīng)過精確測算和科學(xué)研判后，決定試點區(qū)農(nóng)戶每年每畝地用水額度為310 m3，向試點區(qū)3 467家農(nóng)戶頒發(fā)水權(quán)證和取水射頻卡，實現(xiàn)水權(quán)確權(quán)到戶。農(nóng)戶在相應(yīng)電力設(shè)備刷卡后方可進行灌溉，灌溉期間實時記錄用水量，若達到核準(zhǔn)的用水額度，設(shè)備即停止供水。此方式可以科學(xué)有效地管控農(nóng)戶的取水用水行為，避免地下水超采。水權(quán)確權(quán)到戶后，用水定額是改革前平均用水量的87%，節(jié)水成果明顯。

3.3 建立井灌區(qū)水權(quán)交易和流轉(zhuǎn)機制

《山東省地下水超采區(qū)綜合整治實施方案》提出，要探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式。科斯定理指出，在產(chǎn)權(quán)能夠清晰界定的前提下，只要允許自由交易，無論是零還是正交易成本，資源總可以達到有效配置。地下水資源管理與科斯定理相結(jié)合形成可交易水權(quán)制度，其可以使地下水資源配置到達最佳?？山灰姿畽?quán)制度是指農(nóng)戶可以將多余水權(quán)在水權(quán)市場上進行二次交易，以換取相應(yīng)經(jīng)濟補償。在供給和需求機制作用下，水權(quán)富余者與缺水者完成水權(quán)交易，地下水將從低效益領(lǐng)域流向高效益的領(lǐng)域。

井灌區(qū)水權(quán)交易將以地下水水權(quán)交易平臺為依托，建立區(qū)域地下水水權(quán)交易所。地下水水權(quán)交易所一般以縣域或井灌區(qū)為單元進行設(shè)立，在政府授權(quán)下負責(zé)本縣域或井灌區(qū)的水權(quán)交易。政府在一級市場完成水權(quán)的初始分配，將滿足一定條件的地下水水權(quán)以水權(quán)拍賣的方式轉(zhuǎn)讓給用水戶。在二級市場上進行井灌區(qū)用水戶之間的地下水水權(quán)交易，完成地下水在井灌區(qū)內(nèi)的流轉(zhuǎn)，使井灌區(qū)地下水資源達到最佳配置。寧津縣井灌區(qū)建立水權(quán)交易機制，開展水權(quán)交易改革，水權(quán)交易依托“互聯(lián)網(wǎng)+水權(quán)交易平臺”的方式實現(xiàn)，交易一般在農(nóng)戶間或農(nóng)戶和用水者協(xié)會間進行。農(nóng)戶可足不出戶，通過網(wǎng)上方便快捷的進行水權(quán)交易，實現(xiàn)水資源的市場化流轉(zhuǎn)，年可節(jié)約近3 000多萬m3農(nóng)業(yè)用水，優(yōu)化了地下水資源配置。

井灌區(qū)水權(quán)交易面向農(nóng)戶，交易程序太復(fù)雜、技術(shù)要求太高會不利于農(nóng)戶的水權(quán)交易。且單個農(nóng)戶的節(jié)水量相對偏小，其單獨進行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易成本過高且交易效率過低。為減少交易成本和復(fù)雜性，可以灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會為依托，采用相對便民的交易措施。農(nóng)民用水者協(xié)會是農(nóng)戶自愿參加的群眾性灌溉用水管理組織，其具有管理和運行所轄灌溉系統(tǒng),制定灌溉用水的管理制度,保證灌溉資產(chǎn)保值增值等職責(zé)[13]。建立井灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會，可以將井灌區(qū)的眾多農(nóng)戶聯(lián)合起來，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。農(nóng)戶往往在水權(quán)交易市場中處于弱勢地位，水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格過低，會損害農(nóng)戶利益，降低其節(jié)水積極性。因此農(nóng)民用水者協(xié)會可將眾多農(nóng)戶聯(lián)合起來，代表農(nóng)戶到轉(zhuǎn)讓市場上參與水權(quán)轉(zhuǎn)讓。這種方式降低了交易的復(fù)雜性，農(nóng)戶將交易的具體事宜交給農(nóng)業(yè)用水協(xié)會，該協(xié)會將代表井灌區(qū)的農(nóng)戶進入水權(quán)市場參與水權(quán)交易，替農(nóng)戶完成尋找買方、價格談判和辦理交易手續(xù)等工作。農(nóng)民用水者協(xié)會充分代表農(nóng)戶的利益，以為農(nóng)戶在水權(quán)轉(zhuǎn)讓中爭取最大利益為主要目的，在水權(quán)交易市場上以整體力量與買家抗衡，提高了談判能力，提高了水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格，降低了農(nóng)戶的交易成本，使水權(quán)價格能體現(xiàn)出地下水資源的稀缺性，提高了水權(quán)交易的效率。此交易方式使農(nóng)戶在水權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得了切實益處，增強了農(nóng)戶的獲得感、幸福感和滿足感，提高其水權(quán)轉(zhuǎn)讓的積極性，促進地下水資源的高效流轉(zhuǎn)，提高了地下水資源配置效率。