農(nóng)業(yè)水價綜合改革的推進困境及成因分析
——基于小農(nóng)戶風險視角

楊 鑫，張哲晰，穆月英

(1.中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732; 2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100810;3.中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，北京 100083)

為促進水資源可持續(xù)利用，發(fā)揮價格機制對農(nóng)業(yè)用水的調(diào)控作用至關(guān)重要。在糧食生產(chǎn)與水資源時空不匹配程度加劇情況下[1]，實施農(nóng)業(yè)水價改革有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水資源的合理利用，可以促進生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性與國家糧食安全水平。隨著農(nóng)業(yè)水價綜合改革總體時間過半，改革推進面臨的難度更大，個別地區(qū)改革進度整體滯后，存在“推進困境”。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，全國經(jīng)營耕地10畝(1畝=666.67 m2)以下、以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)戶有2.1億戶，占全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的98%以上。全國農(nóng)業(yè)水價處于長期被低估的狀態(tài)，以至于農(nóng)業(yè)水價改革一定程度上會抬高農(nóng)業(yè)水價水平，而作為改革主要參與對象的小農(nóng)戶難以接受農(nóng)業(yè)水價的提高，這是部分地區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革遲滯的關(guān)鍵特征之一[2]。

農(nóng)業(yè)水價改革以“總體上不增加農(nóng)民負擔”為基本原則，配套了精準補貼、節(jié)水獎勵等綜合政策，目的是避免小農(nóng)戶收入明顯下降，但對其收入波動的影響較少關(guān)注，不能有效解決小農(nóng)戶接受較高農(nóng)業(yè)水價的“風險負擔”。對于追求風險最小化的小農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)水價改革預期成本的高低影響其是否接受農(nóng)業(yè)水價提高。農(nóng)業(yè)水價改革本質(zhì)上是一項制度安排的變遷過程，預期成本包括可觀察部分和不可觀察部分，后者與小農(nóng)戶風險緊密相連，不僅來自制度設(shè)計，還與舊制度、其他制度的制度結(jié)構(gòu)有關(guān)。本文利用實地調(diào)研案例及相關(guān)數(shù)據(jù)，分析了農(nóng)業(yè)水價提高下小農(nóng)戶面對的適應與生產(chǎn)生活風險，以期為全面推進農(nóng)業(yè)水價改革提供參考。

1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革演進與推進困境的時空特征

農(nóng)業(yè)水價改革的目標是建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制，農(nóng)業(yè)水價總體達到運行維護成本，演進過程中形成了不增加農(nóng)民負擔、“先建機制、后建工程”、因地制宜、典型引路等經(jīng)驗。綜合已有研究[3-4]，可將農(nóng)業(yè)水價改革分為無償用水階段(1949—1964年)、萌芽階段(1965—1987年)、法治化階段(1988—2002年)、初步推進階段(2003—2015年)和系統(tǒng)推進階段(2016至今)5個階段?！吨腥A人民共和國水法》出臺以來，農(nóng)業(yè)水價改革目標由水資源可持續(xù)利用原則、調(diào)整農(nóng)業(yè)水價到保本水平、完善農(nóng)業(yè)節(jié)水體系到農(nóng)業(yè)水價綜合改革，政策體系不斷完善。2016—2021年“推進、扎實推進、加大力度推進、加快推進、持續(xù)推進、深入推進”農(nóng)業(yè)水價綜合改革的政策文件陸續(xù)出臺(表1)，彰顯了中央政府推動改革的決心，也顯示出深化改革面臨的巨大挑戰(zhàn)。國務院2016年頒布《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，提出用10年時間建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制。然而，按照2016—2018年農(nóng)業(yè)水價改革推進速度預估，可能無法在2026年準時完成改革目標[5]，其主要原因在于農(nóng)業(yè)水價改革進展不平衡、個別地區(qū)改革進度整體滯后。由此看來，“十四五”時期農(nóng)業(yè)水價改革需要更注重全面性、整體性，徹底打破部分地區(qū)存在的推進困境。

農(nóng)業(yè)水價改革推進困境的時間特征是農(nóng)業(yè)水費收繳困難的長期性。農(nóng)業(yè)水價偏低與水費計收困難的矛盾[6]，貫穿于整個農(nóng)業(yè)水價改革過程。國務院在2004年、2012年分別下發(fā)了《關(guān)于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》和《國家農(nóng)業(yè)節(jié)水綱要(2012—2020)》，但是大量小農(nóng)戶無法接受農(nóng)業(yè)水價提高帶來的收入下降。為不增加農(nóng)民負擔，2016年改革方案中納入獎補政策：在精準補貼方面，根據(jù)定額內(nèi)用水成本與運行維護成本的差額確定，重點補貼種糧農(nóng)民定額內(nèi)用水；在節(jié)水獎勵方面，根據(jù)節(jié)水量對采取節(jié)水措施、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)節(jié)水的主體下發(fā)獎勵資金，包括規(guī)模經(jīng)營主體、農(nóng)民用水合作組織和農(nóng)戶。這些獎補政策避免了小農(nóng)戶收入下降，卻沒有消除農(nóng)業(yè)水價改革推進困境，說明小農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)水價提高的容忍度低實屬頑固問題。

當前農(nóng)業(yè)水價改革推進困境的地區(qū)特征是分化性，即一些地區(qū)已擺脫推進困境，部分地區(qū)卻深陷于推進困境。姜文來等[5]研究指出，依據(jù)2016—2018年推進進度，華南、東北和華中地區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革不能按時完成改革目標，需加大推進的力度。

2021年是農(nóng)業(yè)水價綜合改革目標完成的中期年份，按照每個省份應至少完成改革目標的50%，全國可分為3類地區(qū)：第一類為完成改革的地區(qū)，包括北京、上海、江蘇、浙江等；第二類為改革順利推進的地區(qū)(改革進度超過50%)，包括天津、內(nèi)蒙古、遼寧、山東、云南、陜西、甘肅、青海等；第三類為需要深入推進改革的地區(qū)，包括黑龍江、河南、吉林、安徽、河北等糧食主產(chǎn)區(qū)以及大部分南方省份。根據(jù)省份特點，一個地區(qū)人均GDP越低、越靠近南方、糧食產(chǎn)量越高，農(nóng)業(yè)水價綜合改革出現(xiàn)推進困境的可能性越大。對于這些地區(qū)，提高農(nóng)業(yè)水價與穩(wěn)定農(nóng)民收入、增加財政支出、保障糧食安全等目標存在沖突，相關(guān)部門直接補貼灌區(qū)單位以縮小終端水價提幅，而非根據(jù)實際用水量精準補貼，導致節(jié)水激勵效果不強[7]，回到了財政補貼水利運行的舊模式。相似地，河北桃城地區(qū)推進的“一提一補”模式也遇到瓶頸，提高水價作為一種預懲罰措施受到農(nóng)民排斥，村干部開展工作較困難，即使安裝量化水表后，被破壞率也極高[8]。因此，只要小農(nóng)戶不能容忍農(nóng)業(yè)水價提高，獎補政策也難以發(fā)揮預期作用。

表1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革演進的相關(guān)政策內(nèi)容

2 農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進困境的已有研究視角

農(nóng)業(yè)水價改革涉及方面較多，對小農(nóng)戶的影響也較為復雜，已有研究主要提出了4種不同視角，對理解農(nóng)業(yè)水價改革推進困境具有重要意義。

a.農(nóng)業(yè)水價改革會降低小農(nóng)戶收入，主要理由有3點：一是小農(nóng)戶的利益只在改革試點局部地域和短時期內(nèi)有一定保障，而且節(jié)水獎勵和水權(quán)轉(zhuǎn)移收益具有外生性和不確定性[6]；二是節(jié)水獎勵方式不合理，沒有遵循程序公開透明的原則[9]，缺少激勵相容的農(nóng)業(yè)水價補貼政策；三是對于耕地較少的農(nóng)戶以及節(jié)水程度較高的地區(qū)，節(jié)水獎勵力度較低，無法產(chǎn)生經(jīng)濟激勵效果[8]。不過，部分研究否認農(nóng)業(yè)水價提高影響小農(nóng)戶收入，理由是依靠誘致性技術(shù)進步會促進灌溉用水總量下降，或利用節(jié)水獎勵抵銷收入下降[10]，或利用其他投入替代灌溉水，或通過提高農(nóng)產(chǎn)品價格彌補水價提高帶來的成本增加[11]。無論農(nóng)業(yè)水價提高是否會降低小農(nóng)戶收入，當前改革已配套獎補政策，該研究視角下最終只能將農(nóng)業(yè)水價改革推進困境的成因歸為兩點：一是節(jié)水獎補力度不足，二是農(nóng)業(yè)節(jié)水效果不好。

b.農(nóng)業(yè)水價改革產(chǎn)生的不同農(nóng)業(yè)用水定價模式、水權(quán)交易方式等，影響了小農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)水價提高的接受意愿。在農(nóng)業(yè)用水定價模式方面，大量研究支持供水成本定價模式，即農(nóng)業(yè)水價至少能補償供水運行成本[12]。胡繼連等[13]則認為，供水成本定價將激勵供水單位增加供水而產(chǎn)生浪費，更應遵循“節(jié)水成本定價”，令農(nóng)業(yè)水價等于節(jié)水總投資與節(jié)水總量之比，以激勵農(nóng)戶節(jié)水。在農(nóng)業(yè)水費征收方面，易福金等[11]證明通過計量水價實現(xiàn)節(jié)水目標對農(nóng)戶糧食種植的沖擊更小，王西琴等[14]卻認為計量化的“以電折水”方法下幾乎無法提高水價，只有灌溉用水定額制度水價具有上漲空間。在農(nóng)業(yè)水權(quán)交易方面也存在不同意見，F(xiàn)ang等[15]研究發(fā)現(xiàn)水權(quán)交易能促使農(nóng)戶采用節(jié)水技術(shù)和減少農(nóng)業(yè)用水，但胡振通等[16]提出中國水權(quán)交易成本過高，節(jié)余水權(quán)交易的凈收益有限，無法有效促進小農(nóng)戶接受相對較高的水價。上述解釋尚未達成統(tǒng)一共識，不過至少承認部分農(nóng)業(yè)用水定價模式激勵機制不合理，可能導致小農(nóng)戶收入下降。

c.農(nóng)業(yè)水價改革會激發(fā)小農(nóng)戶的非理性情緒，進而呈現(xiàn)抗拒狀態(tài)。這類研究注意到農(nóng)民人均收入大幅提高和農(nóng)業(yè)水價較低之間的矛盾：農(nóng)戶收入并不會因為農(nóng)業(yè)水價上漲而顯著下降，但農(nóng)民繳納水費的意愿依然不高。楊晶[17]認為農(nóng)戶的水商品和節(jié)水意識淡薄，并把農(nóng)業(yè)節(jié)水的責任歸于政府，使其心理無法接受農(nóng)業(yè)水價提高。相關(guān)分析提出，上述現(xiàn)象的心理原因是農(nóng)戶心理參照點水價等于零或小于實際水價[18]，家庭經(jīng)濟收入、戶主年齡、文化程度、現(xiàn)行水價差異等因素影響了農(nóng)戶的水價心理承受能力[19]。該解釋從行為經(jīng)濟學角度提出了農(nóng)業(yè)水價改革遲緩的解釋，強調(diào)利用獎補政策調(diào)整其心理參照點水價。

d.基于制度經(jīng)濟學，相關(guān)研究強調(diào)順應農(nóng)村社會的客觀發(fā)展規(guī)律，避免強制要求小農(nóng)戶接受外生的農(nóng)業(yè)水價改革。Ostrom等[20]利用不對稱博弈分析，發(fā)現(xiàn)發(fā)展中國家的農(nóng)民會通過自主談判創(chuàng)造和實施相關(guān)規(guī)則，提高灌溉管理水平、降低農(nóng)業(yè)用水不確定性，而外部力量的干預可能導致農(nóng)民之間相互依賴的關(guān)系瓦解，進而限制農(nóng)民對維護水利工程付費和志愿勞動力投入的意愿。將勞動力轉(zhuǎn)移等因素納入分析框架后，王亞華等[21]認為“義務工”和“勞動積累工”制度的取消使小農(nóng)戶更加關(guān)注個體利益，“搭便車”現(xiàn)象導致農(nóng)村灌溉管理集體行動能力下降。部分學者認為政府作為農(nóng)業(yè)用水制度主要供給方，需建立農(nóng)業(yè)用水協(xié)會制度、強化水利工程建設(shè)和產(chǎn)權(quán)制度、完善獎懲補貼機制等，令農(nóng)戶相信較高的農(nóng)業(yè)水對應較好的用水體驗，才能提高其配合程度[22-23]。何文盛等[24]基于制度建設(shè)與創(chuàng)新，提出推動農(nóng)業(yè)水價改革向縱深發(fā)展，包括統(tǒng)籌中央與地方關(guān)系、建立多元融資渠道等。

綜上所述，前3種研究視角較多從農(nóng)業(yè)水價改革的自身設(shè)計和實施成本、預期收益出發(fā)，第4種關(guān)注到了農(nóng)業(yè)水價改革作為制度變遷對小農(nóng)戶的系統(tǒng)性影響，但沒有深入分析農(nóng)業(yè)水價改革下的小農(nóng)戶風險?；谥贫冉?jīng)濟學相關(guān)理論，任何制度創(chuàng)新都需協(xié)調(diào)與已有舊制度的替代關(guān)系，受到地區(qū)歷史和文化影響，清除舊制度的潛在成本較高；并且，任何制度創(chuàng)新都需協(xié)調(diào)與其他制度改革的互補關(guān)系。這意味著，僅孤立地分析農(nóng)業(yè)水價改革的實施成本，無法解釋精準補貼和節(jié)水獎勵的“失靈”，更不能有效促進小農(nóng)戶接受農(nóng)業(yè)水價改革。本文利用制度變遷與制度配置理論，揭示小農(nóng)戶適應風險與生產(chǎn)生活風險的形成機制及其影響，提出增強小農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)水價提高容忍度的政策建議。

3 農(nóng)業(yè)水價綜合改革下小農(nóng)戶風險的生成機制與影響

3.1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的小農(nóng)戶風險生成機制

農(nóng)業(yè)水價改革是農(nóng)業(yè)用水舊制度結(jié)構(gòu)向新制度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程(圖1)，對與農(nóng)業(yè)用水相關(guān)的制度結(jié)構(gòu)產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。制度結(jié)構(gòu)變化可分為制度替代和制度配置兩個方面，蘊涵著不確定性。換而言之，農(nóng)業(yè)水價改革的標志是農(nóng)業(yè)水價提高，而小農(nóng)戶接受農(nóng)業(yè)水價提高屬于接受復雜新制度結(jié)構(gòu)的起點，既要改變灌溉習慣，又要面對伴隨的多個生產(chǎn)生活問題。

圖1 農(nóng)業(yè)用水制度結(jié)構(gòu)變化的小農(nóng)戶風險生成機制

從制度替代看，制度變遷成本至少包括設(shè)計實施新制度、清除舊制度、消除變革阻力、不可避免的社會損失、隨機成本等。在農(nóng)業(yè)水價改革前，農(nóng)業(yè)水資源管理并非制度真空，基本形成次優(yōu)正式制度和非正式制度混合的制度結(jié)構(gòu)。次優(yōu)農(nóng)業(yè)水價制度以投入要素或產(chǎn)出掛鉤的間接定價模式為主，投入要素包括灌溉時間、灌溉面積、灌溉電量、勞動力等。非正式制度是一定地域范圍內(nèi)，人們在長期交往中有意識或自發(fā)形成的約定成俗、共同恪守的行為準則，主要指與傳統(tǒng)文化關(guān)聯(lián)、習俗掛鉤、村民自治相關(guān)的約定俗成規(guī)則。非正式制度運行不需要設(shè)立專門的組織結(jié)構(gòu)或者監(jiān)督人員，較低的社會運行成本使之固化為社會交往傳統(tǒng)，除非收益大到抵銷潛在成本才能誘發(fā)制度變遷。在農(nóng)業(yè)水價改革推進過程中，農(nóng)業(yè)用水正式制度將從次優(yōu)的間接定價模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽顑?yōu)的從量水價，但非正式制度變化相對緩慢，小農(nóng)戶在新制度下的用水決策、矛盾處理方式、用水習慣等還未成熟，進而形成適應風險：脫離仍在運行的農(nóng)業(yè)用水制度的同時，要適應農(nóng)業(yè)水價改革的新制度。若小農(nóng)戶認為接受農(nóng)業(yè)水價提高及改革的風險過大，自然地產(chǎn)生對舊制度的路徑依賴。

從制度配置看，任何一項制度安排的運行都必定內(nèi)在地聯(lián)結(jié)著制度結(jié)構(gòu)中其他的制度安排，制度配置經(jīng)常處于無效率的狀態(tài)，制度之間發(fā)生抵觸、沖突以及真空的情況經(jīng)常發(fā)生，協(xié)調(diào)與其他初級制度關(guān)系會產(chǎn)生系統(tǒng)風險，主要來自相關(guān)初級制度安排的不完善性。制度間相互關(guān)系形成了制度連鎖機制，包括前向連鎖和后向連鎖，后者指次級制度變遷反作用于初級制度，形成變遷的必要性和強制性。農(nóng)業(yè)水價制度并非一種根本性制度，需要以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)要素市場、農(nóng)村社會保障、鄉(xiāng)村治理等初級制度變遷為基礎(chǔ)。若改革實施過程中忽視后向連鎖效應，將會導致新的次級制度無法實現(xiàn)既定功能。

進一步地，當相關(guān)初級制度改革沒有完成時，地方政府實施農(nóng)業(yè)水價改革有兩種策略：一是，根據(jù)現(xiàn)有初級制度框架調(diào)整刺激制度改革方案，出現(xiàn)考核壓力下的“政策變通”[25]；二是，為切實有效推動改革，在實施中同步“重塑”相關(guān)初級制度。由于農(nóng)業(yè)水價改革得到中央政府高度重視，地方政府一般傾向于第二種實施策略。然而，這種策略會明顯影響制度配置，使改革對象必須適應次級和相關(guān)初級制度的共同變遷。當出現(xiàn)不同關(guān)聯(lián)制度間相互沖突時，風險敏感的小農(nóng)戶會意識到制度結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，以及伴生的生產(chǎn)生活風險。即使出臺了保持收入不變的獎補政策，但出于規(guī)避系統(tǒng)性風險的考慮，小農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)水價提高仍呈現(xiàn)出抗拒態(tài)度。

簡而言之，農(nóng)業(yè)水價改革下，小農(nóng)戶接受農(nóng)業(yè)水價提高并非簡單決策過程，而是面對制度結(jié)構(gòu)改變帶來的適應風險和生產(chǎn)生活風險，即使是“先提后補”的形式，也不能使其簡單地接受農(nóng)業(yè)水價提高，從而阻礙了部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)水價改革。

3.2 小農(nóng)戶適應風險對推進困境形成的作用

我國灌溉管理的非正式制度廣泛存在，在歷史傳承、文化傳統(tǒng)、社會網(wǎng)絡、鄉(xiāng)紳共治等承載下延續(xù)至今。借助中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所中國鄉(xiāng)村振興調(diào)查(CRRS)，本文梳理了3類激勵機制不同的非正式農(nóng)業(yè)灌溉用水制度，論證小農(nóng)戶對非正式灌溉制度的路徑依賴及其引發(fā)的適應風險。

a.以聲譽激勵為主的管理方式。安徽石臺縣H村耕地不足30 hm2，小農(nóng)戶從事經(jīng)濟作物、果樹、茶園、中藥材等生產(chǎn)經(jīng)營活動，降水基本滿足灌溉需求，補充灌溉的河流引水有時會產(chǎn)生明顯用水緊張。經(jīng)村集體商議，農(nóng)業(yè)水費和水利設(shè)施運行費用由村委會代繳，2020年村委會在集體資產(chǎn)收益分紅比例由15%增至20%，相當于農(nóng)戶按照人數(shù)間接繳納了灌溉費用。灌溉用水管理主要依靠非正式制度運行，解決用水矛盾采用“兩次抽簽”排序法：先是村小組代表抽簽，然后組內(nèi)再抽簽確定灌溉順序。上述制度沒有確定灌溉時長，但是灌溉時間過長的農(nóng)戶面臨嚴重聲譽損失，自私的灌溉行為會降低其在村中的可信度和村級事務中的影響力。

b.以灌溉管理者灌溉收入激勵為主的管理方式。以安徽鳳臺縣A村為例，當?shù)啬昶骄邓繛?00 mm左右，主要種植作物是小麥和玉米，以地表水灌溉為主。灌溉系統(tǒng)分為一、二級和村級提水電站。村辦或生產(chǎn)隊辦提水站主要由個人承包，固定資產(chǎn)投資由財政負擔較多。對于個人承包戶，承包收益來自村民繳納與灌溉面積灌溉的排灌費，每年基本在600元/hm2左右，而承包成本分為不變的承包租金和可變的抽水電費，使得降低抽水電費成為經(jīng)濟激勵機制：一方面，承包戶通過調(diào)控灌溉速率降低抽水成本，避免管道中灌溉水位下降過于迅速；另一方面，承包戶負責田間灌溉水閘的開放，一般都會嚴格把握時間，避免因浪費造成抽水成本的增加。

c.以灌溉管理者非灌溉收入激勵為主的管理模式。以安徽黟縣K村為例，當?shù)啬昃邓? 700 mm左右。K村總?cè)丝诮?00人，農(nóng)地面積超過870 hm2，其中林地約占85%、農(nóng)業(yè)耕地占15%。村委會以每年5萬元的租金將集體所有水庫承包給個人，承包戶可從水庫發(fā)電和水庫養(yǎng)魚中獲得非灌溉收入，合同條件是優(yōu)先保證村民灌溉用水。若收到大量村民在灌溉用水方面的投訴，村委會就會提高承包租金或者下一年更換承包人。在該機制下，承包人既要保證水庫維持在一定水位以保證發(fā)電和養(yǎng)魚，又要滿足村民灌溉需求，故十分關(guān)注每次灌溉時長，避免過量供給或供給不足。由此，村民、村委會和水庫承包人形成互相制約的關(guān)系，村莊灌溉用水的管理平穩(wěn)有序、供需相對平衡。

上述村莊缺少大規(guī)模種植戶，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)水平相對較低，灌溉水管理制度是在長期文化因素、社會關(guān)系等作用下逐漸形成的，較少依賴正式的市場價格手段，小農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)水價改革的支持度不高。在農(nóng)村熟人社會中，理性的經(jīng)濟行動受到社會關(guān)系的制約[26]，而社會關(guān)系在農(nóng)戶用水過程中扮演著重要的角色，能引發(fā)內(nèi)部形成更多非正規(guī)的履約機制，一定程度上避免參與者之間的信息不對稱、機會主義行為[27]。若文化、制度和技術(shù)之間的演化是相互分離的，而非通過社會內(nèi)部協(xié)調(diào)和博弈形成，外來的強制干預可能加劇鄉(xiāng)村內(nèi)部的灌溉用水矛盾。上述村莊的非正式制度及其激勵方式依然運行良好，或許存在不利于水利工程維護等問題，但包含了村民長期博弈形成的均衡狀態(tài)以及有益的激勵措施，核心原因是當?shù)刭Y源稟賦和技術(shù)的變化較慢，并沒有明顯快于價值體系和組織原則的調(diào)整，經(jīng)濟、制度和文化子系統(tǒng)協(xié)調(diào)關(guān)系較高。

總之，非正式農(nóng)業(yè)用水制度引發(fā)的路徑依賴會增加小農(nóng)戶的適應風險，配套的獎補政策只能維持收入不變，但無法消除潛在用水矛盾，這種影響表現(xiàn)出顯著的地區(qū)異質(zhì)性。完成農(nóng)業(yè)水價改革省份中的小農(nóng)戶適應風險較低：北京、上海、浙江等地區(qū)的市場化和城鎮(zhèn)化程度高，灌溉設(shè)施較為完善，農(nóng)村居民人數(shù)較少、已有灌溉制度逐漸消解；青海、陜西等西北地區(qū)水權(quán)制度建設(shè)已取得一定成效，小農(nóng)戶水商品意識普遍。反之，在宗族關(guān)系復雜的南方農(nóng)村地區(qū)、經(jīng)濟相對落后省份、農(nóng)業(yè)人口密集的村莊中，大量非正式農(nóng)業(yè)用水制度仍有生命力，小農(nóng)戶對市場化的水資源管理方式尚不熟悉，更不會貿(mào)然接受農(nóng)業(yè)水價的提高。

3.3 小農(nóng)戶生產(chǎn)生活風險對推進困境形成的作用

在歷次農(nóng)業(yè)水價改革中，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用水協(xié)會“科層化”、農(nóng)田水利設(shè)施維護水平較差、節(jié)水獎勵發(fā)放效率較低等問題，令小農(nóng)戶置疑農(nóng)業(yè)水價改革的有效性。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、鄉(xiāng)村治理制度、農(nóng)業(yè)科技體制機制、農(nóng)村社會保障制度等初級制度變遷同步進行下，小農(nóng)戶將評估農(nóng)業(yè)水價改革是否具有連續(xù)性，是否與更高級別的制度存在沖突。也就是說，小農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)水價改革的預期制度變遷成本，疊加了其他初級制度變遷的不確定性成本。其中，不完善的農(nóng)村社會保障體系對農(nóng)業(yè)水價改革的限制性最為典型。

長期以來，較低的農(nóng)業(yè)用水價格掛鉤了社會保障功能。實行聯(lián)產(chǎn)承包制后，土地對農(nóng)民就業(yè)、生活福利和傷病養(yǎng)老保障功能得到加強，對保證社會穩(wěn)定發(fā)展起到重要作用[28]。農(nóng)業(yè)灌溉用水作為土地資源的互補性要素，也具有社會保障性質(zhì)，一定程度上能平滑農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入。在自然風險方面，灌溉能有效避免農(nóng)業(yè)產(chǎn)量下降，主要通過緩解干旱的影響，以及水肥配合減少蟲害發(fā)生。例如，在極端干旱事件下，華北平原農(nóng)戶每增加1次灌溉頻次平均挽回約21%的小麥單產(chǎn)損失[29]。在市場風險方面，當某種農(nóng)產(chǎn)品價格大幅下降或投入要素價格上漲時，較低的灌溉價格有利于農(nóng)戶調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、利用水資源部分替代其他生產(chǎn)要素。

小農(nóng)戶消費貼現(xiàn)率較高，即使農(nóng)業(yè)水價提高后再補貼，也會弱化灌溉社會保障功能。農(nóng)業(yè)水價改革會擠占小農(nóng)戶現(xiàn)金流，增加其對抗干旱的灌溉風險和保持消費平穩(wěn)的困難程度。小農(nóng)戶的收入和消費均具有季節(jié)性、集中性和不確定性的特點，二者波動結(jié)合催生出生產(chǎn)生活風險。2019年，農(nóng)村居民消費支出占人均可支配收入的比重為85%，部分農(nóng)戶能利用自身儲蓄和社會網(wǎng)絡借貸的方式平滑剛性消費[30]，但對于收入較低且社會資本匱乏的小農(nóng)戶，依賴儲蓄、社會網(wǎng)絡和市場借貸分擔收入風險的能力較差[31]，暫時性收入波動就容易引發(fā)明顯的消費變化，甚至威脅其基本生計。

部分地區(qū)推動農(nóng)業(yè)水價改革時注意到了小農(nóng)戶的生產(chǎn)生活風險，出現(xiàn)了考慮社會保障的改革案例。北京大興區(qū)Z村為落實農(nóng)業(yè)水價改革，村民代表大會協(xié)商確定設(shè)施農(nóng)業(yè)水價為0.8元/m3，遠高于限額內(nèi)政府指導水價0.45元/m3，用水價格較改革前上漲了近50%。在獎補政策基礎(chǔ)上，對種植面積小于2畝的菜農(nóng)，每年直接下發(fā)300元的灌溉補貼到IC卡中，保證了小農(nóng)戶在一定額度內(nèi)水價基本保持不變，超過之后自動按改革后水價收費。所以，該村農(nóng)業(yè)水價改革較為順利，關(guān)鍵原因是對種植規(guī)模較小農(nóng)戶的無條件灌溉用水補貼，緩解了其面臨的生產(chǎn)生活風險。

河北省“超用加價”模式也包括了良好的社會保障性，水權(quán)額度內(nèi)用水按現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價計收，超過水權(quán)額度后平均加價20%以上，超用水限額則在加價基礎(chǔ)上再加征水資源稅；在水權(quán)額度內(nèi)可由政府回購、交易或結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，超過水權(quán)額度則沒有獎勵(糧食作物在定額內(nèi)有獎勵)。水權(quán)額度按承保的耕地面積和畝均耕地可分配水量核定，具體見《河北省農(nóng)業(yè)用水限額及水量核定工作辦法(試行)》；農(nóng)業(yè)用水限額根據(jù)灌溉面積和單位用水限額核定，具體見《河北省水權(quán)確權(quán)登記辦法》。截至2018年，“超用加價”模式在145個縣實施，占河北省水價改革總面積的95%左右?！俺眉觾r”模式制定了水權(quán)額度和用水限額兩個標準，本質(zhì)上分別對應“生存水權(quán)”和“發(fā)展水權(quán)”，在“生存水權(quán)”內(nèi)只有正向激勵且農(nóng)業(yè)水價維持不變，有力推動了農(nóng)業(yè)水價改革進程。

農(nóng)業(yè)水價提高帶來的生存生活風險，也可以解釋不同主體對農(nóng)業(yè)水價提高的差異性接受程度。河北邢臺南和區(qū)采用“以電折水”計價模式，并推行地表水為主、地下水補充的雙灌計劃，結(jié)合穩(wěn)定糧食播種面積、增加農(nóng)戶收入等社會目標，農(nóng)業(yè)用水價格維持在0.65元/(kW·h)的較低水平，漫灌的單次灌溉成本為375元/hm2(包括雇工成本)。實地調(diào)查顯示，小農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)水價提高非?？咕埽N植規(guī)模較大的新型經(jīng)營主體比較容易接受，兩類主體核心區(qū)別是對生產(chǎn)生活風險的承受能力不同。當?shù)匦滦徒?jīng)營主體種植規(guī)模較大，平均在3 hm2左右，廣泛采用噴灌技術(shù)和購買自然災害保險，省工和省地的經(jīng)濟效應明顯，抗農(nóng)業(yè)風險能力較強。不僅如此，新型經(jīng)營主體的要素投入量較大，借貸能力較強，現(xiàn)金流相對充裕，有能力接受農(nóng)業(yè)水價先提高，核算完農(nóng)業(yè)用水后再申請節(jié)水獎勵。相對地，小農(nóng)戶耕地面積平均不足2畝，資本存量有限，面積過小無法使用噴灌技術(shù)，且由于“多戶用一井”的情況容易產(chǎn)生沖突，土地托管下依然要小農(nóng)戶繳納灌溉費用，使農(nóng)業(yè)水價“先提后補”產(chǎn)生的收入波動難以被消除。

4 全面推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的政策建議

4.1 因地制宜設(shè)計農(nóng)業(yè)水價改革的微觀主體管理模式

從管理成本出發(fā)，農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的微觀責任主體不一定是小農(nóng)戶。對于水資源較為緊張且利用地下水較多的地區(qū)，灌溉負外部性可能造成嚴重的生態(tài)后果，需要所有農(nóng)戶均為責任主體，故應采用終端統(tǒng)一管理模式，計量設(shè)施成本由政府支付，監(jiān)督和運營職責可承包給個人或企業(yè)，類似于上述鳳臺縣的模式。對于以地表水灌溉，或非正式灌溉制度運行良好的部分地區(qū)，村級或灌溉區(qū)域放水員可成為改革的終端責任主體，減少收繳灌溉水費的社會成本。例如，浙江省江山市鳳林鎮(zhèn)成立了鳳林水利管理協(xié)會，共有責任主體放水員5名，農(nóng)戶在定額內(nèi)用水免費，由村集體統(tǒng)一支付；超額用水部分，由片區(qū)放水員收取，并向協(xié)會支付超定額水費。也就是說，放水員需接受“先考核后獎懲”，負責區(qū)域未超過定額用水量接受節(jié)水獎勵，反之予以懲罰。整個過程中，水利管理協(xié)會、村集體、放水員成為農(nóng)業(yè)水價改革的責任主體，最大程度降低了農(nóng)業(yè)水價提高對小農(nóng)戶的影響。

4.2 將生存灌溉補貼和農(nóng)業(yè)保險補貼納入獎補政策

構(gòu)建包含生存灌溉補貼和農(nóng)業(yè)保險補貼的獎補體系。第一檔劃定基本生產(chǎn)農(nóng)業(yè)用水權(quán)利，維持小農(nóng)戶灌溉水價不變，甚至可對低收入小農(nóng)戶可免除水價，但超出部分應大幅提高農(nóng)業(yè)水價，甚至達到全成本水價，即“免除小農(nóng)戶定額內(nèi)水費，超定額水價實行成本水價和累進加價”；第二檔劃定農(nóng)業(yè)用水限額標準，在限額內(nèi)對糧食種植或節(jié)水大戶進行精準節(jié)水獎勵，且根據(jù)降雨、節(jié)水技術(shù)、種植結(jié)構(gòu)等因素動態(tài)調(diào)整限額和獎勵標準。另外，利用農(nóng)業(yè)保險補貼鼓勵小農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)自然災害保險，減少干旱等氣候引發(fā)的產(chǎn)量損失。由此，兩種補貼措施可緩解農(nóng)業(yè)水價改革對灌溉社會保障功能的沖擊，降低小農(nóng)戶接受農(nóng)業(yè)水價提高的風險，為節(jié)水獎補政策發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。

4.3 完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障體系

率先完成農(nóng)業(yè)水價改革的省份，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、市場機制、社會保障體系均較為完善，農(nóng)業(yè)水價提高沒有引發(fā)明顯的小農(nóng)戶風險。基于上述經(jīng)驗，改革相對滯后的地區(qū)，應借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從政府救助、基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本3個維度提高農(nóng)村社會保障水平。政府救助包括提高農(nóng)村低保標準、發(fā)放一次性補助金、推出政策性的消費貸款等；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用在于推動農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和減少外出務工的成本，強化非農(nóng)就業(yè)對小農(nóng)戶生活的保障效果；大力提高農(nóng)村人力資本，包括健康、知識、技能等維度，構(gòu)建小農(nóng)戶自我保險的良性循環(huán)機制。