新發(fā)展理念下水資源優(yōu)化配置績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

王梅梅

(1.中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所, 北京 100836; 2.中國社會科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京 102488)

人類的一切經(jīng)濟(jì)活動，包括資源配置，歸根結(jié)底都是為實現(xiàn)一定的發(fā)展目標(biāo)服務(wù)的。實現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展是馬克思筆下新社會的本質(zhì)要求[1]。阿瑪?shù)賮啞ど璠2]提出“以自由看待發(fā)展”，也認(rèn)為人的自由既是發(fā)展的主要手段，更是發(fā)展的首要目的。從以GDP為中心、速度至上的“物本”主義增長導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶橹?、追求質(zhì)量的“人本”主義發(fā)展導(dǎo)向，日漸成為當(dāng)代社會的基本價值取向。我國創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念深度詮釋和極大豐富了以人為本的可持續(xù)發(fā)展理念。

中國經(jīng)濟(jì)在快車道上飛馳了幾十年，河流污染、湖泊萎縮、水生態(tài)環(huán)境脆弱等問題隨之而來，水資源危機(jī)正越來越成為制約發(fā)展、影響人們生活質(zhì)量的瓶頸。優(yōu)化我國水資源的配置，提高水資源利用的社會經(jīng)濟(jì)生態(tài)綜合效益有著非常重要的現(xiàn)實意義。為此，我國提出了“河長制”，把地方主官推到了治水第一責(zé)任人的位置，用責(zé)任來約束權(quán)力。河長制通過在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下將目標(biāo)分級傳遞并實行嚴(yán)格的考核及獎懲機(jī)制達(dá)到使地方?jīng)Q策者承擔(dān)水環(huán)境治理的相應(yīng)責(zé)任的目的。但是，承擔(dān)治水責(zé)任只是河長們承擔(dān)的諸多責(zé)任中的一種，在以經(jīng)濟(jì)效益為唯一目標(biāo)導(dǎo)向的粗放型發(fā)展模式下，不能完成經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)帶來的后果比水環(huán)境惡化受到的懲罰更為直接和明顯，一些地方政府參與并直接推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈沖動輕而易舉地戰(zhàn)勝了保護(hù)水環(huán)境的理性，導(dǎo)致治水責(zé)任無法起到應(yīng)有的約束作用。因而，治水責(zé)任的確定、治水績效的考核評價，需要綜合考慮發(fā)展經(jīng)濟(jì)、治理水環(huán)境等不同方面的內(nèi)容。

《全國水資源綜合規(guī)劃技術(shù)大綱》對水資源合理配置的定義體現(xiàn)了有效性、公平性和可持續(xù)性的原則，提出水資源合理配置的最終目的，就是實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，保證社會經(jīng)濟(jì)、資源、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國有不少學(xué)者也都提出衡量水資源配置優(yōu)劣程度的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由單純追求經(jīng)濟(jì)效益最大化轉(zhuǎn)向追求社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境整體效益最大化，應(yīng)該同實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好，使人民群眾在發(fā)展中得到更多獲得感的新期待高度契合，但遺憾的是,這些研究成果大多偏重定性分析,關(guān)于如何進(jìn)行量化評估的研究還比較少。鑒于此，本文在總結(jié)已有研究成果的基礎(chǔ)上，搭建了一個易于量化的評價指標(biāo)體系，以便對我國水資源優(yōu)化配置績效進(jìn)行定量的評價。

1 文獻(xiàn)綜述

水資源配置的評價涉及經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、公平、效率等方面。通過整理歸納當(dāng)前水資源配置績效的定量研究成果，發(fā)現(xiàn)主要有兩種多層次評價指標(biāo)體系:

第一類指標(biāo)體系是先按照最優(yōu)化模型計算出來一個水資源配置的理想狀態(tài)，然后將理想狀態(tài)與現(xiàn)實狀態(tài)進(jìn)行比較，來衡量水資源配置的現(xiàn)實績效。例如：李如忠等[3]從社會、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境、技術(shù)和管理等領(lǐng)域分別篩選了一些評價指標(biāo)來衡量各個地區(qū)的水資源配置效果，然后再由各地區(qū)的人口數(shù)量信息相對于水資源利用效果的組合權(quán)重之比作為各自應(yīng)分?jǐn)偟乃恐龋缓髮⑦@一計算所得的結(jié)果和實際的水資源配置情況進(jìn)行對比，以其差距來衡量水資源配置的績效；張琨等[4]先對工業(yè)、農(nóng)業(yè)等各個行業(yè)的水資源利用效率進(jìn)行評價，然后，考慮各個省市不同自然地理條件例如水資源總量、年降水量、總?cè)丝谝约安煌漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素，用這些指標(biāo)建立投影尋蹤模型，通過最佳投影方向與評價指標(biāo)的線性投影得到投影指標(biāo)值，再利用這一指標(biāo)對水資源利用效率進(jìn)行綜合評價；朱彩琳等[5]認(rèn)為水資源優(yōu)化配置的核心在于空間均衡，在社會、經(jīng)濟(jì)及生態(tài)環(huán)境三目標(biāo)模型的基礎(chǔ)之上，加入了這3個子系統(tǒng)不同計算單元之間的協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，計算單元內(nèi)水資源-社會經(jīng)濟(jì)-生態(tài)環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展度作為約束，構(gòu)建起一個面向各個地區(qū)空間均衡的水資源優(yōu)化配置模型。這類研究方法當(dāng)中，最優(yōu)化狀態(tài)的計算需要使用較為復(fù)雜的統(tǒng)計計量和數(shù)理模型手段，有較高的難度，并且選擇不同的最優(yōu)化模型可能會得到不同的最優(yōu)化結(jié)果，導(dǎo)致評價結(jié)果會出現(xiàn)差異。

第二類指標(biāo)體系是直接對所選取的能反映水資源配置績效的指標(biāo)進(jìn)行估算，然后將各指標(biāo)的估值通過各種數(shù)學(xué)方法進(jìn)行綜合，直接得出水資源配置的綜合績效水平。例如：賈紹鳳等[6]從用水的可持續(xù)性、公平和經(jīng)濟(jì)效率3個方面建立了評價指標(biāo)體系，將可持續(xù)性指數(shù)、社會公平指數(shù)和經(jīng)濟(jì)效率指數(shù)進(jìn)行算術(shù)平均或加權(quán)平均，得出總的用水合理性評價指數(shù)；趙敏娟等[7]對水資源配置“是否能夠適應(yīng)自然資源的系統(tǒng)性和個性的管理需要、是否能夠形成最優(yōu)的決策并進(jìn)行有效的決策傳遞、是否能夠在長時期實現(xiàn)自然資源使用公平和可持續(xù)發(fā)展”實施了績效評價，其評價指標(biāo)體系包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、制度建設(shè)、水資源質(zhì)量等方面；蘇琴等[8]設(shè)計的指標(biāo)體系由分區(qū)和流域全局性評價指標(biāo)兩部分構(gòu)成，分社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、資源、效率合理性和發(fā)展協(xié)調(diào)性等6大項，基于社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、資源和效率5個準(zhǔn)則進(jìn)行評價，而后引入?yún)f(xié)調(diào)系數(shù)，綜合反映這5類準(zhǔn)則的系統(tǒng)離差，最后再結(jié)合全局性評價指標(biāo)對全流域水資源配置進(jìn)行合理性評價；楊麗英等[9]從綜合、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活用水效率與生態(tài)環(huán)境五個方面篩選出了部分指標(biāo)，采用logistic Curve作為綜合評價水資源利用效率的模型。常用的還有灰色關(guān)聯(lián)度評價[10]、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)評價[11]、模糊優(yōu)選評價[12-13]等將各個分指標(biāo)綜合成總指標(biāo)的方法。

也有部分學(xué)者著重考慮了分析水資源配置績效的某一兩個視角。劉玒玒等[14]直接以用水戶綜合滿意度為準(zhǔn)則來評價水資源的配置績效，通過用水戶的期望用水效益與實際用水效益進(jìn)行對比，將用水戶滿意度量化為最低滿意度函數(shù)和協(xié)調(diào)滿意度函數(shù)，然后以這兩個函數(shù)作為約束，以水資源用水效益最佳和缺水量最小為綜合用水目標(biāo)函數(shù)，建立了一個基于用水戶滿意度準(zhǔn)則，在保障基本用水的情況下，實現(xiàn)水資源在各用水戶間的公平及高效分配的流域水資源合理配置模型。王濟(jì)干等[15]構(gòu)造了全要素水資源利用效率指標(biāo)，采用投出產(chǎn)出分析法對長江三角洲地區(qū)26個城市的全要素水資源利用效率進(jìn)行了評價，其中，投入指標(biāo)包括工業(yè)用水總量、工業(yè)從業(yè)人數(shù)、固定資產(chǎn)投資，產(chǎn)出指標(biāo)包括GDP產(chǎn)出和工業(yè)廢水排放量。蘇輝東等[16]從河流健康情況的角度選取水溫、生物、生境物理和經(jīng)濟(jì)服務(wù)5個方面選取了水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、魚類完整性指數(shù)、水資源利用率等若干指標(biāo)構(gòu)建了一個評價了評價指標(biāo)體系。唐新玥等[17]從水資源保護(hù)的角度，設(shè)計了由水域岸線管護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理與水生態(tài)修復(fù)等6個方面25個指標(biāo)構(gòu)成的區(qū)域河長制考核評價模型。

這類評價指標(biāo)體系體現(xiàn)了多元化和綜合化的特點，而且可以避免量使用一些復(fù)雜的計量工具,便于利用現(xiàn)有的統(tǒng)計指標(biāo)來進(jìn)行研究。但是，在多層復(fù)雜結(jié)構(gòu)下，如何避免交叉重復(fù)，合理地選取指標(biāo)、構(gòu)建合理的指標(biāo)評價體系，頗有難度。而一些簡單的指標(biāo)體系又往往不夠全面，不能真正體現(xiàn)水資源配置的多層次、多目標(biāo)性。

總結(jié)起來，水資源配置的定量評價指標(biāo)體系并沒有真正建立起來，因此，用盡量便捷的方法，構(gòu)建一個涵蓋經(jīng)濟(jì)合理性、社會合理性、生態(tài)合理性的評價指標(biāo)體系和客觀的各指標(biāo)權(quán)重分配方案是本文研究的重點。考慮到第二種多層次評價指標(biāo)體系的諸多優(yōu)點，本文主要參考了這種評價體系。

2 新發(fā)展理念對水資源優(yōu)化配置的要求

五大發(fā)展理念中，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色和共享發(fā)展都對水資源的優(yōu)化配置提出了相應(yīng)的要求。

水資源首先是人類生存所必需的自然環(huán)境資源，然后才是人類生產(chǎn)所需的經(jīng)濟(jì)資源。綠色發(fā)展是指人類謀求發(fā)展必須首先保障人們良好的生存環(huán)境。所以，在實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕的同時，必須堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境。在水資源的配置上，必然要求一方面要構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，推動建立綠色循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系，形成節(jié)約用水的社會風(fēng)尚，提高水資源利用效率；另一方面要加大水環(huán)境治理和保護(hù)力度，深入開展水污染防治行動，實施水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，提高水環(huán)境質(zhì)量。

創(chuàng)新發(fā)展要求優(yōu)化勞動力、資本、土地、技術(shù)等要素配置，推動新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新技術(shù)的蓬勃發(fā)展。這就要求政府要擺脫依賴資源消耗驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念，鼓勵通過技術(shù)創(chuàng)新推動產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系。作為一種重要的經(jīng)濟(jì)資源，水資源的無約束供給往往容易助長嚴(yán)重依賴水資源消耗的低端產(chǎn)能的擴(kuò)張，從而削弱了企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的動力，不利于經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展。因而，水資源的配置，必須要有利于鼓勵創(chuàng)新，抑制落后產(chǎn)能，倒逼整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向符合創(chuàng)新發(fā)展要求的方向轉(zhuǎn)型。

協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵包括城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，強(qiáng)調(diào)不斷增強(qiáng)發(fā)展的整體性。由于水資源是人們生產(chǎn)和生活的基本要素，只有實現(xiàn)水資源在各行業(yè)、各地區(qū)間的協(xié)調(diào)配置，各個行業(yè)和各個地區(qū)才能實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。也就是說，協(xié)調(diào)發(fā)展必然要求水資源配置的協(xié)調(diào)。

注重機(jī)會公平，保障基本民生是共享發(fā)展的基本要求。水環(huán)境是人們基本生存空間的重要組成部分，良好的水生態(tài)環(huán)境是人們共同的需求，每一個人都有權(quán)力公平地享受到安全的水生態(tài)環(huán)境。而現(xiàn)實中，諸多污染企業(yè)從對水資源無節(jié)制地開發(fā)利用中獲取高額利潤，而水、土壤污染長期積累的后果則由人民群眾來承擔(dān)，既有失公平，也違背共享原則。改善生態(tài)環(huán)境日益成為人民最關(guān)心的最直接最現(xiàn)實的基本民生問題，人民群眾的呼聲日益強(qiáng)烈。優(yōu)化水資源的配置，改善水生態(tài)環(huán)境，改變這種不公平的成本收益分?jǐn)倷C(jī)制，勢在必行。

總的說來，根據(jù)新發(fā)展理念的要求，合理的水資源配置狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是人們生活用水需求在數(shù)量和質(zhì)量上得到充分保障，水生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，既滿足當(dāng)代人的需求，也能對后代人負(fù)責(zé)，關(guān)于節(jié)水的技術(shù)創(chuàng)新非?；钴S，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日益升級轉(zhuǎn)型，使得水資源利用的經(jīng)濟(jì)效率逐漸提高，各個地區(qū)、各個行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。也就是說，要兼顧經(jīng)濟(jì)效率和社會和諧健康地持續(xù)發(fā)展。因而，必然要求實行在全國、全流域?qū)用孢M(jìn)行協(xié)調(diào)規(guī)劃，化解流域治理中的集體行動困境。所以，本文所構(gòu)建的水資源優(yōu)化配置的評價指標(biāo)體系是基于全國、全流域?qū)用娴摹?/p>

3 基于新發(fā)展理念要求的量化指標(biāo)體系

將這些規(guī)范性的要求轉(zhuǎn)化為一個便于量化的指標(biāo)評價體系，有利于更加客觀地了解水資源配置的績效水平。本文從水資源開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)效率和社會效應(yīng)兩方面來選取相應(yīng)量化指標(biāo)，構(gòu)建評價水資源配置績效的指標(biāo)體系。

3.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)效益是指在一定量經(jīng)濟(jì)成本基礎(chǔ)上所能獲得的經(jīng)濟(jì)收益。因而，從經(jīng)濟(jì)效益視角出發(fā)給予評價的核心是成本收益分析。這一評價標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系自然就由經(jīng)濟(jì)收益和經(jīng)濟(jì)成本兩部分構(gòu)成。從衡量宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的4個指標(biāo)——GDP增速、就業(yè)率、通貨膨脹率和國際收支平衡來看，水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)收益主要直接體現(xiàn)在促進(jìn)GDP的增長和就業(yè)的增長方面。而經(jīng)濟(jì)成本主要是取水成本，還有水資源經(jīng)濟(jì)價值的損失。

3.1.1水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)收益指標(biāo)

評價水資源的配置對于GDP增長的效率，也就是水資源的生產(chǎn)率，通常采用水資源的使用量與GDP之比。我國通行標(biāo)準(zhǔn)是萬元GDP用水量，國際通行標(biāo)準(zhǔn)是GDP與水使用量之比，稱為水生產(chǎn)率。每單位GDP的用水量越少，說明每一單位用水量所帶來的GDP增量越大，經(jīng)濟(jì)績效也就越高。

相對于GDP而言，就業(yè)是與老百姓更加直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)收益，人們對這一指標(biāo)更為敏感。龔玉泉等[18]和童雪琴[19]的研究顯示，20世紀(jì)90年代以后，我國經(jīng)濟(jì)增長帶動就業(yè)的能力日趨下降，甚至在一定程度上對就業(yè)產(chǎn)生了排擠效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)高速增長的就業(yè)率反而有所下降。我國是人口數(shù)量眾多的發(fā)展中國家，在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增長壓力的同時，不能忽視人口就業(yè)壓力，保增長和促穩(wěn)定之間必須實現(xiàn)平衡，資源配置的經(jīng)濟(jì)效益，除了考慮經(jīng)濟(jì)增長，還必須考慮就業(yè)量的增加。

目前，硬性的就業(yè)指標(biāo)已經(jīng)被納入各地的政績考核指標(biāo)體系，中央也多次強(qiáng)調(diào)“在制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局時，要優(yōu)先考慮擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模、改善就業(yè)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)造良好就業(yè)環(huán)境的需要”[20]。很多時候甚至為了保障就業(yè)率甚至不得不犧牲一定的經(jīng)濟(jì)增長速度，比如在資源配置的產(chǎn)業(yè)選擇政策上，除了鐘愛那些能帶來更多GDP的大企業(yè)和資本密集型、技術(shù)密集型行業(yè)，同樣不得不鼓勵那些或許經(jīng)濟(jì)效率并不是最高的勞動密集型產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)的發(fā)展。這些企業(yè)，通常不具有規(guī)模效益，受自身資金和規(guī)模限制，對于水資源的利用效率并不高，對于污染的處理能力也有限，但是能較好地促進(jìn)就業(yè)的增長。這在一定程度上也能解釋為什么諸多污染嚴(yán)重的小型企業(yè)能遍地開花，屢禁不止。

評價水資源的配置對于增加就業(yè)的效果，可以利用就業(yè)人口集約度來衡量。水資源配置的就業(yè)人口集約度是指單位量的水資源供應(yīng)所創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會吸納的就業(yè)人口。其計算公式為：就業(yè)人口集約度=新增總就業(yè)人數(shù)/水資源新增消費量。集約度越高，效益越好。

3.1.2水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)成本指標(biāo)

水資源配置的經(jīng)濟(jì)成本除了興建相應(yīng)水利工程設(shè)施的投資額以及取水成本外，還應(yīng)該包括水資源本身經(jīng)濟(jì)價值的損耗。當(dāng)然，由于水資源有一定的自凈能力，只有超過一定的限度范圍的質(zhì)量和數(shù)量損失才會給水資源總體的經(jīng)濟(jì)價值帶來損耗。

不同質(zhì)量等級的水資源有不同的經(jīng)濟(jì)價值。因為質(zhì)量等級越高，其效用越大，可以用于任何用途，而質(zhì)量越差的水資源，效用也就越小，污染最嚴(yán)重的水資源甚至完全喪失經(jīng)濟(jì)價值。由于低質(zhì)量的水資源可以通過污水處理來轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量的水資源，因而采用污水處理成本法來計量水資源消費過程中產(chǎn)生的資源耗減、降級的經(jīng)濟(jì)成本。雖然并不是所有污染過的水資源都得到了治理，但是這部分水資源經(jīng)濟(jì)價值的損失是實實在在的。

根據(jù)我國的劃分標(biāo)準(zhǔn)，超Ⅴ類水喪失使用價值，將其經(jīng)濟(jì)價值設(shè)定為0，而超Ⅴ類水經(jīng)過一定的凈化處理，可以恢復(fù)到Ⅴ類水的標(biāo)準(zhǔn)，用于農(nóng)業(yè)灌溉，也就是說Ⅴ類水經(jīng)過消費之后，由于質(zhì)量損失降級成了超Ⅴ類水，則所造成的經(jīng)濟(jì)損失為這一凈化處理的成本P5,所以把P5看成是Ⅴ類水的經(jīng)濟(jì)價值。同理，將一單位經(jīng)濟(jì)價值為0的超Ⅴ類水恢復(fù)到Ⅳ類水的凈化成本P4看成是Ⅳ類水的經(jīng)濟(jì)價值。以此類推，可以計算出當(dāng)前水資源的經(jīng)濟(jì)價值總量，與基期進(jìn)行比較，就可以得出一定周期內(nèi)水資源的消耗所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本。

總的來說，經(jīng)濟(jì)成本越低，每萬元GDP所消耗的水量越少，水資源配置的就業(yè)人口集約程度越高，水資源配置的經(jīng)濟(jì)效益越高。

3.2 社會公共需求滿意度指標(biāo)

水資源開發(fā)利用的社會意義主要體現(xiàn)在滿足每個人的基本生存需求、國家基本經(jīng)濟(jì)安全的需求和生態(tài)環(huán)境功能3個方面。具體來說，一方面，生存用水應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)增長用水得到保證，各地區(qū)的人平等地享有利用水資源滿足基本生活需要的權(quán)利，這是基本的生存權(quán)利。一方面，各個國家需要保持其經(jīng)濟(jì)體系獨立穩(wěn)定運行不受外來侵害的能力，因而，必須考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的健全和協(xié)調(diào)，從而水資源的配置上需要有所傾斜。另外，考慮社會永續(xù)存在的需要以及水資源環(huán)境對于當(dāng)前社會人們生活質(zhì)量的影響，水資源的配置必須保證生態(tài)環(huán)境用水，體現(xiàn)水資源配置的代際公平以及經(jīng)濟(jì)增長與人類生存環(huán)境之間的平衡。因此，本文基于這些目標(biāo)來設(shè)定社會公共效益視角下的評價指標(biāo)體系。

3.2.1基本生存用水指標(biāo)

與水資源相關(guān)的基本生存需求，主要有日常飲水和糧食生產(chǎn)用水、減少旱澇災(zāi)害的發(fā)生3個方面。

日常飲水的供給渠道主要是通過自來水管道以商品水的形式實現(xiàn)。但是，市政供水的來源是水資源，因而必須要保證相當(dāng)數(shù)量的合格的飲用水源。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，品質(zhì)在Ⅲ類水以上的水資源才能作為飲用水源。因此評價飲用水源配置情況的首要指標(biāo)是Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)以上的水資源人均擁有量。

除此以外，還需要衡量具體分配的公平情況。我國專門制定有GB/T 50331—2002《城市居民生活用水量標(biāo)準(zhǔn)》和GB/ 11730—89《農(nóng)村生活飲用水量衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》。不同地區(qū)由于自然條件的不同導(dǎo)致基本生活用水的需求量也不同，因此相應(yīng)制定了不同的標(biāo)準(zhǔn)。表1為GB/T 50331—2002《城市居民生活用水量標(biāo)準(zhǔn)》中的城市居民生活地域分區(qū)用水量標(biāo)準(zhǔn)。

對表1中各地域分區(qū)的日用水量分別取平均值，然后用各地實際的人均生活用水量與這一定額相比較，求標(biāo)準(zhǔn)差，就能得出實際生活用水量和定額用水量之間的偏差。偏差越小，說明實際用水基本接近合理的標(biāo)準(zhǔn)范圍，配置較為合理，如果偏差過大，則說明存在缺水或者浪費的現(xiàn)象。

表1 城市居民生活用水量標(biāo)準(zhǔn)

除了日常飲水外，糧食也是人生存所必需(主要指水稻、玉米、小麥三大主糧，其他的糧食主要屬于經(jīng)濟(jì)作物)。而我國糧食種植耗費的水資源數(shù)額巨大，居各用水用途的首位，2014年農(nóng)業(yè)用水占到我國用水總量的65%[21]。并且，我國水資源的自然分布與土地資源的分布情況嚴(yán)重不匹配，北方地區(qū)耕地面積占全國的64%，而水資源擁有量僅占全國的19%[22]，并且隨著南方工業(yè)化、市場化和城市化的發(fā)展速度明顯高于北方，原本作為我國稻谷主產(chǎn)區(qū)的南方，稻谷種植面積和總產(chǎn)量不斷減少，生產(chǎn)糧食的重任明顯向北方轉(zhuǎn)移，原本就缺水的北方地區(qū)農(nóng)業(yè)用水變得更加緊張。因而，農(nóng)業(yè)用水的配置效率對于水資源整體的優(yōu)化配置至關(guān)重要。

評價水資源在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的配置是否合理，固然需要考察用于農(nóng)業(yè)的水資源總量是否充足，糧食產(chǎn)量是最終的評價標(biāo)準(zhǔn)，但也絕不是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水資源越多越好，尤其是在我國農(nóng)業(yè)用水效率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平的情況下(發(fā)達(dá)國家灌溉用水的利用系數(shù)高達(dá)0.8，我國的平均利用系數(shù)僅為0.35，灌溉效率落后全球先進(jìn)水平30～50年[23])。我國有效率的方案應(yīng)當(dāng)是維持基本的糧食需求，其他的水資源可以用于其他利用效率相對較高的用途(事實上我國的糧食進(jìn)口比例也確有逐年提高的趨勢)。按照國際公認(rèn)的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)，一國的糧食自給率應(yīng)該維持在90%以上，本文以全國人口所需糧食總量的90%作為有效率的產(chǎn)量標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，要評價水資源在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的使用效率，常用的指標(biāo)是灌溉水有效利用系數(shù)和糧食生產(chǎn)補(bǔ)水率。灌溉水有效利用系數(shù)是指在灌溉過程中被農(nóng)作物利用的凈水量與實際耗水量的比值。通常，灌區(qū)的灌溉用水除一部分被農(nóng)作物吸收利用外，其余部分在從水源引水到田間灌溉的中途被損失掉，這一指標(biāo)的高低反映灌溉技術(shù)和管理水平，是評價農(nóng)業(yè)領(lǐng)域水資源利用效率的重要參考因素。糧食生產(chǎn)補(bǔ)水率是指生產(chǎn)1 kg糧食所需要補(bǔ)充灌溉的水量，這一指標(biāo)主要與耕地所處的地理環(huán)境、氣候條件以及糧食品種有關(guān)，雨量充沛的地區(qū)，灌溉需水量較低，少量的水資源供應(yīng)能產(chǎn)出相對較多的糧食，因而應(yīng)當(dāng)將水資源優(yōu)先配置到這些地區(qū)滿足這些地區(qū)的生產(chǎn)需求。同時，不同的地區(qū)可以根據(jù)自身地理、氣候條件選擇合適的糧食品種進(jìn)行種植，降低補(bǔ)充灌溉所需的用水量，提高水資源的配置效率。

旱澇災(zāi)害同樣會給人的基本生存帶來巨大威脅，因而，需要通過水資源在不同地區(qū)、不同季節(jié)的合理配置，以及保持水資源環(huán)境的基本生態(tài)功能，來減少旱澇災(zāi)害的發(fā)生頻次、降低受災(zāi)程度。簡言之，就是要保持合理的水資源分布均衡度。何俊等[24]提出可引入經(jīng)濟(jì)學(xué)中的基尼系數(shù)來研究地區(qū)水資源分布的非均衡性現(xiàn)象，借鑒該研究方法，通過梯形面積法或函數(shù)擬合法計算出同一時間不同地區(qū)的水資源基尼系數(shù)和同一地區(qū)不同時間段的水資源分布基尼系數(shù)，來衡量水資源分布在地區(qū)和不同季節(jié)的均衡程度。

當(dāng)然，受季節(jié)和地區(qū)地理環(huán)境影響，水資源在自然狀態(tài)的分布不均衡是常態(tài)。即便是同一地區(qū)，每年旱澇災(zāi)害發(fā)生的次數(shù)不一致，極端天氣的惡劣程度也不一致。要評價水資源配置對減少旱澇災(zāi)害損失，促進(jìn)水資均衡分布的效果，需要綜合考慮年度洪澇災(zāi)害損失額、旱澇災(zāi)害發(fā)生次數(shù)。所以，優(yōu)化水資源配置要治理江河湖泊，給洪水以出路，要加強(qiáng)對湖泊水域岸線的監(jiān)管，確保有足夠的湖泊水域，保證對洪水的調(diào)蓄能力，要在全國構(gòu)建調(diào)水渠道網(wǎng)絡(luò)，提高水域間相互補(bǔ)水的能力，調(diào)配水資源，改善水資源在地域間分布不均衡的現(xiàn)狀。

3.2.2水生態(tài)環(huán)境功能指標(biāo)

要量化評估水資源的生態(tài)環(huán)境功能，就需要考察水的各種生態(tài)環(huán)境功能對于人類滿足程度也就是人類效用所帶來的貢獻(xiàn)。具體來說，水資源的生態(tài)功能主要有保持水循環(huán)平衡、沖沙防淤、維持生物生產(chǎn)等。

水資源和其他資源不同，在人類生活、維持生態(tài)系統(tǒng)完整性和物種的多樣性中所起的作用，除了極少數(shù)生產(chǎn)部門(發(fā)電、交通)以外，是無法替代的。因而，必須保證水資源的永續(xù)利用，保證后世的用水權(quán)益。根據(jù)哈特維克規(guī)則，可以通過檢查本金價值跨期變化情況來識別一項配置或者支出方式是否可持續(xù)，如果本金價值在逐漸減少，則這種支出是不可持續(xù)的，如果本金增加了或者最低限度保持不變，則這種支出方式是可持續(xù)的。水資源的消耗也一樣，其開發(fā)利用率必須限制在合理區(qū)間內(nèi)，其消耗量不能大于再生量，必須保證足夠的生態(tài)環(huán)境用水比例，如果當(dāng)前時段過量消耗，就只能在下一時段花費更多的成本來進(jìn)行治理。更何況，超過一定極限的消耗將可能是不可逆的。所以從度量指標(biāo)上來看，水資源的配置應(yīng)當(dāng)通過合理的開發(fā)利用率和生態(tài)環(huán)境用水比例保證水資源的總量、分布和再生能力在較長的時期內(nèi)基本維持穩(wěn)定趨勢。

沖沙防淤，確保河道正常泄洪，對于減少我國洪災(zāi)的發(fā)生具有重要的意義。大量泥沙無法排出必然導(dǎo)致河道淤塞，嚴(yán)重影響河道的正常行洪，只能人工清淤。水資源的配置能否起到較好的沖沙防淤效果，可以用河道淤積率以及每年用于河道疏通的經(jīng)費投入作為衡量指標(biāo)。河道淤積率越低、每年需要用于清淤的經(jīng)費投入越少，則水資源配置的沖沙防淤效果越好。水資源配置的沖沙防淤實際效用可以通過所節(jié)約的河道疏通經(jīng)費來表示：

U=PMQ

(1)

式中：U為水資源配置的沖沙防淤實際效用；P為清除單位體積淤積所花費的費用;M為單位水資源的沖沙量;Q為水資源的儲量。

水還能為其他資源的生長提供必要的生態(tài)條件，通過維持生物的多樣性帶來社會效用，例如保障各種具有經(jīng)濟(jì)價值的動植物的生長，還有使各種無法以經(jīng)濟(jì)價值直接衡量的物種(例如瀕危物種和一些雖然不能帶來經(jīng)濟(jì)價值但是對于整體生物鏈的完整和平衡有著重要作用的物種)得以保存。辛普森多樣性指數(shù)D是用來測定物種多樣性的簡便指標(biāo)：

(2)

式中：Ni為i物種的數(shù)量；N為所有物種的數(shù)量。辛普森指數(shù)越大，表示物種豐富程度和各物種生物個體數(shù)量的均勻程度越高。

針對日趨嚴(yán)峻和復(fù)雜的水污染防治問題,我國在2002年建立了水功能區(qū)管理制度，水在重要的河湖流域，劃分了不同的水功能區(qū)，制定了水功能區(qū)納污紅線管理目標(biāo)。水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率反映了河流水質(zhì)滿足水資源開發(fā)利用和生態(tài)與環(huán)境保護(hù)需要的狀況，因此通常被用作河流或湖泊健康評價指標(biāo)體系中評價水環(huán)境狀況的重要指標(biāo)。當(dāng)然，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)必須考慮成本，為了實現(xiàn)達(dá)標(biāo)所花費的治污成本越低，表明水資源配置管理的效率越高。

3.2.3滿足產(chǎn)業(yè)安全需要的相關(guān)指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)安全是指一個國家自身具備的抵御外來風(fēng)險沖擊、保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定運行的能力和條件[25]。產(chǎn)業(yè)安全是國家經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分，建立較為完整的產(chǎn)業(yè)體系、保護(hù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)自主能力尤為重要，有時必須容忍短期的經(jīng)濟(jì)利益損失以求得國家長期競爭力和應(yīng)對外來風(fēng)險能力的提升。

顧海兵等[26]構(gòu)建了一套國家經(jīng)濟(jì)安全指標(biāo)測度體系，其中能直接體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)安全程度的有石油與天然氣開采業(yè)，石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)，化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)，通用設(shè)備制造業(yè)，專用設(shè)備制造業(yè)，交通運輸設(shè)備制造業(yè)，計算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)七大關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)外資加權(quán)市場占有率、七大關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)貿(mào)易依存度、出口市場集中度。七大關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)外資市場占有率過高、對外的貿(mào)易依存度過高都不利于我國的經(jīng)濟(jì)自主能力，因而水資源的配置應(yīng)當(dāng)根據(jù)強(qiáng)化我國產(chǎn)業(yè)安全的需要，向重點行業(yè)傾斜，促進(jìn)這些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)，降低這些產(chǎn)業(yè)的外資加權(quán)市場占有率和貿(mào)易依存度。出口市場集中度是衡量一國的出口貿(mào)易對于其他各個國家市場的依賴程度，如果出口市場過于依賴少數(shù)幾個國家、少數(shù)幾種產(chǎn)品同樣不利于分散風(fēng)險。因此，水資源的配置同樣不應(yīng)該鼓勵少數(shù)某些產(chǎn)業(yè)的過度膨脹。

因此，采用七大關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)水資源需求的滿足程度(用水保證率)以及水資源配置的行業(yè)集中度來衡量水資源配置對于提升我國產(chǎn)業(yè)安全的效益。七大關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)水資源需求的滿足程度可以用用水保證率也就是實際用水量與實際相對合理的需水量的比值衡量。通常這一比值達(dá)到80%左右即表示這些產(chǎn)業(yè)需水基本得到滿足[27]。但是，實際用水量與實際需水量需要同時考慮數(shù)量和時間兩個維度，即穩(wěn)定、持續(xù)的供給和消費。可以采用蒙特卡洛可靠度分析法，綜合考慮用水和需水一個年度內(nèi)各自的月度均值、標(biāo)準(zhǔn)差和分布情況，進(jìn)行比較，來估算用水保證率。

水資源配置的行業(yè)多元化程度可以用HI指數(shù)來衡量。即各制造行業(yè)供水量占制造行業(yè)供水總量比重的平方和。HI指數(shù)由于具有數(shù)學(xué)上絕對法和相對法的優(yōu)點使它成為一種常用的的集中度計量指標(biāo)。HI指數(shù)越高，表示水資源越是集中于某幾個行業(yè)。

應(yīng)當(dāng)注意的是，這一指標(biāo)主要適用于國家層面的評價，但是針對一個具體的省份或者流域，則要考慮到不同區(qū)域有不同的發(fā)展定位和產(chǎn)業(yè)分工，需要考量的是水資源配置滿足當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展定位的程度。當(dāng)然，各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位必須基于整個國家戰(zhàn)略層面通盤考慮。

從社會公共利益的標(biāo)準(zhǔn)來看，如果各個地區(qū)的人們?nèi)粘Ｉ钣盟脊降氐玫絻?yōu)質(zhì)的、合理數(shù)量的保障，水資源供應(yīng)能夠較好地滿足糧食生產(chǎn)需要和支撐國家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，那些和國家經(jīng)濟(jì)安全密切相關(guān)的重點行業(yè)用水供應(yīng)充足，整體生態(tài)環(huán)境保持較好，則水資源的配置就是令人滿意的。在此前提下，經(jīng)濟(jì)效益越高越好。

3.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和社會公共需求滿意度指標(biāo)的綜合平衡

對應(yīng)于不同的目標(biāo)，水資源配置的優(yōu)劣有不同的評判標(biāo)準(zhǔn)。因為最優(yōu)化問題的求解，通常取決于其目標(biāo)函數(shù)和約束條件。水資源配置績效對評價需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益和社會效益兩種不同目標(biāo)，從中做出平衡。因為這兩種需求的實現(xiàn)并不總是能達(dá)到統(tǒng)一，甚至在某種意義上還存在一定的沖突，例如，目前最突出的表現(xiàn)就是用于經(jīng)濟(jì)功能的水資源擠占了用于生態(tài)功能甚至是用于人類生存基本消費的水資源。但是從長期來看，社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)對于水資源的需求遠(yuǎn)不是簡單的對立關(guān)系。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷，使得生產(chǎn)能耗和排放物的屬性不同，相應(yīng)的發(fā)展過程中生態(tài)環(huán)境的主要問題和特征也隨之不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以優(yōu)化人類生活和社會生產(chǎn)對于水資源的需求結(jié)構(gòu)，從而減輕生態(tài)用水的壓力，并且保護(hù)水資源的資金投入也依賴于經(jīng)濟(jì)積累；而保持足量的生態(tài)用水，提升水資源的整體質(zhì)量，同樣也是保障人類生活和社會生產(chǎn)用水供應(yīng)的源泉。人們基本生活用水需要保障，水環(huán)境需要保護(hù)，經(jīng)濟(jì)需要發(fā)展，這些不同用途在一定限度范圍內(nèi)可以和諧共存互利，但是任何一種用途超出一定的消費限度，則會妨礙其他用途的實現(xiàn)。

從經(jīng)濟(jì)和社會全面可持續(xù)的視角來評價水資源的配置，要求在不傷害水資源環(huán)境的根本、不影響未來消費的前提下，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，也就是追求滿足基本社會公共功能前提下的經(jīng)濟(jì)效益最大化。因而，其評價指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)是包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和社會公共需求滿足程度兩方面指標(biāo)的一個綜合體系。適度的社會公共需求滿意度反映可持續(xù)發(fā)展的前提條件，是需要優(yōu)先保證的首要目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)功能指標(biāo)反映可持續(xù)發(fā)展的能力和質(zhì)量。將上文所列的能體現(xiàn)水資源經(jīng)濟(jì)和社會兩大功能績效的指標(biāo)篩選組合成完整的綜合評價指標(biāo)體系，如圖1所示。

圖1 水資源配置績效評價指標(biāo)體系

總體來看，指標(biāo)體系由經(jīng)濟(jì)功能的評價和社會功能的評價兩方面組成。經(jīng)濟(jì)功能從成本和收益兩個方面來予以評價，社會功能從基本生存用水指標(biāo)、水生態(tài)環(huán)境指標(biāo)和產(chǎn)業(yè)安全指標(biāo)3個方面來衡量。

篩選確定了綜合評價所需的指標(biāo)之后，需要確定各個指標(biāo)在總體評價中所占的權(quán)重。已有的研究廣泛采用的確定權(quán)重的方法主要有兩種：一種是簡單的平均法，賦予每個指標(biāo)以相等的權(quán)重；一種是請多名專家對各個指標(biāo)的重要性進(jìn)行打分，然后利用群組決策特征根法一層一層地確定每一個層次內(nèi)部各指標(biāo)的權(quán)重，最終再逐層匯總成最終的權(quán)重分配。

圖1評價體系的指標(biāo)中，部分基本的社會功能是必須優(yōu)先予以保證的，否則經(jīng)濟(jì)功能無從談起，這些指標(biāo)的重要性有所不同，因而不能簡單地進(jìn)行等權(quán)處理，而需采用第二種方法逐層確定各指標(biāo)的權(quán)重。確定每一層次各個指標(biāo)權(quán)重的具體方法如下：

首先，邀請m位專家對同一上層指標(biāo)下屬的n個被評指標(biāo)的重要性進(jìn)行評分，這些評分構(gòu)成一個m×n階矩陣，該矩陣可以表示為

X=(xij)m×n

(3)

式中xij為第i位專家賦予第j個評價指標(biāo)的分值。

然后將上述矩陣轉(zhuǎn)置之后自乘，記為函數(shù)F=XTX。設(shè)評價精度要求為ε，求出函數(shù)F的最大特征根所對應(yīng)的特征向量x就是最優(yōu)的權(quán)重向量。采用冪法來求這一特征向量：

構(gòu)造函數(shù)

yk+1=Fzk

(4)

zk+1=yk+1/‖yk+1‖2

(5)

定義

(6)

K=1,2，…不斷進(jìn)行迭代，直至所求得的zk與zk+1對應(yīng)的分量之差中的絕對值最大者小于ε，則zk+1就是所求的最大特征根對應(yīng)的向量。將向量的數(shù)據(jù)按照比例進(jìn)行和值歸一化處理，就可以得出該層次各個指標(biāo)所占的權(quán)重。

參照這一過程，先求出經(jīng)濟(jì)功能指標(biāo)和社會功能指標(biāo)各自所占的權(quán)重，然后再求經(jīng)濟(jì)功能中成本和收益兩個指標(biāo)各自所占的比重，再分別求這兩個指標(biāo)下屬各個分指標(biāo)在這兩個指標(biāo)中所占的權(quán)重，然后再求出社會功能中基本生存用水指標(biāo)、水生態(tài)環(huán)境指標(biāo)和產(chǎn)業(yè)安全指標(biāo)各自的權(quán)重，再分別求這個指標(biāo)下屬各個分指標(biāo)在這3個指標(biāo)中所占的權(quán)重，從而得出每一個指標(biāo)在整個評價體系中所占的權(quán)重，再根據(jù)每一個指標(biāo)的情況，評價出水資源配置的總體情況。

4 結(jié) 語

我國流域水資源配置的主導(dǎo)權(quán)始終掌握在政府手中，政府的目標(biāo)是決定水資源，尤其是流域水資源配置方向的主導(dǎo)因素。解決我國水資源配置問題的根本出路在于發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變、落實以及發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換，破除短期化行為的外在激勵。讓地方行政主官為本地區(qū)的水資源配置承擔(dān)直接政治和經(jīng)濟(jì)責(zé)任的“河長制”，是針對我國水污染問題的根源所采取的對癥下藥之舉，其制度績效的產(chǎn)生有客觀基礎(chǔ)，但還需要輔以相關(guān)的配套機(jī)制，才能更好地發(fā)揮其制度績效。其中起到指揮棒作用的是水資源優(yōu)化配置評價標(biāo)準(zhǔn)體系以及充分考慮水資源配置績效的地方政府考核機(jī)制?？茖W(xué)評估河長的治水績效，應(yīng)當(dāng)基于綜合考慮發(fā)展經(jīng)濟(jì)、治理水環(huán)境等不同方面內(nèi)容的水資源優(yōu)化配置評價標(biāo)準(zhǔn)體系。只有基于社會、經(jīng)濟(jì)等多方面標(biāo)準(zhǔn)綜合評估，才能引導(dǎo)地方政府平衡好“利用資本”和“限制資本”之間的關(guān)系，有利于使河長制更有效地發(fā)揮作用。