統(tǒng)籌運(yùn)用“三治”化解農(nóng)村宅基地及相鄰糾紛

劉 銳 張弼格

一、問題的提出

農(nóng)村宅基地及相鄰糾紛，是影響鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定的主要因素之一。2021年7—10月，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）“全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究”課題組選取河北、甘肅、寧夏、安徽、浙江、江蘇、遼寧、福建、四川、陜西、重慶11個(gè)?。ㄊ小^(qū)），在相關(guān)校（院）的協(xié)助下進(jìn)行了鄉(xiāng)村振興調(diào)研，調(diào)研以整群抽樣方式在每個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）進(jìn)行了200 份訪談式問卷調(diào)查，對(duì)回

收問卷進(jìn)行完整性檢查后獲得有效問卷2190 份，使用SPSS 進(jìn)行數(shù)據(jù)處理后發(fā)現(xiàn)，被訪者中近年?duì)可婷芗m紛的占比為3.4%，矛盾糾紛以家庭鄰里糾紛最多（占比37.8%），其次是山林土地糾紛(占比16.2%)和宅基地糾紛（占比13.5%）。2021年10月20日《南方周末》時(shí)局欄目刊文報(bào)道，福建莆田市某鎮(zhèn)公共法律服務(wù)中心主任稱其中心負(fù)責(zé)調(diào)解的事件中，九成涉及宅基地糾紛。該報(bào)道還指出，2014—2017年上半年間，莆田市秀嶼區(qū)法院受理的故意傷害刑事案件中，農(nóng)村鄰里糾紛引發(fā)的案件占50.53%，其中，宅基地權(quán)屬糾紛、相鄰?fù)恋丶m紛、瑣事糾紛是主要原因。[1]2021年10月23日光明網(wǎng)報(bào)道：河北一教師老家蓋房遭鄰居阻擾31年，鄉(xiāng)、村干部調(diào)解多年未果。

經(jīng)筆者初步統(tǒng)計(jì)，2010—2020年中國(guó)裁判文書網(wǎng)公開的全國(guó)涉宅基地糾紛民事一審判決共56165 份（各年度數(shù)據(jù)見圖1），占涉土地糾紛民事一審判決的3.5%，但宅基地糾紛近年來呈現(xiàn)明顯上升趨勢(shì)，而且涉土地糾紛刑事一審判決中宅基地糾紛判決占比達(dá)22%之多。

鄉(xiāng)村振興，和諧穩(wěn)定是基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地及相鄰糾紛大量發(fā)生且易刑事化，是鄉(xiāng)村振興推進(jìn)過程中需要認(rèn)真對(duì)待的重大現(xiàn)實(shí)問題。

二、引發(fā)農(nóng)村宅基地及相鄰糾紛的主要原因

（一）農(nóng)村宅基地等土地確權(quán)尚未完成

“定分”方可“止?fàn)帯保瑱?quán)屬清晰是預(yù)防和化解矛盾的基礎(chǔ)，也是權(quán)利市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的需要。宅基地確權(quán)全國(guó)已開展多年，有報(bào)道稱截至2012年6月底宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到80%。[2]但早期的確權(quán)存在“四至不清、面積不準(zhǔn)”等問題，近年來開展的宅基地確權(quán)也遺留了不少難啃的“硬骨頭”。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某省應(yīng)登記發(fā)證宅基地宗數(shù)只占實(shí)際宅基地宗數(shù)的80%左右，這說明有相當(dāng)數(shù)量的宅基地因?yàn)檫`反國(guó)家宅基地和規(guī)劃法律政策無法確權(quán)登記。何況，應(yīng)登記發(fā)證宅基地也沒有完全登記發(fā)證。前述課題組通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，宅基地和住房都已確權(quán)占比79%。

即使宅基地和房屋已確權(quán)，但宅基地周圍被農(nóng)戶使用或空閑土地的權(quán)屬也不一定明晰。從實(shí)踐看，村莊用地和宅基地并不等同。如根據(jù)2009年土地二調(diào)數(shù)據(jù)，四川人均村莊用地面積153.72 平方米，人均宅基地面積120 平方米。①數(shù)據(jù)來自《2010四川統(tǒng)計(jì)年鑒》、自然資源部土地調(diào)查成果共享應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)。而全國(guó)不同時(shí)期開展的承包地、林地、草地、宅基地和建設(shè)用地確權(quán)登記，容易遺留農(nóng)民房前屋后的道路、空閑地等土地，從而導(dǎo)致土地確權(quán)出現(xiàn)“盲區(qū)”。這些未確權(quán)的土地，農(nóng)民往往基于先占原則主張權(quán)利歸屬，但界限并不明確，很容易引發(fā)糾紛且不易解決。

當(dāng)然，權(quán)屬不清的原因不只有未確權(quán)問題，當(dāng)年不同部門推動(dòng)的不同類型確權(quán)，由于標(biāo)準(zhǔn)、方法、工具及工作認(rèn)真程度不同等原因，事實(shí)上也造成了不少權(quán)屬重疊、交叉，確權(quán)成果的重疊、交叉同樣造成權(quán)屬不清的后果。原國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王世元指出：“對(duì)于林權(quán)證、草原證與土地證相重疊、民族地區(qū)的一些地方等，工作確有難度，實(shí)在協(xié)調(diào)不下來的地區(qū)，不能簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)完成，有些就必須待條件具備再解決?！盵3]?？谑协偵絽^(qū)云龍鎮(zhèn)2014年開展的集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)和林權(quán)等“六權(quán)”確權(quán)發(fā)現(xiàn)，不同產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)之間矛盾沖突比較普遍，突出表現(xiàn)在：林權(quán)數(shù)據(jù)與集體建設(shè)用地（宅基地）數(shù)據(jù)重疊；林權(quán)數(shù)據(jù)與國(guó)有土地使用權(quán)數(shù)據(jù)矛盾；林權(quán)數(shù)據(jù)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)數(shù)據(jù)重疊；林權(quán)數(shù)據(jù)與基本農(nóng)田數(shù)據(jù)重疊；林權(quán)數(shù)據(jù)與實(shí)際地塊錯(cuò)位明顯。

（二）相關(guān)法律制度供給依然不足

農(nóng)村宅基地及房前屋后空閑地糾紛中，有的一方已占有使用了幾十年，但鄰居依然不認(rèn)可，導(dǎo)致相應(yīng)的確權(quán)登記工作無法順利開展。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，與我國(guó)至今沒有建立取得時(shí)效制度有關(guān)。比較法上，有取得時(shí)效的規(guī)定，即占有他人財(cái)產(chǎn)于一定期間經(jīng)過即依法取得該物物權(quán)。[4]如《日本民法典》第一百六十二條規(guī)定：“（一）以所有的意思，二十年間平穩(wěn)而公然占有他人物者，取得該物所有權(quán)。（二）以所有的意思，十年間平穩(wěn)而公然占有他人不動(dòng)產(chǎn)者，如果其占有之始系善意且無過失，則取得該不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)?！盵5]可是，我國(guó)法律從未規(guī)定該項(xiàng)制度。民法典既未規(guī)定取得時(shí)效制度，又明確規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)不適用訴訟時(shí)效，這就意味著不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)遭受侵犯的，權(quán)利人主張返還原物的權(quán)利不受時(shí)間限制。這不利于不動(dòng)產(chǎn)占有秩序的維護(hù)和社會(huì)的穩(wěn)定。

此外，現(xiàn)行法律規(guī)定了宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利，但對(duì)相鄰關(guān)系的規(guī)定比較欠缺。民法典物權(quán)編專門規(guī)定相鄰關(guān)系的條文不到10 條，大多屬于原則規(guī)定，如規(guī)定處理相鄰關(guān)系應(yīng)堅(jiān)持“有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理”的原則，以及法律、法規(guī)有規(guī)定的依照其規(guī)定，沒有規(guī)定的可以按照當(dāng)?shù)亓?xí)慣的原則，而針對(duì)具體問題的明確規(guī)定非常欠缺。與之不同的是，《日本民法典》的相鄰關(guān)系條文達(dá)30 條之多，《意大利民法典》更是具體規(guī)定了建筑物、植樹、溝渠之間的距離，土地之間的界墻、界溝和籬笆，采光和眺望，滴水權(quán)等內(nèi)容。如其第八七三條規(guī)定，“如果位于互相毗鄰?fù)恋厣系慕ㄖ锊皇且惑w的或者相互連接的，則建筑物之間應(yīng)當(dāng)保持不少于3米的距離。地方法規(guī)可以規(guī)定更遠(yuǎn)的距離?！盵6]再比如其第八九一條規(guī)定“如果地方法規(guī)未另行規(guī)定，則欲在疆界挖掘溝、渠的人應(yīng)當(dāng)與疆界保持等同于溝、渠深度的距離。”[7]即使與我國(guó)歷史上的相關(guān)規(guī)定相比，現(xiàn)行相鄰關(guān)系的規(guī)定也遜色不少。如古代法律規(guī)定田地用水以“下游先用、灌溉優(yōu)先、先稻后陸”為原則。[8]對(duì)于田宅間相鄰關(guān)系采用了諸如設(shè)阡置陌之類的預(yù)留公共通道等方法加以調(diào)整，而且國(guó)家法律給予了強(qiáng)力保護(hù)，如《唐律疏議》之疏條“《疏》議曰：‘侵巷、街、阡、陌’，謂公行之所，若許私思，便有所廢，故杖七十?！盵9]

（三）宅基地及四周土地管理不夠到位

宅基地管理一直是我國(guó)土地管理的一個(gè)短板。一方面，在農(nóng)村人口減少的情況下，宅基地面積未減反增。第一次全國(guó)土地調(diào)查顯示，截至1996年10月31日全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積約2.47 億畝，[10]2021年8月公布的第三次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）顯示，村莊用地3.29 億畝，[11]而在1996年年底，全國(guó)城鎮(zhèn)化率僅29.37%，“三調(diào)”同期常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)62.71%。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，南方某省2013年全省鄉(xiāng)村人口人均宅基地面積為170.4 平方米，若按一戶三人計(jì)算，每戶宅基地面積在500 平方米以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過該省規(guī)定的“每戶宅基地不得超過200 平方米”的上限規(guī)定。西南某地級(jí)市經(jīng)依法批準(zhǔn)的宅基地面積占總面積的62%，祖遺地面積占總面積的17%，各類違法用地占總面積的21%。

除了宅基地面積超標(biāo)、一戶多宅、違法建設(shè)、建新不拆舊等突出問題外，宅基地四周土地的管理更是缺乏。有不少農(nóng)戶在宅基地周圍隨意擴(kuò)展、亂占土地供其建房、搭棚或其他使用，事實(shí)上形成了宅基地、建設(shè)用地之外的另類建設(shè)用地，但這些土地并沒有納入有效管理范圍。

2019年修正的《土地管理法》規(guī)定對(duì)違法在耕地上建房等行為，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責(zé)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款。由于自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在宅基地管理方面的職責(zé)至今不夠明確，嚴(yán)重影響了宅基地的有效管理。

（四）傳統(tǒng)與現(xiàn)代治理方式在更替過程中出現(xiàn)空缺和沖突

從鄉(xiāng)村治理視角觀察近年來發(fā)生的一些宅基地及相鄰糾紛，至少可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

首先，個(gè)體平等已基本實(shí)現(xiàn)，封建社會(huì)的三從四德、三綱五常似乎影響力不再。承包地、宅基地等的權(quán)利主體雖然是家庭，但現(xiàn)代鄉(xiāng)村的基本單元已經(jīng)很難說是傳統(tǒng)意義上的家戶，正如賀雪峰教授所說：“現(xiàn)代科技的廣泛應(yīng)用，使農(nóng)民從繁重的需要多人合作的家務(wù)中解放出來，大家庭逐步解體。”[12]一些宅基地及相鄰糾紛之所以沒有能夠協(xié)商或調(diào)解解決，往往是因?yàn)閼糁魍獾暮徒饣蛘{(diào)解方案，戶內(nèi)的其他成員不同意。家長(zhǎng)或戶主在宅基地及相鄰糾紛解決中的作用日益降低。

其次，個(gè)體權(quán)利、利益意識(shí)膨脹與義務(wù)責(zé)任意識(shí)式微進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)責(zé)任嚴(yán)重不匹配。在很多宅基地及相鄰糾紛中，利益相關(guān)方表現(xiàn)得更多的是對(duì)權(quán)利的維護(hù)和利益的追求，既有對(duì)自己權(quán)利、利益的“寸土不讓”，也有對(duì)模糊地帶甚至他人或集體地盤的“寸土必爭(zhēng)”。既欠缺對(duì)權(quán)利界限的理解把握和對(duì)他人權(quán)利的尊重，更缺乏道德意義上的互相謙讓和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

再次，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理規(guī)則的衰敗和現(xiàn)代治理規(guī)則的不成熟。傳統(tǒng)有利于處理相鄰關(guān)系的習(xí)俗、道德影響力在下降，相鄰之間的共有道路等空間在變窄甚至消失，而現(xiàn)代法律在相鄰關(guān)系處理上只規(guī)定了原則，缺乏具體可遵循的規(guī)則。土地尤其是宅基地利益的日益顯化及基礎(chǔ)性規(guī)則的不完善，致使矛盾易發(fā)且不易化解。

最后，糾紛的解決方式依然游離于傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間。家族內(nèi)部的矛盾很少由族內(nèi)德高望重之人出面調(diào)解解決，而是更多直接請(qǐng)村鎮(zhèn)干部調(diào)解。對(duì)于長(zhǎng)期存在的重大土地利益糾紛，多數(shù)是自力救濟(jì)，或者請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出面調(diào)解，而不是依賴司法途徑解決。前述課題組的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民遇到矛盾糾紛時(shí)，找村干部調(diào)解、沒有采取行動(dòng)和通過司法途徑解決的分別占比39.2%、25.7%和13.5%。這說明傳統(tǒng)家族內(nèi)部調(diào)解和現(xiàn)代司法解決矛盾方式在農(nóng)村糾紛解決中并不占主導(dǎo)地位。

總的來看，以德治、禮治、宗族治理為特點(diǎn)的，重義務(wù)輕權(quán)利、重集體輕個(gè)人的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理已基本退出歷史舞臺(tái)，這里不再是男權(quán)社會(huì)，傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣的力量不再強(qiáng)大，不足以補(bǔ)足法律法規(guī)留下的空缺。也就是說，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理方式退場(chǎng)的過程中，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理方式并未如期、有序登場(chǎng)。

三、統(tǒng)籌運(yùn)用現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理方法化解宅基地及相鄰糾紛

（一）準(zhǔn)確理解把握現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理方法

黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”?；廪r(nóng)村宅基地及其相鄰糾紛，需要統(tǒng)籌運(yùn)用自治、法治和德治等現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理方法，而有效運(yùn)用的前提是準(zhǔn)確理解把握不同治理方法的內(nèi)涵及其之間的關(guān)系。

1.自治、法治和德治的內(nèi)涵

自治，相對(duì)于他治而言，指自我治理。《村民委員會(huì)組織法》意義上的村民自治，主要表現(xiàn)為通過賦予村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四項(xiàng)民主權(quán)利，達(dá)到村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的目的。[13]

法治，屬他治范疇，本質(zhì)上是法律之治、良法之治、程序之治，核心使命是規(guī)范約束公權(quán)力、保障私權(quán)利。法治不僅是方法，更是目標(biāo)、價(jià)值、文化。法治不是簡(jiǎn)單的依法辦事、遵守法律，而是強(qiáng)調(diào)不僅要有法律，法律還是良法；法治不僅僅指立法，還包括執(zhí)法、司法、守法等方面。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

德治，是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的主要治國(guó)方式，其含義基本有兩重：一是指充分重視道德的教化作用，二是充分重視為政者的道德典范意義。[14]儒家提出以德為本，針對(duì)的是以法令尤其是刑法為主，而忽視道德的治國(guó)方法。簡(jiǎn)單講，“以德治國(guó)”是與“以刑治國(guó)”相對(duì)立的思想，強(qiáng)調(diào)訴諸非法律的手段，以禮俗和道德教化為主要途徑的社會(huì)管理方式。[15]德治的思想之源是周公提出的“明德慎罰”主張，主要內(nèi)容是反對(duì)法家主張的“以力服人”的“霸道”，反對(duì)統(tǒng)治者橫征暴斂和嚴(yán)刑峻法、“緣法而治”等治國(guó)主張，主張效法西周，興禮教，實(shí)行“以禮服人”的“王道”。

2.自治、法治和德治之間的關(guān)系

自治、法治和德治之間的關(guān)系，學(xué)者有不同主張。主要有：法治是保障，德治是基礎(chǔ)，自治是目標(biāo)；德治和法治是兩條軌道，但這兩條軌道都通往自治這一目標(biāo)；[16]自治法治德治都是社會(huì)治理的基本方式方法；[17]自治是基本制度安排，法治、德治是自治的原則和方式，它們規(guī)范制約著自治的運(yùn)行；[18]就功能而言，自治為核心，法治為支撐，德治為融合。[19]準(zhǔn)確理解自治、法治和德治，關(guān)鍵在于以下兩點(diǎn)：

第一，自治、法治和德治是現(xiàn)代社會(huì)治理的三種不同方式，有不同之處但也不是水火不容。自治和德治我們相對(duì)熟悉，只不過自治有中國(guó)古代“皇權(quán)不下縣”條件下以家規(guī)習(xí)俗為主要工具的自治，也有今天各主體平等民主管理意義上的自治。正確理解“三治”的關(guān)系，關(guān)鍵在于領(lǐng)悟法治的內(nèi)涵，畢竟，我們有很深厚的德治傳統(tǒng)，但法治的土壤比較稀薄。理解法治，需從“法”的中國(guó)源頭及其與西方的差別入手。中國(guó)古代的“法”不同于西方的“法”和現(xiàn)代的“法”。在中國(guó)古代文獻(xiàn)中，“法”與“刑”“律”通用。中國(guó)古人所說的“法”大都指制度規(guī)章，也就是國(guó)家的禁令，而法所體現(xiàn)的精神、道理，則用“禮”“理”等字來表達(dá)。西方的“法”則融禁條、規(guī)范、制度、原理、精神于一體，一個(gè)“法”字包括了中文的理、禮、法、制所表達(dá)的內(nèi)容。[20]中國(guó)古代的“法治”也不同于現(xiàn)代意義上的法治。中國(guó)古代即有“法治”一詞，但古代中國(guó)法家的“法治”主張突出法律的工具價(jià)值，并不強(qiáng)調(diào)用法律規(guī)范權(quán)力。正是由于受中國(guó)法律文化傳統(tǒng)的影響，很多人將法治簡(jiǎn)單理解為強(qiáng)制命令、依法辦事，忽略了法治本身所內(nèi)含的良法前提和民主程序。良法與同時(shí)代道德、風(fēng)俗習(xí)慣具有內(nèi)在一致性，而民主程序與自治天然契合?！胺墒巧屏己凸降乃囆g(shù)”“法律是最低限度的道德”所揭示的就是這個(gè)道理，而民法典重視習(xí)慣的作用也是科學(xué)立法的表現(xiàn)。正是在這個(gè)意義上，自治、法治和德治具有融合性，能夠相互補(bǔ)充。

第二，鄉(xiāng)村糾紛的解決、鄉(xiāng)村治理能力的提升，必須尊重鄉(xiāng)村實(shí)際，并根據(jù)實(shí)際變化靈活運(yùn)用不同治理方式。當(dāng)下的鄉(xiāng)村，正在或已經(jīng)從身份走向契約、從禮俗社會(huì)走向利益社會(huì)、從封閉社會(huì)走向遷徙社會(huì)，這個(gè)過程就是從德治、禮治走向法治的過程。在契約社會(huì)、利益社會(huì)、遷徙社會(huì)，就要尊重個(gè)體權(quán)利、明確界分群己，因此需要重視法治的基礎(chǔ)性作用，通過法治調(diào)整利益關(guān)系、定分止?fàn)?，建立社?huì)運(yùn)行的基本規(guī)則和秩序。當(dāng)今的鄉(xiāng)村，土地等資源的利益已經(jīng)顯化且呈進(jìn)一步顯化趨勢(shì)，調(diào)整重大利益，僅憑禮俗顯然不夠，“禮讓三分”的前提是產(chǎn)權(quán)清晰，而且似乎也在表明讓的最大限度就是“三分”，不可能更多。界定產(chǎn)權(quán)、明確利益，需要法律規(guī)則，尤其是傳統(tǒng)家規(guī)禮俗作用弱化之后，更需要法治及時(shí)補(bǔ)位。而鄉(xiāng)村土地等集體所有權(quán)的行使，負(fù)載重要公共利益，更離不開法律規(guī)定。同時(shí)，鄉(xiāng)村必須重視自治的作用。中國(guó)有鄉(xiāng)村自治的傳統(tǒng)，鄉(xiāng)村自治是基層民主的需要，有利于激發(fā)鄉(xiāng)村活力，當(dāng)然也是農(nóng)村最重要的土地等集體資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)權(quán)利、利益的需要。此外，還必須重視德治的功能發(fā)揮。法治強(qiáng)調(diào)權(quán)利，德治強(qiáng)調(diào)責(zé)任。當(dāng)下中國(guó)的鄉(xiāng)村，個(gè)體獨(dú)立、主體平等、權(quán)利保護(hù)等觀念基本確立，傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的禮教秩序基本瓦解，但現(xiàn)代法治精神及與現(xiàn)代法治精神吻合的道德觀念尚未完全樹立，權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一觀念、權(quán)利界限思維尚未內(nèi)化于心，權(quán)利濫用、不尊重他人權(quán)利甚至惡意侵犯他人權(quán)利現(xiàn)象還比較普遍存在。解決這些問題，需要培育現(xiàn)代法治精神和道德觀念，尤其是要發(fā)揚(yáng)“己所不欲、勿施于人”“推己及人”等中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，強(qiáng)化義務(wù)觀念、責(zé)任意識(shí)。

總而言之，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理需要綜合運(yùn)用現(xiàn)代自治、法治和德治。鄉(xiāng)村土地等重大利益關(guān)系的調(diào)整需要法治，鄉(xiāng)村自治的基本制度框架也需要法治搭建，但鄉(xiāng)村依然是個(gè)熟人或半熟人社會(huì)、是個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)，因此需要發(fā)揮自治、德治的作用，這在當(dāng)前法治依然缺乏、法治精神依然未能真正樹立的前提下尤其如此。正是由于自治、法治和德治之間并不存在天然鴻溝，而基層社會(huì)治理中自治、法治、德治與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件、文化、傳統(tǒng)習(xí)俗、公民素養(yǎng)，甚至地理、氣候等社會(huì)和自然條件緊密聯(lián)系在一起，[21]因此需要結(jié)合實(shí)際靈活運(yùn)用三種不同治理方法。

（二）農(nóng)村宅基地和相鄰糾紛處理中不同治理方式的運(yùn)用

從農(nóng)村宅基地和相鄰糾紛處理的實(shí)踐來看，突出的問題是自治、法治和德治的作用都發(fā)揮不夠，相互之間配合補(bǔ)位也不夠。問題的解決需要加強(qiáng)自治、法治和德治建設(shè)，并強(qiáng)化三者之間的協(xié)調(diào)配合。

1.加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)

有研究指出：“新常態(tài)下鄉(xiāng)村總體性治理正在遭遇制度建設(shè)滯后及選擇性策略性和運(yùn)動(dòng)性的治理困境，進(jìn)而造成了再行政化，也可能導(dǎo)致基層政權(quán)無法獲得來自基層社會(huì)合法性支撐?！盵22]預(yù)防和解決宅基地及相鄰關(guān)系糾紛，首先，需重點(diǎn)解決以下制度供給問題：一是法律原則規(guī)定宅基地上建房的最大容積率，明確規(guī)定不同宅基地上房屋、樹木等之間需要間隔的情形及最小距離，并授權(quán)地方法規(guī)規(guī)章根據(jù)地方實(shí)際具體規(guī)定。二是法律原則規(guī)定宅基地四周可以用于通行、停放車輛、飼養(yǎng)牲畜等的附屬用地比例范圍，并和宅基地一起納入建設(shè)用地管理，同時(shí)授權(quán)地方法規(guī)規(guī)章根據(jù)地方實(shí)際具體規(guī)定。三是法律規(guī)定取得時(shí)效制度，以尊重長(zhǎng)久形成的事實(shí)秩序。取得時(shí)效肇始于《十二銅表法》，其第六表之第三條規(guī)定：“占有土地的時(shí)效為二年。其他物品則為一年?！蔽覈?guó)法律至今未規(guī)定取得時(shí)效制度，但并不表明實(shí)踐無此制度需求。1995年原國(guó)家土地局制定的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定的“農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的,應(yīng)視為現(xiàn)使用者所有”，就是取得時(shí)效制度的體現(xiàn)。2021年發(fā)生的“莆田慘案”中橫跨數(shù)十年的糾紛也暴露了取得時(shí)效制度缺乏的弊端。

其次，加強(qiáng)宅基地及其周圍建設(shè)使用土地行為監(jiān)管、不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記及其糾紛調(diào)處力度。一是加強(qiáng)宅基地及其建房的審批管理。新修正的《土地管理法》將宅基地審批權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這有利于提高審批效率。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在審批宅基地時(shí)，不僅要考慮節(jié)約集約用地，還要考慮有利于相鄰關(guān)系的和諧。另外，一些地方規(guī)定了農(nóng)民建房的層高等基本要求，審批部門具體審批時(shí)不但應(yīng)遵守基本的規(guī)定要求，也應(yīng)綜合考慮相鄰關(guān)系。在地方?jīng)]有具體規(guī)定時(shí)，更應(yīng)如此。二是高質(zhì)量完成宅基地、宅基地周邊土地以及其上建筑物、構(gòu)筑物等的確權(quán)登記。一方面，目前正在進(jìn)行的宅基地及其房屋一體確權(quán)登記應(yīng)保質(zhì)保量按時(shí)完成，尤其要真正解決歷史遺留問題，不能久拖不決。當(dāng)然，在解決存量糾紛過程中，也要運(yùn)用法治方式，切忌一邊解決舊問題，一邊又制造新矛盾。另一方面，要將宅基地四周的道路、空閑地等也納入確權(quán)范圍，做到確權(quán)登記無死角、全覆蓋。三是加大對(duì)宅基地及其建房等違法行為的懲處力度。很多農(nóng)村宅基地及其建房或相鄰糾紛，本質(zhì)上并不一定是農(nóng)戶之間的私事，往往涉及違法違章建設(shè)，甚至侵占集體未利用地等土地，這需要地方相關(guān)執(zhí)法部門主動(dòng)執(zhí)法，糾正違法行為，而不是簡(jiǎn)單當(dāng)作民事糾紛處置。四是加大糾紛調(diào)處力度。很多宅基地及相鄰糾紛，年代久遠(yuǎn)、證據(jù)不足，訴諸法院并不能實(shí)質(zhì)性解決。因此，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)村調(diào)解的作用，把法律講清楚、把政策講明白、把感情講到位，充分發(fā)揮類似一些地方的“村民議事會(huì)”“百姓參政團(tuán)”以及鄉(xiāng)村賢達(dá)人士等的作用，多渠道提高調(diào)解的成效。在法律法規(guī)及政策沒有明確規(guī)定的情形，調(diào)解應(yīng)遵守法律原則、法治精神以及風(fēng)俗習(xí)慣。中國(guó)古代處理相鄰關(guān)系的習(xí)俗不少，比如：相鄰的地頭互留二三尺；低田無上埂，其埂為高田所有，兩田相平，埂共有，備留通道，不準(zhǔn)損傷其埂；宅基處胡同以內(nèi)，胡同雖屬別人所有，得準(zhǔn)出入。[23]這些習(xí)俗，對(duì)于處理今天的鄰里糾紛依然不無借鑒價(jià)值。

最后，要加大學(xué)法普法力度。一方面，基層執(zhí)法人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村調(diào)解人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)土地管理及相鄰關(guān)系處理的法律法規(guī)，尤其要學(xué)習(xí)領(lǐng)悟法律原則和法治精神。調(diào)解工作要依法進(jìn)行，不能簡(jiǎn)單和稀泥或只憑經(jīng)驗(yàn)感覺。另一方面，要加快土地制度、民法典及刑法等法律法規(guī)的普及。新一輪土地法律法規(guī)修訂完成不久，民法典有關(guān)土地的內(nèi)容也有不少新規(guī)定。對(duì)農(nóng)民的普法，內(nèi)容上要突出重點(diǎn)，形式上要生動(dòng)活潑，通過身邊故事、典型案例讓法律法規(guī)真正走進(jìn)農(nóng)民的心里。

2.重視自治的作用

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村需要自治，即使社區(qū)化改造之后的鄉(xiāng)村，依然是一個(gè)熟人或半熟人社會(huì)，需要發(fā)揮自治作用。一方面，在宅基地分配、土地確權(quán)等工作中要嚴(yán)格落實(shí)法律對(duì)村民自治的要求，真正讓農(nóng)民參與決策，有話語權(quán)，從而夯實(shí)相關(guān)工作的民意基礎(chǔ)，這有利于避免糾紛發(fā)生。另一方面，在處理宅基地等方面的歷史遺留問題過程中，也要發(fā)揮村民自治的作用。鄉(xiāng)村很多歷史遺留問題，是在制度建設(shè)不到位、確權(quán)不到位以及有關(guān)權(quán)屬資料嚴(yán)重缺乏的情況下發(fā)生的，有效解決這些問題，需要民間智慧，更需要村民集體決策。

10 多年前成都推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革過程中創(chuàng)設(shè)的“村民議事會(huì)”制度，2013年以來浙江桐鄉(xiāng)等地探索設(shè)立的“百姓參政團(tuán)”等制度，都取得了良好效果?！昂芏鄷r(shí)候，人與人之間的關(guān)系是因?yàn)闇贤ǘ斫猓驗(yàn)槔斫舛鹬?，因?yàn)樽鹬囟J(rèn)同配合?！盵24]村民自治，關(guān)鍵是要建立健全自治組織，確保自治組織成立及運(yùn)行程序的正當(dāng)性?！耙e極引導(dǎo)村民共同參與討論、修訂和遵守村規(guī)民約、道德公約等， 形成依法立約、以約治村的良好格局?！盵25]

3.重視德治的作用

勒內(nèi)·達(dá)維德曾說：“在任何情況下，解決爭(zhēng)端的方法應(yīng)不受法律框架的局限，需要符合公正和人情的原則”。[26]鄉(xiāng)村社會(huì)，總體來說還是人情社會(huì)、熟人或半熟人社會(huì)。在這樣一個(gè)社會(huì)，光講法律規(guī)則是不夠的，而且目前鄉(xiāng)村治理的法律規(guī)則還不到位，更何況我們有德治的傳統(tǒng)。正如學(xué)者指出的，在法治話語日益形成霸權(quán)態(tài)勢(shì)下，要注意防止過度使用法治。特別是在農(nóng)村社會(huì)，家戶、村莊仍然是人們賴以生活的共同體。農(nóng)村社會(huì)因土地難以流動(dòng)，其穩(wěn)定性更強(qiáng)，共同體的功能不可弱化。[27]

法安天下，德潤(rùn)人心。當(dāng)今農(nóng)村宅基地及相鄰糾紛的化解，需要類似歷史上安徽桐城“六尺巷”的故事進(jìn)行感染教化，引導(dǎo)人們普遍認(rèn)同并踐行“禮讓三分”。