內(nèi)部控制視角下高校財(cái)務(wù)治理體系研究*
——基于31所中管高校巡視問題分析

胡 鑫

長(zhǎng)安大學(xué) 陜西 西安

一、引言

國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例持續(xù)保持在4%以上，為高等教育高質(zhì)量、跨越式發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)費(fèi)保障。受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，當(dāng)前及今后一段時(shí)期，財(cái)政對(duì)高等學(xué)校的投入增速放緩的局面將長(zhǎng)期存在，高等學(xué)校無(wú)法再依賴增加財(cái)政收入謀求發(fā)展，因此，加強(qiáng)財(cái)務(wù)治理體系建設(shè)，是新一輪“雙一流”建設(shè)過程的重要內(nèi)容。

十九屆中央第七輪巡視向教育部黨組和31 所中管高校黨委反饋的巡視情況，指出了部分高校在基建、校辦企業(yè)、附屬醫(yī)院、后勤、招標(biāo)采購(gòu)、資產(chǎn)管理、合作辦學(xué)、科研經(jīng)費(fèi)、異地辦學(xué)、財(cái)務(wù)管理、繼續(xù)教育、校屬機(jī)構(gòu)等12 個(gè)環(huán)節(jié)或領(lǐng)域存在廉潔風(fēng)險(xiǎn)或監(jiān)督管理不力的問題。在此背景下，從高校內(nèi)部控制視角深入探討高校財(cái)務(wù)治理體系建設(shè)，有利于提升財(cái)務(wù)推動(dòng)高校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量?jī)?nèi)涵式發(fā)展的服務(wù)保障能力。

二、高校財(cái)務(wù)治理研究現(xiàn)狀及面臨的主要問題

1.研究現(xiàn)狀

我國(guó)學(xué)者從20世紀(jì)90年代開始研究高校財(cái)務(wù)治理，經(jīng)過多年的演變，形成了多視角的理論分析。韓英霞（2021）認(rèn)為高校財(cái)務(wù)治理是通過財(cái)權(quán)制度，發(fā)揮高校各部門和二級(jí)學(xué)院在經(jīng)費(fèi)流動(dòng)、分割中所處的角色作用，形成有效的財(cái)務(wù)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各部門之間的效率和利益的平衡。李立國(guó)（2018）從內(nèi)控、組織理論和利益者等多重視角對(duì)大學(xué)治理體系進(jìn)行研究，認(rèn)為財(cái)務(wù)治理體系建設(shè)是實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)可持續(xù)性發(fā)展的保障條件，其相關(guān)問題的論述具有一定借鑒意義。趙建軍（2008）從政策和制度建設(shè)的角度分析我國(guó)高校財(cái)務(wù)治理的主要問題，并從完善財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)、健全內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、構(gòu)建有效的內(nèi)部控制制度、建立內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制、推行財(cái)務(wù)管理體制改革等方面提出優(yōu)化的思路和建議。余暢（2009）從公共管理視角針對(duì)高校財(cái)務(wù)治理的結(jié)構(gòu)提出重構(gòu)思路，認(rèn)為高校財(cái)務(wù)治理的重點(diǎn)在于財(cái)務(wù)決策權(quán)、財(cái)務(wù)執(zhí)行權(quán)和財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)三者之間管理配置，并就實(shí)施過程中的問題進(jìn)行論述。朱永良、王旭林（2010）從組織和運(yùn)行視角，在分析高校財(cái)務(wù)制度和運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，提出集中和分散雙向管理思路。劉躍（2011）通過對(duì)現(xiàn)代高校內(nèi)部組織和結(jié)構(gòu)的分類，從“共治”的視角，提出治理的新模式。萬(wàn)國(guó)超（2012）以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估視角審視我國(guó)高校的財(cái)務(wù)治理情況，從根本上提出避免高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控方案。史為業(yè)（2011）以我國(guó)高校財(cái)務(wù)治理中的實(shí)踐為出發(fā)點(diǎn)，以案例的形式分析目前存在的問題，從治理結(jié)構(gòu)、治理行為兩個(gè)方面探索提升財(cái)務(wù)治理能力的思路。

從現(xiàn)有研究中看出高校財(cái)務(wù)治理具有多視角和多因素性。當(dāng)前，針對(duì)高校財(cái)務(wù)治理的研究熱點(diǎn)和視角主要集中在財(cái)務(wù)管理、組織和評(píng)價(jià)等幾個(gè)方面，而對(duì)于高校財(cái)務(wù)治理體系而言，內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)管理機(jī)制中重要的環(huán)節(jié)，對(duì)高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管控具有重要的作用。本文從內(nèi)控視角審視目前國(guó)內(nèi)高校財(cái)務(wù)治理中的主要問題，對(duì)高校財(cái)務(wù)治理中的主要內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，提出完善高校財(cái)務(wù)治理體系的基本思路，研究結(jié)果可以為高校財(cái)務(wù)治理體系建設(shè)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.高校財(cái)務(wù)治理面臨的主要問題

（1）財(cái)務(wù)治理機(jī)制不夠健全。一般情況下，黨委常委會(huì)和校務(wù)會(huì)是高校的議事決策機(jī)構(gòu)，財(cái)經(jīng)委員會(huì)、財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、內(nèi)部控制建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、收費(fèi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、財(cái)政專項(xiàng)資金管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組、治理“小金庫(kù)”領(lǐng)導(dǎo)小組等各項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組是高校財(cái)務(wù)治理的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在具體財(cái)經(jīng)事項(xiàng)的決策和協(xié)調(diào)中，存在以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)代替議事決策機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象。同時(shí)，部分高校在校院兩級(jí)管理中，權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明晰，二級(jí)單位的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，二級(jí)單位普遍對(duì)學(xué)校資產(chǎn)管理、設(shè)備采購(gòu)、科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)規(guī)章制度不夠熟悉，參與高校財(cái)務(wù)治理的主動(dòng)性不強(qiáng)，導(dǎo)致容易出現(xiàn)相關(guān)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。

（2）高校財(cái)務(wù)治理定位不夠明確。在傳統(tǒng)的高校治理體系中，高校一般將財(cái)務(wù)治理定位為教學(xué)、科研、人才隊(duì)伍建設(shè)的服務(wù)保障體系。在高校收入規(guī)模穩(wěn)定的前提下，通過加強(qiáng)財(cái)務(wù)治理提高資金使用效益，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)治理體系和治理能力建設(shè)，對(duì)現(xiàn)代大學(xué)治理體系的建設(shè)和大學(xué)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。但當(dāng)前高校內(nèi)部各個(gè)層面對(duì)財(cái)務(wù)治理的重視程度不夠。

（3）高校財(cái)務(wù)治理的結(jié)果考核不夠。當(dāng)前高校干部考核側(cè)重于德、能、勤、績(jī)、廉等方面，部門考核側(cè)重部門職責(zé)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)工作成效，未將相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入干部及部門年度考核。在考核中因?qū)ｍ?xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，對(duì)學(xué)校財(cái)政撥款造成影響、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)離年初目標(biāo)差距較大、因項(xiàng)目安排或決策失誤導(dǎo)致資金浪費(fèi)被追責(zé)的較少。這種考核機(jī)制導(dǎo)致財(cái)務(wù)治理激勵(lì)約束機(jī)制的實(shí)施效應(yīng)存在滯后性。

三、高校財(cái)務(wù)治理中面臨的主要內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)

近幾年，高校通過加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，在一定程度上為防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升財(cái)務(wù)治理水平和高校管理水平提供了堅(jiān)實(shí)的保障。然而，隨著我國(guó)高校教育體制改革的不斷推進(jìn)，高校與市場(chǎng)之間聯(lián)系日趨緊密，相應(yīng)帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)也日趨增加。根據(jù)巡視組向31 所中管高校黨委反饋的問題，高校在基建、校辦企業(yè)、附屬醫(yī)院、后勤、招標(biāo)采購(gòu)、資產(chǎn)管理、合作辦學(xué)、科研經(jīng)費(fèi)、異地辦學(xué)、財(cái)務(wù)管理、繼續(xù)教育、校屬機(jī)構(gòu)等與市場(chǎng)密切相關(guān)的12 個(gè)領(lǐng)域存在風(fēng)險(xiǎn)（如表1所示）。

表1 中管高校巡視中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)

1.根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域劃分

基建、后勤、校辦產(chǎn)業(yè)、附屬醫(yī)院4 個(gè)領(lǐng)域是屬于高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，超過30%的學(xué)校在巡視中出現(xiàn)此類風(fēng)險(xiǎn)。招標(biāo)采購(gòu)、資產(chǎn)管理、合作辦學(xué)3 個(gè)領(lǐng)域是屬于中風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，在巡視中出現(xiàn)此類風(fēng)險(xiǎn)的概率超過10%。科研經(jīng)費(fèi)、異地辦學(xué)、財(cái)務(wù)管理、繼續(xù)教育、校屬機(jī)構(gòu)5 個(gè)領(lǐng)域是屬于低風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，低于10%的學(xué)校在巡視中出現(xiàn)此類風(fēng)險(xiǎn)。

2.根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)主體劃分

附屬醫(yī)院、異地辦學(xué)、校辦企業(yè)、合作辦學(xué)、校屬機(jī)構(gòu)、繼續(xù)教育等高校二級(jí)單位出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的概率較大，在巡視反饋的問題中，43%的問題集中在高校二級(jí)單位，32%的問題出現(xiàn)在基建和后勤兩個(gè)職能部門，17%出現(xiàn)在招標(biāo)采購(gòu)和資產(chǎn)管理部門，8%出現(xiàn)在財(cái)務(wù)部門和科研經(jīng)費(fèi)管理部門。

四、內(nèi)部控制視角下完善高校財(cái)務(wù)治理體系的措施

1.加強(qiáng)預(yù)算管理

加強(qiáng)收入預(yù)算管理，將學(xué)校所有收入納入預(yù)算，重點(diǎn)關(guān)注繼續(xù)教育、校屬機(jī)構(gòu)、異地辦學(xué)、合作辦學(xué)、后勤、附屬醫(yī)院的收入預(yù)算管理。加強(qiáng)支出預(yù)算管理，重點(diǎn)關(guān)注支出的結(jié)構(gòu)與學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃是否匹配，關(guān)注支出預(yù)算安排的合理性、風(fēng)險(xiǎn)性和效益性。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，重點(diǎn)關(guān)注專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、其他經(jīng)費(fèi)支出規(guī)范性。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，重點(diǎn)關(guān)注年初績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的合理性、執(zhí)行中績(jī)效目標(biāo)的偏離程度、年末績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作，注重評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。

2.加強(qiáng)資產(chǎn)管理

盤點(diǎn)學(xué)校辦公用房、科研用房等房屋建筑物資產(chǎn)信息，重點(diǎn)關(guān)注資產(chǎn)配置過程的合理性、程序的規(guī)范性。理清學(xué)校其他資產(chǎn)的使用情況，關(guān)注資產(chǎn)出租出借管理是否規(guī)范、對(duì)外投資是否科學(xué)、資產(chǎn)處置手續(xù)是否健全。關(guān)注基建領(lǐng)域?qū)W校在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)情況，逐筆了解學(xué)校在建工程已全部完工并交付使用、部分完工部分交付使用、未完工在建等情況，督促相關(guān)業(yè)務(wù)部門辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)和資產(chǎn)交付手續(xù)。對(duì)已交付使用但未辦理竣工財(cái)務(wù)決算的固定資產(chǎn)，按照估計(jì)價(jià)值入賬，待辦理竣工財(cái)務(wù)決算后按實(shí)際成本調(diào)整資產(chǎn)暫估價(jià)值。

3.加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理

在科研經(jīng)費(fèi)管理方面，正確看待“放管服”和加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督之間的關(guān)系，在確保資金安全的前提下，簡(jiǎn)化科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷流程，重點(diǎn)關(guān)注科研項(xiàng)目預(yù)算編制的合理性，間接經(jīng)費(fèi)的支出比例問題。在科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注科研設(shè)備購(gòu)置風(fēng)險(xiǎn)和采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，是否存在與市場(chǎng)價(jià)格不匹配問題，是否存在將個(gè)人家庭開支列支在科研項(xiàng)目中。存在外協(xié)情況的，關(guān)注是否有通過外協(xié)虛假套取科研經(jīng)費(fèi)等情況。

4.加強(qiáng)采購(gòu)招標(biāo)過程管理

積極開展“數(shù)字校園”建設(shè)，利用信息化技術(shù)，以預(yù)算管理系統(tǒng)為核心，將賬務(wù)系統(tǒng)、招標(biāo)系統(tǒng)、合同管理等系統(tǒng)有效連接，消除采購(gòu)、招標(biāo)過程的信息孤島，打通招標(biāo)委托方、招標(biāo)部門和市場(chǎng)之間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)共享，避免出現(xiàn)招標(biāo)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)問題。

五、結(jié)語(yǔ)

財(cái)務(wù)治理體系和治理能力是高等學(xué)校事業(yè)發(fā)展的重要支撐，加強(qiáng)高校治理體系建設(shè)，是新一輪“雙一流”建設(shè)過程的重要內(nèi)容。隨著我國(guó)高等教育現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，高校與市場(chǎng)聯(lián)系日趨緊密，高校不斷面臨著新的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)治理體系和治理能力建設(shè)的重要性不言而喻。在內(nèi)部控制視角下，加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)治理體系建設(shè)需要高校理順體制機(jī)制、完善制度建設(shè)、梳理業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、科研經(jīng)費(fèi)管理、采購(gòu)招標(biāo)過程管理等關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控，在業(yè)務(wù)部門之間、學(xué)校與二級(jí)單位之間打破信息孤島，形成合力，切實(shí)將財(cái)務(wù)治理體系建設(shè)作為提高高校治理水平的抓手，推動(dòng)高校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量?jī)?nèi)涵式發(fā)展。