突發(fā)公共衛(wèi)生事件視域下我國應急管理法律制度的完善

孫學凱

（中南大學法學院，湖南 長沙 410083；中共湖南省委黨校/湖南行政學院公共管理教研部，湖南 長沙 410006）

2020年初爆發(fā)的新冠疫情陰影已經(jīng)籠罩全球兩年多時間，在這場足以寫入人類歷史的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，我國作為最先應對、同時也最成功應對的國家，各項管控措施得到了全國人民的肯定和支持。但也暴露出了一些短板，其中之一就是應急法律制度不夠完善。誰也無法肯定會不會有下一次突發(fā)公共衛(wèi)生事件、它會何時到來，畢竟病菌的歷史作用在人類史上一直不乏“令人生畏的例子”[1]。當務之急是通過總結(jié)這次疫情應對的經(jīng)驗教訓，進一步完善我國應急法律制度，從而理順應急管理的體制機制，規(guī)范應急管理的權(quán)力配置，加強應急狀態(tài)下公民的權(quán)利保護，為包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的應急狀態(tài)提供法治保障。

一、我國應急管理法律制度現(xiàn)狀

總體來看，我國當前應急管理的法律規(guī)范數(shù)量并不少，大致可以分為兩個層面：法律層面和法規(guī)規(guī)章等層面。

一是法律層面。在公共衛(wèi)生領域，全國人大常委會在1989年就制定了《傳染病防治法》，成為本領域核心法律文本。全國人大常委會分別在2004年和2013年對該法律進行了修訂，并沿用至今。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件只是突發(fā)事件應急管理的一個部分，為了全面統(tǒng)籌相關制度，全國人大常委會在2007年制定了《突發(fā)事件應對法》。該法第3條對突發(fā)事件進行了明確界定，并予以類型化，將突發(fā)事件劃分為四種：自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件。除了以上法律，在其他法律中也有部分條款規(guī)定可適用于應急狀態(tài)，比如《憲法》第62條、第67條、第80條對緊急狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)、動員令做出了規(guī)定，此外還有《刑法》《戒嚴法》《國防法》《國防動員法》《治安管理處罰法》《防震減災法》《食品安全法》《安全生產(chǎn)法》中的相關規(guī)定等。

二是法規(guī)規(guī)章等層面。在行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件中也有很多針對應急狀態(tài)的規(guī)定。其中有些是為了配合上述法律實施而專項制定的，如衛(wèi)生部2003年制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》。有些是整體性規(guī)定，如國務院2003年制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》（2011年修訂），2006年制定了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》，國務院辦公廳2013年發(fā)布了《突發(fā)事件應急預案管理辦法》，此外還有各部委制定的如《建設系統(tǒng)破壞性地震應急預案》《農(nóng)業(yè)重大自然災害突發(fā)事件應急預案》等規(guī)定。以上是國家層面的制度，在地方層面還有一些地方性規(guī)定。

二、我國應急管理法律制度的不足及表現(xiàn)

我國當前的應急管理法律制度數(shù)量不少，但從體系化的角度觀察，還是存在一些不足，表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）基本制度不夠完善

應急狀態(tài)的概念內(nèi)涵本身在學界存在一定爭議，但總的來說，無論是“二分法”“三分法”“四分法”，應急狀態(tài)是以平時狀態(tài)（普通狀態(tài)）為參照所設定。[2]在應急狀態(tài)內(nèi)部區(qū)分上，我們可以有別于緊急狀態(tài)，即將《突發(fā)事件應對法》第3條所規(guī)定的情況視為規(guī)范意義上的應急狀態(tài)，而日常意義上應急狀態(tài)涵蓋三種，即應急狀態(tài)（規(guī)范的）、緊急狀態(tài)和戰(zhàn)爭狀態(tài)。但是從目前的立法情況來看，沒有緊急狀態(tài)的專門法律規(guī)定，短期來看也缺乏制定可行性。

從規(guī)范的應急狀態(tài)法律看，內(nèi)部也存在不融貫。盡管《突發(fā)事件應對法》與《傳染病防治法》法律位階相同，但是由于《傳染病防治法》僅僅針對衛(wèi)生領域，而《突發(fā)事件應對法》則是專門針對應急狀態(tài)的立法，公共衛(wèi)生事件只是它涵蓋的四大類突發(fā)事件之一，所以從應然角度看，《突發(fā)事件應對法》理應成為應急狀態(tài)的基本法，但是此次新冠疫情應對中，廣泛采取的隔離、封閉、限制人群聚集活動、停工停課等措施，更多的是依據(jù)《傳染病防治法》第四章的規(guī)定（第39條至第49條），而在《突發(fā)事件應對法》中，這些措施基本缺失，僅在第49條作了粗略規(guī)定。顯然，《突發(fā)事件應對法》與《傳染病防治法》產(chǎn)生了銜接不暢的問題。同時，自然災害、事故災難與公共衛(wèi)生事件的特性并不同一，其應對措施顯然也不應該完全一樣，將這三類事件放入同一條款規(guī)定，技術(shù)上顯得過于粗糙。同時，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》也沒有將《突發(fā)事件應對法》作為上位法依據(jù)，盡管前者的修法時間晚于后者。如果說突發(fā)公共衛(wèi)生事件尚有《傳染病防治法》作為補充，那么發(fā)生突發(fā)重大自然災害或者事故災害時，其法律支撐也許要打一個問號。也許正因為如此，《突發(fā)事件應對法》的修訂才顯得急迫。

（二）應急管理機制設計不夠周全

應急管理的體制對于及時處置應急狀態(tài)非常重要，當前的應急管理仍然是按照突發(fā)事件類型的傳統(tǒng)思維，由相對應的政府部門來牽頭處置。比如新冠疫情屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，那么就交由衛(wèi)生部門來牽頭。這樣的思路在實踐中很快遇到了問題，因為不同于一般突發(fā)事件，在重大突發(fā)事件面前，不是某個部門牽頭能處理的，所以在實踐中我們實際已經(jīng)改為成立指揮部的形式，由黨政領導直接牽頭指揮，協(xié)調(diào)各個相關部門及時采取多種措施，才取得了較好的效果。

這樣的實踐變化實際體現(xiàn)了應急管理體制的思路轉(zhuǎn)變，因為分散的部門間自行協(xié)同需要消耗大量的時間成本和溝通成本，對于應急處置分秒必爭的局面極為不利。而高級別的統(tǒng)一指揮能夠有效避免這一問題，保證政出一門。事實上，在2018年的國務院機構(gòu)改革中，我國將中國地震局、國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會等機構(gòu)的部分職能整合后成立了國家應急管理部，其本意也是保證應急管理的指揮統(tǒng)一，但遺憾的是這一調(diào)整僅限于整合了自然災害和事故災害處置的相關職能，公共衛(wèi)生事件處置沒有包含在內(nèi)，因而在此次疫情應對中，應急管理部門所能做的工作非常有限。

（三）信息發(fā)布管理不夠規(guī)范

隨著網(wǎng)絡信息技術(shù)的發(fā)展，突發(fā)事件的信息發(fā)布和管理在事件處置中的作用顯得越來越重要。當前涉及到與公共衛(wèi)生事件信息有關的法律主要是兩部分，一部分是《政府信息公開條例》，其對行政機關應當公開的信息作出了基本規(guī)定，這里的信息公開是通行規(guī)定，既包括平時狀態(tài)，也包括應急狀態(tài)。另一部分是《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》中規(guī)定的信息公布、發(fā)布職能，主要與應急狀態(tài)有關。

由于不同的法律文本上使用了不同的措辭，《政府信息公開條例》主要使用“信息公開”，而《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》主要使用“信息公布”或“信息發(fā)布”，而在這兩類措辭背后是不同的信息責任主體與權(quán)限規(guī)定，在實踐中對這兩類概念的不同理解就導致了某種程度的混亂。如果將所有涉及到疫情的信息僅僅理解為《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》中“信息公布、發(fā)布”，那么信息責任主體就是國務院衛(wèi)生行政部門和其授權(quán)的省級人民政府衛(wèi)生行政部門，其他地方政府沒有相關義務，導致的結(jié)果是信息發(fā)布完全無法滿足公眾對疫情了解的需求。

在預警、防控等官方信息不充足的情況下，公眾只能將注意力轉(zhuǎn)移到自媒體等其他非官方渠道，這也給了各類虛假失真信息傳播的機會，更勿論有意散布的謠言。從武漢疫情處置到后續(xù)其它地區(qū)的散發(fā)疫情，我們都可以看到各類非官方信息吸引了大量的公眾注意力，關于疫情的各類非官方消息達到了驚人的閱讀量。而大量的失真信息往往會給政府造成巨大的輿論壓力，之后的信息辟謠、追查等反過來消耗了政府大量的人力、物力和時間。

（四）公民權(quán)利保障存在欠缺

按照《突發(fā)事件應對法》的分類，應急狀態(tài)、緊急狀態(tài)和戰(zhàn)爭狀態(tài)這三種狀態(tài)的嚴重性是逐級遞增的，與此對應的響應機制和處置措施也應是如此。但在實踐中，有的地方政府沒有嚴格按照比例原則來實施各類防控措施，在權(quán)限范圍內(nèi)能夠采取的措施幾乎都采取了，有的地方政府為了突出事態(tài)嚴重性還使用了“戰(zhàn)時狀態(tài)”的用語。所謂“戰(zhàn)時狀態(tài)”是不符合法律要求的，我國法律上沒有“戰(zhàn)時狀態(tài)”，只有戰(zhàn)爭狀態(tài)。而戰(zhàn)爭狀態(tài)是最嚴重的一種社會應急狀態(tài)，根據(jù)憲法規(guī)定只能由全國人大決定并由國家主席宣布（特殊情況下可由全國人大常委會決定），在措施上可以采用戰(zhàn)時動員令等形式，是極為嚴肅、重大的決定。可見戰(zhàn)爭狀態(tài)是不同于公共衛(wèi)生事件等一般突發(fā)事件的，地方政府使用“戰(zhàn)時狀態(tài)”的宣傳既不合法也不恰當。

在這種唯結(jié)果論的思維下，實踐中出現(xiàn)了一些過度執(zhí)法行為，不同程度地侵犯了公民人身權(quán)、自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)和人格尊嚴。這些侵犯公民合法權(quán)利的現(xiàn)象表明依法防控的要求還沒有真正落實到位。地方政府盡一切力量防控疫情的初衷可以理解，但是卻容易導致公權(quán)力失控，公民合法權(quán)利容易被忽視。

三、完善我國應急管理法律制度的路徑

上述應急管理實踐中出現(xiàn)的問題，表明我們需要對當前應急管理法律制度進行全面的再思考，在價值取向、制度構(gòu)建、機制設計、權(quán)利保障等四個維度完善我國應急管理法律制度。

（一）價值取向上堅持以人民為中心

法律制度需要有基本的價值取向。應急管理法律制度在本質(zhì)上是為了消弭突發(fā)事件，使社會從應急狀態(tài)恢復至平時狀態(tài)，保障社會和公民的長遠利益。習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上強調(diào)“必須緊緊依靠人民創(chuàng)造歷史，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，站穩(wěn)人民立場”。我們的疫情防控事實上也正是為了維護廣大人民群眾的生命健康權(quán)利。

一方面，以人民為中心的應急管理，能夠最大程度發(fā)揮政府的能動性，及時采取各項必要措施盡早、盡快地處置突發(fā)事件。這在公共衛(wèi)生事件的緊迫性上顯得尤為突出。正是因為我國能夠堅持以人民為中心，主動作為，采取各項積極有效的措施才取得了很好的效果。反觀很多發(fā)達國家在這次疫情應對上陷入了政治辯論的怪圈，防控措施不力，防控政策猶豫、反復，最終使得疫情蔓延不可收拾，給本國人民造成了巨大的損失。

另一方面，以人民為中心的應急管理，能夠扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)維穩(wěn)思維。不可否認，應急管理追求的結(jié)果就是處置事件、消除影響，維護社會穩(wěn)定。但這是結(jié)果意義上的客觀效果，而不應是主觀追求的出發(fā)點。如果以維護社會秩序穩(wěn)定為出發(fā)點，就有可能產(chǎn)生觀念上的偏頗，在立法上注重秩序行政、忽視給付行政，在行為上出現(xiàn)動作遲緩、應付上級、注重形式等各種表現(xiàn)，只有樹立以人民為中心的價值觀念，才能正確引導立法與實踐。

（二）制度建構(gòu)上促進相關法律協(xié)同

從我國的應急管理法律制度發(fā)展歷程看，2003年SARS疫情后，我國針對應急管理領域的法律制度進行了補充或修訂，基本形成了“一案三制”的應急管理體系，即預案、體制、機制、法制，其中的法制就是指向整體意義的應急管理法律制度[3]。2007年《突發(fā)事件應對法》出臺后可以視其為應急狀態(tài)基本法?！锻话l(fā)事件應對法》對突發(fā)事件做了四種基本分類，這四類事件本應都以其作為基本法律支撐——除非事件級別屬于其第69條規(guī)定的“特別重大突發(fā)事件”，需要進入緊急狀態(tài)，從而需要適用戒嚴等緊急狀態(tài)下相關法律措施。但是從此次疫情防控來看，隔離、封閉涉疫地點、停工停課等各類防控措施更多的只能依據(jù)《傳染病防治法》實施，《突發(fā)事件應對法》沒有發(fā)揮好應有的作用。

促進相關法律協(xié)同需要考慮多個方面。其一，需要進一步明確該領域的基本法?！锻话l(fā)事件應對法》本身有能力作為應急管理的基本法，但是需要進一步完善修改，作為其他應急管理法律的基本依據(jù)。當然，也有學者建議《突發(fā)事件應對法》改名為《應急管理法》更加恰當[4]，但無論如何命名，一部完善的應急領域基本法是很需要的。其二，理順應急管理基本法與單行法的關系。目前的《突發(fā)事件應對法》與《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律法規(guī)的體系融貫性還不夠，上下之間缺乏合理的對接耦合。需要在《突發(fā)事件應對法》修訂中明確法律沖突的基本規(guī)則，其它法律法規(guī)與《突發(fā)事件應對法》不一致的地方應當以《突發(fā)事件應對法》規(guī)定為準。同時，需要考慮在適當時候制定《緊急狀態(tài)法》作為應對緊急狀態(tài)的基本法律。其三，保障應急管理法律規(guī)定詳略得當。應急狀態(tài)本就是區(qū)別于平時狀態(tài)的特殊狀態(tài)，在這種特殊狀態(tài)下，需要授予政府以特別的權(quán)力和程序來實施超常規(guī)措施，所以往往在相關制度中，對于相應授權(quán)條款規(guī)定得比較粗略。但是粗略與詳細是對立統(tǒng)一的矛盾體，過于粗略的規(guī)定往往會讓實踐操作失去規(guī)范。其四，保障應急管理法律規(guī)定穩(wěn)定性與靈活性統(tǒng)一。無論我國還是世界范圍內(nèi)，出現(xiàn)重大突發(fā)事件后修訂法律制度是普遍現(xiàn)象。由全國人大及其常委會制定的法律，具有對其他法規(guī)規(guī)章的指導性，需要保持穩(wěn)定性。而對于低位階的法規(guī)規(guī)章，要在處置突發(fā)事件的經(jīng)驗積累上及時修訂，將實踐中發(fā)現(xiàn)的有效做法及時納入相應規(guī)范。

（三）機制設計上強化綜合管控

在應急狀態(tài)下處置突發(fā)事件需要在法律層面進行合理的機制設計，以保證處置工作能夠高效運作。突發(fā)事件的類型不同，需要處理的工作也不同，而且往往紛繁復雜。比如疫情防控，涉及到了疫情監(jiān)控、醫(yī)療保障、物資調(diào)配、信息發(fā)布管理、社會秩序維護、綜合調(diào)度等方方面面。而與這些具體工作對應的政府內(nèi)部需要面向多重關系，上下級關系、央地關系、部門關系等等。具體工作的要求與所面臨的的各項問題，都需要一個科學合理的運行機制。

首先需要統(tǒng)一的指揮機制。統(tǒng)一的指揮機制能夠高效的綜合各方面信息，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、調(diào)配各方面工作，是有效應對突發(fā)事件的機制。但是需要注意的是指揮機制的有效性。這次疫情應對初期，將公共衛(wèi)生事件作為衛(wèi)生領域的事項，以衛(wèi)生部門為主指揮，導致了權(quán)限受到制約，協(xié)調(diào)難度大，運行效率不夠高。后期以黨政主要領導直接總體指揮，各部門配合運行，才大大提升指揮效率。這表明，指揮機制的設立，需要根據(jù)事態(tài)的級別，處理好權(quán)限分配、黨政配合，充分發(fā)揮好我們黨委統(tǒng)一集中領導的優(yōu)勢，保障統(tǒng)一指揮，令出一門。其次需要分工負責的責任分擔機制。突發(fā)事件不同嚴重程度往往涉及到不同的層級和地域，重大事件可能需要中央介入，普通突發(fā)事件也許基層政府足以應對。在責任分工上，需要考慮兩個方面，一是層級機制，二是地域機制。層級機制上需要對不同層級的政府所承擔的責任合理劃分，高層級政府以指揮協(xié)調(diào)為主，低層級政府以具體實施為主。地域機制上，規(guī)范其他地區(qū)與突發(fā)事件發(fā)生地區(qū)的協(xié)助配合關系。此次新冠疫情處置，我們采用其他地區(qū)配合支援疫區(qū)的措施就取得了明顯的效果。再次需要專業(yè)性與綜合性結(jié)合的協(xié)調(diào)機制。突發(fā)事件往往是某種特別的類型，在事件處置中需要發(fā)揮好衛(wèi)生部門的專業(yè)作用，無論疫情監(jiān)測預警、醫(yī)療救助還是大規(guī)模的核酸檢測，這樣的專業(yè)工作很難被其他部門替代。但是專業(yè)性也有其局限，因為處置工作往往是綜合性的。在疫情應對中，公安部門、信息技術(shù)部門、基層黨政部門等都承擔了大量的工作任務，使社會秩序維護、信息發(fā)布管理、輿情監(jiān)控、人員管控等工作與衛(wèi)生工作結(jié)合，將專業(yè)性與綜合性相結(jié)合的協(xié)調(diào)機制顯得非常必要。

（四）應對措施上注重權(quán)利保障

古語有云“事緩從恒，事急從權(quán)”，西諺亦有“緊急狀態(tài)無法律”的說法，應急狀態(tài)有其特殊性，公民權(quán)利在應急狀態(tài)下的克減似乎是不可避免的情況。這種矛盾可以視為個人權(quán)利與公共利益的倫理沖突。[5]但是對公民權(quán)利的克減應當有度，而不可完全從權(quán)力視角出發(fā)隨意實施處置措施，無視公民正當權(quán)利的存在，否則既違背了法治的要求，又背離了處置突發(fā)事件的初衷。

在應急狀態(tài)下保障公民合法權(quán)利，一方面需要在立法上明確。我國應急狀態(tài)的相關法律賦予了行政機關大量的權(quán)力可以實施相應的防控措施，但是對于公民權(quán)利保護的相關規(guī)定卻比較少，“總計70條的《突發(fā)事件應對法》，只有4條涉及到了公民和社會組織的權(quán)利；總計80條的《傳染病防治法》，也只有4條涉及到了公民和社會組織的權(quán)利”[6]。我們需要在立法上對應急行政權(quán)力的權(quán)限范圍和程序予以規(guī)范，加強對公民私權(quán)的保障與救濟的規(guī)定。另一方面也需要各級黨政部門樹立權(quán)利保障的理念。在公法領域一貫有將比例原則視為帝王條款的說法，意即在任何行使公權(quán)力的場合都必須注重比例原則，實施公權(quán)行為時必須恰當、有度，不可為了達到行政目的而不擇手段。事實上我國《突發(fā)事件應對法》第11條中“有關人民政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施”的規(guī)定正是比例原則的體現(xiàn)。這次疫情防控中出現(xiàn)了一些侵害公民正當權(quán)利的現(xiàn)象，這提醒我們需要在相關法律中增加公民權(quán)利保障的規(guī)定，真正做到依法防疫、依法應急。

結(jié)語

習近平總書記強調(diào)：“各級黨委和政府要全面依法履行職責，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發(fā)事件中推進法治政府建設，提高依法執(zhí)政、依法行政水平。”[7]如果認可當前所處的后現(xiàn)代社會是一個風險社會，那么風險爆發(fā)的不確定性是永遠存在的，我們所能做的往往只能是從現(xiàn)實問題出發(fā)，不斷總結(jié)經(jīng)驗，改進制度設計，在不確定性中增加確定性。具體到應急管理法律制度，我們需要從價值取向、制度建構(gòu)、機制設計、權(quán)利保障等多個維度進一步完善相關法律制度，構(gòu)建一個更加科學合理的應急法律體系。